導(dǎo)語：當(dāng)代水功能區(qū)立法的解析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：孫宇飛王建平工作單位：水利部發(fā)展研究中心

立法思路和法律制度框架

加強(qiáng)水功能區(qū)管理立法工作，其目的在于通過構(gòu)建水功能區(qū)限制納污紅線管理的法律制度體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同主管部門之間、流域和地方之間、不同水功能區(qū)之間和不同利益主體的復(fù)雜關(guān)系，合理界定不同主體的責(zé)權(quán)劃分，明確不同功能區(qū)的具體管理措施和手段，提高水功能區(qū)限制納污管理水平，從而有效保護(hù)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)。圍繞水功能區(qū)管理立法的目的，結(jié)合當(dāng)前的管理實(shí)際，從水功能區(qū)“劃定———管理———監(jiān)督監(jiān)測(cè)———評(píng)價(jià)考核”的管理流程，其立法的主要內(nèi)容包括:一是完善水功能區(qū)劃定與調(diào)整制度，科學(xué)設(shè)定管理程序，從嚴(yán)核定水域納污容量;二是建立健全水功能區(qū)限制納污紅線管理體系，健全具體管理制度，加強(qiáng)制度間的有效銜接，嚴(yán)格控制入河排污總量;三是完善水功能區(qū)限制納污紅線監(jiān)督制度，加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測(cè)體系建設(shè);四是建立水功能區(qū)限制納污紅線評(píng)價(jià)考核制度，加強(qiáng)考核的權(quán)威性，保障限制納污紅線的落實(shí)。如圖1所示，在水功能區(qū)的劃定與調(diào)整制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建包含多項(xiàng)具體內(nèi)容的管理制度體系，強(qiáng)化水功能區(qū)管理;通過紅線監(jiān)督監(jiān)測(cè)制度和評(píng)價(jià)考核制度，掌握并督促紅線的具體落實(shí)。在這個(gè)制度體系下，如不能通過考核，則需要通過約束制度進(jìn)行懲罰;如通過考核則表明實(shí)現(xiàn)紅線的管理目標(biāo)，并應(yīng)通過激勵(lì)制度進(jìn)一步強(qiáng)化。

重點(diǎn)制度分析

水功能區(qū)管理主要包括水功能區(qū)的劃定和調(diào)整制度、限制排污總量的核定與落實(shí)制度、入河排污口管理制度、緩沖區(qū)等特殊功能區(qū)的管理制度、功能區(qū)周邊管理制度、水生態(tài)治理制度、部門協(xié)調(diào)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、監(jiān)測(cè)制度、考核制度、公眾參與制度等等。下面對(duì)其中的幾項(xiàng)重點(diǎn)制度進(jìn)行論證分析。水功能區(qū)劃調(diào)整制度當(dāng)水功能區(qū)劃定后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和水資源條件的變化，存在著對(duì)水功能區(qū)劃調(diào)整的需求和必要，這也是限制納污紅線科學(xué)性和合理性的體現(xiàn)與保障。為了避免個(gè)別地方為追求自身利益的最大化而擅自調(diào)整水功能區(qū)，同時(shí)又要保障合理調(diào)整的實(shí)際需要，除了原則性地規(guī)定“水功能區(qū)劃經(jīng)批準(zhǔn)80圖1水功能區(qū)管理立法法律制度框架后不得擅自調(diào)整”外，還需要在制度上予以進(jìn)一步規(guī)范。一是要科學(xué)論證水功能區(qū)劃調(diào)整的必要性和可行性，即論證當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)條件和水資源開發(fā)利用條件發(fā)生了哪些變化，是否決定了水功能區(qū)劃必須做出相應(yīng)的調(diào)整及如何調(diào)整等;另外，調(diào)整后的水功能區(qū)將對(duì)臨近的其他水功能區(qū)和整個(gè)流域產(chǎn)生哪些影響。二是設(shè)定科學(xué)的審批程序。在目前的區(qū)劃調(diào)整制度中，按照原水功能區(qū)的劃定程序，不需經(jīng)過流域機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)功能區(qū)利益主體的認(rèn)可，地方政府可直接完成區(qū)劃調(diào)整的審批，存在不合理之處。為此，在水功能區(qū)相關(guān)立法中，應(yīng)規(guī)定由上一級(jí)地方政府水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)來代表區(qū)域或流域的整體利益，對(duì)區(qū)劃調(diào)整的影響進(jìn)行審查，審查同意后，方可按原劃定程序由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。三是建立水功能區(qū)劃的后評(píng)估機(jī)制。