導(dǎo)語(yǔ)：全民公決憲法學(xué)分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：全民公決在西方已經(jīng)成了一項(xiàng)比較普遍的制度，而在我國(guó)目前還是空白。本文通過(guò)對(duì)各國(guó)的全民公決、公民投票現(xiàn)象的描述，進(jìn)一步對(duì)其理論基礎(chǔ)和政策層面進(jìn)行了分析，特別是通過(guò)對(duì)各國(guó)公民投票制度進(jìn)行了比較，并為我國(guó)建立此項(xiàng)制度提出了自己的意見(jiàn)，還對(duì)其可能實(shí)行的領(lǐng)域進(jìn)行了自己的制度設(shè)計(jì)，指出中國(guó)要建立民主法治國(guó)家，全民的參與特別是通過(guò)投票來(lái)行使自己的權(quán)利是主要的一環(huán)。

關(guān)鍵字：全民公決，公民投票，創(chuàng)制權(quán)，復(fù)決權(quán)

無(wú)意打開(kāi)一個(gè)搜索網(wǎng)站，在搜索框里輸入“全民公決”四個(gè)字，馬上出現(xiàn)了13345個(gè)相關(guān)的信息，其中包括黑山通過(guò)全民公決法、法國(guó)就縮短總統(tǒng)任期舉行全民公決、瑞士全民公決否決盡快談判加入歐盟的倡議、澳大利亞議會(huì)12日晚通過(guò)了關(guān)于改變政體的全民公決的內(nèi)容和澳憲法序言、斯洛伐克11日就是否提前舉行議會(huì)選舉而進(jìn)行的全民公決、敘利亞選民10日上午紛紛前往各投票站，就是否同意敘利亞已故總統(tǒng)阿薩德的次子巴沙爾出任敘利亞新總統(tǒng)參加全民公決等等?？梢?jiàn)全民公決在世界各國(guó)作為一項(xiàng)權(quán)利受到人民極大的重視。

世界各國(guó)所實(shí)施的公民投票，依其依據(jù)的性質(zhì)來(lái)看，可大體分為四類：國(guó)家主權(quán)的確認(rèn)或變動(dòng)、憲法內(nèi)容的確認(rèn)和變動(dòng)、法案或政策的確認(rèn)或變動(dòng)、具體個(gè)案的確認(rèn)或變動(dòng)。戰(zhàn)后各國(guó)公民投票由于各國(guó)的歷史背景及具體國(guó)情的不同，其含義和內(nèi)容也并不一致。在歐美民主比較發(fā)達(dá)的國(guó)家公民投票更多的是一種經(jīng)憲法規(guī)范的常態(tài)的制度，人民得以公民投票的直接民主程序?qū)Ψ?、條約、國(guó)家重大政策等積極的參與。雖然公民投票耗費(fèi)了較大的社會(huì)成本，而且各國(guó)一般都有投票率下降的現(xiàn)象，但總起來(lái)說(shuō)，它作為公民直接行使民主來(lái)影響政府決策還是受到一致肯定的。而在其他地區(qū)，公民投票的運(yùn)用重要集中在第二次世界大戰(zhàn)以后的一批原殖民地國(guó)家或一些新興國(guó)家的建立，甚至是一些獨(dú)裁政權(quán)為了謀求其政權(quán)的合法化而進(jìn)行的，如南朝鮮進(jìn)行的同意樸正熙總統(tǒng)及憲法、同意總統(tǒng)第三任任期和后來(lái)進(jìn)行的同意全斗煥總統(tǒng)及其任期。相對(duì)來(lái)說(shuō)都是非常態(tài)的，各方面的制度還很不健全，在很多方面還需要進(jìn)一步的完善。

相比較而言，我國(guó)的相關(guān)制度還有很長(zhǎng)的路要走，在我國(guó)的憲法中沒(méi)有具體規(guī)定，而且在事實(shí)上沒(méi)有過(guò)類似的實(shí)踐。這對(duì)我國(guó)的憲政與民主建設(shè)和公民合法權(quán)利的保護(hù)是極其不利的。

（一）、理論基礎(chǔ)

