導(dǎo)語：村民自治賄選法律規(guī)制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文摘要：

本文對(duì)村民自治中出現(xiàn)的“賄選”現(xiàn)象進(jìn)行了初步的探討和分析，提出了有關(guān)的對(duì)策建議。

在本文的第一部分，作者在分析了不同時(shí)期、不同部門、不同學(xué)者對(duì)“賄選”所作界定的基礎(chǔ)上，指出了這些界定存在的缺陷及其局限性，進(jìn)而從違法行為構(gòu)成要素的角度提出了“賄選”行為的三個(gè)構(gòu)成要件：即賄選所侵犯的客體必須是村民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和村委會(huì)選舉活動(dòng)；賄選的方式是以物質(zhì)利益或非物質(zhì)利益收買選民、候選人和選舉工作人員，使之違反自己的真實(shí)意愿參加選舉，或者在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)；賄選的后果必須是足以造成妨害村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，破壞了村委會(huì)的選舉。為了防止對(duì)“賄選”作出擴(kuò)大解釋，避免界定過死影響選舉，作者將“賄選”與選舉中常見的“拉票”行為、“承諾”行為作了區(qū)分，指出對(duì)待這些行為要具體問題具體分析，并提出了區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。最后為了便于實(shí)踐中具體應(yīng)用“賄選”的法律界定，作者提出了三個(gè)步驟認(rèn)定“賄選”行為的標(biāo)準(zhǔn)和方法。

在本文的第二部分，作者較為深入地探討了“賄選”存在的現(xiàn)實(shí)土壤，即權(quán)力真空、利益驅(qū)動(dòng)、宗族勢力和程序缺陷；通過對(duì)“賄選”成因的分析，為第三部分分析“賄選”的危害性、第四部分提出對(duì)“賄選”的法律規(guī)制和綜合治理提供了依據(jù)。

在本文的第三部分，作者重點(diǎn)分析了“賄選”的危害性，即破壞民主規(guī)則、侵犯民主權(quán)利、惡化治理結(jié)構(gòu)，提出如不根治“賄選”，勢必危害整個(gè)農(nóng)村選舉，威脅整個(gè)村民自治，阻礙社會(huì)主義基層民主政治的建設(shè)，指明了治理“賄選”對(duì)建設(shè)社會(huì)主義政治文明的緊迫性和必要性。

第四部分是本文的重點(diǎn)，在前文界定“賄選”的法律性質(zhì)、探討“賄選”成因、分析“賄選”危害性的基礎(chǔ)上，作者得出這樣一個(gè)結(jié)論：治理“賄選”，法律規(guī)制是綜合治理的前提和基礎(chǔ)，為綜合治理提供法律依據(jù)，可以規(guī)范村委會(huì)選舉，引導(dǎo)村民自治走上法治軌道；但是，要根治“賄選”不能單純依靠法律規(guī)制，因?yàn)榉梢?guī)制治標(biāo)不治本；只有從“賄選”現(xiàn)象背后充分發(fā)掘其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)土壤，多角度多層次綜合治理，才能標(biāo)本兼治。作者認(rèn)為，法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)包括選舉程序規(guī)制、實(shí)體法律規(guī)制和建立司法救濟(jì)三個(gè)方面，初步構(gòu)建遏制“賄選”的法律框架；綜合治理包括五項(xiàng)措施：即促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平、加強(qiáng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)帳戶的監(jiān)管、村民的民主啟蒙和教育、適當(dāng)弱化村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化村委會(huì)公共服務(wù)職能、“四個(gè)民主”的整體建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展，希望這些建議能對(duì)在法制框架內(nèi)根治“賄選”起到參考作用。

在結(jié)語部分，作者再次強(qiáng)調(diào)要辯證地看待“賄選”現(xiàn)象，即不能因?yàn)椤百V選”的存在就輕易否定村民的民主素質(zhì)和村民自治的價(jià)值，更不能對(duì)“賄選”不管不問，放任自流。作者堅(jiān)信，通過法律規(guī)制和綜合治理，“賄選”這一基層民主建設(shè)初期的階段性現(xiàn)象，將逐漸減少直至最終消失，退出歷史舞臺(tái)。

以村民自治為主要形式的中國農(nóng)村基層民主，如果從1982年《憲法》確立村民委員會(huì)的法律地位算起，到今天已經(jīng)走過23個(gè)年頭。如果從1988年《村民委員會(huì)組織法》試行算起，到今天已經(jīng)走過了15個(gè)年頭。如果從1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布算起，到今天已經(jīng)走過了7個(gè)年頭。在波瀾壯闊的農(nóng)村民主實(shí)踐中，農(nóng)民們用自己的聰明才智譜寫了中國農(nóng)村基層民主的輝煌篇章?！按迕褡灾蔚膫ゴ髮?shí)踐，構(gòu)筑了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的農(nóng)村基層民主制度的框架，開辟了一條在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)農(nóng)村社會(huì)主義民主政治的正確途徑，加快了農(nóng)村基層民主建設(shè)的進(jìn)程?！保ㄗ⑨?）作為村民自治一項(xiàng)重要內(nèi)容的村民委員會(huì)會(huì)直接選舉已經(jīng)進(jìn)行了十幾年，僅1998年至2000年間全國就有27個(gè)省、市、直轄市進(jìn)行了村委會(huì)換屆選舉，約有6億農(nóng)民參加了直接選舉，參選率高達(dá)百分之八十（注釋2）.這是我國社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)取得的巨大進(jìn)展，對(duì)我國整個(gè)社會(huì)主義政治文明的發(fā)展起著良好的推動(dòng)作用。但是，在村委會(huì)選舉中也出現(xiàn)了一些影響正常民主選舉，破壞選舉規(guī)則的現(xiàn)象，賄選就是其中重要的一種。

一、“賄選”是什么？——法律視角中“賄選”的界定

何謂賄選，顧名思義，選舉中的賄賂行為，即競選者在選舉中通過一定的物質(zhì)利益或其他方式對(duì)參加選舉的代表和選民進(jìn)行賄買，以使自己在競選中勝出。賄選的主體是將要或正在參與競選的人，賄選的對(duì)象是享有投票表決權(quán)的選舉代表或選民。賄選的方式主要是給予代表或者選民一定的利益，如金錢、財(cái)產(chǎn)、可期待的利益回報(bào)或精神、感情上的享受等。

從憲法學(xué)意義上講，我國有兩類選舉，一類是人大代表和國家公職人員的選舉，一類是自治組織如居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的選舉。我國目前存在的賄選也主要表現(xiàn)為公職選舉中的賄選和自治組織選舉中的賄選兩種。本文所論述的“賄選”專指在村民自治過程中的“賄選”。

關(guān)于“賄選”，《村民委員會(huì)組織法》第十五條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)、破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其主觀部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無效?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)、國務(wù)院、民政部印發(fā)的《條文釋義》將“賄賂”解釋為：“所謂‘賄賂’，是指用金錢或其他物質(zhì)利益收買選民、候選人、選舉工作人員，使之違反自己的意愿參加選舉或者在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)。”“‘賄選’必須有實(shí)際的收買行為發(fā)生，而且確實(shí)對(duì)正常的選舉活動(dòng)產(chǎn)生影響，不能將‘賄選’問題無限擴(kuò)大。”（注釋3）民政部基層政權(quán)司司長詹成付認(rèn)為：“賄選，主要是指用錢、物買通選舉人來選舉自己或跟自己同派系的人，破壞了選舉的公正性，對(duì)村民自治危害甚大?！保ㄗ⑨?）這些解釋來源于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在施行村民自治的初期具有一定的科學(xué)性和合理性，對(duì)規(guī)范和引導(dǎo)競選行為起到了一定的推動(dòng)作用，但是隨著村民自治實(shí)踐的深入，新的競選手段不斷出現(xiàn)，這些解釋逐漸落后于實(shí)踐，難以涵蓋所有的競選行為；由于缺乏對(duì)“賄選”的權(quán)威定性，一度使得大量的競選行為游離與合法與非法的邊緣，同時(shí)也引起了廣泛的爭議。