由于水功能區(qū)是自上而下劃定的，可能會(huì)出現(xiàn)劃定與地方實(shí)際不相符合的情況。建立水功能區(qū)后評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)功能區(qū)劃的科學(xué)性和合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于確實(shí)需要調(diào)整的功能區(qū)，應(yīng)允許按規(guī)定程序調(diào)整。限制排污總量意見的核定與落實(shí)制度限制排污總量控制實(shí)際上是以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為導(dǎo)向的流域容量總量控制制度。其基本的技術(shù)任務(wù)包括水功能區(qū)納污能力與限制排污總量的核算和水功能區(qū)限制排污總量的時(shí)空分配。當(dāng)前工作中的難點(diǎn)在于水利部門核算的限制排污總量如何與環(huán)保部門陸域排放管理的結(jié)合。2011年中央一號(hào)文件和2012年國務(wù)院三號(hào)文件中均提出“各級(jí)政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)”。在水功能區(qū)的相關(guān)立法中，應(yīng)充分落實(shí)這一要求，明確水功能區(qū)納污能力和限制排污總量意見的法律效力，即明確經(jīng)審定的水域納污能力和限制排污總量意見是對(duì)水資源保護(hù)和水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的基本依據(jù)，是在水功能區(qū)中開展各項(xiàng)開發(fā)利用活動(dòng)的基本依據(jù)，是流域水污染防治規(guī)劃中水污染物排放總量控制目標(biāo)核定的基本依據(jù)。從落實(shí)的角度來說，《水法》中已明確規(guī)定水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)核定水域的納污能力，并向環(huán)保部門提出限制排污總量意見。在水功能區(qū)的相關(guān)立法中，還應(yīng)進(jìn)一步明確水利部門向環(huán)保部門提出限制排污意見的同時(shí)，要報(bào)送給上一級(jí)人民政府，由政府來監(jiān)督限制排污總量意見的核定，并督促意見的落實(shí)。具體來說，對(duì)于流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門提出的限制排污總量意見，各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)充分給予考慮，在此基礎(chǔ)上，制定本地區(qū)的年度重點(diǎn)水污染物排放總量削減和控制計(jì)劃，經(jīng)上一級(jí)環(huán)保部門審核同意后，報(bào)同級(jí)地方人民政府批準(zhǔn)公告，并通報(bào)同級(jí)地方人民政府水行政主管部門和相關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將水污染物排放總量削減和控制計(jì)劃確定的控制指標(biāo)分解下達(dá)到各市、縣。市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將控制指標(biāo)分解落實(shí)到排污單位。入河排污口管理制度入河排污口管理是銜接水功能區(qū)管理和環(huán)保部門排污源管理的重要環(huán)境，是水功能區(qū)管理目標(biāo)的重要抓手。在水功能區(qū)管理立法中應(yīng)對(duì)這一內(nèi)容作重點(diǎn)規(guī)范。主要的制度內(nèi)容包括:一是明確辦理入河排污口的審批程序，依法執(zhí)行審批職責(zé);二是加強(qiáng)入河排污口的規(guī)劃、登記和普查制度，完善對(duì)轄區(qū)內(nèi)入河排污口的摸排調(diào)查和檔案管理，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步建立入河排污口的自動(dòng)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng);三是水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照水功能區(qū)保護(hù)目標(biāo)和水資源保護(hù)規(guī)劃要求，編制入河排污口整治規(guī)劃，并組織實(shí)施;四是建立限制審批新增取水、限制審批入河排污口等區(qū)域限批制度;五是嚴(yán)格落實(shí)飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)入河排污口拆除的要求，嚴(yán)格落實(shí)違規(guī)違法入河排污口的整治要求;六是建立陸域水污染源管理和入河排污口管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。特殊功能區(qū)管理制度水功能區(qū)管理的主旨思想之一是分區(qū)分類管理。根據(jù)水域不同的主導(dǎo)功能，將其劃分為不同類型的區(qū)域，并提出與水功能區(qū)目標(biāo)要求相適應(yīng)的管理辦法。