導(dǎo)語：城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和法制保障研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“三農(nóng)問題”與政策回應(yīng)

由于中國(guó)的三農(nóng)問題的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和不確定性，在客觀上使法制手段的優(yōu)勢(shì)無法有效而及時(shí)地發(fā)揮出來，通常的做法都是經(jīng)由更為靈活的政策去應(yīng)對(duì)。連續(xù)多年的專門針對(duì)三農(nóng)問題的“中央一號(hào)文件”就是這一做法的顯著體現(xiàn)。從1982年———1986年連續(xù)五年，從2004年———2012年連續(xù)八年，中央已共了13個(gè)一號(hào)文件。1982年———1986年的5個(gè)“一號(hào)文件”，其核心內(nèi)容各有側(cè)重。1982年的“1號(hào)文件”是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)行了肯定；1983年的“1號(hào)文件”是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的定位；1984年的“1號(hào)文件”是明確了土地承包期；1985年的“1號(hào)文件”是取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購，改為合同定購；1986年的“1號(hào)文件”講的是擺正農(nóng)業(yè)地位，避免農(nóng)業(yè)滑坡。時(shí)隔數(shù)年后，從2004年開始又接著連續(xù)一號(hào)文件。但是，從1987年到2004年，中央連續(xù)17年沒出臺(tái)指導(dǎo)農(nóng)村工作的“1號(hào)文件”，這17年的“一號(hào)真空”使我國(guó)“三農(nóng)”形勢(shì)發(fā)生了重大變化，帶來了城鄉(xiāng)居民收入差距拉大、農(nóng)民增收困難和糧食生產(chǎn)持續(xù)下滑兩大突出問題。自20世紀(jì)80年代末期以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終處于放任自流狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直徘徊不前，出現(xiàn)了農(nóng)民收入連續(xù)多年低速增長(zhǎng)的惡性循環(huán)。［9］這說明，三農(nóng)問題是我國(guó)天大的難題，一旦沒有中央層面的一號(hào)文件的回應(yīng)，其問題就是雪上加霜，積重難返。為什么中國(guó)三農(nóng)問題的解決，總表現(xiàn)為政策回應(yīng)，而不是法制保障？如前所述，這與三農(nóng)問題的特殊性有關(guān)。一般而言，在一個(gè)復(fù)雜的、不確定的世界中，反復(fù)試錯(cuò)方能形成相對(duì)穩(wěn)定的法律制度，由于中央政策具有原則性、靈活性和及時(shí)性的特征，這為地方在實(shí)際執(zhí)行中留下了一定的解釋空間，從而使政策在實(shí)踐中擔(dān)當(dāng)著事實(shí)上的試錯(cuò)先行者的角色。問題在于，政策對(duì)三農(nóng)問題的回應(yīng)，在性質(zhì)上屬于問題或壓力———回應(yīng)型的調(diào)整方式，在這種問題或壓力———回應(yīng)型的政策引導(dǎo)下的三農(nóng)問題解決思路，總是免不了頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的缺陷，中央一號(hào)文件每年鎖定的問題都是“重中之重”，問題總是不斷出現(xiàn)，政策總是跟在問題的后面不斷地被動(dòng)地回應(yīng)。如，有全國(guó)政協(xié)委員就建議，當(dāng)前的“三農(nóng)問題”應(yīng)該變成“五農(nóng)問題”：即農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題、農(nóng)民問題、農(nóng)社問題和農(nóng)企問題。原來的“三農(nóng)問題”已經(jīng)不能反映目前農(nóng)村發(fā)展中所出現(xiàn)的錯(cuò)綜復(fù)雜的問題了。甚至其中的農(nóng)民問題還進(jìn)一步衍生出“新三農(nóng)”問題———隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展而出現(xiàn)的無地農(nóng)民、失地農(nóng)民、務(wù)工農(nóng)民，這是一個(gè)數(shù)量龐大的、不斷擴(kuò)張的新生弱勢(shì)群體，“新三農(nóng)”們大部分面臨種地?zé)o田、就業(yè)無崗、低保無份的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。［10］22－23顯然，如果從這個(gè)角度去看三農(nóng)問題，那么，三農(nóng)問題將永遠(yuǎn)沒有解決完成的時(shí)候。圖1．問題———回應(yīng)型政策調(diào)整機(jī)制此外，政策應(yīng)對(duì)總是具有權(quán)宜性，好像一直在摸著石頭過河。比如，自中共十六大開始，中國(guó)共產(chǎn)黨的正式文件中將“長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”替換為“長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，在2004年以來的幾個(gè)中央一號(hào)文件中也有所重現(xiàn)。兩相對(duì)比，變化之處在于淡化了“聯(lián)產(chǎn)”和“責(zé)任”兩個(gè)關(guān)鍵詞。這是因?yàn)?，直?984年，由于國(guó)家對(duì)糧食安全的重視以及糧食短缺狀況確實(shí)比較明顯，我國(guó)的糧食生產(chǎn)和流通領(lǐng)域仍然執(zhí)行著統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。