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摘要：農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的缺失是影響農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的重要因素，農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)的滯后已經(jīng)不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，加快農(nóng)村社會(huì)保障立法和增強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)保障意識(shí)勢在必行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)保障；法制建設(shè)

1農(nóng)村社會(huì)保障法律制度缺失

1.1農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)缺乏

我國農(nóng)村社會(huì)保障主要包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利三方面，涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障，“五?！惫B(yǎng)，優(yōu)撫安置，社會(huì)救濟(jì)等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的實(shí)施需要與之相配套的一系列法律法規(guī)作為其發(fā)展的支撐。但是，目前只有2006年3月1日新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(以下簡稱《條例》)及1992年民政部制定并頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(以下簡稱《方案》)。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、社會(huì)救濟(jì)主要以政策為導(dǎo)向，靠行政命令的方式推行。農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)不僅數(shù)量少，而且層次低，屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章。

1.2已有的規(guī)章存在不足

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由于《方案》的實(shí)施，獲得較大的發(fā)展?！斗桨浮穼?duì)保險(xiǎn)對(duì)象和參保年齡、保險(xiǎn)金的籌措、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)基金的管理以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)等都作了明確的規(guī)定。為了使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度化、規(guī)范化，民政部于1992年之后相繼頒發(fā)了《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)費(fèi)提取使用辦法》、《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)計(jì)制度》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理工作章程》等規(guī)章制度，地方各級(jí)政府也制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作逐步健全和完善起來。但《方案》本身存在著一些不足，表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集上，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)差別。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，政府政策扶持”的方針，在農(nóng)業(yè)稅免征后，農(nóng)村集體補(bǔ)助在大多數(shù)地區(qū)更加缺乏保障，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)變成農(nóng)民個(gè)人儲(chǔ)蓄的積累制，形同商業(yè)保險(xiǎn)。第二，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道單一，基金保值增值能力差?！斗桨浮芬?guī)定，基金保值增值主要是購買國家發(fā)行的債券和存入銀行，雖然保障了基金的安全性，但使其保值、增值困難大。第三，基金違規(guī)使用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。由于《方案>實(shí)施過程中，缺乏必要的法律規(guī)范，基金被擠占、挪用或貪污時(shí)有發(fā)生。

2農(nóng)村社會(huì)保障法律制度缺失的影響

(1)農(nóng)村社會(huì)保障基金管理缺乏約束，擠占、挪用資金常有發(fā)生。有的將社會(huì)保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來搞投資，炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污盜竊，致使資金大量流失，造成資金使用風(fēng)險(xiǎn)大，保值增殖困難，嚴(yán)重影響資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(2)農(nóng)村社會(huì)保障政出多門。農(nóng)村社會(huì)保障因項(xiàng)目的不同，涉及多個(gè)政府部門。農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫由民政部門負(fù)責(zé)，合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，社會(huì)福利由民政部門、教育、衛(wèi)生等部門負(fù)責(zé)。由于農(nóng)村社會(huì)保障具體制定政策、執(zhí)行政策政出多門，造成部門之間要么爭著管，要么互相推諉。

(3)農(nóng)村社會(huì)保障制度不穩(wěn)定。由于立法的滯后，地方政府制定的農(nóng)村社會(huì)保障政策，出臺(tái)的許多措施具有行政性、過渡性、臨時(shí)性特點(diǎn)，靠單純的行政手段管理，制定和執(zhí)行政策不免存在隨意性，管理漏洞多，監(jiān)督不力，國家投入的資金浪費(fèi)、不到位現(xiàn)象嚴(yán)重。

(4)社會(huì)保障覆蓋面小，保障程度低。目前農(nóng)村社會(huì)保障主要有農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)待撫恤、五保供養(yǎng)，農(nóng)村新型合作醫(yī)療剛剛開始全面推行，農(nóng)村中大多數(shù)人還無法享受社會(huì)保障。農(nóng)村社會(huì)保障水平也十分低下，由于農(nóng)村社會(huì)保障主要是鄉(xiāng)村兩級(jí)統(tǒng)籌，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低決定了保障的程度，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，社會(huì)保障程度高，經(jīng)濟(jì)落后的鄉(xiāng)村保障程度偏低，而后者更為迫切需要社會(huì)保障。

