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【摘要】今年以來，為落實好“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，各地以垃圾分類為突破口，探索試行了一種以“科學生態(tài)宜居的法治理念”為核心，以“法制保障為主體，科學分類管理和后期監(jiān)督機制有效跟進”為抓手，以“完善現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)體系，強化資金科技保障”為路徑的鄉(xiāng)村垃圾分類處理新模式。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興；垃圾分類；新模式

在黨的報告和中央農(nóng)村工作會議中提出要做好污染防治和落實“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，科學有序推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興實現(xiàn)生態(tài)宜居。但鄉(xiāng)村垃圾情況的惡化不僅成為“三大攻堅戰(zhàn)”中污染防治問題，也是實現(xiàn)生態(tài)宜居的一大阻礙。在此背景下，發(fā)表重要講話，指出實行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的重要體現(xiàn)。因此，我們有必要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下以鄉(xiāng)村的垃圾分類為突破點，審視鄉(xiāng)村垃圾分類處理問題，并從法律制度上給予完善。

一、鄉(xiāng)村垃圾分類處理的法律政策依據(jù)

（一）國家層面立法。《環(huán)境保護法》作為我國環(huán)境保護的基本法，鄉(xiāng)村垃圾保護工作也應(yīng)在其調(diào)整范圍之中，涉及鄉(xiāng)村垃圾的法律還有《固體廢物污染防治法》和《循環(huán)生產(chǎn)促進法》。《固體廢物污染防治法》同樣也只規(guī)定鄉(xiāng)村畜禽養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的廢棄垃圾處理，對鄉(xiāng)村其它方面的垃圾如何分類處置并沒有明確規(guī)定?！堆h(huán)生產(chǎn)促進法》主要從促進循環(huán)生產(chǎn)的角度對農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)方面產(chǎn)生的廢物做出規(guī)定沒有對鄉(xiāng)村垃圾的分類處理有體現(xiàn)。（二）地方層面立法。各省區(qū)基本都制定了適合本地方的環(huán)境保護條例，有些地方順應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展理論，在鄉(xiāng)村振興背景下一些省區(qū)下屬的地方對鄉(xiāng)村垃圾分類處理給予明確界定。專門制定了適合鄉(xiāng)村的垃圾分類處理特點的條例如《云浮市鄉(xiāng)村生活垃圾管理條例》和《金華市鄉(xiāng)村生活垃圾分類管理條例》。（三）其他政策性文件。鄉(xiāng)村垃圾的分類處理，實際上也應(yīng)遵循相關(guān)的政策性文件?！独诸愢l(xiāng)村也要有所行動》指出垃圾分類不光城市要推進，鄉(xiāng)村同樣也要有行動，其分為有機垃圾、可回收廢品、不可回收垃圾和危險廢物4類。要把做好鄉(xiāng)村生活垃圾的分類處理工作作為推進農(nóng)村人居環(huán)境整治的首要任務(wù)?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》探索適合鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的垃圾收運處理體系，指出鄉(xiāng)村的垃圾應(yīng)就地分類和利用。

