導(dǎo)語：法院公共政策形成論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：盡管有學(xué)者認(rèn)為，我國已現(xiàn)實(shí)地建立了違憲審查制度，但文章認(rèn)為法院參與公共政策的現(xiàn)實(shí)方式仍然是司法解釋。文章在對(duì)國外，特別是美國和德國法院參與公共政策形成的方式進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上，對(duì)中國法院參與公共政策形成的方式進(jìn)行了。認(rèn)為中國法院既不能以司法解釋的形式，也不能以違憲審查的方式參與公共政策形成，判例是法院參與公共政策形成的最佳方式。

關(guān)鍵詞：法院公共政策司法解釋判例違憲審查

按哈耶克的理解，立法面向未來、行政立足于當(dāng)下、而司法著眼于。在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，歐陸國家的法官謹(jǐn)慎地行使其解決糾紛的權(quán)力。這主要因?yàn)闅W陸國家的制度是按照洛克與盧梭的議會(huì)至上的理念設(shè)計(jì)的，人民普選產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)——議會(huì)是代表人民的意志的機(jī)關(guān)，也是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。曾任法官的孟德斯鳩敏銳地認(rèn)識(shí)到議會(huì)至上與人民主權(quán)思想之不足，提出了權(quán)力制約的三權(quán)分立。孟德斯鳩的政治理念最終在大西洋彼岸的美國開花結(jié)果。不僅三權(quán)分立的政治制度得以實(shí)現(xiàn)，而且自馬歇爾法官始，經(jīng)過幾代法官們前赴后繼的努力，司法權(quán)得到空前的擴(kuò)張，司法在公共政策制定方面發(fā)揮著極其重要的功能。戰(zhàn)后德國，開始注重以其他權(quán)力制約和約束立法權(quán)、行政權(quán)，并因此設(shè)立了憲法法院。作為大陸法系國家中最早實(shí)現(xiàn)法典化的法國，在原來成立的撤消法院的基礎(chǔ)上進(jìn)一步成立了憲法委員會(huì)，并在較大程度上介入國家的公共政策形成。在這樣的背景下，有學(xué)者提出中國的法院，特別是最高法院不能僅僅滿足于個(gè)案的糾紛解決，同時(shí)應(yīng)當(dāng)在公共政策形成方面發(fā)揮積極的作用。本文力圖在對(duì)法院參與政策形成方面的域外比較的基礎(chǔ)上，反思性地探討中國法院參與公共政策形成時(shí)，面臨的諸多限制，并努力探索有中國特色的法院參與公共政策形成之方式。

一域外比較——以美國和德國為代表

到20世紀(jì)末和21世紀(jì)處，作為兩大法系代表的美國和德國都形成了比較成熟的政治體系，法院都在較大程度上參與公共政策的形成。不過由于德國和美國在歷史、文化方面存在較大的不同，兩國法院參與公共政策形成的模式也有較大差異，這些差異主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，法院參與公共政策形成的方式不同。美國是比較典型的普通法國家，判例是其重要的淵源，由是建立權(quán)威判例便成為美國法院參與公共政策形成的歷史最為悠久的方式。在美國，判例首先表現(xiàn)為對(duì)具體案件的處理，表現(xiàn)為對(duì)具體糾紛的裁判意見。但判例的作用還遠(yuǎn)不止于此，它具有超出個(gè)案的效力。判例的擴(kuò)張效力表現(xiàn)在判例中所涉及的法律理由，不僅可以成為公眾調(diào)整其生活關(guān)系和民事往來的基本的生活規(guī)范，同時(shí)也可以成為法院處理以后的案件的基本依據(jù)，可以為法官裁判案件直接引用，即是說法院的判例對(duì)法院以后處理糾紛有法的約束力。正是因?yàn)閷?duì)法院處理以后的類似的案例有指導(dǎo)意義和法律約束力，其才成為法律的淵源。這樣，法官不僅是法律的實(shí)施者，同時(shí)是社會(huì)正義的維護(hù)者，法官在法律的創(chuàng)制和法律的中起著至關(guān)重要的作用。對(duì)立法作出貢獻(xiàn)并名垂青史的均是法官?！坝乃^司法經(jīng)驗(yàn)和睿智都記載在報(bào)告法官具體判決的判例集中，極少采用理論性著作的形式表現(xiàn)出來?！盵1]這樣的概括不僅適用于英國，同樣適用于美國。盡管自Blackstone在大學(xué)中講授羅馬法開始，美國和其他普通法國家、地區(qū)的司法以及立法中開始注重學(xué)者和立法機(jī)關(guān)的作用。但不可否認(rèn)判例仍然在美國發(fā)揮著不可或缺的作用?！拔覀兟裨崃似胀ǚ?，但他卻從墳?zāi)怪凶叱鰜恚椭湮覀兊纳??！盵2]也正因?yàn)榇?，撰寫馬伯里訴麥迪遜案件之判決書的馬歇爾，也成了美國司法制度發(fā)展過程中的里程碑式的人物。[3]