在集體經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)民向集體承包土地，并承諾完成一定的國(guó)家定購任務(wù)，這就是對(duì)國(guó)家和集體的“責(zé)任”；而單個(gè)小農(nóng)戶的具體種植決策也受到國(guó)家和集體意圖的影響，因而地塊雖然分包到農(nóng)戶家庭，但一定區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品的品種結(jié)構(gòu)仍由集體統(tǒng)一規(guī)劃，這就是承包基礎(chǔ)之上的“聯(lián)產(chǎn)”。而1984年我國(guó)糧食產(chǎn)量突破4億噸，較1978年增長(zhǎng)了1億噸，糧食大幅增產(chǎn)使農(nóng)村第一次出現(xiàn)了“賣糧難”。統(tǒng)購統(tǒng)銷在這種糧食生產(chǎn)過剩的背景下就失去了意義，于當(dāng)年退出歷史舞臺(tái)。此后的20余年，糧食流通體制改革不斷深化，糧食貿(mào)易條件和市場(chǎng)環(huán)境不斷改善，農(nóng)民的種植決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)也得到加強(qiáng)，所以就由“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”演變?yōu)楝F(xiàn)在的“家庭承包經(jīng)營(yíng)制”。［11］另外，在“一國(guó)兩策，城鄉(xiāng)分割，條塊打架”的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制下，再好的政策措施也會(huì)被部門利益給支解消化掉。［8］看來，“三農(nóng)問題”，就問題談問題，永遠(yuǎn)是問題。［12］用政策的手段和方式來應(yīng)對(duì)三農(nóng)問題，會(huì)一直處于消極應(yīng)對(duì)的狀態(tài)。所以，當(dāng)2012年年初，當(dāng)?shù)?3個(gè)中央一號(hào)文件時(shí)，有學(xué)者便認(rèn)為“中國(guó)農(nóng)村綜合改革尚未破題”。［13］

解決“三農(nóng)問題”的兩種制度路徑

對(duì)于中國(guó)三農(nóng)問題的解決，務(wù)實(shí)而明智的選擇是：將法制保障和政策引導(dǎo)兩種方式結(jié)合起來。一些經(jīng)由政策引導(dǎo)下的成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法會(huì)有上升為法律的可能或必要，但多數(shù)實(shí)踐中的問題均由政策給予直接的回應(yīng)。中央一號(hào)文件是一個(gè)政策指導(dǎo)性質(zhì)的文件，既可視為是黨的政策，也可視為是國(guó)家政策，因?yàn)橐惶?hào)文件是以“中共中央國(guó)務(wù)院”的名義的，是具有一定強(qiáng)制力的，本身并無法律效力，需要其他部門依照文件精神制定其他規(guī)范性文件來執(zhí)行。劉作翔教授從政策發(fā)揮的功能的視角，把我國(guó)政策分為三類：“法律之上的政策”（法律指導(dǎo)性政策）、“法律之外的政策”（《民法通則》第6條規(guī)定的“政策”）、“法律之中的政策”（截止2009年我國(guó)法律體系中共有239部法律，其中有41部法律中的110個(gè)條款，都有關(guān)于政策的直接規(guī)定，就是法律中明確規(guī)定了某某政策要作為依據(jù)）。［14］可以看出，既然我國(guó)已有41部法律中的110個(gè)條款都有關(guān)于政策的直接規(guī)定，那么，在法律之外，或法律之上，再單獨(dú)制定政策的必要性就不是很大。但是，“中央一號(hào)文件”連續(xù)多年的出臺(tái)說明，現(xiàn)有的“法律中的政策”是不足以調(diào)整和應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的三農(nóng)問題的。從這個(gè)意義上來講，以中央一號(hào)文件為主的三農(nóng)方面的政策大多屬于“法律之上的政策”（法律指導(dǎo)性政策），是用來從宏觀上指導(dǎo)現(xiàn)行立法、執(zhí)法和司法的政策。由于中央立法的相對(duì)滯后性，對(duì)支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所急需的法律規(guī)定，在專門法律沒有制定實(shí)施之前，是完全可以依據(jù)一號(hào)文件和憲法、法律的相關(guān)規(guī)定，制定行政規(guī)章和地方性法規(guī)，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展無法可依的問題。這在一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)和法律給予明確授權(quán)的地區(qū)，事實(shí)上已經(jīng)或正在通過積極的地方性立法，來有效應(yīng)對(duì)本地區(qū)的三農(nóng)問題。從回應(yīng)及時(shí)性的角度講，地方性立法與中央的政策是基本上可以實(shí)現(xiàn)同步的。關(guān)鍵是要給予地方進(jìn)行創(chuàng)制性立法的權(quán)力。法制保障具有一定的穩(wěn)定性和前瞻性，有實(shí)效，但成本大、費(fèi)用高，需要有人、財(cái)、物的保障；政策引導(dǎo)具有靈活性、針對(duì)性和時(shí)效性，如果有市場(chǎng)化力量的自發(fā)推動(dòng)，其政策的效應(yīng)才會(huì)被放大。目前，人們并沒有特別關(guān)注到，政策應(yīng)對(duì)和法制保障這兩種解決三農(nóng)問題的制度機(jī)制和方式在中國(guó)不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)。也就是說，法制保障和政策引導(dǎo)兩種解決中國(guó)三農(nóng)問題的方式，沒有結(jié)合我國(guó)的國(guó)情差別———地區(qū)和民族發(fā)展不平衡———而有所側(cè)重。在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)，忽視了地區(qū)和民族發(fā)展的差異，從而使兩種方式的比較優(yōu)勢(shì)沒有發(fā)揮出來。