2003年4月17日上午，山西省河津市下化鄉(xiāng)老窯頭村召開村委會(huì)選舉大會(huì)，候選人王玉峰載選舉現(xiàn)場允諾如果當(dāng)選將給全體村民發(fā)放現(xiàn)金，結(jié)果獲選票數(shù)超過半數(shù)，順利當(dāng)選；17日下午，村民們拿著戶口本到村委會(huì)領(lǐng)取了“選舉兌現(xiàn)款”，全村1300多人，每人領(lǐng)取1800元，王玉峰共支付230多萬元（注釋5）.王玉峰的行為引起了極大爭議，有人認(rèn)為，王玉峰構(gòu)成賄選，但也有人認(rèn)為王玉峰并沒有拿錢買選票，自己發(fā)錢是兌現(xiàn)競選承諾，而且是公開地發(fā)給村民，不能算是賄選。王玉峰的行為與花錢買選票是有所區(qū)別的，他的參選當(dāng)選使全體村民“受益”，究竟算不算賄選？引起爭議的不僅有公開場合的競選行為，還有私下的“拉票”行為，如投票前挨家挨戶拜訪套近乎甚至帶著子女磕頭、承諾當(dāng)選后“三年不納糧”和“不搞計(jì)劃生育”、給本村所有六

十歲以上的老人贈(zèng)送一條羊毛毯、允諾為本村學(xué)齡兒童解決入學(xué)問題等，這些不同于直接的“花錢買選票”的行為是否可以被界定為“賄選”？

2005年1月25日，民政部下發(fā)《關(guān)于做好2005年村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，其中規(guī)定：“要認(rèn)真研究和區(qū)分一般人情往來、候選人捐助公益事業(yè)以及承諾經(jīng)濟(jì)擔(dān)保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同?！泵裾炕鶎诱?quán)司司長詹成付就此解釋道：“選舉人公布執(zhí)政方案時(shí)，一些并不針對(duì)個(gè)人的承諾，如承諾實(shí)施自來水工程、翻修學(xué)校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當(dāng)選后要做慈善事業(yè)、公共事業(yè)，不屬于賄選；候選人以自己的私產(chǎn)作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外農(nóng)村紅白喜事，禮尚往來是人之常情，也應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。”（注釋6）民政部在換屆選舉前通知，主要起草人解釋相關(guān)精神，其宗旨是為了規(guī)范和引導(dǎo)村民自治中的競選行為，但是仍然沒有解決長久以來的一個(gè)問題，民政部的《通知》和起草人的“解釋”盡管更加詳盡，但是前者作為工作通知，后者作為學(xué)理解釋，并沒有法律效力；《通知》也試圖通過“法不禁止即自由”的法理涵蓋所有的競選行為，但卻可能使得競選行為陷入混亂無序的泥潭。因此，盡管有了這樣的解釋，如何界定賄選依然是現(xiàn)實(shí)中的難題。

從法律視角對(duì)“賄選”進(jìn)行界定，進(jìn)而上升到立法層面，是遏制“賄選”的當(dāng)務(wù)之急，一方面可以解決有關(guān)解釋缺乏法律效力和權(quán)威性的弊端，另一方面可以彌補(bǔ)“法不禁止即自由”導(dǎo)致競選行為無序失范的缺陷。筆者認(rèn)為，從違法行為構(gòu)成要素界定“賄選”，相對(duì)比較科學(xué)；構(gòu)成賄選必須具備三個(gè)要件：一是賄選所侵犯的客體必須是村民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和村委會(huì)選舉活動(dòng)。村民的選舉權(quán)，是指村民依法享有的對(duì)村委會(huì)候選人的提名權(quán)、對(duì)正式候選人的選舉權(quán)以及其他有關(guān)權(quán)利。村民的被選舉權(quán)，是指村民依法享有的村委會(huì)候選人的被提名權(quán)、當(dāng)選權(quán)以及其他有關(guān)權(quán)利。村委會(huì)選舉活動(dòng)是指依法選舉村委會(huì)的活動(dòng)，包括選民登記、候選人提名、投票選舉、補(bǔ)選、罷免等選舉活動(dòng)。賄選就是侵犯村民的民主權(quán)利，破壞了村委會(huì)選舉活動(dòng)的行為。二是賄選的方式，即以物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益收買選民、候選人和選舉工作人員，使之違反自己的真實(shí)意愿參加選舉，或者在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)；三是賄選的后果必須是足以造成妨害村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，破壞了村委會(huì)的選舉。所謂“妨害村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，是指非法阻止選民參加登記、投票，或者脅迫、誘使選民違背自己的意愿進(jìn)行投票，以及迫使選民放棄自己的被選舉權(quán)等；所謂“破壞村委會(huì)選舉”，是指破壞選舉工作的正常進(jìn)行。以上三個(gè)條件，須同時(shí)具備，才能構(gòu)成賄選。

“對(duì)待賄選，應(yīng)該一面堅(jiān)決制止一面小心區(qū)分；既要嚴(yán)格要求，使賄選無由發(fā)生，又要注意因?yàn)橐?guī)定太死而妨礙選舉。”（注釋7）因此，在實(shí)踐中我們要防止對(duì)賄選作出擴(kuò)大的解釋，對(duì)“賄選”與“拉票”這兩種在村委會(huì)選舉過程中既有相似也有不同的行為加以區(qū)分。

村委會(huì)選舉中的“拉票”行為有其合理的空間，但并不意味著所有的拉票行為都是正確的。村委會(huì)選舉中的“拉票”行為也是泥沙俱下，魚龍混雜，哪些是合理應(yīng)該的，哪些是不合理甚至是違法的，需要具體問題具體分析（注釋8）.有的候選人在競選演講時(shí)施政方針來拉票，或提出一些有針對(duì)性的措施，比如減少村里不合理開支，減輕村民負(fù)擔(dān)；發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)；任職期間不要村里誤工補(bǔ)貼；違反民主決策程序，造成損失甘愿受罰等，這些“拉票”行為都是正當(dāng)?shù)?。但有些“拉票”行為就是不合理、不正常的了，如?qǐng)客送禮，用金錢賄賂村民等。合理的拉票行為應(yīng)當(dāng)允許，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)可以作為典型的選舉經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié)推廣；而不合理的“拉票”實(shí)質(zhì)上就是一種賄選，必須制止。

根據(jù)調(diào)查，一些地方村委會(huì)選舉過程中，部分候選人在競選中采用了承諾、允諾、許諾、許愿等方式。所謂承諾，簡而言之就是事先答應(yīng)對(duì)方將來達(dá)到了預(yù)期目的而給予某種好處（注釋9）.如個(gè)別人在選舉過程中作出了諸如當(dāng)選后給本村修路、建橋、建學(xué)校、建養(yǎng)老院、幼兒園，全村的土地稅、應(yīng)交的公糧、村里的“三提五統(tǒng)”全部由自己承擔(dān)，擴(kuò)建企業(yè)吸收本村成年勞動(dòng)力就業(yè)等承諾。也有競選者作出了諸如當(dāng)選后不搞計(jì)劃生育、村民可以多分宅基地、分發(fā)集體財(cái)產(chǎn)等承諾。對(duì)于諸多承諾也須加以鑒別，既不能一棍子打死就認(rèn)定為賄選，也不能毫無原則地放任自流。對(duì)于符合法律法規(guī)和黨的政策的承諾，可以謹(jǐn)慎地予以支持，前提是所作出的承諾在其經(jīng)濟(jì)實(shí)力范圍內(nèi)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)承諾事項(xiàng)的事后監(jiān)督和兌現(xiàn)，并且嚴(yán)格防止其當(dāng)選后通過其他途徑變相獲取有償“對(duì)價(jià)”；對(duì)于諸如嚴(yán)重違反國策的“不搞計(jì)劃生育”、違法的“多分宅基地”、“分發(fā)集體財(cái)產(chǎn)”等承諾，要堅(jiān)決反對(duì)，對(duì)提出這些承諾的候選人予以提醒和教育，堅(jiān)持不改情節(jié)嚴(yán)重的可以列為取消候選人資格的情形之一，同時(shí)應(yīng)向選民作出有關(guān)的說明，防止通過違法手段影響選舉結(jié)果。