在德國也有判例和判例編撰制度，其判例也不是沒有約束力，美國斯坦福大學(xué)梅利曼將大陸法系判例發(fā)生作用的原因歸納為三點(diǎn)：一是法官深受先前法院判例的權(quán)威的影響；二是法官懶于獨(dú)立思考；三是不愿冒自己所做的判決被上訴審撤消的風(fēng)險(xiǎn)。[4]但與英美國家、地區(qū)的判例相比，德國和其他大陸法系國家的判例具有以下特點(diǎn)：（1）法院的判例不能作為法律淵源，由法院在案件裁判時(shí)直接引用。法院判例的效力主要是通過上訴制度實(shí)現(xiàn)的，即是說與上級(jí)法院判例相反的裁判，有可能在上訴審被推翻。有學(xué)者在論及德國的判例時(shí)認(rèn)為，德國憲法法院的判例可以作為法律淵源，并能在裁判中直接引用。實(shí)際上德國憲法法院判決的功能是宣告某項(xiàng)有爭(zhēng)議的法律或者法規(guī)違憲與否，并由之決定該有爭(zhēng)議的法律或者法規(guī)在以后爭(zhēng)議的案件中能否適用。因此法院后續(xù)案件的審理直接引用的并不是憲法法院判例，而是憲法法院宣告合憲的法律或者法規(guī)；（2）德國的判例編撰還不能產(chǎn)生廣泛的波及效力。德國無論是官方還是非官方成冊(cè)判例，主要流傳于法院系統(tǒng)內(nèi)部，判例一般不能成為學(xué)者的對(duì)象和學(xué)生的基本材料。近年來，有學(xué)者開始關(guān)注最高法院的判例，并以此理解最高法院在爭(zhēng)議法律問題上的態(tài)度。但這并不能因此在實(shí)質(zhì)上提高判例的波及效力，一方面最高法院的判例在整個(gè)法院判例中僅屬于冰山一角，另一方面更多的學(xué)者和學(xué)生關(guān)注的仍然是法學(xué)理論的探討和學(xué)習(xí)；（3）與美國相比，德國的判例總體上質(zhì)量不是特別高。導(dǎo)致這一狀況的基本原因是德國缺乏美國民事訴訟中的發(fā)達(dá)的審前程序，大部分案件無論難、易，最終都會(huì)進(jìn)入審理程序，裁判者沒有充分的時(shí)間撰寫判決書；同時(shí)因判例的地位和影響也無法與美國媲美，裁判者嘔心瀝血撰寫的判決書，對(duì)裁判者的回報(bào)不大，裁判者故此也缺乏撰寫判決書的基本激勵(lì)。[5]

可以說，違憲審查是兩國法院參與公共政策形成的共同方式，不過違憲審查在兩國卻表現(xiàn)出質(zhì)的差別，有學(xué)者將這些差別概括為審查形式等方面的不同。[6]美國的違憲審查不是一種獨(dú)立的訴訟程序，而是附屬于普通訴訟程序中，在具體審理上，法院不僅要對(duì)作為個(gè)案裁判依據(jù)的法律是否違反憲法、是否有效，同時(shí)還要對(duì)案件的事實(shí)問題進(jìn)行審查，并適用有效的法律對(duì)當(dāng)事人的具體訴訟請(qǐng)求作出裁判。德國的違憲審查是一種獨(dú)立的程序，表現(xiàn)為普通法院在審理當(dāng)事人的具體糾紛時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人對(duì)法律的合憲性存在爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)立即中止普通程序，將案件“移交”給憲法法院審理[①].憲法法院接到移送過來的案件后，只對(duì)其中的法律問題進(jìn)行裁判，“而不審理發(fā)生于當(dāng)事人之間的具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，[7]“不能干預(yù)原適用該法律所審理的具體的民事案件或刑事案件，更不得代替原審的一般法院所審理的民事、刑事案件”，[8]憲法法院審查完畢后，將審查結(jié)果告知提交違憲審查的法院，該法院再繼續(xù)其審判，根據(jù)憲法法院的審查結(jié)論確定該案的法律依據(jù)并對(duì)該案作出終審裁決。如果當(dāng)事人違憲審查的建議不被法院接受，當(dāng)事人“則可以直接依據(jù)該法律作出法律裁判。在普通法院作出終審法律裁判后，公民可以就作為普通法院所作的終審法律裁判依據(jù)的法律的合憲性，直接向憲法法院提出訴訟”。[9]

第二，審查主體不同。在美國，法院參與公共政策形成的渠道雖然有違憲審查和判例兩種方式，但由于違憲審查不是一種獨(dú)立的訴訟程序，而且法院對(duì)法律合憲與否的宣告也是通過具體判例實(shí)現(xiàn)的，因此兩種方式具有形式上的一致性。在美國的判例制度中，創(chuàng)建權(quán)威判例的權(quán)力并不專屬于某一具體的法院，而是由多個(gè)法院分享，沒有任何一個(gè)法院享有違憲審查方面的專屬管轄權(quán)。有學(xué)者稱美國的這種違憲審查模式為分散型的違憲審查模式，并以之與德國的集中型違憲審查模式相區(qū)別?！斑`憲審查存在于整個(gè)司法體系，它與一般司法管轄并無顯著分別。一切爭(zhēng)議，無論性質(zhì)如何，都以同樣的程序，在基本上差不多的環(huán)境下，由同一法律裁奪。任何案件都可能出現(xiàn)憲法問題，其中并無特殊對(duì)待。說到底，美國根本就沒有什么特殊的憲法訴訟，沒有理由把在同一法院提起的案件或爭(zhēng)端作一專門的分類?！盵10]“司憲權(quán)與司法權(quán)合為一體，將司憲權(quán)視同為一種司法權(quán)?！盵11]]在美國之所以出現(xiàn)這樣的狀況，就是因?yàn)闊o論是違憲審查還是普通判例的形成，都是法院參與公共政策形成的重要方式，具有目的上的一致性。通過前者決定立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制的法律是否違反憲法、是否有效，通過后者填補(bǔ)立法的空白，修正既往判例中不適合社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公正要求的法律理由，以引導(dǎo)人們的生活和工作。

