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高等院校教師聘任制的實(shí)施改變了高校和教師的地位，也產(chǎn)生了很多新的法律關(guān)系和法律紛爭(zhēng)，現(xiàn)有的教師權(quán)益救濟(jì)制度逐漸顯露出不足，難以真正保護(hù)教師的合法權(quán)益。近年來(lái)，教師不服職稱(chēng)評(píng)審等高校管理行為而訴諸法院的案件呈上升趨勢(shì)，學(xué)界關(guān)于司法權(quán)適當(dāng)介入高校管理行為的呼聲亦愈發(fā)高漲。高校教師權(quán)益司法救濟(jì)包括行政訴訟和民事訴訟救濟(jì)，本文主要探討高校管理行為下教師權(quán)益的行政訴訟救濟(jì)。

一、高校教師權(quán)益救濟(jì)途徑現(xiàn)狀分析

(一)以行政救濟(jì)為核心的申訴制度、人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度和行政復(fù)議制度

綜觀我國(guó)教育法律法規(guī)，關(guān)于高校教師權(quán)益救濟(jì)的條文鳳毛麟角。《高等教育法》只概括性地規(guī)定“國(guó)家保護(hù)高等學(xué)校教師的合法權(quán)益”，《教師法》雖然在第7條規(guī)定了教師的權(quán)益包括教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究與學(xué)術(shù)活動(dòng)權(quán)、指導(dǎo)評(píng)價(jià)學(xué)生權(quán)、獲得報(bào)酬待遇權(quán)、民主管理參與權(quán)、培訓(xùn)進(jìn)修權(quán)、職稱(chēng)評(píng)定權(quán)、救濟(jì)權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，但對(duì)于權(quán)利的保障則只在第39條簡(jiǎn)單地規(guī)定了教師的申訴權(quán)，即教師認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政部門(mén)、學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯時(shí)，有權(quán)依法向主管的教育行政機(jī)關(guān)提出申訴，請(qǐng)求重新處理。申訴成為法律明確規(guī)定的高校教師維權(quán)的唯一途徑。但該規(guī)定內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度是指人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)仲裁的人事?tīng)?zhēng)議案件依法進(jìn)行調(diào)解和裁決的行政司法活動(dòng)。原人事部自1997年相繼或聯(lián)合了《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》、《人事?tīng)?zhēng)議處理辦案規(guī)則》、《人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》、《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》等多項(xiàng)關(guān)于事業(yè)單位建立人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度的部門(mén)規(guī)章。公立高校作為事業(yè)單位，人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度自然也適用于廣大教師的權(quán)益救濟(jì)，該類(lèi)規(guī)章為高校因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議增加制定了人事仲裁程序。自此，人事?tīng)?zhēng)議仲裁成為規(guī)章賦予的另一條救濟(jì)途徑。但該程序缺乏國(guó)家上位法的支撐，也沒(méi)有與申訴制度相銜接，在法律適用上呈現(xiàn)混亂局面。而在具體實(shí)踐中，各地仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置相當(dāng)不完善，多數(shù)掛靠在行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有自己獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，也缺乏專(zhuān)職的仲裁工作人員，仲裁制度形同虛設(shè)。此外，一裁終局制度使得法院對(duì)其司法監(jiān)督缺失，不利于對(duì)教師權(quán)益的有效保護(hù)。關(guān)于行政復(fù)議，原國(guó)家教委1995年的《關(guān)于〈教師法〉若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)中，為彌補(bǔ)《教師法》的不足，在“教師申訴”部分對(duì)教師申訴程序及行政復(fù)議、行政訴訟做了擴(kuò)充性規(guī)定:“申訴當(dāng)事人對(duì)申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請(qǐng)復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”可見(jiàn)，行政復(fù)議途徑的確定與人事?tīng)?zhēng)議仲裁一樣，都源于部門(mén)規(guī)章，均超出了本部門(mén)的立法權(quán)限，有僭越法律之嫌。上訴申訴制度、人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度、行政復(fù)議制度均帶有較強(qiáng)的行政色彩，主要基于高校與教師之間是一種行政法律關(guān)系。但隨著以聘任合同為基礎(chǔ)的平權(quán)法律關(guān)系的人事制度改革的深化，必將動(dòng)搖其賴(lài)以存在的法律基礎(chǔ)而面臨尷尬局面。［1］雖然建立了申訴、復(fù)議、訴訟、人事仲裁等解決爭(zhēng)議的渠道，但是以上各項(xiàng)制度之間交叉、重疊、銜接不良、缺乏程序性規(guī)定等弊端，不利于解決糾紛、化解矛盾。