對(duì)“賄選”行為作一個(gè)比較寬泛的法律界定以及與其他競選行為進(jìn)行區(qū)分可能并不復(fù)雜，復(fù)雜的是制定一個(gè)科學(xué)、詳盡、實(shí)用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；正因?yàn)檫@一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺位，使得村委會(huì)選舉中許多競選行為存在極大的爭議，直接影響了法律責(zé)任的追究和村民自治的成效。對(duì)“賄選”行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的拿捏更是實(shí)踐中的難題，標(biāo)準(zhǔn)定的嚴(yán)一些緊一些，勢必動(dòng)搖廣大村民剛剛激發(fā)出來的參政熱情，打擊村民參加競選的積極性，同時(shí)限制了基層民主創(chuàng)新的動(dòng)力，進(jìn)而影響社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程；標(biāo)準(zhǔn)定的寬一些松一些，也會(huì)出現(xiàn)很多問題，最為突出的就是對(duì)競選行為缺乏有效的規(guī)范和引導(dǎo)，對(duì)一些明顯的違法選舉行為打擊力度不夠，使得村委會(huì)選舉逐漸流于形式，村民自治成為停留在紙面上的、不切實(shí)際的空想，達(dá)不到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的預(yù)期目的。為了在保護(hù)村民參選熱情和規(guī)范選舉行為之間尋求平衡，既不能因?yàn)橘V選的存在而否認(rèn)村民自治的合理性，也不能對(duì)違法選舉行為放任自由，筆者建議“賄選”認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)要“嚴(yán)寬結(jié)合，松緊適當(dāng)”，用復(fù)合的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)取代單一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將其他國家和地區(qū)規(guī)范選舉行為的合理經(jīng)驗(yàn)與中國的本土資源相結(jié)合：首先，要看該競選行為是否在形式上存在利益（包括非物質(zhì)利益）與權(quán)利（選舉權(quán)和被選舉權(quán)）的交換。如果不存在利益與權(quán)利的交換，那么可以直接認(rèn)定為合法的競選行為。其次，如果該競選行為形式上存在的利益與權(quán)利的交換，那么要看該行為指向的對(duì)象是特定的還是不特定的。如果該競選行為指向的對(duì)象是不特定的，如向五保戶發(fā)放撫慰金、資助村里學(xué)生上學(xué)、個(gè)人出資修路建橋，那么一般不宜認(rèn)定為賄選行為；如果該競選行為指定的對(duì)象是特定的，如直接上門送錢送物、現(xiàn)場向投自己票的村民發(fā)錢發(fā)物，那么一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為賄選行為。最后，即使是指向?qū)ο蟛惶囟ǖ母傔x行為，也要看這種行為發(fā)生的時(shí)間。美國、日本、我國臺(tái)灣地區(qū)一般禁止投票日前一段時(shí)間的競選行為，如設(shè)宴款待、電視辯論等，防止這些競選行為對(duì)選民意愿產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在候選人部分涉及利益的競選行為與村民正式投票之間設(shè)定期限限制，如不允許在投票日前一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行涉及利益的競選行為，防止針對(duì)不特定對(duì)象的競選行為產(chǎn)生“收買”選民的效果。

二、“賄選”為什么會(huì)存

在？——“賄選”的現(xiàn)實(shí)土壤

1、權(quán)力斷層

村民自治廣泛推廣之后，鄉(xiāng)村之間的關(guān)系由“領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)榱恕爸笇?dǎo)”，這種

微妙的變化客觀上要求村委會(huì)要從“對(duì)上負(fù)責(zé)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?duì)下負(fù)責(zé)”。在轉(zhuǎn)型期，村委會(huì)出現(xiàn)了政治的斷層和權(quán)力的空缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)想繼續(xù)控制，村民積極要求自治，而村主任夾在兩者之間，既要向上爭取支持，擴(kuò)大自身權(quán)威和權(quán)力；又要向下爭取選票，獲得村民的信任。政治斷層中出現(xiàn)的“賄選”，既可能因?yàn)榕c鄉(xiāng)鎮(zhèn)千絲萬縷的利益關(guān)聯(lián)而得不到有效的制止，也可能由于村民自治程度尚且不高，缺乏決策力和影響力，出現(xiàn)放任自流的情況。因此，權(quán)力斷層是村民自治中“賄選”現(xiàn)象的政治土壤。從這個(gè)意義上講，“賄選”并不是和民主選舉永遠(yuǎn)相伴而生的，而是我國基層民主實(shí)踐的階段性產(chǎn)物，是政治權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中不可避免的一種現(xiàn)象，隨著村民自治程度的提高和鄉(xiāng)村利益關(guān)系的厘清，會(huì)逐步減少、消失，退出歷史的舞臺(tái)。

2、利益驅(qū)動(dòng)

選舉的過程是政治資源的配置過程，選舉的結(jié)果意味著公共權(quán)力的獲得，而公共權(quán)力獲得者即取得了經(jīng)濟(jì)資源的控制權(quán)。因此，為了維護(hù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)利益或?qū)ΜF(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行有利于自己的再分配，催生了屬于權(quán)力尋租的“賄選”。在新中國成立后改革開放前，賄選基本絕跡，但改革開放特別是建立市場經(jīng)濟(jì)體制以后，賄選又死灰復(fù)燃。這是因?yàn)楦母镩_放以來我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利益群體的分化，人們必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)上的要求上升為政治上的訴求（注釋10）.村委會(huì)選舉中出現(xiàn)“賄選”的重要土壤就是利益的驅(qū)動(dòng)。在目前的體制下，村委會(huì)中的職務(wù)具有相當(dāng)?shù)奈?，能為?dāng)選者帶來一定的好處，從賄選者的動(dòng)機(jī)來看，有的是為了通過當(dāng)選獲得工作補(bǔ)貼，有的是為了借此為跳板“招干”成為國家干部（注釋11）.而據(jù)《中國商報(bào)》記者在寧夏同心縣一個(gè)貧困鄉(xiāng)的實(shí)地調(diào)查，一個(gè)普通村主任的實(shí)惠顯而易見：“上級(jí)發(fā)放的救濟(jì)款由他安排，左鄰右舍的救濟(jì)物資由他操心，連希望小學(xué)的捐款給誰都得由他點(diǎn)頭”（注釋12）.在地處沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，這種利益的驅(qū)動(dòng)更為明顯：據(jù)《商務(wù)周刊》2002年11月15日?qǐng)?bào)道，溫州下轄的兩區(qū)兩市兩縣，不同程度受到“賄選風(fēng)”的襲擊，以沙城鎮(zhèn)為例，其下轄的七三、七四兩個(gè)村處于溫州濱海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的中心地帶，村土就是村金，村委會(huì)主任在土地征用、工程發(fā)包、集體財(cái)產(chǎn)借貸層面有很大空間。2001年年底，瑞安紀(jì)委在塘下、新城等地排查了10多個(gè)村子，一查一個(gè)準(zhǔn)，一下處理了10多個(gè)村支書和村主任，暴露的問題主要集中在工程發(fā)包、土地轉(zhuǎn)讓、挪用集體財(cái)產(chǎn)方面。轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益的分化、村集體利益的監(jiān)管不嚴(yán)和個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)，是村民自治中滋生“賄選”的經(jīng)濟(jì)土壤。