近代國(guó)家關(guān)于公民投票的理論基礎(chǔ)是盧梭的“主權(quán)在民”的理論。他認(rèn)為“正如主權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，同樣主權(quán)也是不能代表的；主權(quán)在本質(zhì)上是由公民構(gòu)成的，而意志又是絕不可以代表的；它只能是同一意志或者是另一意志。而絕不能有什么中間的東西。因此人民的議員就不是也不可能是人民的代表，他們只是人民的辦事員罷了；他們并不能做出任何肯定的決定。凡是不曾為人民所親自批準(zhǔn)的法律，都是無(wú)效的，那根本就不是法律?！彼⑶覐?qiáng)烈的抨擊英國(guó)的議會(huì)制，認(rèn)為只有人民親自制定、批準(zhǔn)的法律才能體現(xiàn)民主，主張實(shí)行直接民主制，公民投票就是“主權(quán)在民”的具體體現(xiàn)。

真正支持公民投票的一個(gè)主要理由也就是可以取得最大的民主正當(dāng)性，它能真正體現(xiàn)大多數(shù)人的民意。直接民主程序的采取使人民有機(jī)會(huì)無(wú)需代表即可把自己的意志表達(dá)出來(lái)，這就使得公民投票更能代表人民的意見(jiàn)。因此基于這種高度的民主正當(dāng)性，即使認(rèn)為某些事務(wù)可以由政府決定也不能反對(duì)把它提交給全體公民通過(guò)投票的方式進(jìn)行表決。盧梭的理論為公民投票提供了合法性依據(jù)，但他沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)具體的制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，使他的理論缺乏實(shí)踐上的可行性，因?yàn)檫@種權(quán)利的行使不可能是完全自由的，它的行使必然要受到一定的限制。

根據(jù)孔多塞定理，假設(shè)某一集體的成員在兩個(gè)方案中進(jìn)行正確選擇的概率平均高于二分之一，那么隨著人數(shù)的增加而增加，無(wú)限趨近于一。但是，假設(shè)成員進(jìn)行正確選擇的概率平均低于二分之一，那么隨著人數(shù)的增加，該集體進(jìn)行正確選擇的概率將趨近于零。所以民主不僅僅是一個(gè)少數(shù)服從多數(shù)的問(wèn)題，為了使最后的結(jié)果盡可能的趨于理性，需要向人民提供充分的信息和參與討論的機(jī)會(huì)，盡量減少政黨或其他組織組織而歪曲民意。對(duì)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的依賴性較高的問(wèn)題（如發(fā)展基因技術(shù)與否等）不宜由全民投票來(lái)決定。對(duì)于一些難以判斷的價(jià)值的問(wèn)題（如同性戀問(wèn)題、安樂(lè)死問(wèn)題等）在公民投票中也要加以一定的限制。因此我們?cè)谠O(shè)計(jì)公民投票制度時(shí)必須進(jìn)行充分的調(diào)研，不是所有的問(wèn)題都適合公民投票、也不是所有的公民投票的結(jié)果都是好的。

（二）、政策分析

支持公民投票不僅有理論上的支持，而且是政策上也是有其可行性的，支持它的理由主要有以下幾個(gè)方面：

首先，支持全民公決的最大理由是能獲得最大的民主正當(dāng)性，因?yàn)槭紫人钪苯拥娘@示了全體公民的意見(jiàn)；同時(shí)作為一個(gè)整體，比起來(lái)代議民主更不易被少數(shù)人控制和操縱。特別是秘密投票的一個(gè)好處是無(wú)法判斷對(duì)方是否信守諾言，這樣使公民可能根據(jù)自己的意愿去投票，更反應(yīng)他的真實(shí)意思，有更高的價(jià)值?；诖朔N考慮，雖然我們不能期望用它來(lái)代替代議民主制度，但至少我們可以把一些重要的、根本的問(wèn)題提交全體公民進(jìn)行投票，來(lái)彌補(bǔ)代議制度的不足。