(二)司法救濟(jì)的立法缺失

根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》第8條的規(guī)定，高校對(duì)教師管理行為的司法審查范圍限于涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的事項(xiàng)，對(duì)于哪些事項(xiàng)是可訴的，哪些是不可訴的，并未作明確列舉。而且規(guī)定要經(jīng)過(guò)申訴程序方可提起行政復(fù)議或行政訴訟，這無(wú)形中又縮小了司法審查的范圍。由于沒(méi)有明確的立案標(biāo)準(zhǔn)，使得復(fù)議機(jī)關(guān)和法院在決定是否受理教育案件時(shí)沒(méi)有參考的準(zhǔn)則，裁量權(quán)過(guò)大，使得很多應(yīng)該納入司法審查的案件被排除在司法大門(mén)之外。司法實(shí)務(wù)中幾個(gè)有代表性的教育行政案件，如華中科技大學(xué)王曉華訴教育部行政不作為案、華中科技大學(xué)鄒柳娟訴教育部不作為案、孫某狀告復(fù)旦大學(xué)職稱(chēng)評(píng)審違法案幾乎均被法院以“該行為屬高校自主權(quán)范疇，系學(xué)校內(nèi)部的正常管理活動(dòng)，不屬于人民法院主管范圍”為由而裁定不予受理或駁回起訴。僅從北京市教育行政訴訟案件的受理情況看，很多案件難以進(jìn)入到訴訟程序，立案庭以案件不屬于行政訴訟受案范圍為由不予立案的案件比例高達(dá)79%。［2］而且，申訴機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)往往是同一個(gè)機(jī)關(guān)，實(shí)踐中勢(shì)必會(huì)造成同一個(gè)機(jī)關(guān)針對(duì)同一案件根據(jù)不同程序作出兩個(gè)內(nèi)容相同或相悖的處理決定，嚴(yán)重影響了法律尊嚴(yán)和政府威信。

二、高校教師權(quán)益應(yīng)納入司法救濟(jì)的理由分析

(一)高校教師權(quán)益應(yīng)納入司法救濟(jì)的必要性

高校素有“學(xué)術(shù)自由”、“大學(xué)自治”等內(nèi)部裁判傳統(tǒng)，以維護(hù)高校的教學(xué)與科研中心地位，使其獨(dú)立于政治的干預(yù)而促進(jìn)高校的積極性與創(chuàng)造性。然而，教育權(quán)作為現(xiàn)代憲法的主要內(nèi)容，接受教育已成為公民的基本權(quán)利之一。法治社會(huì)下的大學(xué)不可能也不應(yīng)該游離于法治之外，因而也就無(wú)法避免司法審查問(wèn)題。我們所應(yīng)解決的是司法審查的范圍和深度問(wèn)題，也即大學(xué)自治與司法干預(yù)的平衡問(wèn)題。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)高校在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了行政化、官僚化傾向，學(xué)術(shù)自由通常受制于行政權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力錯(cuò)位。同時(shí)，教師通過(guò)申訴等途徑尋求救濟(jì)的方式卻常常因法律不健全、程序不規(guī)范等制度設(shè)計(jì)上的缺失而面臨權(quán)利虛置和救濟(jì)困境局面。司法審查的缺失，非但不能保障學(xué)術(shù)自治，反而容易導(dǎo)致行政權(quán)的濫用，使廣大教師的學(xué)術(shù)權(quán)利和其他權(quán)利難以有效保障。［3］隨著民主政治的發(fā)展，對(duì)高校作出的部分管理行為納入司法審查已經(jīng)得到越來(lái)越多的支持。1998年，田永訴北京科技大學(xué)不予頒發(fā)畢業(yè)證案，成為我國(guó)首例高校學(xué)生通過(guò)行政訴訟得以維權(quán)的典型案件，且被最高院登載于最高人民法院公報(bào)上向全國(guó)推廣示范。作為高校的另一部分重要群體———教師也同樣應(yīng)該獲得司法的庇護(hù)。

(二)高校教師權(quán)益應(yīng)納入司法救濟(jì)的可行性

公立高校的行政權(quán)力源自教育法律法規(guī)的授權(quán)，是國(guó)家教育權(quán)的延伸，高校在行使該權(quán)力時(shí)身份也轉(zhuǎn)化為行政主體。這是當(dāng)下行政法界較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)。高校教師在資格確認(rèn)、職稱(chēng)評(píng)審等方面體現(xiàn)出濃厚的行政色彩，具有行政相對(duì)人的法律地位。筆者認(rèn)為，對(duì)于公立高校作出的部分管理行為應(yīng)界定為行政行為，可以適用行政法進(jìn)行司法審查，教師不服該管理行為的，有權(quán)直接提起行政復(fù)議或行政訴訟。