違憲審查和一般判例在形式與目的上的一致性，并不意味著所有的美國法院都分享政策形成功能。判例制度的主要表現(xiàn)為判例的拘束力，這種拘束力表現(xiàn)為上級(jí)法院的裁判對(duì)下級(jí)法院以及本法院以后的類似案件的審理具有約束力，他們一般不能作出與既往判決相異的判決。這樣聯(lián)邦最高法院的裁判具有最高的法律約束力，其次是聯(lián)邦上訴法院的裁判，聯(lián)邦地區(qū)法院的裁判一般情況下不能作為判例被引用。事實(shí)上，在普通法的歷史上作為法律淵源的主要是聯(lián)邦最高法院的判例和上訴法院的判例，普通法上，名垂青史的法官也多是最高法院的法官。

在德國，不僅一般的下級(jí)法院不享有違憲審查權(quán)，而且聯(lián)邦最高法院也不享有違憲審查權(quán)，違憲審查的權(quán)力專屬于聯(lián)邦憲法法院。聯(lián)邦憲法法院的違憲審查雖然采用了訴訟的形式，但憲法法院本質(zhì)上不是一個(gè)司法機(jī)關(guān)，而是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力。憲法法院設(shè)置的背景是，歷經(jīng)法西斯獨(dú)裁統(tǒng)治之苦的德國人民特別重視對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督。憲法法院的性質(zhì)就是一個(gè)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在剝離了傳統(tǒng)三個(gè)國家機(jī)關(guān)的部分權(quán)力的基礎(chǔ)上對(duì)這些權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。所以如果說美國的違憲審查權(quán)隸屬于法院，體現(xiàn)了三權(quán)分立格局的話，那么，德國憲法法院的設(shè)計(jì)則是獨(dú)立于立法、司法、行政機(jī)關(guān)之外的一個(gè)機(jī)關(guān)，是三權(quán)之外的權(quán)力，其存在的目的是為了監(jiān)督所有國家權(quán)力。

兩國法院參與公共政策形成的主體雖然不同，但對(duì)代表這些法院行使公共政策形成的法官的素質(zhì)都有嚴(yán)格的要求，以保證法院在公共政策形成方面有充分權(quán)威和廣泛的可接受性。在美國法官是從律師中選拔出來的，法律首先采取了較高標(biāo)準(zhǔn)的律師職業(yè)準(zhǔn)入制度。[②]具有10年、15年執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，且有較高的聲譽(yù)、威望的律師，才有可能成為上訴法院或者最高法院的法官。在德國進(jìn)入法官職業(yè)隊(duì)伍必須參加全國統(tǒng)一的司法，第一次考試必須在經(jīng)過三年半的法學(xué)課程完成以后進(jìn)行，通過率極低，平均通過率約為3%左右。第二次司法考試是在實(shí)年半以后進(jìn)行，相對(duì)容易。艱難的司法考試，并沒有因此使法官、律師在德國獲得較高的聲望，人們?nèi)匀粚⑵涞韧谝话愕男姓賳T。在職業(yè)型法官體系，法官的精英個(gè)性容易受到模糊，正如梅利曼所言，“執(zhí)行一個(gè)重要而基本上非創(chuàng)造性職能的文官，……法官的名字幾乎被遺忘殆盡，其現(xiàn)今的續(xù)任者們也都差不多在默默無聞地工作”。[12]確實(shí)地在德國公證人、高級(jí)行政官員，從業(yè)也必須通過這樣的考試。為使行使違憲審查職權(quán)的聯(lián)邦憲法法院的法官擁有較高的權(quán)威，聯(lián)邦基本法一方面賦予其較大的權(quán)力，另一方面對(duì)之提出了嚴(yán)格的素質(zhì)要求。根據(jù)《聯(lián)邦憲法法院程序法》（ProceduralLawoftheFederalConstitutionalCourt）第2條和第3條的規(guī)定，只有在聯(lián)邦最高法院工作滿3年、且年齡在40歲以上的法官，才有可能被選擇成為聯(lián)邦憲法法院的法官。那么是否任何一個(gè)通過司法資格考試的法律人都有可能成為聯(lián)邦最高法院的法官呢？答案是否定的。在德國各級(jí)法院及其組成法官之間存在嚴(yán)格的等級(jí)制度，剛剛進(jìn)入法官隊(duì)伍的法官一般會(huì)成為基層法官，只有經(jīng)過辛勤的工作和艱苦、漫長的晉升，才有可能成為上級(jí)法院的法官。事實(shí)上德國聯(lián)邦最高法院的法官大多是從下級(jí)法院尤其是上訴法院選拔出來的，盡管最高法院可以直接任命某些杰出的律師或者教授擔(dān)任最高法院的法官，但這僅僅是一種理論上的可能性。[13]同時(shí)為了保證聯(lián)邦憲法法院的法官有足夠的權(quán)威，《聯(lián)邦憲法法院程序法》規(guī)定，憲法法院的法官不能同時(shí)在其他國家機(jī)關(guān)擔(dān)任職務(wù)。“聯(lián)邦憲法法院的法官既不能擔(dān)任上議院、下議院的議員，也不能擔(dān)任聯(lián)邦行政官員，同時(shí)憲法法院法官的職責(zé)阻止其從事其他的法律職業(yè)，除非在德國高等學(xué)校擔(dān)任兼職教授，憲法法官的職責(zé)優(yōu)先于兼職教授的職責(zé)?！?/p>

