導(dǎo)語：經(jīng)濟特區(qū)立法的成果與改善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：黃喆工作單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)

深圳經(jīng)濟特區(qū)立法存在的不足

深圳經(jīng)濟特區(qū)立法在取得可喜成績的同時，也存在許多不足之處，需要完善。(一)授權(quán)立法制度仍未完善深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的權(quán)限在理論和實踐上還存有爭議，而且隨著深圳經(jīng)濟特區(qū)立法數(shù)量的增加，深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的法規(guī)沖突問題也日益嚴(yán)重，引起了學(xué)界廣泛的關(guān)注和重視。一直以來，深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法因其權(quán)限范圍的不明確而常被學(xué)者所詬病，即使在《立法法》頒布以后，也未能從正面解決這一問題。雖然深圳市通過頒布《深圳市制定法規(guī)條例》，列舉了其授權(quán)立法的立法事項，為這一問題的解決提供了參考，但《深圳市制定法規(guī)條例》畢竟是地方性法規(guī)，只能在深圳經(jīng)濟特區(qū)的范圍內(nèi)適用，并沒有徹底解決經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)限不明確的問題。一是在授權(quán)立法決議中，并未涉及任何具體的立法事項，使授權(quán)立法在立法實踐中難以操作;二是深圳經(jīng)濟特區(qū)變通立法的權(quán)限不明確。即對于深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，既沒有列舉可變通的事項，也沒有做出任何禁止性的限制，使其在實踐中難以把握。而隨著各類法規(guī)、規(guī)章的增多，法規(guī)沖突的問題也開始凸顯，成為了其授權(quán)立法的主要障礙之一。第一，授權(quán)立法與法律相沖突。如國家在某些領(lǐng)域出臺了相關(guān)法律后，深圳經(jīng)濟特區(qū)卻沒有及時廢止原有的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，造成了經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)與法律的沖突。第二，授權(quán)立法與地方性法規(guī)相沖突。即在深圳經(jīng)濟特區(qū)獲得雙重立法權(quán)后，有可能導(dǎo)致同一立法主體制定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和地方性法規(guī)發(fā)生沖突，應(yīng)如何適用，《立法法》卻沒有明確的規(guī)定。(二)部門立法利益化傾向嚴(yán)重隨著社會、經(jīng)濟和科技的飛速發(fā)展，深圳經(jīng)濟特區(qū)的立法所涉及的領(lǐng)域變得越來越廣泛，所要調(diào)整的社會關(guān)系也日益復(fù)雜，并由此導(dǎo)致了立法專業(yè)性和技術(shù)性要求的提高。在這種情況下，政府部門參與立法成為了提高立法效率和立法質(zhì)量的關(guān)鍵。但現(xiàn)行的立法程序更多的是賦予了部門立法的權(quán)力，而較少涉及其責(zé)任，使得部門立法缺乏有效的限制。在這種情況下，政府部門參與立法的結(jié)果是弊大于利。一方面由于部門自身利益的驅(qū)使，會使各部門在將立法視為進行權(quán)力和利益分配的重要手段，導(dǎo)致立法的部門傾向嚴(yán)重;另一方面，承擔(dān)立法任務(wù)的各部門為追求立法效率，而常常忽略了立法的民主性。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)公證條例》第十八條規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”公證的事項。其中包括房地產(chǎn)贈與和繼承。這種強行公證的規(guī)定給公證機關(guān)帶來大量的公證費收入，但卻為公民房地產(chǎn)的贈與和繼承帶來了額外的成本。