其次，在公民投票的過(guò)程中本身也是一種對(duì)全體公民的法治教育，各方為了使自己的意見(jiàn)為對(duì)方接受，必然會(huì)進(jìn)行廣泛的宣傳；而且人民也會(huì)對(duì)根據(jù)該議題的廣泛討論做出比較客觀的選擇。這不僅是對(duì)人民的一次法律教育，而且也使公民關(guān)心和自己有關(guān)的決策，真正發(fā)揮自己的作用。

再次，可以控制議會(huì)的恣意立法。在民主體制下，人民不僅可以通過(guò)選舉代表組成議會(huì)來(lái)行使立法權(quán)，但當(dāng)議會(huì)怠于行使或不當(dāng)行使時(shí)，人民有必要直接通過(guò)投票的方式反映自己的意圖。特別是在一些具有高度爭(zhēng)議性的問(wèn)題中，議會(huì)或政府官員有可能因?yàn)榕缕錄Q定會(huì)激起選民的反對(duì)而不愿進(jìn)行決策時(shí)，人民可以通過(guò)公民投票進(jìn)行決定，從而也可以監(jiān)督議會(huì)的立法行為，使立法行為更有效率。

但同時(shí)公民投票也存在許多弊病，不可能用它解決所有問(wèn)題。它應(yīng)該是民主制度的補(bǔ)充而非取代現(xiàn)存的民主制度。如果說(shuō)直接民主不容易被特殊利益團(tuán)體所操縱的話，那么更大的危險(xiǎn)則是其可能危及少數(shù)人的權(quán)利。采用公民投票這種方法，將會(huì)越過(guò)正常的民主程序，很可能損害少數(shù)人的合法權(quán)利，而且?guī)缀鯚o(wú)法進(jìn)行救濟(jì)。而且民眾有時(shí)候很容易被誤導(dǎo)，比如說(shuō)希特勒也曾經(jīng)借助公民投票取得其合法性的。同時(shí)公民投票也可能使立法者產(chǎn)生懈怠，把一些可能得罪選民的問(wèn)題扔給公民去投票，以免得罪任何選民，這使得現(xiàn)代民主制度失去其存在意義和價(jià)值。

另外，公民投票還是有許多限制的，如各國(guó)在許多方面還是一致的。首先是主體方面，必須有具有一定資格的選民和必須達(dá)到一定的數(shù)量。其次是內(nèi)容方面，為了防止公民通過(guò)公民投票規(guī)避法律上的義務(wù)，與公民經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)的法案一般都不在各國(guó)公民投票的范圍，如預(yù)算、賦稅以及工資等內(nèi)容一般都不是公民投票的范圍。

因此，我們對(duì)公民投票必須持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度，既不能當(dāng)作洪水猛獸，也不能把它當(dāng)作能治百病的良藥。但首先我們不能回避它，而應(yīng)該通過(guò)適當(dāng)?shù)难芯亢驮O(shè)計(jì)，使它能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）、憲法學(xué)角度

在各國(guó)，在憲法中規(guī)定“全民公決”制度的不多，但在憲法中規(guī)定公民有創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)的卻不少。其實(shí)公民的創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)是其內(nèi)容，而全民公決和公民投票只是其形式。創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)的行使，都是先由一定人數(shù)公民起草一個(gè)建議，而后再由一定人數(shù)的公民予以簽署，然后交由國(guó)家機(jī)關(guān)審查其簽署人數(shù)是否屬實(shí)與是否達(dá)到法定人數(shù)然后進(jìn)行公民投票，以決定對(duì)于該建議之取舍。