其中主要的特殊功能區(qū)包括一級(jí)區(qū)的保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)和二級(jí)區(qū)的飲用水源區(qū)等。保護(hù)區(qū)為水資源保護(hù)、飲用水源保護(hù)、自然生態(tài)及珍稀瀕危物種的保護(hù)而設(shè)立的水域，應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)，禁止一切與功能區(qū)目標(biāo)無關(guān)的建設(shè)活動(dòng)，禁止網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游等可能污染水體的活動(dòng)。對(duì)于已經(jīng)建設(shè)或設(shè)立的項(xiàng)目及活動(dòng)，應(yīng)由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令拆除或關(guān)閉。保留區(qū)作為今后開發(fā)利用預(yù)留的水域，以維持現(xiàn)狀為主，不得在區(qū)內(nèi)從事大規(guī)模或影響水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)的開發(fā)利用活動(dòng)。緩沖區(qū)是為協(xié)調(diào)行政交界、矛盾突出的地區(qū)間用水關(guān)系和水資源保護(hù)而設(shè)立的水域，原則上不得開展與功能區(qū)設(shè)立目標(biāo)無關(guān)的活動(dòng)，確需在緩沖區(qū)內(nèi)開展活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)提前向有管轄權(quán)的水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。飲用水源區(qū)是為提供城鄉(xiāng)生活用水水源而設(shè)立的水域，禁止在區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口、有毒有害物品倉庫以及垃圾場(chǎng)，對(duì)于已經(jīng)設(shè)置的，當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令拆除或者關(guān)閉。部門協(xié)調(diào)制度水功能區(qū)管理中的多個(gè)事項(xiàng)都涉及不同的主管部門，如對(duì)入河污染物排放總量削減和控制主要依靠與環(huán)保部門的合作;水功能區(qū)中的航道運(yùn)輸污染、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)業(yè)的面源污染等，都要依靠相應(yīng)的主管部門進(jìn)行管理?？梢姡拗萍{污紅線目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須綜合相關(guān)部委的力量，建立健全發(fā)改、水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等部委間的長效協(xié)調(diào)機(jī)制。在水功能區(qū)相關(guān)立法中，要明確以下內(nèi)容:一是明確部門協(xié)調(diào)制度的形式。為提高實(shí)施效力，建議由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)組織，以多部門聯(lián)席會(huì)議的形式，定期或不定期地舉行協(xié)商會(huì)議，落實(shí)水功能區(qū)部門協(xié)調(diào)制度。二是明確部門間的分工協(xié)作、標(biāo)準(zhǔn)制定、執(zhí)行方式等合作方案，尤其是針對(duì)多部門共同管理的事項(xiàng)，如水功能區(qū)的納污管理、水環(huán)境的監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)、飲用水水源地管理等，必須建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)結(jié)果應(yīng)以部門聯(lián)合文件的形式予以確定，并督促各部門嚴(yán)格執(zhí)行。三是建立不同層級(jí)的部門協(xié)商制度。在地方的實(shí)際管理中，經(jīng)常會(huì)遇到一些具體的、個(gè)例性問題，而對(duì)于這些問題上級(jí)部門并沒有原則性的規(guī)定，需要地方主管部門間協(xié)商、協(xié)調(diào)辦理。為此，明確不同地方層級(jí)都應(yīng)建立部門協(xié)商制度，切實(shí)為本地區(qū)限制納污紅線的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。監(jiān)測(cè)制度監(jiān)測(cè)制度的全面、有效、嚴(yán)格落實(shí)對(duì)水功能區(qū)管理中的限制排污總量意見制度、評(píng)價(jià)考核制度等多項(xiàng)重要制度都具有重要意義。