而《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》、《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)政府規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案的程序規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章對立法過程中征求意見的規(guī)定，都是偏重于征求有關(guān)政府部門和上級部門的意見，對征詢“公民、法人和其他組織”意見的，則僅限于“草案的內(nèi)容涉及公民、法人和其他組織的重大權(quán)益，或?qū)ι钲谔貐^(qū)有重大影響的”情況。非“重大”的情況都不需要征詢公民、法人和其他組織的意見。［2］50由此可見，部門立法在立法的專業(yè)性和效率上存在一定的優(yōu)勢，但部門立法現(xiàn)象過于普遍則會導(dǎo)致法規(guī)的公正性和民主性都有所削弱，而且相關(guān)部門各自為政的做法極易造成法規(guī)沖突。因此，對于部門立法，應(yīng)從立法程序上進行嚴(yán)格的控制，防止部門濫用立法權(quán)和保障公民在立法過程中的合法權(quán)益。(三)公眾參與立法制度缺失公眾參與是現(xiàn)代立法的一個重要環(huán)節(jié)，尤其是與公民切身利益直接相關(guān)的法規(guī)制定過程中，應(yīng)該廣泛征求公眾意見，以保證立法活動的民主性和法規(guī)內(nèi)容的正當(dāng)性。但在當(dāng)前深圳經(jīng)濟特區(qū)立法中，公眾參與立法制度存在著以下幾個方面的缺陷:一是公民參與立法的范圍過于狹窄。公民僅僅可以在立法起草的階段參與到法規(guī)制定中，而立法的審查和公開等階段則無公民參與的規(guī)定。二是對于聽證會的規(guī)定還不夠完善。只規(guī)定“涉及較多企業(yè)和公民利益的”才舉行聽證會，顯然是為聽證會的召開給予了過于嚴(yán)格的限制，不利于保護公民在立法中的知情權(quán)和參與權(quán)，而且在實際操作中，有關(guān)部門往往因過分追求立法效率而忽略了聽證的環(huán)節(jié)，或是將聽證會的召開作為一種形式上的要求，對于公民的疑問任意推脫而不予答復(fù)，實際上并未聽取和采納公民的建議和意見。三是立法信息公開制度有待完善。立法信息公開包括立法文件公開、立法程序公開和公布法規(guī)等，現(xiàn)階段深圳經(jīng)濟特區(qū)在立法文件和立法程序信息公開方面仍有待完善。四是立法機關(guān)對于公眾參與立法的實施狀況缺乏相應(yīng)的責(zé)任機制。這是公眾參與制度存在諸多漏洞的最終原因，缺乏了相應(yīng)的責(zé)任機制，立法機關(guān)并不需要為其在公眾參與制度中的過錯行為承擔(dān)任何的義務(wù)和接受任何處罰，導(dǎo)致了公眾參與環(huán)節(jié)在實踐中難以全面有效地開展。(四)個別法規(guī)內(nèi)容有失公平公平正義是社會主義法治的核心目標(biāo)和社會主義法治理念的價值追求，也應(yīng)當(dāng)是立法工作必須遵循的原則。缺少了對公平的維護，法將失去其權(quán)威性，也難以得到公民的遵守，在深圳經(jīng)濟特區(qū)立法中，應(yīng)當(dāng)平衡好利益與公平的關(guān)系，絕不能為追求利益而犧牲公平。但在現(xiàn)存的深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)中，卻存在著為追逐利益而忽視公平的情況。如1993年7月24日深圳市第一屆人大常委會第十七次會議通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》規(guī)定，轉(zhuǎn)讓人超過房地產(chǎn)買賣合同約定時間30日仍不交付房地產(chǎn)的，受讓人有權(quán)解除合同。也就是說，轉(zhuǎn)讓人延期交付房地產(chǎn)不超過30日的，受讓人無權(quán)要求解除合同。1999年6月30日深圳市第二屆人大常委會第三十三次會議通過的修改決定又將30日改為90日。有關(guān)部門要求修改的理由是，延期交付房地產(chǎn)超過30日的情況經(jīng)常發(fā)生，受讓人都要求解除購房合同，勢必對特區(qū)房地產(chǎn)的發(fā)展帶來不利影響。為了促進特區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展，立法允許房地產(chǎn)開發(fā)商違約延期交房90日，并且在違約期間限制購房人要求解除合同。［2］53，54以上規(guī)定既違反了我國《合同法》“當(dāng)事人一方延遲履行債務(wù)，另一方當(dāng)事人有權(quán)解除合同”的規(guī)定，又與公平正義的基本法治理念背道而馳，是值得商榷的。

完善深圳經(jīng)濟特區(qū)立法的思考