3、宗族勢力

從賄選者的角度看，權(quán)力不僅能給個(gè)人帶來利益，更能給家族帶來榮耀感。賄選者對(duì)權(quán)力有極強(qiáng)的訴求，“權(quán)力需要”在其個(gè)人需要結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)位置，尤其是在宗族意識(shí)較濃的村莊，村委會(huì)主任往往成為各宗族爭奪角逐的焦點(diǎn)，是否擔(dān)任村委會(huì)主任往往成為判斷一個(gè)宗族勢力的標(biāo)志（注釋13）.在村委會(huì)換屆選舉時(shí)，各宗族為競選村委會(huì)主任往往興師動(dòng)眾，不遺余力，一旦達(dá)到目的，本宗族就會(huì)成為本村最具有勢力的家族，滿足了宗族成員的虛榮心理，也為通過公共權(quán)力牟取宗族利益鋪平了道路。宗族勢力與賄選是雙向的，在家族觀念濃厚、宗族勢力龐大的村莊中，光靠“賄選”開道而沒有宗族勢力支撐的候選人，是很難順利當(dāng)選的；而一旦通過賄選手段達(dá)到當(dāng)選目的，宗族既得利益和長遠(yuǎn)利益就有了保障。家族觀念的盛行，宗族勢力的存在，是賄選現(xiàn)象存在的重要土壤。

4、程序缺陷

村民對(duì)選舉的結(jié)果是否具有影響力或者影響力的大小，是決定其對(duì)待選票態(tài)度的重要因素，而決定村民投票影響力的則是選舉過程的民主程度。當(dāng)前選舉過程中不高的民主程度、存在缺陷的選舉程序，對(duì)村民選舉造成了負(fù)面影響。如果選舉制度完善，選舉程序合理，整個(gè)選舉過程透明程度高，選舉主持機(jī)構(gòu)不施加影響，結(jié)果完全取決于選票，而且每一張選票具有同等效力，那么選民就會(huì)珍惜手中神圣的一票，放棄選票或接受賄選的可能性就會(huì)大大降低。目前發(fā)生賄選的地方，選舉制度大多存在很多缺陷：選舉過程的公開性不夠，存在形形色色的暗箱操作，如村民的提名受到嚴(yán)格限制，鄉(xiāng)政府為了控制各村委會(huì)在選舉之前就“定好調(diào)子，劃好圈子”，搞“陪選”，不當(dāng)場唱票、計(jì)票，最終導(dǎo)致選舉成為“作秀”。這樣的選舉實(shí)質(zhì)仍然是上級(jí)指定、選拔、委任的“翻版”（注釋14）.當(dāng)選舉過程公開性不強(qiáng)，透明度不高，村民選民投票對(duì)選舉結(jié)果不能產(chǎn)生作用時(shí)，村民肯定對(duì)選舉失去信心和應(yīng)有的重視，而放棄選票甚至接受賄選，出讓選票則成為一種必然選擇。村民同樣也是經(jīng)濟(jì)人，在選舉過程中也有成本和收益的核算，與其浪費(fèi)一張不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)作用的選票，不如遵循“等價(jià)有償”的市場原則出賣這張選票。選舉程序的缺陷給“賄選”現(xiàn)象蔓延開了綠燈。

三、民主的毒瘤：“賄選”的危害性

賄選用非強(qiáng)迫的利益方式影響選民的意愿，是民主政治的副產(chǎn)品，是公共行為的私人化，政治行為的經(jīng)濟(jì)化，以非公平和違背現(xiàn)行法律法規(guī)的方式攫取利益——政治參與和獲得公共權(quán)力，其危害很明顯；賄選是“民主肌體上的毒瘤”（注釋15），如果不能很好地治理賄選，勢必危害整個(gè)農(nóng)村選舉，威脅整個(gè)村民自治，阻礙社會(huì)主義基層民主政治的建設(shè)。

1、破壞民主規(guī)則

“賄選”通過利益交換選票進(jìn)而影響選舉結(jié)果，這是通過利益干涉民主政治的法則，以制造候選人之間不平等的形式侵蝕獲取權(quán)力的途徑。從表面上看，這類“賄選”充當(dāng)著一種財(cái)富再分配的機(jī)制，普通選民甚至是其中的受益者；但事實(shí)上，受損的不僅是幾個(gè)候選人的利益，還有公共權(quán)力的公正性。如果每個(gè)人都可以用財(cái)產(chǎn)購買選票，從邏輯上講，一個(gè)人只要擁有了足夠多的財(cái)產(chǎn)，就可以獲取無限的權(quán)力，政治成為金錢游戲，權(quán)力必然缺乏公信力，代表公共利益的政治權(quán)力也不復(fù)存在（注釋16）.從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，一個(gè)人具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)能力并不等同于他具有很強(qiáng)的政治能力，正如比爾蓋茨和克林頓各有千秋，從有利于社會(huì)發(fā)展和社會(huì)分工的角度看，這兩類人應(yīng)該各司其職，各守其責(zé)。如果經(jīng)濟(jì)力量嚴(yán)重侵蝕政治運(yùn)作規(guī)則，那么很可能埋沒克林頓這種出身窮苦的政治人才，顯然不利于社會(huì)發(fā)展。本文第一部分所述的王玉峰向選民發(fā)現(xiàn)金的行為看起來對(duì)大部分村民都是有利的，但是依然要依法予以限制。法律之所以要規(guī)制賄選，是為了盡可能確保政治規(guī)則不會(huì)因經(jīng)濟(jì)力量的侵蝕而喪失運(yùn)作能力；法治有必要在市場規(guī)則和政治規(guī)則之間劃定界限，反映一種更為長遠(yuǎn)的理性。

2、侵犯民主權(quán)利

“賄選”侵犯了選民的選舉權(quán)，使得同樣一張選票在不同選民之間變得不等值。選舉權(quán)是平等的，平等的具體表現(xiàn)就是每一個(gè)選民根據(jù)自己的判斷作出選擇，這種判斷是基于對(duì)候選人的能力、表現(xiàn)等的信任和偏好，而不是基于暫時(shí)的財(cái)產(chǎn)誘惑。“賄選”同樣侵犯了候選人的被選舉權(quán)：如果可以用金錢收買選民，用利益交換選票，這樣的后果將是政治運(yùn)作的規(guī)則被破壞，政治變成“金

錢游戲”，導(dǎo)致社會(huì)嚴(yán)重不平等最終破壞社會(huì)存在的必要秩序。以利益侵蝕本應(yīng)代表公正的權(quán)力及其獲得的途徑，以效率為目標(biāo)的市場法則侵蝕了以人人平等為目標(biāo)的政治法則（注釋17）.對(duì)候選人而言，金錢擁有量決定了不同候選人站在了不同的起跑線上，誰花的錢多誰就當(dāng)選已然成為很多村莊選舉中的潛規(guī)則，嚴(yán)重侵犯了候選人的被選舉權(quán)。這種潛規(guī)則侵犯了村民的民主權(quán)利，不僅是對(duì)法治尊嚴(yán)的褻瀆，更是對(duì)村民自治的傷害。

3、惡化治理結(jié)構(gòu)