經(jīng)過觀察不難發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，政策和法制兩種手段的邊際效應(yīng)是不同的。對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個(gè)發(fā)展問題而言，在中東部發(fā)達(dá)地區(qū)，政策引導(dǎo)的邊際效應(yīng)要大于法律手段的邊際效應(yīng)；但在，西北貧困地區(qū)，政策引導(dǎo)的邊際效應(yīng)不會(huì)大于法律手段的邊際效應(yīng)。這主要是由于不同地區(qū)的市場(chǎng)化發(fā)育程度不同，社會(huì)的組織能力不同等因素所造成的。圖2．中國(guó)解決“三農(nóng)問題”的兩種制度路徑經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東南地區(qū)，市場(chǎng)化發(fā)育較為成熟，政策引導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體化較為可行。這些地方，中央政府可以給政策，但不給錢———事實(shí)上也沒有給錢。地方性的民間力量有更多的自有資源，當(dāng)然地方政府也有較為雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)，需要的是中央政府不要太多干預(yù)，即消積意義上的中央政府。在法制層面，側(cè)重于現(xiàn)有法律制度的解釋和實(shí)施，能夠保證現(xiàn)有的個(gè)體主義的法律體系充分實(shí)施即可。但在西北地區(qū)，尤其是貧困的少數(shù)民族地區(qū)，市場(chǎng)化的力量發(fā)育較弱，光靠政策引導(dǎo)是不行的，更需要法律的保障，尤其需要財(cái)政方面的保障。由于實(shí)施央地分稅制的原因，西北地區(qū)的地方政府，尤其是在西北貧困地區(qū)的政府，就總體而言，對(duì)土地財(cái)政的依賴程度要高于東南地區(qū)，盡管這里的地租相對(duì)較低。因此，在這里，財(cái)政支持力度必然會(huì)加大，問題是，這就特別需要有限制公權(quán)的法律制度的保障。扶貧機(jī)制的缺陷使國(guó)家對(duì)西部貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策弱化，［15］原因就在于缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家的扶貧資金在貧困的地方政府手里，很難保證安全。［16］中國(guó)三農(nóng)問題的破解既需要呵護(hù)個(gè)體權(quán)利的法律制度，也需要限制政府公權(quán)的法律制度。西北貧困地區(qū)，這里更多需要積極意義的、有作為的政府?，F(xiàn)有的個(gè)體主義的法律體系并不能充分保障西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，還需要結(jié)構(gòu)性的、統(tǒng)籌性的專門立法的保障。有人主張，要徹底解決“三農(nóng)”問題光靠政策不行，還必須依靠法律作保障。全面建設(shè)小康社會(huì)當(dāng)前的核心問題，是要盡快建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。依法治農(nóng)、依法興農(nóng)、依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。“增加農(nóng)民收入”要有實(shí)招，“保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”要有實(shí)法，調(diào)整“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”要有實(shí)效，一定要注意不搞那些勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”。［15］這樣的主張，在西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，其實(shí)更具有針對(duì)性。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，基本公共服務(wù)的均等化是國(guó)家保證全體居民均等地享有基本公共服務(wù)，其目標(biāo)是保證生存和發(fā)展的起點(diǎn)公平、基礎(chǔ)性服務(wù)均等以及人們基本權(quán)利的平等。由此可見，在行政力量強(qiáng)大且相應(yīng)制衡機(jī)制尚不完善的現(xiàn)實(shí)背景下，要實(shí)現(xiàn)以公平和平等為核心的基本公共服務(wù)均等化和平等權(quán)利基礎(chǔ)上的體制一體化，同樣離不開法治的有力保障。沒有法制的強(qiáng)有力支撐，光靠政策上的承諾以及財(cái)政窘迫的地方政府的力量，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程將永遠(yuǎn)都是中國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的短板?！冻啥际薪y(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》就有相關(guān)的專門規(guī)定法制保障的內(nèi)容，“發(fā)揮人大作用，加強(qiáng)立法工作”，“強(qiáng)化管理考核”。相對(duì)而言，在全國(guó)上下都積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，西北地區(qū)卻很少有這樣的意識(shí)。比如，從中共甘肅省委、甘肅省人民政府實(shí)施《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》的意見（2010年1月16日）中，《甘肅省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)武威城鄉(xiāng)融合發(fā)展核心區(qū)總體規(guī)劃》（2011年11月），《蘭州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)工作方案》中就沒有專門強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“法制保障”這樣的內(nèi)容，甚至沒有相應(yīng)的保障措施。