1．公立高校具備獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的條件。教育事務(wù)屬于公共事務(wù)，教育行政主管部門(mén)依法對(duì)該事務(wù)進(jìn)行組織和管理的權(quán)力，屬于行政權(quán)力。高?；诜煞ㄒ?guī)授權(quán)獲得部分管理權(quán)，并不能改變?cè)摍?quán)力本身的性質(zhì)，仍是一種行政權(quán)力。高校能以自己的名義行使對(duì)師生的管理權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)所產(chǎn)生的法律后果，符合行政主體的基本要求。

2．公立高校的部分管理行為應(yīng)當(dāng)納入司法審查。在數(shù)起教師訴高校案中，法院幾乎無(wú)一例外地以“大學(xué)自治”、“內(nèi)部管理行為”為由否定高校管理行為的可訴性。本文認(rèn)為，大學(xué)自治應(yīng)當(dāng)是法律范圍內(nèi)的自治，自治并不意味著不受監(jiān)督和制約，涉及公民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則和司法審查原則。我國(guó)教育法中的法律保留范圍顯然過(guò)窄，沒(méi)有把涉及教師基本權(quán)利的事項(xiàng)明確列入法律保留的范圍，也未在司法審查中予以具體列舉。大學(xué)自治的核心是學(xué)術(shù)自由。近年來(lái)高校頻頻出現(xiàn)的學(xué)術(shù)不端及由此帶來(lái)的學(xué)術(shù)懲戒問(wèn)題、職稱(chēng)評(píng)定問(wèn)題，表面上看是涉及學(xué)術(shù)領(lǐng)域，法院也借此不予受理。但這些管理行為都涉及到教師的重大職業(yè)利益，涉及對(duì)教師的榮譽(yù)和工資福利等人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響，內(nèi)部規(guī)則理應(yīng)上升為行政法規(guī)則、憲法規(guī)則，該類(lèi)行為也應(yīng)接受司法審查與救濟(jì)。

3．從國(guó)際慣例上看，對(duì)高校的管理行為進(jìn)行司法審查，是世界各國(guó)的普遍做法。例如，德國(guó)認(rèn)為高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)屬于間接的國(guó)家行政。［4］(P570)美國(guó)法律要求公立高校遵守對(duì)公共機(jī)構(gòu)的規(guī)定，并允許師生對(duì)諸如程序是否正當(dāng)?shù)葐?wèn)題提起訴訟。

三、高校教師權(quán)益司法救濟(jì)的制度構(gòu)想

(一)明確高校管理行為的可訴范圍

建議適度擴(kuò)大行政訴訟法的受案范圍，并在教育立法中明確規(guī)定可以提起行政訴訟的高校管理行為的種類(lèi)。筆者建議應(yīng)包括以下幾種行為:

1．職稱(chēng)評(píng)審行為。從性質(zhì)上看，職稱(chēng)評(píng)審行為應(yīng)是高校基于法律法規(guī)授權(quán)所作出的依申請(qǐng)的行政確認(rèn)行為，對(duì)被評(píng)審人來(lái)說(shuō)，職稱(chēng)能否晉升，意味著教育行政法律關(guān)系上權(quán)利義務(wù)的改變，直接或間接地影響特定教師的民事權(quán)益，包括榮譽(yù)權(quán)、工資福利等的增減。因此，對(duì)職稱(chēng)評(píng)審行為不服，應(yīng)有權(quán)提起行政訴訟。

2．獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒行為，如教學(xué)名師的評(píng)定。對(duì)于教師的獎(jiǎng)懲行為，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為其類(lèi)似于國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲，屬于內(nèi)部行為，不應(yīng)納入司法審查范圍。其實(shí)我們應(yīng)看到，目前高校聘任制改革方向是人事關(guān)系轉(zhuǎn)向勞動(dòng)關(guān)系，高校教師不再具有強(qiáng)烈的依附性、隸屬性。即便定位于準(zhǔn)公務(wù)員身份，未來(lái)的立法趨勢(shì)也將國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為納入司法審查，而非行政終局。因此，高校對(duì)教師的獎(jiǎng)懲行為雖屬于內(nèi)部行為，但對(duì)于其學(xué)術(shù)以外的程序和公正問(wèn)題，仍可納入司法監(jiān)督范疇。