“賄選”會(huì)使得全體或部分選民受益，但這只是表層的利益，真正傷害的是村莊的治理結(jié)構(gòu)。一個(gè)通過賄賂當(dāng)選的村委會(huì)主任，從法律的角度缺乏合法性，從道德的角度缺乏正當(dāng)性，直接導(dǎo)致其政治上沒有公信力，在注重傳統(tǒng)倫理道德的中國農(nóng)村必然缺乏威信，也無法治理好整個(gè)村莊；對(duì)于接受了賄選的村民而言，“拿人手短，吃人嘴軟”，既然接受了村委會(huì)主任的饋贈(zèng)，那么很難再真正參與村民自治，只能將自治的權(quán)力拱手相讓給賄選者，村民自治淪為村官自治；盡管賄選上臺(tái)的村官缺乏公信力，但即使擁有的是有效的權(quán)力，也要將賄選的成本通過不同的形式悉數(shù)收回甚至超額收回，最終的結(jié)果將是村莊治理結(jié)構(gòu)的惡化，“富村變窮，窮村越窮”。

四、遏制“賄選”：“賄選”的法律規(guī)制和綜合治理

賄選的成因是復(fù)雜的，賄選的危害是十分嚴(yán)重的，但并非是不可避免的。在建設(shè)和諧社會(huì)的過程中，當(dāng)前發(fā)生的賄選現(xiàn)象并不能說明我們國家不能搞民主政治或者現(xiàn)階段不宜搞民主政治，只能說明我們?cè)诰唧w制度的設(shè)計(jì)上還存在有待完善的地方；從這個(gè)意義上講，當(dāng)前的賄選現(xiàn)象并非民主政治的災(zāi)難，恰恰是賄選的出現(xiàn)為我們反思具體制度的設(shè)計(jì)，為進(jìn)一步解決如何保障民主政治建設(shè)的健康發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

“賄選”是“民主肌體上的毒瘤”，反映出來的是村民自治的歷史進(jìn)程中許多共性的問題，從這個(gè)意義上講，遏制“賄選”是推進(jìn)村民自治，加強(qiáng)基層民主建設(shè)的關(guān)鍵。也正因“賄選”產(chǎn)生的原因是多元的，“賄選”的危害是致命的，遏制進(jìn)而治理“賄選”就不能簡單地依靠說服教育、加大打擊力度等單一的方式，而應(yīng)該將法律規(guī)制與綜合治理相結(jié)合：法律規(guī)制是綜合治理的前提和基礎(chǔ)，為綜合治理提供法律的依據(jù)，可以規(guī)范村委會(huì)選舉，引導(dǎo)村民自治走上法治的軌道；但是，要根治“賄選”不能單純依靠法律規(guī)制，因?yàn)榉梢?guī)制治標(biāo)不治本；只有從“賄選”現(xiàn)象背后充分發(fā)掘其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)土壤，多角度多層次綜合治理，才能標(biāo)本兼治。

（一）“賄選”的法律規(guī)制

1、選舉程序規(guī)制：完善村委會(huì)選舉程序，讓賄選者的投機(jī)預(yù)期降低為零

沒有科學(xué)、合理的程序，選舉只能停留在紙面，流于形式；因此有必要從法律制度上完善村委會(huì)選舉程序，不給賄選者以機(jī)會(huì)，讓賄選者的投機(jī)預(yù)期降低為零?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》中缺乏詳盡的程序性的規(guī)定，給賄選留下了許多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委會(huì)選舉，有兩條路徑，一是適時(shí)修訂《村民委員會(huì)組織法》，細(xì)化選舉程序；二是制定《村民委員會(huì)選舉法》，以專門程序法的形式規(guī)范村委會(huì)選舉程序。無論選擇怎樣的路徑，都要建立在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)之上，立足于中國村民自治的現(xiàn)實(shí)國情和本土資源，突出遏制賄選的核心內(nèi)容。

（1）在選舉的準(zhǔn)備階段，通過制度規(guī)范候選人的競選行為。

鑒于賄選行為基本上都發(fā)生在選舉的進(jìn)行過程中和投票選舉的現(xiàn)場，因此有必要在選舉的準(zhǔn)備階段就通過一定的方式規(guī)范候選人的競選行為，既不能限制候選人的民主權(quán)利，又要把競選行為納入規(guī)范化的軌道。筆者認(rèn)為，候選人在得到提名后就應(yīng)向選舉委員會(huì)提交書面的“競選綱領(lǐng)”，內(nèi)容包括個(gè)人簡歷、競選優(yōu)勢、本村發(fā)展規(guī)劃、競選支出、助選人員和競選方式；這些內(nèi)容經(jīng)選舉委員會(huì)審核之后，如沒有違法違紀(jì)的內(nèi)容，就可以向選民張榜公布，接受選舉委員會(huì)和選民的共同監(jiān)督。候選人如果順利當(dāng)選，那么競選綱領(lǐng)中提出的“施政方針”作為一種承諾抑或是契約在其任期內(nèi)具有約束力，作為其政績考核的依據(jù)；更為關(guān)鍵的是，在事前就約定競選支出、助選人員和競選方式，對(duì)候選人在其后的選舉過程中具有約束力，不得超出“競選綱領(lǐng)”中確定的范圍。如果候選人在選舉中違反“競選綱領(lǐng)”中的約定，情節(jié)較輕的給予警告，情節(jié)較重、出現(xiàn)違法選舉行為的，選舉委員會(huì)可以取消其參選資格。

（2）在選舉的進(jìn)行過程中，確立村委會(huì)選舉過程中的監(jiān)督主體。

賄選現(xiàn)象的發(fā)生，一定程度上要?dú)w咎于選舉程序中監(jiān)督主體的缺位。目前在村委會(huì)換屆選舉中充當(dāng)“監(jiān)督”角色的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于當(dāng)前村委會(huì)在某些方面具有“半行政”性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)存在千絲萬縷的利益關(guān)系，同時(shí)也容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借“監(jiān)督”為名變相地“干涉”村委會(huì)選舉。筆者認(rèn)為，由縣級(jí)人民代表大會(huì)在換屆選舉前成立村委會(huì)選舉監(jiān)督小組，同時(shí)吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對(duì)整個(gè)選舉進(jìn)行全過程的監(jiān)督（注釋18），有效地防止賄選的發(fā)生。

（3）在投票選舉的現(xiàn)場，秘密畫票，公開唱票，當(dāng)場宣布選舉結(jié)果。

完善整個(gè)投票流程同樣十分重要，選舉時(shí)村民領(lǐng)票、寫票、投票、唱票等環(huán)節(jié)都要設(shè)計(jì)嚴(yán)密，不給賄選人可乘之機(jī)，也不給選民造成心理壓力，讓他們能夠按照自己的意愿來投票，使賄選人無從知道自己是否被選。這樣，賄選人不能得到賄選帶來的好處，必然打擊其積極性，伴隨賄選成本的提高，賄選現(xiàn)象也能逐步得到遏制。在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，很多賄選者的“競選班底”的重要職責(zé)，就是在投票現(xiàn)場參加“監(jiān)票”，分頭盯梢選民，監(jiān)督投票，查看投票結(jié)果；甚至在選民將選票送入投票箱之前，悄悄查看選票上的名字，而后再目睹選票入箱。這種方式保證了“賄選”的成效，防止成本的浪費(fèi)，但同時(shí)更干擾了選舉的流程，使得選民無法充分表達(dá)意愿。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，候選人的直系親屬不得擔(dān)任選舉工作人員，從而保證選舉程序的公平、公正和公開，堵上“賄選”的后路。