［17］規(guī)劃中的南疆墾區(qū)、六盤山區(qū)和甘青藏區(qū)連片區(qū)關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法制建設(shè)還是空白，由于行政法規(guī)及規(guī)范性文件、地方政府規(guī)章及文件還沒有及時(shí)頒布，只能是一些單純的上傳下達(dá)的文件或草案，并沒有一個(gè)很完整、詳盡的關(guān)于大片區(qū)的法規(guī)，因此這些連片地區(qū)還需要及時(shí)互動(dòng)、交流經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)實(shí)施過程中的不足和需要改進(jìn)的地方，制定有利于片區(qū)發(fā)展的法規(guī)?？臻g上，現(xiàn)在個(gè)別地區(qū)已經(jīng)有了地方主體功能區(qū)定位、扶貧開發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃，這些地方大都也是各自為戰(zhàn)，并沒有各省的通力協(xié)作，還是很不健全的。時(shí)間上，個(gè)別省出臺(tái)的規(guī)劃是在《規(guī)劃》、《綱要》出臺(tái)之前編制的，已經(jīng)不能順應(yīng)時(shí)展需要。內(nèi)容上，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃還是有區(qū)別的；“十二五”規(guī)劃提出的大的方向不能變，這些還需要與各地以后制定的地方《規(guī)劃》、《綱要》進(jìn)行銜接，共同促進(jìn)連片貧困區(qū)的大發(fā)展。原因大致在于：中東部地區(qū)的富裕農(nóng)民更強(qiáng)調(diào)私權(quán)保護(hù)，需要的是權(quán)限的有限政府，消極政府，更需要私法，需要國(guó)家不干預(yù)的法律；西北貧困農(nóng)民更強(qiáng)調(diào)政府的積極政府，甚至是無限政府，“等，靠，要”思想嚴(yán)重，需要國(guó)家積極干預(yù)的法律。故政府主導(dǎo)下的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展較少有強(qiáng)調(diào)法律保障。東南地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法制建設(shè)的主題是“維權(quán)”（消極政府加司法保障），西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法制建設(shè)的主題是“控權(quán)”（積極政府加法律監(jiān)督，人大的作用）。法律制度具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和有效性等特點(diǎn)，這是單純的政策手段所無法具有的。

西北貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)選擇

綜上所述，西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的三農(nóng)法律制度建設(shè)是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在重構(gòu)和完善相關(guān)法制系統(tǒng)的同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)的任務(wù)，以及城鄉(xiāng)一體化的使命，將相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)與制度建設(shè)相互銜接起來是關(guān)鍵所在。因此，在新時(shí)期，西北貧困地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)便是實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和法制保障的“三位一體”。從性質(zhì)來看，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題，不僅僅是一個(gè)單純的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的問題（在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，三農(nóng)問題確實(shí)是一個(gè)相對(duì)純粹的問題）。西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，同時(shí)還是一個(gè)區(qū)域扶貧攻堅(jiān)、民族平等發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和邊疆政治穩(wěn)定的問題，只有通過嚴(yán)格的法制保障，才能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡發(fā)展、民族平等、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和邊疆政治穩(wěn)定的問題，是一個(gè)系統(tǒng)工程，在西北貧困地區(qū)表現(xiàn)得最為嚴(yán)重，也最為集中，是長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)，是滯后而畸形的中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化發(fā)展問題的集中體現(xiàn)———是“中國(guó)問題”這個(gè)木桶的最短板。西北貧困地區(qū)作為地處區(qū)位劣勢(shì)、基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，面臨著發(fā)展不足、發(fā)展緩慢、發(fā)展滯后等根本問題，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)弱，城市支持農(nóng)村少，農(nóng)民收入保障低，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難度大。