二、鄉(xiāng)村垃圾分類處理實踐過程中存在的不足

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要把我國鄉(xiāng)村建設(shè)成生態(tài)宜居的社會主義新農(nóng)村，并將鄉(xiāng)村的生態(tài)文明法治建設(shè)提升到更加突出的戰(zhàn)略地位。由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等多層級規(guī)范性法律文件組成的鄉(xiāng)村環(huán)境資源保護法律體系正在形成，仍對鄉(xiāng)村垃圾治理缺乏有效的關(guān)注。（一）鄉(xiāng)村垃圾分類處理主體法治理念缺失。實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居，最重要的是樹立實施主體的生態(tài)法治理念。鄉(xiāng)村生態(tài)宜居建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，其中政府部門、收運企業(yè)與村民都承擔著不可替代的責任和義務(wù)，任何實施主體法治理念的缺失都會直接影響鄉(xiāng)村生態(tài)宜居和鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。1．政府部門垃圾分類處理法治理念淡薄。從我國生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)有實例看，政府應(yīng)在實施中起到引導、促進的功能。雖然，在新發(fā)展理念和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導下，國家和各省市部門對生態(tài)環(huán)境治理高度重視，在大氣污染治理、水污染治理上取得了顯著的成效，制定出諸多富有成效的制度，但是專門針對鄉(xiāng)村垃圾分類處理的制度設(shè)計甚少。2．收運企業(yè)生態(tài)法治理念缺失。收運企業(yè)是垃圾分類處理過程主要承擔者，是垃圾中轉(zhuǎn)和處置的直接主體，保護環(huán)境、創(chuàng)新垃圾處置方式是現(xiàn)代收運企業(yè)應(yīng)承擔的社會責任和使命。但是有些企業(yè)為減少生產(chǎn)成本對收運的垃圾沒有進行專門收運和無害化處理，嚴重挫傷了在上游認真做好垃圾分類的村民。3．村民生態(tài)法治理念淡薄。村民是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施最基本的群眾力量，也是生態(tài)宜居建設(shè)重要的實踐載體和最終的受益主體。就現(xiàn)狀來說，多數(shù)村民對于垃圾分類中的法律責任、公民權(quán)利等具體內(nèi)容缺乏相應(yīng)的了解，甚至有一定程度的村民認為垃圾分類工作是政府部門的事，與自己沒有直接聯(lián)系。（二）鄉(xiāng)村垃圾分類處理的法律短板突出。1．鄉(xiāng)村垃圾分類處理的法律法規(guī)重視程度欠缺。中國還沒有一部關(guān)于鄉(xiāng)村垃圾分類處理的基本法，對鄉(xiāng)村垃圾治理的重要性缺乏足夠的認識，并且大量關(guān)于鄉(xiāng)村垃圾的制度尚處于初創(chuàng)階段。有的法律條文規(guī)定不夠明確、具體，缺乏實質(zhì)性的可操作標準。2．鄉(xiāng)村垃圾分類處理的制度體系不協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)如今對于規(guī)制鄉(xiāng)村垃圾分類處理問題還沒有形成較為完備的法律體系，而是分散規(guī)定在不同的法律之中。雖然涉及鄉(xiāng)村生活垃圾分類處理的整個過程，卻不能有效指導村民和企業(yè)參與分類處置的具體活動。因此當前在我國現(xiàn)行環(huán)保法律體系中，加強鄉(xiāng)村垃圾分類回收處理立法和配套法律法規(guī)的建設(shè)刻不容緩。（三）鄉(xiāng)村垃圾分類處理的管理監(jiān)督機制不完善。1．鄉(xiāng)村垃圾分類管理水平有待提高。鄉(xiāng)村垃圾的分類管理與城市大相徑庭，在鄉(xiāng)村像可回收的塑料制品、包裝盒等可回收垃圾都會留下賣錢；像廚房垃圾的大部分會喂養(yǎng)家禽；像動物糞便大多轉(zhuǎn)化為天然有機肥料，對于鄉(xiāng)村垃圾的治理重點是如何對剩余的垃圾分類處理。因此，要把城市和現(xiàn)有的鄉(xiāng)村分類管理辦法加以改造適應(yīng)。否則就會挫傷村民的積極性，所以建立符合鄉(xiāng)村當?shù)氐姆诸愞k法十分重要，不能采取一刀切，盲目追隨城市或其他地區(qū)的管理辦法。2．鄉(xiāng)村垃圾分類處理的監(jiān)管職能不到位。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第七條規(guī)定：全國的環(huán)境保護工作統(tǒng)一由國務(wù)院環(huán)境保護部門監(jiān)督、管理?，F(xiàn)實中他們并沒有對將法律賦予的執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)落實到真正的監(jiān)管之中。主要是垃圾分類的主管機構(gòu)和企業(yè)與環(huán)境保護專門機構(gòu)同屬政府組成部門，從而導致在現(xiàn)實的環(huán)境保護工作中很難形成真正的監(jiān)督功能。再者，在工作中經(jīng)常會出現(xiàn)各職能機構(gòu)之間互相推諉甚至還會出現(xiàn)官官相護，大大削弱監(jiān)管的合力，以至于監(jiān)督成為虛設(shè)。3．鄉(xiāng)村垃圾分類處理的監(jiān)督機制單一化。在“鄉(xiāng)村振興”思想的指導下，各地加大鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督，但主要是傳統(tǒng)政府單一管理模式，面對廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)專門的執(zhí)法人員嚴重不足很難適應(yīng)快速增長的鄉(xiāng)村違法事件，監(jiān)督作用很難深入每一個行政村，至使監(jiān)督效果甚微。（四）非法律因素對鄉(xiāng)村垃圾分類處理的影響作用。1．鄉(xiāng)村現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)清運體系與垃圾分類處理不相適應(yīng)。鄉(xiāng)村現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)體系是在提出垃圾分類處理之前制定的相關(guān)實施方案。環(huán)衛(wèi)人員的理念還沒有轉(zhuǎn)變，環(huán)衛(wèi)設(shè)施還沒有及時更換，像垃圾箱還是傳統(tǒng)的可回收垃圾和不可回收垃圾、垃圾清運車依然沒有進行相應(yīng)的改造。這些都與垃圾分類處理格格不入。2．鄉(xiāng)村垃圾分類處理缺乏資金保證。鄉(xiāng)村垃圾分類處理穩(wěn)定的資金投入機制尚未建立，過度依賴財政專項資金投入，渠道有待拓寬，由于缺乏有效激勵約束機制，像垃圾分類回收處理這樣存在較強公益性、運營成本高和低回報的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，金融資本和社會資本進入意愿不強，是鄉(xiāng)村垃圾分類處理的難題。3．鄉(xiāng)村垃圾分類處理標準需要進一步細化。首先，大部分鄉(xiāng)村以敞開式垃圾房收集為主，采用不分類或簡單收集的方式。這種分類處理方式不僅加大了處理難度，而且增大了垃圾的運輸量和處理量，往往還會造成二次污染。其次，多數(shù)垃圾填埋場技術(shù)水平低下，操作不規(guī)范，防護措施不足，無法達到垃圾分類處理無害化，導致大量污水滲漏，是對生態(tài)環(huán)境又一次損害。對于耕地緊張的地區(qū)，這非長久之策。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下的法律思考