（4）委托投票和流動(dòng)票箱進(jìn)一步規(guī)范化。（注釋19）

根據(jù)各地反饋，委托投票和流動(dòng)票箱是選舉過程中最容易引發(fā)爭議和出現(xiàn)不規(guī)范甚至違法的選舉行為的環(huán)節(jié)。但是考慮到大多數(shù)省份的農(nóng)村，外出務(wù)工人員較多，如果取消委托投票，部分村可能出現(xiàn)參選人數(shù)不過半數(shù)的情況，因此建議各省制定或修訂《村委會(huì)選舉辦法》，可以保留委托投票，但應(yīng)當(dāng)采用更為嚴(yán)格的限制，如明確將“外出”界定為“省外”，即只有投票期間在省外的選民，才可以書面委托投票；同時(shí)適當(dāng)限制同一個(gè)人接受委托的人數(shù)，將賄選的可能性降低到最??；對(duì)于流動(dòng)票箱的適用，應(yīng)當(dāng)明確限定于老弱病殘確實(shí)不能到現(xiàn)場投票的人。這些措施通過實(shí)踐的檢驗(yàn)，也可以為制定統(tǒng)一的《村委會(huì)選舉法》積累經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也可以壓縮“賄選”利用選舉環(huán)節(jié)漏洞的空間。

（5）在公布選舉結(jié)果之后，進(jìn)行離任審計(jì)和上任審計(jì)。

村委會(huì)選舉之后，村民最大的訴求就是公布前任村委會(huì)的賬本，清查帳目，但是往往受到干涉和阻撓，新

任村委會(huì)為了便于交接工作也往往息事寧人，造成帳目越來越亂，漏洞越來越多，虧空越來越大。因此，可以通過立法將“離任審計(jì)”和“上任審計(jì)”列為村委會(huì)選舉必經(jīng)程序，有了“離任審計(jì)”，就不會(huì)累積財(cái)務(wù)問題，也便于追究前任村委會(huì)的財(cái)務(wù)責(zé)任；有了“上任審計(jì)”，對(duì)新任的村委會(huì)就有了考核和監(jiān)督的依據(jù)，確?！爱?dāng)選時(shí)清清白白，離任時(shí)清清楚楚”，即使“賄選者”當(dāng)選，也無法牟取私利，侵犯集體資產(chǎn)。

2、實(shí)體法律規(guī)制：將“賄選”納入刑法打擊范圍，增加賄選成本

關(guān)于村委會(huì)選舉違法行為的處理，《村民委員會(huì)組織法》第十五條做出了規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨礙村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)、破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其主觀部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無效。”以此規(guī)定來處理選舉中的賄選行為，存在三個(gè)問題：第一，村民可以向五個(gè)機(jī)關(guān)舉報(bào)賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大常委會(huì)、縣政府、縣民政局，結(jié)果造成五個(gè)機(jī)關(guān)職責(zé)不明，處理效力不清，要么互相推諉，要們不同機(jī)關(guān)做出不同的處理結(jié)果，無法決定哪一個(gè)機(jī)關(guān)的處理決定效力優(yōu)先（注釋20）；第二，對(duì)賄選行為處理過輕，除了宣布當(dāng)選資格無效外，沒有追究賄選者的其他法律責(zé)任，易于造成賄選者有恃無恐的心理：不賄賂不當(dāng)選，賄賂了最多也只是當(dāng)選無效，反正沒什么損失，結(jié)果可能助長賄選行為的蔓延。同時(shí)，對(duì)接受賄選的選民沒有相應(yīng)的處理機(jī)制，出于“法不責(zé)眾”的從眾心理，不能從源頭上杜絕賄選現(xiàn)象。第三，對(duì)賄選沒有明確的法律界定。針對(duì)上述缺陷，筆者認(rèn)為可以從如下方面加以完善，首先，修訂《村民委員會(huì)選舉法》，明確規(guī)定一個(gè)具體的機(jī)關(guān)來處理選舉中的違法行為，一般而言，由縣級(jí)的人大常委會(huì)對(duì)基層民主選舉履行法定的監(jiān)督職能比較恰當(dāng)和合適，可以排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)中不確定因素的干擾，同時(shí)在人大代表選舉中積累的選舉工作經(jīng)驗(yàn)提供了專業(yè)知識(shí)支持，確保做出的決定具有科學(xué)性，其權(quán)力機(jī)關(guān)的憲政定位也使得做出的決定具有權(quán)威性。其次，加大對(duì)賄選違法行為的制裁，建議在刑法“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會(huì)選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權(quán)利；情節(jié)較輕的，可以單處剝奪政治權(quán)利?！皩①V選行為納入刑法的打擊范圍，對(duì)打擊破壞村委會(huì)選舉的行為可以做到有法可依，同時(shí)也為將村委會(huì)選舉納入訴訟渠道鋪平道路。最后，對(duì)賄選進(jìn)行明確的法律界定，通過立法解釋或司法解釋的形式取代沒有法律效力的民政部的通知，對(duì)賄選的行為構(gòu)成進(jìn)行詳盡的規(guī)定，既要合理規(guī)制賄選行為，保障村委會(huì)的選舉秩序；又不能過分?jǐn)U大賄選的范圍，影響村民參加民主競選的積極性和競選機(jī)制的創(chuàng)新。

3、建立司法救濟(jì)：將“賄選”納入訴訟的渠道

有權(quán)利就必須有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利是不完整的權(quán)利；村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)更是如此。目前，村委會(huì)選舉還沒有納入我國選舉訴訟的范圍，司法監(jiān)督的力度明顯不足。這種缺乏權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)狀使得大量的違規(guī)甚至違法的選舉行為以及屬于法律空白的選舉行為，長期以來游離于司法救濟(jì)之外，不僅使得選民的民主權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)，更使得“賄選”等行為得不到有效的規(guī)制。如果說選舉程序的完善和實(shí)體法律的修訂可以在事先遏止“賄選”行為的發(fā)生，那么司法救濟(jì)的途徑則是事后保護(hù)選民民主權(quán)利、打擊違法選舉行為的重要保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立選舉糾紛的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，盡快解決司法救濟(jì)缺位的現(xiàn)狀，將“賄選”、選舉程序瑕疵等行為納入訴訟的渠道。在選舉糾紛日益增多的情況下，可以考慮法院在換屆選舉年設(shè)立專門的選舉糾紛臨時(shí)審判庭，建立選舉訴訟簡易程序及時(shí)解決選舉糾紛，避免長期以來民政部門處理選舉糾紛時(shí)大量適用“通知”、“決定”等沒有法律效力或法律效力較低的文件，缺乏權(quán)威性的弊端（注釋21），加強(qiáng)對(duì)選舉行為的法律規(guī)制，逐步樹立處理選舉糾紛的司法公信力。

（二）“賄選”的綜合治理

1、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平。（注釋22）

盡管在其他國家和地區(qū)，在我國的城市中，也存在賄選，但它在中國廣大農(nóng)村更為嚴(yán)重，更為普遍，對(duì)選舉結(jié)果的影響更為重大，也更具危害性。為什么賄選在農(nóng)村的作用如此之大呢？按照美國心理學(xué)家馬斯洛的“人類需求層次論”，人的需求是分層次的，前一層次需求滿足后，才會(huì)產(chǎn)生更高層次的需求。人的第一層次的需求是生存的需求，這是人的最基本的需求；其后才是更高層次的需求，包括民主權(quán)利得到尊重，自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等精神方面的需求。在中國許多尚未脫貧的農(nóng)村，農(nóng)民正處于為生存奮斗的第一層次需求階段，當(dāng)有人以金錢、物質(zhì)利益誘使他們放棄民主權(quán)利時(shí)，他們往往屈從于現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)利益，出賣需求層次靠后的民主權(quán)利，將神圣的選票作價(jià)出賣。只有發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民收入不斷提高，解決他們的生存問題，才能提高他們的需求層次，當(dāng)富裕了的農(nóng)民需求層次相應(yīng)上升之后，會(huì)更珍惜自己的民主權(quán)利，即使不能根除賄選，至少也能提高賄選的成本，也就不會(huì)再出現(xiàn)部分選民為一條香煙、一袋洗衣粉出賣自己選票的可悲情形（注釋23）.