(一)完善經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法，充分有效行使雙重立法權(quán)解決深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的現(xiàn)存問題，關(guān)鍵在于明確授權(quán)立法的權(quán)限。深圳經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法只有原則性的規(guī)定，但缺乏具體立法事項的規(guī)定。從現(xiàn)有的深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法權(quán)限的規(guī)定來看，對于立法類別和形式的規(guī)定是較為明確和具體的，即根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)決議，深圳市人大及其常委會、人民政府分別可制定法規(guī)和規(guī)章，在本經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)適用;但卻未能具體列舉出具體的立法事項，只規(guī)定了“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，作為深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的權(quán)限。這種限制方法的靈活性很強，給予了經(jīng)濟特區(qū)立法極大的自主性和自由度，但卻在操作性、控制越權(quán)立法和減少法規(guī)沖突等方面存在較大的缺陷，總而言之，現(xiàn)有的權(quán)限規(guī)定的方法是弊大于利。筆者認(rèn)為，對于深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的權(quán)限范圍界定應(yīng)采取原則性規(guī)定和禁止事項列舉相結(jié)合的方法，明確列舉出經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)禁止涉及的事項，以增強經(jīng)濟特區(qū)立法實踐的可操作性，減少立法活動的爭議，并從源頭上解決法規(guī)沖突的問題。此外，這也有利于解決授權(quán)立法和職權(quán)立法交叉行使所造成的法規(guī)沖突問題，以促進雙重立法權(quán)的有效行使。(二)發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，控制部門立法傾向從理論上講，全國各級人大及其常委會作為權(quán)力機關(guān)，應(yīng)當(dāng)在立法工作中起主導(dǎo)作用，但實際上由于深圳經(jīng)濟特區(qū)立法以市場經(jīng)濟法規(guī)為主，其專業(yè)性和技術(shù)性較強，相關(guān)政府部門介入過多，再加上部門利益的驅(qū)使，導(dǎo)致了深圳經(jīng)濟特區(qū)立法出現(xiàn)了較為明顯的部門利益傾向，削弱了深圳市人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。部門過多介入立法活動，除了導(dǎo)致法規(guī)內(nèi)容產(chǎn)生不當(dāng)?shù)牟块T傾向外，還會極大的削弱立法的民主性，使法規(guī)成為了政府部門管理的工具而缺乏了其應(yīng)有的社會性和服務(wù)性，難以取得良好的社會效益，且由于各部門在立法活動中過分追求部門利益的最大化，將最終導(dǎo)致經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)沖突的現(xiàn)象加劇，極大地阻礙經(jīng)濟特區(qū)法治建設(shè)的進程。因此，要解決部門立法的傾向，必須加強深圳市人大及其常委會在立法活動中的主導(dǎo)作用。具體地說，深圳市人大及其常委會對一些必須由政府業(yè)務(wù)部門起草的法規(guī)項目，要主動提前參與法規(guī)草案的論證工作，協(xié)調(diào)法規(guī)起草中各部門之間的分歧，指導(dǎo)處理法規(guī)起草中遇到的疑難問題，說服有關(guān)部門以整體利益為重，局部利益服從全局利益。對一些容易產(chǎn)生部門傾向的法規(guī)項目，盡量不讓部門起草，而由人大或其常委會組織力量起草。如邀請專家學(xué)者以及實務(wù)部門富有實踐經(jīng)驗的同志組成專門的立法研擬小組起草法規(guī)草案。［3］而且，深圳市人大及其常委會的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)貫穿于經(jīng)濟特區(qū)立法的各個環(huán)節(jié)，同時也需要一定的立法經(jīng)費作為保障。(三)提高公眾參與程度，增強立法的民主性增強立法的民主可以使制定的法律更加符合實際，為保障深圳經(jīng)濟特區(qū)立法的民主性，提高公眾參與的程度是其重要途徑。