從分布范圍來看，西北貧困地區(qū)還是全國(guó)貧困地區(qū)中分布地域范圍最大的一個(gè)地區(qū)，也是全國(guó)市場(chǎng)化發(fā)育程度最為滯后的地區(qū)，故更需要政府適度干預(yù)的法律制度。在最新的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》中，西北地區(qū)涉及的連片特困地區(qū)是六盤山區(qū)、甘青藏區(qū)、新疆南疆的三地州，再加上143個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（陜西50、甘肅43、青海15、寧夏8、新疆27。其中有些縣已包含在上述的連片特困區(qū)中），其總面積是全國(guó)貧困地區(qū)中分布地域范圍最大的，是全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的真正的主戰(zhàn)場(chǎng)。對(duì)于連片特困地區(qū)，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》規(guī)定，要加大投入和支持力度，加強(qiáng)對(duì)跨省片區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，集中力量，分批實(shí)施。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可自行確定若干連片特困地區(qū)，統(tǒng)籌資源給予重點(diǎn)扶持。對(duì)于重點(diǎn)縣和貧困村，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》規(guī)定，原定重點(diǎn)縣支持政策不變。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定辦法，采取措施，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)縣數(shù)量逐步減少。重點(diǎn)縣減少的省份，國(guó)家的支持力度不減。顯而易見，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》為西北貧困地區(qū)的未來發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇。為了充分利用這一政策的制度效應(yīng)，西北貧困地區(qū)迫切需要制定地區(qū)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，盡快使反貧困走上法制化軌道，同時(shí)使扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相互銜接。從主體功能區(qū)定位來看，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制和禁止開發(fā)區(qū)，主要分布在西北貧困地區(qū)，是全國(guó)生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)，因此，這里需要通過強(qiáng)有力的法制手段來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。主要目標(biāo)是通過立法明確規(guī)定適合于西北貧困地區(qū)的主體功能區(qū)規(guī)劃方案，不同主體功能區(qū)的差別化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施，以及對(duì)地方尤其是縣級(jí)政府的考核辦法。西北貧困縣中，少數(shù)民族縣占了很大比例，在甘青藏區(qū)這個(gè)連片特困區(qū)內(nèi)，有許多縣就處于三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)。這些少數(shù)民族貧困縣大都地處偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境脆弱、資源承載能力較弱，可持續(xù)發(fā)展水平低。進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃是增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在西北貧困地區(qū)，根據(jù)全國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃，涉及到的整個(gè)縣域總體上大多被劃定為限制開發(fā)區(qū)，這是一個(gè)重要的大前提。西北貧困地區(qū)的縣域內(nèi)的主體功能區(qū)劃分顯然不能真正照搬東南發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域規(guī)劃，①而要將生態(tài)保障放在突出的位置，具體來講要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，依據(jù)指標(biāo)體系，可將縣域內(nèi)國(guó)土劃分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)。［18］基于以上的基本背景分析，相對(duì)于東南發(fā)達(dá)地區(qū)而言，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程更需要法制的保障?；镜牟呗赃x擇是：第一，借鑒中東部經(jīng)驗(yàn)和發(fā)掘自身經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。在一個(gè)事實(shí)上呈現(xiàn)為遞度發(fā)展進(jìn)程中，西北貧困地區(qū)可適當(dāng)借鑒中東部地區(qū)和西南地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和制度。比如，可借鑒重慶模式中的在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中同步推進(jìn)法制建設(shè)、重視法制保障的經(jīng)驗(yàn)。