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出，要堅持綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。按照“綠水青山就是金山銀山”的路子，真正實現(xiàn)了生態(tài)宜居和百姓富裕的統(tǒng)一。（一）落實生態(tài)宜居法治理念，指引鄉(xiāng)村垃圾分類處理實施。1．強化基層政府樹立生態(tài)宜居的法治理念是有效實施垃圾分類的重要保證?；鶎诱皖I(lǐng)導干部要切實增強生態(tài)宜居的法治思維，既要將鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的法治理念融入政績考核、新鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的全過程，又要盡快出臺與鄉(xiāng)村垃圾分類處理工作相適應(yīng)的政策、制度和相應(yīng)的標準。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生態(tài)治理理念，深入鄉(xiāng)村垃圾分類處理。2．完善收運企業(yè)落實生態(tài)宜居的法治理念是實現(xiàn)鄉(xiāng)村垃圾分類處理的核心環(huán)節(jié)。收運企業(yè)從社會形象和經(jīng)濟利益出發(fā)，提高垃圾分類處理的自覺性，是激發(fā)企業(yè)的內(nèi)源動力；政府需加快出臺系列積極政策推動金融、貸款、稅收減免、財政補貼向垃圾分類處理好的企業(yè)傾斜，是激運企業(yè)的外源動力。3．強化村民養(yǎng)成垃圾分類的法治理念是實現(xiàn)鄉(xiāng)村垃圾分類處理的關(guān)鍵。基本的、大眾化的普法宣傳是健全村民落實垃圾分類法治理念的重要方式。應(yīng)通過深入形式多樣的垃圾分類普法宣傳教育活動，幫助村民意識到自身的權(quán)利與義務(wù)，使之成為自覺守法、認真落實垃圾分類的法治主體，將鄉(xiāng)村振興內(nèi)化為農(nóng)民的自覺行動。營造垃圾分類就是新時代的社會風尚。（二）完善鄉(xiāng)村垃圾分類處理法律法規(guī)和制度供給水平。1．提升位階，專門立法。由于建立專門的鄉(xiāng)村垃圾分類處理法的時機還不成熟，但應(yīng)細化法律的可操作性和指導性，減少總括式一攬子授權(quán)，并及時對所授權(quán)事項進行必要監(jiān)督和制約，在法律條件完善之時即時將授權(quán)事項上升為法律法規(guī)，即加強立法的位階。提請國務(wù)院立法機構(gòu)制定一套適合全國的行政法規(guī)或通過地方人民代表大會適時制定適合本地鄉(xiāng)村垃圾特點的地方性法規(guī)。突出分類處理的要求，為建構(gòu)鄉(xiāng)村垃圾分類處理提供牢固的法律支撐。2．完善鄉(xiāng)村垃圾分類處理制度體系。就要完善、銜接和理順每部法律法規(guī)和政府規(guī)章關(guān)于鄉(xiāng)村垃圾分類處理的規(guī)定，及時修改完善現(xiàn)有法律法規(guī)與鄉(xiāng)村垃圾分類處理法治理念不相適應(yīng)的規(guī)定，加快制定關(guān)于鄉(xiāng)村垃圾分類處理的具體實施政策或方案，為垃圾分類的村民和收運企業(yè)提供具體可操作性的指導，形成一個完整有機統(tǒng)一的法律體系，使其能夠更好的履行法律的義務(wù)，避免有法可依，但過于原則化，制度化的弊端。（三）加強構(gòu)建鄉(xiāng)村垃圾分類處理管理監(jiān)督機制。1．適應(yīng)鄉(xiāng)村特點科學分類。鄉(xiāng)村垃圾分類要有序漸進推動。各地要根據(jù)本地實際情況因地制宜，堅持點、線、面的聯(lián)動，從本區(qū)域的實際需求出發(fā)，充分了解不同村莊、不同發(fā)展階段對于垃圾分類的實質(zhì)要求和實現(xiàn)目標，分層次、有側(cè)重、多維度推動鄉(xiāng)村地區(qū)垃圾分類的實質(zhì)進展。其簡便易行分類方式是重點，做到不觸及群眾利益，不增加群眾負擔，是吸引群眾自覺廣泛參與的關(guān)鍵。所以，要在廣東云浮模式和浙江金華模式下進一步總結(jié)經(jīng)驗，組織專家開展專題調(diào)研，大膽創(chuàng)新，探索適合本地區(qū)的分類管理辦法。