創(chuàng)制權(quán)的歷史極其悠久，如古希臘的一切立法均為全體公民直接立法，雖然它的人民的范圍很窄，但它畢竟是較大范圍內(nèi)的人有權(quán)進(jìn)行決策的一項(xiàng)制度。后來(lái)歐陸各國(guó)都在憲法中對(duì)公民投票進(jìn)行了規(guī)定。如法國(guó)第五共和國(guó)憲法第11條規(guī)定“共和國(guó)總統(tǒng)根據(jù)政府公報(bào)所刊載的，由政府在議會(huì)開(kāi)會(huì)期間所提出的或由議會(huì)兩院聯(lián)合提出的建議，得將關(guān)于授權(quán)核準(zhǔn)共同體協(xié)定或授權(quán)批準(zhǔn)雖不違反憲法，但影響政府機(jī)構(gòu)職權(quán)行使的條約的一切涉及公共權(quán)力組織法律草案，提交公民復(fù)決”、第89條規(guī)定“憲法修改的倡議權(quán)屬于共和國(guó)總統(tǒng)和議會(huì)議員?？偨y(tǒng)根據(jù)總理的建議行使倡議權(quán)。修改憲法的草案或提案應(yīng)由兩院以相同的文本表決通過(guò)。經(jīng)公民投票通過(guò)后，憲法修改才最終確認(rèn)”，可見(jiàn)法國(guó)對(duì)公民的復(fù)決權(quán)的規(guī)定還是比較全面的。還有的國(guó)家如意大利憲法在第71條規(guī)定“人民經(jīng)五萬(wàn)人的連署可以提出創(chuàng)制案”對(duì)公民的創(chuàng)制權(quán)做了具體的規(guī)定。

公民投票在西歐各國(guó)一般也不是一項(xiàng)日常的民主程序，而是一種處理非常重要的事宜的特殊程序。在我國(guó)一直缺乏相關(guān)的法律來(lái)保護(hù)公民的合法政治權(quán)利，特別是在當(dāng)前公民的政治素質(zhì)提高、各項(xiàng)決策的提出受到公民的廣泛關(guān)注，并且公民開(kāi)始對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的決策進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)也要求參與到?jīng)Q策過(guò)程本身，這也客觀上為公民投票提供了一種現(xiàn)實(shí)的可能性。

在我國(guó)，由于憲法沒(méi)有對(duì)公民投票做出具體的規(guī)定，但由于我國(guó)的憲法也規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，可以說(shuō)是為公民投票預(yù)留了較大的空間。因?yàn)楦鶕?jù)一般的法理“權(quán)力非授予即禁止，而權(quán)利非禁止即許可”，所以如果全國(guó)人大通過(guò)法律確認(rèn)公民的投票權(quán)不應(yīng)屬于違憲，雖然我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是全國(guó)人大行使全部權(quán)力，但這是否意味著全國(guó)人大已經(jīng)通過(guò)憲法的授權(quán)而取代了公民的投票權(quán)呢？筆者認(rèn)為作為一項(xiàng)基本人權(quán)是無(wú)法被取代的，因?yàn)榇硎枪裢镀边x舉產(chǎn)生的，而公民并不因?yàn)檫x出代表以后就失去了繼續(xù)行使權(quán)力的途徑，也就是說(shuō)人民仍享有此項(xiàng)權(quán)利，只是沒(méi)有具體法律的規(guī)定而無(wú)法有效實(shí)施。

在現(xiàn)行憲法中既沒(méi)有對(duì)公民創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)的原則性規(guī)定，又沒(méi)有對(duì)公民投票留下一定的空間，給我國(guó)公民的公民投票權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成了很大的障礙。因此有必要在憲法“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中增加公民的創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)的條款，再在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間由全國(guó)人民大會(huì)通過(guò)單行立法的形式把憲法中創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)化為普通法律的規(guī)定，使它真正成為一項(xiàng)公民真正能夠?qū)崿F(xiàn)的權(quán)利。

（四）、我國(guó)目前公民投票的可能領(lǐng)域

公民投票在各國(guó)一般被定位為對(duì)國(guó)家主權(quán)問(wèn)題（包括獨(dú)立、加盟、自決、分治）以及憲法及法律案的創(chuàng)制和復(fù)決等問(wèn)題，進(jìn)行全體公民投票，以決定國(guó)家前途。

在各國(guó)，公民投票一般包括對(duì)修憲案的公民投票、對(duì)法律案的公民投票、對(duì)個(gè)別政策問(wèn)題的公民投票、咨詢性公民投票和對(duì)主權(quán)讓渡的公民投票。筆者認(rèn)為我國(guó)目前比較需要的是對(duì)憲法案的公民投票和對(duì)個(gè)別政策問(wèn)題的公民投票。