另外，還可以借鑒云浮模式中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大部制改革和主體功能區(qū)擴(kuò)展的做法，重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不以GDP作為考核政績(jī)指標(biāo)。目前，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相關(guān)的主體功能區(qū)主要在國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層面實(shí)施，云浮則創(chuàng)造性地將主體功能區(qū)構(gòu)想向下延伸、引向基層。主體功能擴(kuò)展最終都指歸到人：即主體功能擴(kuò)展以人為本，主體功能擴(kuò)展到人，人是實(shí)踐的主體，也是實(shí)踐的對(duì)象。［19］西部貧困地區(qū)連片特困地區(qū)區(qū)域的發(fā)展，是與西部其它地區(qū)、東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中部相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)三者之間的另一種博弈。很多地區(qū)在召開的連片特困區(qū)地區(qū)區(qū)域發(fā)展工作會(huì)議中，提到最多的是“創(chuàng)新規(guī)劃編制思路，將扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過解決限制區(qū)域發(fā)展的瓶頸問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”。這里的“瓶頸問題”是中國(guó)縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性問題導(dǎo)致的，說白了就是經(jīng)濟(jì)環(huán)境問題，這也給界定過程帶來了更多的博弈空間。第二，加快執(zhí)行性地方性立法的進(jìn)度，加強(qiáng)相關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督工作。在地方性三農(nóng)立法中，目前最需要明確的還是農(nóng)民的土地權(quán)利。在西北貧困地區(qū)，農(nóng)民土地權(quán)利保障方面的法律供給是最為薄弱的。陳小君教授的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最需要的是他們生活、生存和發(fā)展所依托的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩項(xiàng)重要物權(quán)。這兩個(gè)權(quán)利看起來普遍，但實(shí)際上內(nèi)容非常豐富，包含了很多具體的權(quán)利元素。從法律層面來看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在物權(quán)法中有規(guī)定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對(duì)于關(guān)系農(nóng)民重大生活利益的宅基地使用權(quán)，物權(quán)法里只有寥寥四條，基本上沒有對(duì)權(quán)利進(jìn)行細(xì)致規(guī)范，而應(yīng)參照適用的土地管理法也沒有相應(yīng)的規(guī)范，致使相關(guān)領(lǐng)域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在?？梢哉f，法律規(guī)范的欠缺是影響農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要原因。此外，農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機(jī)構(gòu)來引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但從目前的實(shí)際情況來看，中介機(jī)構(gòu)還比較缺乏，而且也沒有得到農(nóng)民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個(gè)比較合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有制度保障，農(nóng)民很少有參與權(quán)。因此，對(duì)于當(dāng)前正處于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)民而言，兩項(xiàng)重要物權(quán)———土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)是最需要立法完善的。［20］在這方面，西北貧困省區(qū)的地方立法機(jī)關(guān)不能坐等中央立法的完善，而是需要盡快制定相關(guān)的地方性法規(guī)來加以引導(dǎo)和規(guī)范。第三，重視制定自主性地方性法規(guī)。自主性地方性法規(guī)的最大特點(diǎn)是解決地方性事務(wù)，其所規(guī)定的事項(xiàng)不需要或在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)不需要由國(guó)家制定法律、行政法規(guī)。因?yàn)槠渑c法律、行政法規(guī)的關(guān)聯(lián)度比較小，所以中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成前后，對(duì)這類法規(guī)的制定影響相對(duì)也比較小。正是由于這一特點(diǎn)，地方立法機(jī)關(guān)要重視自主性地方性法規(guī)的制定。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展屬于對(duì)某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的促進(jìn)，地方是可以自主做出規(guī)定的。［21］此外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程。