2、加強(qiáng)對(duì)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)帳戶的監(jiān)管。

正如前文所分析，利益驅(qū)動(dòng)是“賄選”存在的經(jīng)濟(jì)土壤，正是村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)帳戶長期處于沒有監(jiān)管或監(jiān)管不力的狀況，給“賄選者”上任后收回成本打開了方便之門。在集體產(chǎn)權(quán)下，村委會(huì)首先是一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體而不是公共服務(wù)的提供者，甚至是唯一的公共產(chǎn)權(quán)主體，可以對(duì)外簽訂合同，出讓土地開發(fā)房產(chǎn)，管理本村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，自收自支，游離于村民大會(huì)的監(jiān)督。因此，如果光在選舉上禁止賄選，而未在村集體資產(chǎn)管理上下更大的功夫，村集體資產(chǎn)還在村委會(huì)的控制之下失去相應(yīng)的監(jiān)督，村民對(duì)集體資產(chǎn)所擁有的權(quán)益還是沒有保障，村集體資產(chǎn)及其收益還是有可能流失、被侵吞（注釋24）；在巨大的集體產(chǎn)權(quán)利益尋租的誘惑面前，不僅不能遏止賄選，而且可能使賄選愈演愈烈。

賄選是集體資產(chǎn)失管狀態(tài)下的極容易出現(xiàn)的非常態(tài)的選舉方式，顯示了有關(guān)部門對(duì)村集體資產(chǎn)管理工作的薄弱。要根治賄選，應(yīng)該同時(shí)從嚴(yán)管集體資產(chǎn)著手，堵住集體資產(chǎn)流失、被侵吞的漏洞；對(duì)村集體資產(chǎn)的控制權(quán)不能掌握在少部分人手上，有關(guān)部門要制定相應(yīng)的規(guī)章制度嚴(yán)加監(jiān)管和約束，只有村集體經(jīng)濟(jì)被嚴(yán)格監(jiān)督和有效管理，變得無利可圖時(shí)，村民的權(quán)益才會(huì)有保障，也可以從根本上約束部分候選人參選的不良動(dòng)機(jī)，從而在經(jīng)濟(jì)利益的層面根除賄選現(xiàn)象，使得村委會(huì)換屆選舉走上規(guī)范化、有序化、法治化的正軌。

對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂以及連帶而來的村官腐敗問題，有的地方則通過“村賬鄉(xiāng)代管”的監(jiān)管方式來解決。據(jù)《人民法院報(bào)》2003年5月14日《“村賬鄉(xiāng)代管”——管住了貪吃的嘴》一文報(bào)道，湖南省岳陽縣在不改變現(xiàn)有體制、資產(chǎn)權(quán)屬、資產(chǎn)性質(zhì)和以村設(shè)賬核算主體的情況下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)

管站代村做賬，并實(shí)施監(jiān)管?；咀龇ㄊ?，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站為依托，成立“農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中心”。中心設(shè)幾名記賬員，每個(gè)記賬員負(fù)責(zé)10個(gè)左右行政村的記賬工作。村級(jí)取消會(huì)計(jì)，設(shè)報(bào)賬員，負(fù)責(zé)辦理收支結(jié)算和報(bào)賬手續(xù)。村民主理財(cái)小組對(duì)每項(xiàng)財(cái)務(wù)收支逐月審核，形成鄉(xiāng)村兩級(jí)雙重監(jiān)督與管理的新型財(cái)務(wù)監(jiān)管格局。取得的效果是：亂收費(fèi)辦不到了；亂花錢沒門了；干群關(guān)系變好了。

3、村民的民主啟蒙和教育。

村民是村民自治的主體，選誰不選誰，村民說了算；所以教育村民正確行使權(quán)利成為醫(yī)治賄選的良方。許多賄選的實(shí)例表明，賄選者根本沒有把贏得選舉建立在為村民服務(wù)的參選目的上，更不愿意把贏得的公共權(quán)力用于為村民服務(wù)。賄選者一旦當(dāng)選，就會(huì)把自己在選舉期間的投入變本加厲地?fù)苹貋?。把賄選的害處向村民說清楚，誰都會(huì)算帳，也就沒有人或很少會(huì)有人拿自己的根本利益去滿足賄選者了。

因此，解決賄選問題的另一個(gè)關(guān)鍵，就是讓廣大村民切實(shí)認(rèn)識(shí)到村委會(huì)換屆選舉工作對(duì)于全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身利益的危害，認(rèn)識(shí)到選舉是村民神圣的權(quán)利，投好這一票，既是對(duì)全村村民負(fù)責(zé)，也是對(duì)自身利益負(fù)責(zé)，從而做到不受眼前利益的干擾，不誤選、不亂選，保證選舉的公平、公正。例如，山東膠州市鋪集鎮(zhèn)部分村莊“賄選”之風(fēng)甚濃，在村委會(huì)換屆選舉之前，黨委書記楊波親自起草了《告全體村民數(shù)》，每個(gè)村民人手一份。全文通報(bào)了該鎮(zhèn)本屆政府任期內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃、具體措施和三年內(nèi)確保實(shí)現(xiàn)的村民基本生活指標(biāo)等情況，用數(shù)字的形式，給村民分析了一個(gè)好的村委會(huì)在推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)村民自身利益中的重要作用，指出一個(gè)差的村委會(huì)對(duì)于村民集體和自身利益可能造成的損失，最后他提醒村民要慎重對(duì)待手中神圣的一票，選出對(duì)自己負(fù)責(zé)的“當(dāng)家人”。此外，該鎮(zhèn)還注重發(fā)揮黨員的作用，由部分老黨員組成的文藝宣傳隊(duì)，圍繞村委會(huì)選舉自編自演了小品、戲曲，歌頌民主，鞭撻不正當(dāng)?shù)母傔x行為，收到了良好的效果。這些措施有效地遏止了該鎮(zhèn)的“賄選”之風(fēng)，村委會(huì)換屆成功率一舉達(dá)到97％（注釋25）.

培養(yǎng)和提高村民的民主意識(shí)，重點(diǎn)進(jìn)行民主理論和知識(shí)的普及教育，使村民逐步擺脫“依附”、“等級(jí)”、“權(quán)力”、“人治”、“大民主”等把民主簡單化和庸俗戶等反民主和非民主的觀念，培養(yǎng)適應(yīng)民主政治發(fā)展所需要的平等、權(quán)利、參與、競爭等民主主體意識(shí)，形成獨(dú)立的政治人格（注釋26），將有助于促進(jìn)村民有序的政治參與，杜絕“賄選”存在的“選民基礎(chǔ)”，充分保障村民自治。

4、適當(dāng)弱化村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化村委會(huì)公共服務(wù)職能。

公共權(quán)力過大必然加劇人們對(duì)權(quán)力的角逐?；鶎庸补芾頇C(jī)構(gòu)不僅擁有大量處理公共事務(wù)的權(quán)力，還擁有土地（農(nóng)用土地在經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上本來屬于私人物品）的控制權(quán)。公共權(quán)力還滲透到一些私人事務(wù)中。但由于過大的公共權(quán)力與狹窄的稅收來源不對(duì)稱，使得農(nóng)民與公務(wù)人員之間的關(guān)系成為供養(yǎng)與被供養(yǎng)的關(guān)系，而不是服務(wù)與被服務(wù)之間的關(guān)系?；鶎诱闹饕毮芡懟癁橄蜣r(nóng)民收取稅費(fèi)。這種背景下，公務(wù)人員的榮譽(yù)性微乎其微，使村民自治事業(yè)一開始就與巨大的利益關(guān)系糾纏在一起，舊力量不愿意放權(quán)，新力量下決心奪權(quán)，增大了政治發(fā)展轉(zhuǎn)軌的難度。因此，農(nóng)民對(duì)當(dāng)選村長的第一要求常常是“查賬”，而舊力量最害怕的是翻舊賬。如果公共權(quán)力過大的問題不解決，村民自治的舞臺(tái)永遠(yuǎn)是利益爭奪的拉鋸戰(zhàn)場，民主政治的發(fā)展將困難重重（注釋27）.