在水功能區(qū)的相關(guān)立法中，應(yīng)明確以下問題:一是明確監(jiān)測(cè)主體，即流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管作為監(jiān)督監(jiān)測(cè)的主體，負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)水功能區(qū)水文水資源監(jiān)測(cè)，同時(shí)流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)省界斷面、主要控制斷面水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)。二是明確監(jiān)測(cè)結(jié)果的效力，即將監(jiān)測(cè)結(jié)果作為水功能區(qū)管理、評(píng)價(jià)和考核的基本依據(jù)。三是建立監(jiān)測(cè)的日常管理制度，即要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立水功能區(qū)日常巡查制度，并在需要重點(diǎn)管理的水功能區(qū)內(nèi)設(shè)置水質(zhì)、水量自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施。四是規(guī)范監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的與通報(bào)以及監(jiān)測(cè)設(shè)施的設(shè)置等具體事項(xiàng)。評(píng)價(jià)考核制度評(píng)價(jià)考核制度的制定實(shí)施直接關(guān)系著水功能區(qū)管理各項(xiàng)制度措施和工作的執(zhí)行效果。2011年中央一號(hào)文件將評(píng)價(jià)考核制度作為重點(diǎn)落實(shí)的四項(xiàng)制度之一，也體現(xiàn)了這一工作的重要性。在水功能區(qū)相關(guān)立法中，應(yīng)明確水功能區(qū)評(píng)價(jià)考核的主體、結(jié)果的效力、考核程序和針對(duì)評(píng)價(jià)考核不達(dá)標(biāo)的處理措施。按照2011年中央一號(hào)文件的要求，應(yīng)明確水行政主管部門會(huì)同發(fā)改、環(huán)保、住建等相關(guān)部門，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府水功能區(qū)管理和保護(hù)目標(biāo)、水污染防治目標(biāo)責(zé)任執(zhí)行情況進(jìn)行年度考核，并將考核結(jié)果報(bào)國務(wù)院。同時(shí)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下一級(jí)人民政府水功能區(qū)管理和保護(hù)目標(biāo)、水污染防治目標(biāo)責(zé)任執(zhí)行情況進(jìn)行年度考核?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容。對(duì)于考核不合格的地區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)考核不達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)進(jìn)行整改，對(duì)經(jīng)整改仍不達(dá)標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)暫停辦理相關(guān)水功能區(qū)內(nèi)可能產(chǎn)生污染的建設(shè)項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)、取水許可和排污口設(shè)置審查等手續(xù)，并通報(bào)有關(guān)地方人民政府采取治理措施。

政策建議

為推進(jìn)水功能區(qū)相關(guān)立法工作，提出如下建議:一是加快出臺(tái)“水功能區(qū)管理?xiàng)l例”。鑒于水功能區(qū)管理的重要性和復(fù)雜性，必須出臺(tái)國家層面的法律制度進(jìn)行規(guī)范。加快“水功能區(qū)管理?xiàng)l例”的立法進(jìn)程，構(gòu)建水功能區(qū)“劃定———管理———監(jiān)督監(jiān)測(cè)———評(píng)價(jià)考核”的全過程法律制度體系，為落實(shí)限制納污紅線管理制度提供法律依據(jù)。二是加強(qiáng)部門的溝通協(xié)商，解決一些關(guān)鍵問題。各相關(guān)部門就立法中涉及協(xié)調(diào)的內(nèi)容進(jìn)行充分的溝通，并可針對(duì)具體的問題組織聯(lián)合調(diào)研，了解當(dāng)前工作中的問題、困難和實(shí)際立法需求，聽取對(duì)于立法的意見和建議，力爭解決一些關(guān)鍵問題，為“水功能區(qū)管理?xiàng)l例”的順利出臺(tái)奠定基礎(chǔ)。三是開展典型流域和地區(qū)的制度試點(diǎn)和實(shí)踐，為全國立法提供支撐。根據(jù)不同的水功能區(qū)特點(diǎn)以及不同的管理層級(jí)，在典型水功能區(qū)、典型流域、典型地區(qū)開展試點(diǎn)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)當(dāng)前管理制度中存在的問題，根據(jù)試點(diǎn)情況進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度體系，為全國立法工作提供實(shí)踐支撐。