三中國法院參與公共政策形成的現(xiàn)狀

從結(jié)構(gòu)、功能主義出發(fā)，中國法院在社會(huì)控制和社會(huì)治理中的功能是多方面的。在與具體當(dāng)事人組成的三角結(jié)構(gòu)中，法院的主要職能是解決糾紛；在國家與社會(huì)、權(quán)力與權(quán)利的宏觀結(jié)構(gòu)中，法院的主要職能是和其他國家機(jī)關(guān)一起共同維護(hù)社會(huì)秩序。當(dāng)然還有學(xué)者認(rèn)為中國法院還有一定的管理功能，但這一功能在法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)和內(nèi)部系統(tǒng)中，才有意義。不過，中國法院活動(dòng)的基本樣式是解決當(dāng)事人之間的糾紛，這也是法院區(qū)別于其他機(jī)關(guān)的本質(zhì)之所在，是決定法院之所以成為法院的基本內(nèi)核。中國法院的維護(hù)社會(huì)秩序的功能，也主要是借助于糾紛解決實(shí)現(xiàn)的?！盃?zhēng)議的解決是司法體系的首要職能”，而“法院是為了解決爭(zhēng)議而設(shè)立的機(jī)構(gòu)”，[14]確實(shí)地，法院包括最高法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、具體運(yùn)行規(guī)則、運(yùn)行程序，基本上都是圍繞著解決糾紛這一主線展開的。

這并非意味著中國法院的在公共政策形成方面無能為力，有學(xué)者甚至認(rèn)為中國法院特別是最高法院的糾紛解決功能與法制統(tǒng)一功能是一個(gè)問題的兩個(gè)方面?！盎谧罡叻ㄔ航K極和統(tǒng)一的運(yùn)作理念，糾紛解決過程實(shí)際上也與法制統(tǒng)一功能息息相關(guān)。最高法院即使形式上承擔(dān)著解決糾紛的職責(zé)，其實(shí)質(zhì)也是為了維護(hù)國家法制統(tǒng)一。”[15]按照學(xué)者通常的理解，中國法院參與公共政策形成的主要方式主要有兩種：即司法解釋和違憲審查，認(rèn)為違憲審查已經(jīng)是中國最高法院參與公共政策形成的現(xiàn)實(shí)方式?！霸谥袊?，最高法院違憲審查功能的創(chuàng)沒逐漸成為一種趨勢(shì)，違憲審查已不是一個(gè)應(yīng)否創(chuàng)制，而是如何創(chuàng)制的問題。”[16]其基本的依據(jù)是最高法院2001年（第25號(hào)）“關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的批復(fù)”，認(rèn)為該批復(fù)開創(chuàng)性地許可司法機(jī)關(guān)可以依據(jù)憲法規(guī)范裁決民事案件，公民的憲法權(quán)利可以通過訴訟途徑獲得保障和救濟(jì)。[17]論者在這里混淆了憲法私法化與違憲審查這兩個(gè)概念，并進(jìn)而混淆了作為大陸法系國家違憲審查基本形式的憲法訴訟與普通訴訟之間的關(guān)系。違憲審查是特定的國家機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的條件和程序?qū)Ψ?、法?guī)的合憲性進(jìn)行審查，以宣布爭(zhēng)議的法律、法規(guī)是否有效的制度或者活動(dòng)。憲法私法化，則是指法院在普通的民事訴訟中，直接適用憲法規(guī)定的基本權(quán)利規(guī)范，裁決民事案件?！霸谄胀ǚ蓻]有明確規(guī)定的情況下直接援引憲法基本權(quán)利有關(guān)條文，結(jié)合普通法律的概括原則予以保障”。[18]因此憲法的私法化僅僅涉及法院在普通民事訴訟中的法律適用問題，它與法律、法規(guī)的合憲性與有效性沒有絲毫關(guān)聯(lián)。憲法私法化概念是中國學(xué)者沒有全面了解德國的“第三者效力”理論的背景及其歷史發(fā)展的情況下提出的，其實(shí)“第三者效力”理論一經(jīng)提出就遭到了學(xué)者們的廣泛批評(píng)，[19]德國聯(lián)邦憲法法院在1958年的“路特案”審理中，明確表態(tài)不采用“第三者效力”理論。同時(shí)，一般訴訟中越過普通法律直接適用憲法有違憲政的基本原理，將憲法訴訟與普通訴訟相混淆不符合分權(quán)原則，破壞了憲政的基本秩序。按照通常理解，公民首先應(yīng)通過普通訴訟尋求司法救濟(jì)，在可適用的法律有違憲之可能時(shí)，才能提出憲法訴訟，以宣告爭(zhēng)議的法律無效，這就是通常所說的“窮盡一切救濟(jì)原則”。中國學(xué)者提出的憲法私法化，既沒有涉及法律、法規(guī)的合憲性問題，也沒有窮盡其他的救濟(jì)途徑。中國學(xué)者所謂的憲法的私法化實(shí)際上就是以憲法的精神解釋實(shí)體法律，“法官在具體審判私法案件的時(shí)候應(yīng)該以憲法基本權(quán)利的精神來審查、解釋及適用民法條文，民事法中的概括條款，如善良風(fēng)俗等，可以用來實(shí)現(xiàn)憲法基本權(quán)利對(duì)民事關(guān)系的影響，從而間接達(dá)到以憲法來解決私法問題的效果?！盵20]所以，筆者認(rèn)為中國法院參與公共政策形成的現(xiàn)實(shí)方式就是司法解釋。