在以往的立法中，我們意識(shí)到了建立村委會(huì)這一自治機(jī)構(gòu)的重要性，但沒有看到村委會(huì)組織運(yùn)行所耗費(fèi)的巨大成本，更沒有預(yù)見到村委會(huì)組織產(chǎn)生過程中會(huì)出現(xiàn)如此多的問題。減少村委會(huì)的權(quán)力，并不意味著剝奪村民的權(quán)利。因?yàn)榇逦瘯?huì)的權(quán)力和村民的權(quán)利不是同一概念。正是由于村委會(huì)的權(quán)力過大，村民自己能夠掌握的權(quán)利太少，才導(dǎo)致村委會(huì)選舉的變形。村委會(huì)作為自治機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該過多地?fù)?dān)負(fù)公共事務(wù)，更不能隨意處分村民的集體財(cái)產(chǎn)。村委會(huì)的社會(huì)職能應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)化，但其經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)當(dāng)被削弱。村委會(huì)不應(yīng)該成為“二政府”，也不應(yīng)該成為經(jīng)營性組織。國家在涉及到村民權(quán)利的問題上，應(yīng)該直接聽取村民的意見，而不應(yīng)該通過村委會(huì)上傳下達(dá)。村委會(huì)的職能越單純，村委會(huì)選舉中的賄選事件就越少。因此有必要通過立法弱化村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，從制度層面真正讓農(nóng)民當(dāng)家作主，平穩(wěn)地推進(jìn)鄉(xiāng)村政治文明發(fā)展的進(jìn)程。

5、“四個(gè)民主”的整體建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

民主選舉之后，積極推進(jìn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督工作，保障全體村民依法自治，可以防止“選時(shí)有民主，選完了沒民主”現(xiàn)象發(fā)生，而這一現(xiàn)象正是治理結(jié)構(gòu)上的漏洞。對(duì)于村民選舉中出現(xiàn)的賄選行為，我們只有找出其社會(huì)性成因，才能從根本上采取措施杜絕。賄選者的賄選投入都是基于一定的利益考量，但是，如果將賄選的責(zé)任簡單地歸咎于賄選者，顯然是不夠的，除了要弄清楚賄選者的動(dòng)機(jī)外，還要進(jìn)一步研究為什么村民會(huì)選擇賄選（注釋28）.賄選者為什么對(duì)于其投入有很高的收益預(yù)期？實(shí)際上這涉及到村民自治的“四個(gè)民主”的整體建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。換而言之，即使“民主選舉”很完善，如果“民主決策”、“民主管理”和“民主監(jiān)督”的機(jī)制沒有相應(yīng)建立、健全起來，很難實(shí)現(xiàn)真正的村民自治，也無法根除賄選。

結(jié)語

民主選舉已經(jīng)成為解決現(xiàn)代社會(huì)乃至鄉(xiāng)土社會(huì)公共權(quán)力合法來源的重要路徑，我們不能因?yàn)橘V選現(xiàn)象的存在而懷疑甚至否認(rèn)選舉制度的偉大意義。當(dāng)然，賄選現(xiàn)象暴露了現(xiàn)行選舉制度的某些亟待完善的缺陷，通過制度創(chuàng)新完善現(xiàn)行選舉制度也是根治賄選現(xiàn)象的應(yīng)有之義。

治理賄選使村委會(huì)選舉中的當(dāng)務(wù)之急，處理得好，可以使村民自治制度順利實(shí)施；處理不好，很可能使農(nóng)村民主政治、村民自治走上歧途，甚至影響社會(huì)主義政治文明建設(shè)的進(jìn)程。因此，治理賄選刻不容緩，同時(shí)也要看到，治理賄選是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要法律規(guī)制，也需要綜合治理，更要持之以恒，堅(jiān)持不懈。我們堅(jiān)信，通過法律規(guī)制和綜合治理，“賄選”這一基層民主建設(shè)初期的階段性現(xiàn)象，將逐漸減少直至最終消失，退出歷史舞臺(tái)。

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2國務(wù)院新聞辦公室：《2000年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》，載《人民日?qǐng)?bào)》2001年4月10日第1版。

3全國人大常委會(huì)法工委：《村民委員會(huì)組織法學(xué)習(xí)讀本》，中國民主法制出版社1998年版第40頁。

4詹成付：《村委會(huì)選舉如何防止賄選》，載《共產(chǎn)黨員》2002年第2期第17頁。

5劉建華：《260萬巨款買村官》，載《人民日?qǐng)?bào)》2003年8月21日。

6劉維濤：《法律未明確禁止的行為不屬賄選》，載《法制日?qǐng)?bào)》2005年1月26日。

7劉維濤：《法律未明確禁止的行為不屬賄選》，載《法制日?qǐng)?bào)》2005年1月26日。

8黃榮英：《村委會(huì)選舉中幾個(gè)

爭議問題的分析與思考》，載《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第2期第28頁。

9董清民：《正確認(rèn)識(shí)和處理村民選舉中出現(xiàn)的幾個(gè)問題》，載《科學(xué)社會(huì)主義》2003年第4期第38頁。

10王世濤：《賄選的成因與治理賄選的成因與治理》，載《人大研究》2004年第12期。

11胡榮：《理性選擇和制度實(shí)施——中國農(nóng)村村民委員會(huì)選舉個(gè)案研究》，上海遠(yuǎn)東出版社2001年版第100頁。

12胡安東：《村官賄選腐蝕“草根民主”》，載《中國商報(bào)》2002年1月15日第6版。

13宋春紅等：《村民自治中賄選現(xiàn)象的成因及其遏制措施》，載《黃崗師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第8期第9頁。

14宋春紅等：《村民自治中賄選現(xiàn)象的成因及其遏制措施》，載《黃崗師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第8期第9頁。

15盛明富：《賄選：民主進(jìn)程的毒瘤》，載《工人日?qǐng)?bào)》2001年8月2日第3版。

16許志永：《賄選的危害性及其法律規(guī)制》，載《北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第1期第58頁。

17許志永：《賄選的危害性及其法律規(guī)制》，載《北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第1期第58頁。

18參見：彭建軍：《試論選舉權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第5期第28頁。

19參見：《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法（修訂）》

20宋春紅等：《村民自治中賄選現(xiàn)象的成因及其遏制措施》，載《黃崗師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第8期第9頁。

21參見烈東：《民政廳發(fā)文指導(dǎo)選舉成被告》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2003年第12期第10頁。

22方曉悟：《村民自治中若干問題與解決路徑》，載《安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期第10頁。

23陳冬生：《村委會(huì)選舉中的賄選問題及其對(duì)策》，載《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期第93頁。

24武志蘭：《如何制止鄉(xiāng)村選舉中的賄選》，載《新京報(bào)》2004年3月31日。

25趙作成：《從累死狗到遏制賄選》，載《中國民政》2003年第1期第51頁。

26王曉敏：《基層換屆選舉存在的問題及對(duì)策研究》，載《寶雞文理學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第4期第55頁。

27黨國英：《村民自治的現(xiàn)實(shí)與未來》，載《南方周末》2002年9月20日。

28鄢一忠、吳理財(cái)：《村民自治在解決問題中前行》，載《開放潮》2004年第1期第22頁。