2．深入開展行政執(zhí)法檢查。就必須將鄉(xiāng)村垃圾分類處理法檢查工作制度化、規(guī)范化。由環(huán)保部門牽頭聯(lián)合其他相關(guān)部門組成聯(lián)合執(zhí)法隊伍，深入基層村莊和收運企業(yè)，開展不定時不定期的聯(lián)合突擊檢查工作，形成對企業(yè)的實質(zhì)性的監(jiān)督。讓破壞鄉(xiāng)村垃圾分類處理的村民和收運企業(yè)心生畏懼。3．完善多元化的監(jiān)督體系。通過引入“監(jiān)督員+志愿者”、社會媒體監(jiān)督等全面多維度的監(jiān)督方式，從而推動村民有序自覺的開展分類處理工作。屆時還應(yīng)對正確分類投放垃圾的村民給予相應(yīng)獎勵。將首次沒按規(guī)定分類投放的個體可由監(jiān)督員和志愿者批評教育，在教育過后拒不改正的依法給予罰款或其他行政、刑事處罰。（四）運用多種手段共同促進鄉(xiāng)村垃圾分類處理有效推進。1．協(xié)調(diào)完善，服務(wù)到位。以垃圾分類處理為指導思想對鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)進行全方位的頂層設(shè)計。首先，對鄉(xiāng)村的環(huán)衛(wèi)人員進行專門的垃圾分類思想教育，讓垃圾分類處理的知識理念深入每一個環(huán)衛(wèi)人內(nèi)心。其次，對鄉(xiāng)村的垃圾收運設(shè)施進行全方位的更換，比如垃圾筒、收運車等行專門化的改造以適應(yīng)當?shù)乩诸愄幚硪蟆Ｗ詈?，不斷改進完善現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)體系為垃圾分類處理提供服務(wù)支撐。2．強化保證，資金到位?？梢詫︵l(xiāng)村人居環(huán)境整治效果好的地方通過補助獎勵的方式對地方鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理工作給予支持，用于鄉(xiāng)村生態(tài)宜居發(fā)展建設(shè)。同時還應(yīng)積極借鑒國美國經(jīng)驗，其情況與我國大體相似，鄉(xiāng)村居住范圍廣泛，垃圾體量大等特點。但又存在巨大差異，美國有雄厚的資金保證。因此，探索多樣化經(jīng)營模式，培育以政府引導為前提，市場化運作為主體，全民參與為路徑的新模式，提升鄉(xiāng)村垃圾治理水平。3．新技引路，全面到位。國家應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策支持城鄉(xiāng)智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)研發(fā)、投產(chǎn)、應(yīng)用。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的新模式促進分類回收智慧平臺與線下實體相結(jié)合的雙模式。從而有效提升分類回收處理水平，推進鄉(xiāng)村實用技術(shù)設(shè)備得到有效應(yīng)用。

四、結(jié)語

垃圾圍村的情況正在惡化，正如未來學家托夫勒在《第三次浪潮》中寫到：“繼農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、計算機革命之后，影響人類生存發(fā)展的又一次浪潮，將是世紀之交時要出現(xiàn)的垃圾革命。”因此上海成為內(nèi)地第一個進行強制垃圾分類的城市，并為其他地區(qū)提供了一個良好范例。所以鄉(xiāng)村分類處理也要借鑒上海。只有這樣才能打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居的要求。

參考文獻：

［1］章敏妍．我國鄉(xiāng)村垃圾處理法律問題研究［J］．資源．環(huán)境，2017，28（07）：37-38．

［2］何水．鄉(xiāng)村生態(tài)文明法治建設(shè)的困境與出路［J］．中州學刊，2018（08）：68-74．

［3］托夫勒．第三次浪潮［M］．北京：中信出版社，2006．6．

作者:李彬 單位:新疆財經(jīng)大學法學院