《人民法院組織法》第33條規(guī)定，最高人民法院和高級(jí)人民法院“對(duì)于在審判過程中如何具體法律、法令的問題，進(jìn)行解釋。”高級(jí)人民法院，特別是最高人民法院充分利用了《人民法院組織法》賦予的權(quán)力，采用“通知”、“批復(fù)”、“意見”、“規(guī)定”、“紀(jì)要”等多種形式解釋法律、法令，據(jù)統(tǒng)計(jì)自《人民法院組織法》實(shí)施以來，最高人民法院作出的司法解釋約有10多萬條，這些司法解釋有的針對(duì)個(gè)案本身，有的則針對(duì)不特定的案件；有的涉及實(shí)體問題，有的涉及程序問題。最高法院正是通過司法解釋這一形式，發(fā)揮其統(tǒng)一法律適用、統(tǒng)一法制的功能?！白鳛樗痉ㄕ叩慕y(tǒng)一推行者，最高法院法制統(tǒng)一功能的實(shí)踐形式也是多樣的，總體而言，實(shí)踐方式大致有三：判例拘束式、司法解釋式和判決撤銷式?！袊罡叻ㄔ核痉ń忉屢矌в酗@著的法制統(tǒng)一功能，也就是通過制訂司法解釋及設(shè)定司法解釋在整體司法實(shí)踐中的普遍拘束力的方式來實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一?！盵21]

誠然，最高法院作出的多數(shù)司法解釋涉及審判過程中如何具體適用法律、法令問題，通過這樣的司法解釋抽象的法律、法規(guī)，一下子具體、鮮活起來，抽象法律與具體生活之間的矛盾、沖突得到進(jìn)一步的緩解。學(xué)者們也正是從這一角度，得出司法解釋是最高法院統(tǒng)一全國法制的重要形式。值得注意的是最高人民法院的司法解釋并未完全局限于法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，部分司法解釋悄悄地突破了法律的界限，司法解釋與法律規(guī)定的原則、精神之間有較大的跳躍。例如2002年4月10日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》在審判經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上確立了證明責(zé)任制度、舉證時(shí)限制度、證據(jù)交換制度、證據(jù)評(píng)價(jià)中的自由心證制度。這些制度不僅現(xiàn)行《民事訴訟法》未做規(guī)定，而且當(dāng)時(shí)參與法律制定的人對(duì)之都不會(huì)有合理預(yù)期。在注釋法學(xué)一統(tǒng)天下的，不屑說這些制度，即使是與之相關(guān)的概念或理論都無法進(jìn)入人們的生活，更不用說主流的法意識(shí)形態(tài)了。它們純粹是90年代以后的舶來品，也是理論法學(xué)復(fù)興和發(fā)展的必然產(chǎn)物。

多數(shù)學(xué)者贊同最高法院的這種創(chuàng)造性、有前瞻性的“司法解釋”，并從多個(gè)方面為之辯護(hù)。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為最高法院的這種司法解釋實(shí)際上是打著改革的旗幟，公然違背憲法。因?yàn)閼椃ǖ?27條和法院組織法第30條僅僅規(guī)定：“最高法院是最高審判機(jī)關(guān)。最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作?！蓖瑫r(shí)，最高法院的某些司法解釋也引起了作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院的不滿。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為自己與法院平行受人大領(lǐng)導(dǎo)，只有立法機(jī)關(guān)才能具體劃定兩者之間的權(quán)力界限。而最高法院借助司法解釋的形式，限制檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力。

實(shí)踐中，最高法院的司法解釋一直呈現(xiàn)積極的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，并因此參與公共政策的制定。有學(xué)者認(rèn)為只有涉及國家利益、社會(huì)公共利益的規(guī)范、政策，才屬于公共政策?！八^公共政策，在本質(zhì)上屬于旨在解決或處理社會(huì)、或政治問題的政府行為，它表示在政治過程中形成的目標(biāo)，反映政策聯(lián)盟期望的社會(huì)結(jié)果，也反映決策者認(rèn)為可以用來取得這些結(jié)果的手段?！币虼?，也只有特定政治實(shí)體的最高權(quán)威或者最高權(quán)威機(jī)關(guān)才有公共政策制定權(quán)。“在政治學(xué)理論中，公共事務(wù)的決策權(quán)往往被視為特定政治實(shí)體的最高權(quán)威或權(quán)威機(jī)關(guān)的專有權(quán)力?！盵22]其實(shí)，公共政策是國家治理和社會(huì)控制的重要手段，公共政策的制定與審判的基本區(qū)別在于：前者具有抽象性和指導(dǎo)性，它能夠引領(lǐng)人們的生活方向；后者具有具體性和歷史性，解決的是已經(jīng)成為歷史的具體糾紛。一般說來，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)是公共政策的制定者，法院是公共政策的適用者。但是具有政治規(guī)范功能的近法院，也積極地參與公共政策的形成，其主要是通過司法解釋或者判例的方式形成，可以超出個(gè)案范圍對(duì)不特定人適用的抽象規(guī)則?！斑@樣針對(duì)法律的訛誤或空白，法官根據(jù)社會(huì)需求通過法律解釋或創(chuàng)造新的判例從而生成新的公共政策?！盵23]