目前，農(nóng)村社會(huì)保障主要依靠政策和行政手段推行，容易產(chǎn)生主觀隨意性，造成“人亡陣失”的后果。因此，從廣大農(nóng)民的需要出發(fā)，必須加快農(nóng)村社會(huì)保障立法工作，依法建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，明確農(nóng)村社會(huì)保障的性質(zhì)、對(duì)象、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障各方主體的權(quán)利義務(wù)，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。3加快農(nóng)村社會(huì)保障的法制建設(shè)

新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》解決了農(nóng)村稅費(fèi)改革后“五保”供養(yǎng)資金短缺的問題，使五保供養(yǎng)從農(nóng)村集體供養(yǎng)轉(zhuǎn)為國家財(cái)政供養(yǎng)。新《條例》的出臺(tái)標(biāo)志著“五?！惫ぷ鞲右?guī)范化、法制化。作為我國第一部規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障的行政法規(guī)，不僅為農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供了法律保障，而且為農(nóng)村社會(huì)保障的法制建設(shè)提供了參考?，F(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障主要涉及救災(zāi)、救助等社會(huì)救濟(jì)、五保供養(yǎng)、優(yōu)待撫恤等社會(huì)福利和農(nóng)村新型合作醫(yī)療項(xiàng)目，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)處于空白。

(1)加快部門規(guī)章或地方性法規(guī)的制定。對(duì)已經(jīng)實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和農(nóng)村新型醫(yī)療保險(xiǎn)，國務(wù)院各主管部門可在全國各地實(shí)施的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定部門規(guī)章，完善實(shí)施細(xì)則。勞動(dòng)和社會(huì)保障部可在原有《方案》的基礎(chǔ)上，修訂完善《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案(條例)》。此外，由于我國農(nóng)村地域廣闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不平衡性，因此各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，特別對(duì)尚處于空白或者開始試點(diǎn)進(jìn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民最低生活保障開展研究，具有前瞻性地制定農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的具體保障方法的規(guī)章或法規(guī)。在進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障地方性法規(guī)立法時(shí)，既要考慮農(nóng)村社會(huì)保障內(nèi)容的特殊性，又要考慮與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適應(yīng)性及與城市社會(huì)保障的銜接性等問題，以保障農(nóng)村社會(huì)保障工作有序規(guī)范地開展。

(2)加快農(nóng)村社會(huì)保障單項(xiàng)法律法規(guī)的立法工作。當(dāng)前，全國各地都在積極開展和推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作，急需有關(guān)方面的法律法規(guī)指導(dǎo)。因此，全國人大或國務(wù)院可在部門規(guī)章或地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村救濟(jì)、農(nóng)村優(yōu)待撫恤等法律法規(guī)，使農(nóng)村社會(huì)保障內(nèi)容具體化，規(guī)范化、法律化，增加其可操作性。為國家出臺(tái)綜合性社會(huì)保障基本法律提供參考。

(3)制定農(nóng)村社會(huì)保障基本法律。全國人大根據(jù)地方性法規(guī)和單項(xiàng)法律法規(guī)實(shí)施的情況，在條件成熟時(shí)，制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的原則、保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，以統(tǒng)領(lǐng)各單項(xiàng)法規(guī)和地方性法規(guī)，確立農(nóng)村社會(huì)保障的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

(4)增強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)保障的法律意識(shí)。農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)重點(diǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障的立法工作，但農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)出臺(tái)后，農(nóng)民是否接受，是否滿意將影響著法律法規(guī)的執(zhí)行效果，因此不可忽視農(nóng)民社會(huì)保障法律意識(shí)這一問題。農(nóng)民養(yǎng)兒防老，以地養(yǎng)老的觀念根深蒂固，加之農(nóng)村大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民收入較低，繳納社會(huì)保障金比較困難，因而農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)還很淡薄。增強(qiáng)農(nóng)村干部和農(nóng)民的社會(huì)保障法律意識(shí)是健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的前提條件，是農(nóng)村社會(huì)保障法律實(shí)施的保證。要通過廣泛的宣傳教育，使農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障的重要性，積極參加，從而為農(nóng)村社會(huì)保障的推進(jìn)，為建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度創(chuàng)造條件。

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