對于完善現(xiàn)有的公眾參與制度，筆者的建議如下:首先要健全地方立法聽證制度，減少舉行聽證會的條件限制，凡涉及公民利益的法規(guī)制定，在有必要時均應(yīng)召開聽證會，而不應(yīng)將聽證會的舉行局限于某些特定的立法中。立法機關(guān)還應(yīng)當(dāng)保障聽證參加人、利害關(guān)系人充分行使權(quán)利和充分發(fā)表意見，讓立法機關(guān)能夠及時了解事實、獲取有用信息和資料。其次要逐步完善立法信息公開制度。立法機關(guān)應(yīng)及時向社會公開相關(guān)的立法信息，保證立法工作的透明度。完善立法信息公開，擴大公民參與立法活動的范圍，有助于充分地發(fā)揮地方立法積極作用，實現(xiàn)人民對立法機關(guān)立法活動的監(jiān)督。最后要建立地方立法輔助制度。立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)重視專家、學(xué)者在立法中的作用，在立法過程中舉行專家座談會或論證會，不僅有利于解決法案起草中的專業(yè)性、技術(shù)性問題，同時也能增強法規(guī)的科學(xué)性和民主性。建立立法輔助制度，首先要明確輔助人員的職責(zé)范圍，確定立法輔助人員的配備方式，以確定適當(dāng)?shù)妮o助人員。立法機關(guān)可以通過設(shè)立專門的立法助理辦公室來負(fù)責(zé)立法輔助人員的管理。總之，公眾參與立法是現(xiàn)代立法的基本原則之一，只有保障公民能夠參與立法，并為法規(guī)的制定提出建議和意見，才有利于保證法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性和民主性，而且能有效地克服立法中的部門利益傾向。(四)完善監(jiān)督機制，強化立法監(jiān)督立法監(jiān)督作為立法活動中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)督的主體、形式和內(nèi)容。根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)決議，深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)需要“報全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院和廣東省人民代表大會常務(wù)委員會備案”，即深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的監(jiān)督主體為全國人大常委會、國務(wù)院和廣東省人大常委會，監(jiān)督形式為備案。但從授權(quán)立法的理論出發(fā)，其授權(quán)主體的范圍是欠妥的。深圳經(jīng)濟特區(qū)獲得了全國人大常委會授予的立法權(quán)，并代表授權(quán)主體行使部分立法權(quán)，其立法行為應(yīng)直接對授權(quán)主體負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。而現(xiàn)有的監(jiān)督主體是多元化的，既違背了授權(quán)立法監(jiān)督的理論要求，又不利于明確各監(jiān)督主體的責(zé)任和權(quán)限。再加上單純的以“備案”作為監(jiān)督形式，導(dǎo)致經(jīng)濟特區(qū)立法都是備而不查，造成了立法監(jiān)督的缺位。而對于監(jiān)督內(nèi)容，全國人大常委會的授權(quán)決議并無明確規(guī)定。由此可見，深圳經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的監(jiān)督機制從主體、形式到內(nèi)容都不盡合理，有必要進行改革和完善。改革現(xiàn)有的監(jiān)督機制應(yīng)從以下幾個方面入手:第一，從監(jiān)督主體的確認(rèn)上，宜將全國人大常委會確定為授權(quán)立法的監(jiān)督機關(guān)，改變以往監(jiān)督主體分散且分工不明的狀況。第二，監(jiān)督方式應(yīng)由單一的備案制度改變?yōu)閭浒笇彶橹贫龋挂酝鶎τ诮?jīng)濟特區(qū)立法“備而不查”的情況得以改善。第三，應(yīng)當(dāng)明確立法監(jiān)督的內(nèi)容，一方面包括對立法內(nèi)容的監(jiān)督，即對經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容的合法性進行審查，另一方面還要進行立法程序合法性的監(jiān)督，強調(diào)依法立法。通過立法內(nèi)容和程序的監(jiān)督，能有效地保障法規(guī)內(nèi)容的公平合法，減少法規(guī)沖突的發(fā)生，并促進立法活動的科學(xué)化和民主化，控制部門立法的利益化傾向。