四中國法院參與公共政策形成的限制

盡管現(xiàn)實(shí)中最高法院的司法解釋積極擴(kuò)張，但司法解釋并不沒有因此獲得其合理性，對(duì)最高法院司法解釋的質(zhì)疑與批評(píng)不絕于耳。這些質(zhì)疑主要有：

其一，最高法院不享有壟斷性解釋法律的權(quán)力，并因此在實(shí)踐中與其他機(jī)關(guān)的法律解釋糾纏不清。我國憲法雖然規(guī)定“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，卻并未象其他國家的憲法那樣，明確或隱含地授權(quán)最高人民法院代表“國家”承擔(dān)起“統(tǒng)一”法律解釋這一特殊職責(zé)。事實(shí)上，所有的最高國家機(jī)關(guān)都可以對(duì)涉及自己工作領(lǐng)域里的法律進(jìn)行解釋，在司法解釋與立法解釋的關(guān)系上，司法解釋不具有優(yōu)先權(quán)和終局性。我國不是三權(quán)分立的國家，而是“議行合一”的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，立法機(jī)關(guān)是代表人民意志的最高國家機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)的組成人員，包括法院領(lǐng)導(dǎo)均由立法機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，同時(shí)司法機(jī)關(guān)也必須向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。從總體上可以說相對(duì)于立法機(jī)關(guān)來講，司法機(jī)關(guān)處于從屬與派生的地位，司法解釋具有優(yōu)先于立法解釋的效力，就是難以想象的了。事實(shí)上，從來也沒有發(fā)生過宣布立法解釋無效的司法解釋，即使司法解釋在一定程度上超出了滯后的立法機(jī)關(guān)的法律，也會(huì)遭致方方面面的批評(píng)。法院與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，民事訴訟法也明確規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。有學(xué)者指出監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系模式主要有三種：（1）上行關(guān)系，監(jiān)督者地位高于被監(jiān)督者；（2）平行關(guān)系，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的地位平等；（3）下行關(guān)系，監(jiān)督者的地位低于被監(jiān)督者。一般說來，下行關(guān)系情況下，監(jiān)督者很難實(shí)施有效的法律監(jiān)督，法律監(jiān)督制度的功能也無從實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，憲法也從來未賦予法院高于檢察院的權(quán)力。這樣司法解釋相對(duì)于檢察解釋就難有優(yōu)越性、終局性，特別的，以最高法院的司法解釋約束參加民事訴訟和刑事訴訟的檢察院，就既無法律依據(jù)，也不符合情理。在與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，司法機(jī)關(guān)存在較為明顯的行政化傾向，表現(xiàn)在：（1）法院系統(tǒng)內(nèi)部管理的行政化傾向；（2）行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面對(duì)司法機(jī)關(guān)予以制約，賦予法院的司法解釋以約束行政機(jī)關(guān)的效力，具有現(xiàn)實(shí)困難。

其二，最高法院的司法解釋脫離了具體的司法過程，難有針對(duì)性。采四級(jí)兩審制，并由基層法院作為一般案件的初審法院，高級(jí)法院和最高法院主要行使審判監(jiān)督職能，解決個(gè)案糾紛是其次要任務(wù)。接觸案件比較少的最高法院的司法解釋就缺乏基本的實(shí)踐基礎(chǔ)，“最高法院進(jìn)行‘司法解釋’并非其司法職能的一部分，而是由其特別機(jī)構(gòu)享有和行使的立法職能，而且這種脫離司法過程的解釋職能無法替代或覆蓋以統(tǒng)一”法律“解釋為目標(biāo)的最高司法職能”。[24]事實(shí)上最高法院的司法解釋有的針對(duì)個(gè)別案件進(jìn)行的，有的針對(duì)不特定案件進(jìn)行的，但這些司法解釋多波及以后所有案件的效力。后者基本上是由最高法院的特定機(jī)構(gòu)，針對(duì)出現(xiàn)的新形勢(shì)、新，結(jié)合法學(xué)的最新成果，綜合作出的；前者一般最高法院的特定機(jī)構(gòu)根據(jù)下級(jí)法院報(bào)請(qǐng)的法律問題，就法律論法律的作出的，它基本上不涉及案件的事實(shí)問題。由此，最高人民法院的相當(dāng)數(shù)量的司法解釋，剛一頒布就受到學(xué)者和實(shí)務(wù)部門的批評(píng)。例如《證據(jù)規(guī)定》中的舉證時(shí)限制度和證據(jù)交換制度。

近年來，相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者呼吁在中國建立違憲審查制度，并以美國為樣板，建立普通法院審查違憲案件的機(jī)制。[25]我們認(rèn)為，盡管普通法院行使違憲審查權(quán)有諸多優(yōu)點(diǎn)，但不能不看到它在以下方面與我國的、法律文化難以實(shí)現(xiàn)融合。

第一，從體制上看，它與我國人民代表大會(huì)制度的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不相符合。普通法院違憲審查的模式是建立在三權(quán)分立和制衡的原則基礎(chǔ)上的，同時(shí)又是權(quán)力制衡的一個(gè)重要表現(xiàn)。司法機(jī)關(guān)通過違憲審查對(duì)立法和行政權(quán)力進(jìn)行限制，“構(gòu)成一種與其它權(quán)力平起平坐的第三種權(quán)力”。我國實(shí)行的是民主集中制的人民代表大會(huì)制度。全國人大及其常委會(huì)既是行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，又是代表人民行使權(quán)力的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)高于行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。以處于從屬地位的法院審查并宣布立法機(jī)關(guān)的法律違反憲法，在現(xiàn)實(shí)上不具有可行性。