3．教師資格確認(rèn)行為。當(dāng)下多數(shù)高校教師的教師資格認(rèn)定均屬教育行政主管部門(mén)的職權(quán)范圍。在法律定性上應(yīng)屬于行業(yè)準(zhǔn)入性質(zhì)的行政確認(rèn)行為。對(duì)此可適用《行政訴訟法》第11條第4項(xiàng)“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”條款，高校教師如果認(rèn)為自己符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和條件而行政機(jī)關(guān)不予頒發(fā)教師資格證書(shū)，有權(quán)以該行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。另外，依據(jù)《教師資格條例》的規(guī)定，受?chē)?guó)務(wù)院教育行政部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門(mén)委托的高等學(xué)校，負(fù)責(zé)認(rèn)定在本校任職的人員和擬聘人員的高等學(xué)校教師資格。那么被授權(quán)的高校對(duì)于本校教師的教師資格確認(rèn)行為同樣也應(yīng)屬于司法審查范圍。

4．聘任制合同的變更和解除。美國(guó)的教師聘任、解聘都有嚴(yán)格的法定程序，包括說(shuō)明解聘理由并向教師提供陳述和申辯的機(jī)會(huì)、提前30天通知、聽(tīng)證制度等。教師的法律身份受到法律強(qiáng)有力的保障，學(xué)校必須嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序原則，否則會(huì)因違反正當(dāng)程序而被法院判決敗訴。［6］我國(guó)在這方面立法明顯滯后，聘任制的實(shí)施依據(jù)主要是一些政策性文件，如中共中央組織部、人事部、教育部2000年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院辦公廳2002年下發(fā)的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》、中共中央、國(guó)務(wù)院2004年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》等。這些規(guī)范性文件多是確定了改革目標(biāo)和原則，提出了總的實(shí)施方案和要求，但對(duì)于具體程序和監(jiān)督救濟(jì)手段并無(wú)明確規(guī)定。各高校都是結(jié)合本校實(shí)際情況自行制定細(xì)則，如末位淘汰制、評(píng)聘分開(kāi)等。改革的過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生很多矛盾和爭(zhēng)議，但教師權(quán)益的救濟(jì)卻處于真空地帶。因此，把聘任制合同的變更和解除行為納入司法審查，無(wú)疑有益于高校聘任制改革的規(guī)范化。而且，聘任合同的變更或解除意味著教師身份的改變與存無(wú)，對(duì)教師權(quán)益有著重大影響，唯有納入司法救濟(jì)才能更有效地對(duì)其權(quán)益予以保護(hù)。

(二)確立有限審查原則

并非所有的高校管理事項(xiàng)都能適用司法審查，涉及學(xué)術(shù)判斷、學(xué)術(shù)規(guī)則等問(wèn)題的應(yīng)遵循學(xué)術(shù)自由原則，司法不便介入或介入也應(yīng)是有限的。高校的學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力往往互相交織，在對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，不可避免地會(huì)涉及學(xué)術(shù)問(wèn)題。比如職稱(chēng)評(píng)定，一方面是學(xué)術(shù)專(zhuān)家對(duì)被評(píng)定人的教學(xué)、科研水平的評(píng)判，一方面是高?；谶@種評(píng)判所做出的準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予晉升職稱(chēng)等次的行政確認(rèn)行為。因其高度的專(zhuān)業(yè)性，評(píng)審專(zhuān)家對(duì)專(zhuān)業(yè)學(xué)術(shù)問(wèn)題的評(píng)價(jià)，法院應(yīng)當(dāng)予以尊重，堅(jiān)持學(xué)術(shù)問(wèn)題不審查原則。司法只能就評(píng)審決定是否符合正當(dāng)程序如學(xué)術(shù)評(píng)判機(jī)構(gòu)的組成、決議的形成過(guò)程是否符合相關(guān)規(guī)定等進(jìn)行審查，即便出現(xiàn)學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，法院也應(yīng)委托專(zhuān)業(yè)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)來(lái)鑒定。

(三)法律適用問(wèn)題

高?；谧灾螜?quán)制定了很多管理性文件，諸如教師職稱(chēng)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、教師獎(jiǎng)懲辦法等，通常來(lái)說(shuō)，只要不違反國(guó)家法律法規(guī)，高校制定的管理性文件是有約束力的。尤其對(duì)于高?；谛姓?quán)制定的規(guī)范性文件，依據(jù)我國(guó)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，法院無(wú)權(quán)予以審查，對(duì)于作為被訴管理行為依據(jù)的管理性文件，即便認(rèn)為其違反法律，也不可以判決撤銷(xiāo)，而只能做否定評(píng)價(jià)，并以司法建議的形式向該學(xué)校或教育行政主管部門(mén)進(jìn)行反饋。對(duì)于合法的管理性文件則可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第62條之規(guī)定，在判決書(shū)中予以引用。