首先，根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，修憲的程序一般由全國(guó)人大常委會(huì)提出，而事實(shí)上到目前為止，我國(guó)的修憲建議基本由黨提出，這和民主社會(huì)的要求是不一致的。因?yàn)樾迲棻旧硎且环N國(guó)家結(jié)構(gòu)的重大改變，是一個(gè)國(guó)家的根本問(wèn)題，因此對(duì)民主的正當(dāng)性要求特別嚴(yán)格。因此有必要在修憲問(wèn)題上讓公民保留最后的決定權(quán)。因此在修憲問(wèn)題上，根據(jù)我國(guó)憲法第64條規(guī)定“憲法的修改，由全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)”，把憲法的最終確定權(quán)歸于全國(guó)人民代表大會(huì)。但這不足于表現(xiàn)其民主正當(dāng)性，必須把最后的決定權(quán)交給廣大人民，讓人民通過(guò)公民投票來(lái)做出決定。修憲案中要增加人民的發(fā)言權(quán)，首先由人民提出修憲案，再由人民最終決定憲法。因此建議把憲法第64條修改為“憲法的修改，由全國(guó)人大常委會(huì)、五分之一以上的全國(guó)人大代表或一百萬(wàn)以上的公民的簽名提議，由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)決議來(lái)擬定憲法修正案，來(lái)提交全體公民投票決定。此種憲法修正案，經(jīng)全體公民半數(shù)以上投票，有效票超過(guò)半數(shù)之同意，即為通過(guò)”。

其次，是對(duì)一些重要問(wèn)題進(jìn)行全民公決。由于憲法中并沒(méi)有規(guī)定公民的此項(xiàng)權(quán)利，但既然憲法中規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，公民作為國(guó)家的主人，自然可以對(duì)自己重要的事由自己的發(fā)言權(quán)。如對(duì)三峽工程以及現(xiàn)在的南水北調(diào)工程都是由政府官員或?qū)I(yè)人士參與，而沒(méi)有爭(zhēng)取廣大人民的意見(jiàn)。對(duì)于這些問(wèn)題，我們不能讓廣大人民停留在決策之外，因?yàn)樗麄儾攀钦嬲淖罱K受影響的人，也應(yīng)該有最終的決定權(quán)。因此有必要對(duì)現(xiàn)在的制度進(jìn)行創(chuàng)新，增加公民投票的憲法規(guī)定，對(duì)憲法的第二條做出修改，把現(xiàn)在的全國(guó)人民代表大會(huì)一元立法體制改為全國(guó)人民代表大會(huì)立法和公民投票立法兩種立法體制相結(jié)合的立法體制?，F(xiàn)行憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”筆者建議改為“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和人民以公民投票的方式行使。對(duì)于公民投票權(quán)的行使，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定法律來(lái)加以規(guī)定”.例如對(duì)某事采取強(qiáng)制的或任意的公民投票、公民投票的具體程序規(guī)定、程序要件、實(shí)施程序、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間等具體事項(xiàng)，則可以用法律保留的方式交由立法機(jī)關(guān)來(lái)決定。

結(jié)語(yǔ)

有時(shí)學(xué)者提出，盡管我國(guó)在《農(nóng)業(yè)法》的起草過(guò)程中也有少數(shù)的公民進(jìn)行了草案創(chuàng)制，但由于參政渠道不暢通，他們只能通過(guò)寫(xiě)信給國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的方法來(lái)表達(dá)自己的意愿，這嚴(yán)重挫傷了公民的參政熱情。所以真正阻礙發(fā)展的不是人民的素質(zhì)而是政府愿不愿意讓人民來(lái)行使這種權(quán)利，只要國(guó)家通過(guò)修改憲法和制定普通法律來(lái)使公民的直接民主權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，人民才真正成為國(guó)家的主人。

建設(shè)現(xiàn)代民主法治國(guó)家必須要重視公民的對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與，不能把人民排除在國(guó)家決策之外，而公民投票作為一種公民參與國(guó)家決策的方式是和這種潮流相一致的。我們有必要在憲法中加以規(guī)定，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候通過(guò)單行立法的形式對(duì)公民投票的權(quán)利加以具體規(guī)定，使它真正成為我國(guó)公民享有的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的權(quán)利。