第二，從普通法院的地位和法官的素質(zhì)來看，我國也不具備實(shí)行普通法院違憲審查制的條件?！皩?shí)施司法審查與通常運(yùn)用法律的司法功能有很大的不同。”[26]違憲審查既具有法律性又具有政治性，它對(duì)法院和法官有著更高的要求。實(shí)行普通法院違憲審查制的英美法系國家，素有司法權(quán)優(yōu)越的理念，基于非政治的、中立的原則的法院被認(rèn)為是“人權(quán)的保障機(jī)關(guān)”。誠如前文所述，在美國法官不僅要求具有較高的法律素養(yǎng)，而且必須具有較強(qiáng)的政策意識(shí)。也正因?yàn)榇?，在美國，法律人與政治人之間沒有非常明確的界限，相當(dāng)數(shù)量的政客要人有律師背景。歐洲的法官雖然也有較高的素質(zhì)，但他們首先表現(xiàn)為“職業(yè)”法官，在心理上不能勝任違憲審查中價(jià)值取向的、準(zhǔn)政治功能。法官的職業(yè)訓(xùn)練，主要是發(fā)展適用成文法律的技術(shù)性的、而非政策取向方面的技能。在我國，雖然具有統(tǒng)一的法院體系，然而從司法體制的現(xiàn)狀來看，普通法院既缺乏必要的權(quán)威和信任，也不具有實(shí)施違憲審查的能力。當(dāng)然這并不意味著中國不能建立違憲審查制度，只是說不能由普通法院承擔(dān)違憲審查的重任。

依筆者看來，中國法院參與公共政策形成的最佳方式應(yīng)當(dāng)是判例。當(dāng)然，很多學(xué)者反對(duì)法院以判例的形式制定公共政策，認(rèn)為法院通過判例制定公共政策的前提是：承認(rèn)個(gè)案判決具有超出一般案件的效力，即承認(rèn)判例可以作為法律的淵源，法官具有造法的權(quán)力?！霸谖覈姆山Y(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)中，判例不具有法律的效力，也不存在先例約束的原則，而且在我國的司法實(shí)踐和法律理論，……法官也不具有造法的功能?！盵27]事實(shí)上，在所有司法體系中，上級(jí)法院的判例都不可能不對(duì)下級(jí)法院的司法審判產(chǎn)生。這種影響在采判例法的國家表現(xiàn)為上級(jí)法院的判例具有和法律一樣的拘束力；在采制定法的國家，上級(jí)法院的判例表現(xiàn)對(duì)下級(jí)審判的指導(dǎo)，并具體地通過審級(jí)制度實(shí)現(xiàn)。即是說與上級(jí)法院的裁判矛盾的判決有可能被上級(jí)法院推翻，下級(jí)法院為了防止自己的裁判被上級(jí)法院推翻，在裁判時(shí)不可能不參照上級(jí)法院的裁判，并通過其領(lǐng)會(huì)上級(jí)法院的基本精神。在普遍采用錯(cuò)案追究制的中國司法體系中，上級(jí)法院的判例對(duì)下級(jí)法院審判的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他大陸法系國家、地區(qū)。因?yàn)榘凑斟e(cuò)案追究制，被上級(jí)法院改判的案件，主審法官要承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任，并因此在經(jīng)濟(jì)上、政治上、事業(yè)上受到負(fù)面影響。在具有較強(qiáng)的行政化色彩的中國司法體系中，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的作用就不僅僅局限于審判監(jiān)督方面了，實(shí)際上很多下級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)的任命與上級(jí)法院的意志密切聯(lián)系。

判例法國家的法院判例具有法律淵源的效力，而法律規(guī)范不僅是裁判規(guī)范，同時(shí)也是社會(huì)規(guī)范，這樣，判例不僅可以在案件的裁判過程中可以直接為法院所引用，而且也對(duì)普通民眾的生活、工作予以引導(dǎo)。那么大陸法系國家的判例，能否超出個(gè)案對(duì)普通民眾的生活產(chǎn)生影響呢？答案是肯定的。大陸法系的制定法和英美國家的判例一樣同時(shí)具有社會(huì)規(guī)范和裁判規(guī)范雙重屬性。而且法律之不同于其他社會(huì)規(guī)范的重要特點(diǎn)在于，其是通過裁判規(guī)范的屬性，即可以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的屬性，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活關(guān)系的引導(dǎo)。司法機(jī)關(guān)在審理具體案件的過程中，必然要實(shí)現(xiàn)從個(gè)案的事實(shí)關(guān)系向作為法律規(guī)范的價(jià)值關(guān)系的跳躍，為此，裁判者必須對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行解釋。當(dāng)然事實(shí)與規(guī)范的對(duì)應(yīng)情況不同，裁判者解釋的范圍和程度有所區(qū)別。鄭永流先生將事實(shí)與規(guī)范之間的關(guān)系分為五種：（1）事實(shí)與規(guī)范關(guān)系相適應(yīng)；（2）事實(shí)與規(guī)范關(guān)系相對(duì)適應(yīng)；（3）事實(shí)與規(guī)范關(guān)系不相適應(yīng)；（4）事實(shí)缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；（5）事實(shí)與規(guī)范關(guān)系形式相適應(yīng)實(shí)質(zhì)不適應(yīng)。其中在后三種情況下，裁判者必須進(jìn)行創(chuàng)造性的司法解釋，只有這樣才能體現(xiàn)社會(huì)正義的要求，公正的解決個(gè)案。普通民眾具體生活關(guān)系、社會(huì)關(guān)系的糾紛最終要通過司法得到強(qiáng)制性解決，因此裁判者對(duì)法律的理解能夠幫助普通民眾理解法律的基本精神，地安排自己的生活、工作。這樣，法院對(duì)法律規(guī)范所作的解釋，具有超出個(gè)案的波及力。而且判決的公告制度以及判例編撰制度，是具體判例對(duì)普通民眾產(chǎn)生波及效力的載體。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善判決理由的論證制度和建立、健全判例編撰制度。判決理由的論證應(yīng)當(dāng)在《證據(jù)規(guī)定》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化裁判者對(duì)法律規(guī)范選擇、適用的論證。在事實(shí)與規(guī)范不適應(yīng)或者事實(shí)缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)公平原則、誠實(shí)信用原則解決糾紛；在事實(shí)與規(guī)范關(guān)系存在實(shí)質(zhì)不適應(yīng)的情況，裁判者必須在判決理由論證中說明之所以不適用該法律，而適用其他法律的理由。為調(diào)動(dòng)裁判者判決理由論證的積極性，應(yīng)建立多項(xiàng)激勵(lì)制度。例如改革判決書的署名制度，采取裁判結(jié)論的職務(wù)行為與判決書個(gè)人著作權(quán)相結(jié)合的；再比如建立制度，確保裁判者進(jìn)行創(chuàng)造性司法解釋的判決理由論證具有等同于甚至高于理論研究文章的回報(bào)。