要合法有效地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，需要強(qiáng)有力的法律制度保障，在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，必要時(shí)，全國(guó)人大可授予西北貧困省區(qū)特別立法權(quán)，賦予西北貧困省區(qū)更多自主權(quán)以確保大西北經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的合法性，避免出現(xiàn)“創(chuàng)新性違法”的情況。［3］在二元制的法律框架下，采用地方性法規(guī)或政府規(guī)章規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地及其規(guī)劃的建設(shè)和管理辦法是一個(gè)可行的做法。中央層面的立法，在短期內(nèi)從二元制轉(zhuǎn)向一元制不太現(xiàn)實(shí)，但通過創(chuàng)制地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式則是可行的。陸學(xué)藝等經(jīng)過對(duì)福建省晉江市的調(diào)查研究認(rèn)為，縣域現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。應(yīng)給予縣域賦權(quán)，以工業(yè)化為動(dòng)力，以城市化為載體，通過縣級(jí)政府科學(xué)定位自身的角色與職能，科學(xué)確定自身的行動(dòng)方式，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要載體和具體實(shí)施者，通過立法明確授予其在縣域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展的權(quán)力，是極為必要的。第四，創(chuàng)新地方性執(zhí)法、司法體制。目前，西北貧困省區(qū)在基層的行政執(zhí)法和司法服務(wù)還沒有完全適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)背景和實(shí)際需要，正在建設(shè)的中心村莊、農(nóng)牧民定居新村、移民社區(qū)中，政府的執(zhí)法和司法等公共服務(wù)還沒有延伸下去，許多民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然還是“懸浮式政府”。因此，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法方式和司法服務(wù)方式的更新，維持民族地區(qū)社會(huì)政治穩(wěn)定，已經(jīng)成為西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中需要急切解決的現(xiàn)實(shí)問題之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2800萬絕對(duì)貧困人口中，絕大部分都生活在西部地區(qū)。這部分人的法律支付能力幾近于零，其權(quán)利救濟(jì)的難度可想而知。目前我國(guó)實(shí)行的法院訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法并沒有對(duì)按件征收或按比例征收規(guī)定一個(gè)幅度，而是一刀切，即按件征收的，全國(guó)適用同一個(gè)金額數(shù)；按比例征收的，全國(guó)適用同一個(gè)比例。這種整齊劃一的做法除對(duì)極少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)事人不會(huì)構(gòu)成過重負(fù)擔(dān)之外，對(duì)全國(guó)大部分地區(qū)尤其是西部地區(qū)的當(dāng)事人來說都比較沉重。①隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，西北貧困地區(qū)的社會(huì)陌生化程度必將加劇，各類社會(huì)糾紛及訴訟會(huì)大量涌現(xiàn)出來，通過適當(dāng)降低西北貧困地區(qū)當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用，同時(shí)加強(qiáng)法律援助制度的建設(shè)和完善，來緩減社會(huì)糾紛的總量和強(qiáng)度，也是西北貧困地區(qū)法制建設(shè)所面臨的全新的挑戰(zhàn)和任務(wù)。另外，還要加強(qiáng)對(duì)扶貧資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督和問責(zé)制度，完善農(nóng)村地權(quán)糾紛法律救濟(jì)制度。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面改進(jìn)：適當(dāng)擴(kuò)大法院的受案范圍，盡可能將各種地權(quán)糾紛納入訴訟解決機(jī)制之中，以發(fā)揮司法作為實(shí)現(xiàn)正義的最后一道防線的功能；對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的民間性和中立性；無論是訴訟還是仲裁，均應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)糾紛當(dāng)事人實(shí)行不收費(fèi)或者少收費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，降低農(nóng)民尋求救濟(jì)的成本；提高基層政府和基層法院解決農(nóng)村地權(quán)糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質(zhì)，加強(qiáng)法律知識(shí)與法律意識(shí)的培養(yǎng)，為法律救濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行提供人才的支持，切實(shí)保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。［20］

本文作者：王勇郭倩倩工作單位：西北師范大學(xué)