并不是所有的法院都可以判例的形式參與公共政策形成，只有最高人民法院才享有以判例參與公共政策形成的專門權(quán)力。因?yàn)榇箨懛ㄏ祰?、地區(qū)的判例主要是通過上訴制度實(shí)現(xiàn)的，一般的初審法院不具有上訴管轄權(quán)，故不能形成有拘束力的判例。同時(shí)限制下級(jí)法院參與公共政策形成，也與法院體系內(nèi)部的職能分工相對(duì)應(yīng)。下級(jí)法院主要任務(wù)是解決糾紛，而不是政策形成和統(tǒng)一司法解釋。政策形成和統(tǒng)一司法解釋是最高人民法院的主要任務(wù)，下級(jí)法院甚至各高級(jí)法院都不具有統(tǒng)一司法解釋、形成公共政策的功能。這樣的設(shè)計(jì)，也與各級(jí)法院的組成人員的素質(zhì)相適應(yīng)。不能絕對(duì)地說，上級(jí)法院的法官比下級(jí)法院的法官的素質(zhì)高，但可以說下級(jí)法院的法官在生活經(jīng)驗(yàn)方面具有優(yōu)勢(shì)，而最高法院的法官具有知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)。不僅最高法院進(jìn)人的門檻高，而且最高法院處在國家的文化、政治中心，在其中工作的法官不僅能夠相對(duì)較好地把握政策方向，而且與法學(xué)、科研機(jī)構(gòu)保持密切的聯(lián)系，也有較多的機(jī)會(huì)參加各種理論研討。事實(shí)上最高法院的法官撰寫的文章多為理論文章，下級(jí)法院的法官寫作的文章多為實(shí)踐性較強(qiáng)的文章。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善審級(jí)制度，在改革初審管轄的基礎(chǔ)上建立多元化的審級(jí)制度。其中由基層法院受理小額案件，并采一審終審制；一般的案件由中級(jí)法院受理，采兩審終審制；其他復(fù)雜案件，由中級(jí)法院受理，采三審終審制。

表面看來，把法院參與公共政策形成的方式限制于判例，是對(duì)法院權(quán)力的限制。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)中法院參與公共政策形成的結(jié)果表現(xiàn)為抽象的司法解釋，而采用判例形式，并沒有因此限制法院解釋法律的范圍和效力。最高法院的司法解釋雖然能夠?qū)ο录?jí)法院的審判工作進(jìn)行指導(dǎo)，但它同樣不具有可以由法院直接引用的效力；最高法院的判例盡管沒有表現(xiàn)為抽象規(guī)范，但對(duì)下級(jí)法院的指導(dǎo)和約束絲毫不遜色于抽象的司法解釋。同時(shí)，最高法院以判例的形式參與公共政策形成，可以與我國的現(xiàn)有政治體制吻合，能夠協(xié)調(diào)與其他機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，規(guī)避來自方方面面的批評(píng)。最后，最高法院以判例的形式參與公共政策形成，能夠克服普通司法解釋脫離具體訴訟過程的缺憾，使最高法院的公共政策制定之功能發(fā)揮直接立足于具體案件的審理。

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*趙信會(huì)，男，1967，7——，山東巨野人，現(xiàn)為山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槊袷略V訟法學(xué)和證據(jù)法學(xué)。

[①]見《德國聯(lián)邦憲法法院法》第80條第1項(xiàng)、《聯(lián)邦基本法》第100條第1項(xiàng)。

[②]律師資格的授予和管理屬于州的權(quán)限范圍。各州對(duì)律師資格的要求不同，有的州要求嚴(yán)格，規(guī)定只有獲得法律博士學(xué)位的人，才能參加律師資格；有的州要求的較寬，許可獲得法律學(xué)位的人參加律師資格考試。在州取得律師資格的律師要想在聯(lián)邦法院執(zhí)業(yè)，還需要經(jīng)過較為嚴(yán)格的資格審查程序，只有對(duì)那些有權(quán)在州最高法院執(zhí)業(yè)的律師，審查程序較為簡(jiǎn)單。

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