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論文關(guān)鍵詞：地方政府債券宏觀調(diào)控風險防范機制

論文內(nèi)容摘要：我國地方政府債券的發(fā)行有利于地方政府開辟融資渠道，但又可能引發(fā)通貨膨脹、證券金融市場波動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)發(fā)展不平衡等宏觀調(diào)控風險。應對風險的法律制度缺失、政府機關(guān)縱橫向權(quán)力配置不當、公眾參與宏觀調(diào)控過程的渠道不暢是造成宏觀調(diào)控風險的主要因素。為此，文章認為要制定宏觀調(diào)控法、地方政府債券法以及完善配套制度；采取行政內(nèi)部分權(quán)、行政內(nèi)部監(jiān)督機制等行政自制措施；要建立政府信用社會評價和公眾參與風險評估機制，來防范風險。

我國地方政府債券面臨的宏觀調(diào)控風險

為了應對國際金融危機，擴內(nèi)需保增長，我國中央政府2009年和2010年相繼決定由財政部分別地方政府債券2000億元，列入省級預算管理。我國地方政府債券的發(fā)行，無疑有利于地方政府開辟融資渠道，具有重大的經(jīng)濟意義，然而，發(fā)行地方政府債券是一項復雜的系統(tǒng)工程，特別是在制度沒有改變的條件下它將面臨著潛在的宏觀調(diào)控風險。具體而言，這種宏觀調(diào)控風險主要表現(xiàn)在：

（一）通貨膨脹的風險

地方政府債券的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴大，投資規(guī)模的擴大加速了資金流動，貨幣流動性的提升與增大貨幣發(fā)行量一樣，都會導致通貨膨脹。而通貨膨脹的發(fā)生，將進一步削弱民眾生活水準，給投資和消費帶來不確定性。

（二）證券金融市場波動的風險

地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金，直接導致這些證券市場的價格波動。與此同時，地方政府與金融機構(gòu)的關(guān)系尚未厘清，實際中政府強令銀行貸款或強令銀行提供擔保的現(xiàn)象時有發(fā)生。發(fā)債之后，地方政府可能將進一步加劇這種關(guān)系。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的風險

在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時，地方政府就設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項目融資，從而造成全國各地嚴重的亂上項目、重復建設(shè)的情況。如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項目、重復建設(shè)可能將會變得更嚴重。

（四）地區(qū)發(fā)展不平衡的風險

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財政信用狀況相對于內(nèi)陸地區(qū)要好得多，發(fā)達地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格。在都有資格發(fā)行時，更好的財政信用狀況會吸引不發(fā)達地區(qū)的資金流向發(fā)達地區(qū)。而且越是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，發(fā)行債券的限制條件，諸如發(fā)債規(guī)模、信用評級、中介服務、債務管理等方面與發(fā)達地區(qū)都存在明顯差距，這很容易導致“馬太效應”，進一步拉大區(qū)域發(fā)展差距。www.gwyOO.

地方政府債券宏觀調(diào)控風險的成因分析

地方政府債券之所以會面臨這些風險，主要是因為以下因素所導致：

（一）應對宏觀調(diào)控風險的法律制度缺失

宏觀調(diào)控是一個復雜而龐大的系統(tǒng)，與此相適應，政府宏觀調(diào)控是一個由調(diào)控目標、內(nèi)容、手段、程序等組合而成的復雜系統(tǒng)，不僅要求有宏觀上的整體性立法，而且要求有圍繞調(diào)控目標而互相協(xié)調(diào)配合的具體法律制度。但是目前不僅宏觀調(diào)控總體法缺失，而且具體的財政、金融、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)政策等法律法規(guī)也不健全。比如，目前規(guī)范地方政府債券發(fā)行條件的只有財政部制訂的《2009年地方政府債券預算管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，法律位階低且不完善；區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策性規(guī)定多，而具法律約束力的立法少。此外，《地方政府債券法》尚未出臺，不僅地方政府債券本身制度需要加以制定，而且它與國債、證券之間的關(guān)系也有待厘清。

（二）政府機關(guān)縱向和橫向權(quán)力配置不當

從縱向來看，對地方政府債券宏觀調(diào)控風險的宏觀調(diào)控權(quán)到底歸屬于中央政府還是地方政府，目前理論與實務界的觀點不盡一致。有學者認為，宏觀調(diào)控是一個包括中央政府調(diào)控和地方政府實施調(diào)控與分享宏觀調(diào)控主體的多層次的宏觀調(diào)控體系。但更多的學者認為，宏觀調(diào)控僅是中央政府的職能，唯有中央政府才有可能反映經(jīng)濟運行的總體要求，并具備制定克服總量失衡，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的制度及政策的能力。而宏觀調(diào)控配置不明或配置不當，則無疑會影響地方政府債券風險的調(diào)控能力，甚至影響國家利益和社會公共利益。從橫向來看，我國行政系統(tǒng)內(nèi)部存在著職能部門權(quán)力過于集中的弊病，各部門往往同時具備決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，政府領(lǐng)導往往放大手中權(quán)力，不顧財力實際發(fā)行地方政府債券。

（三）公眾參與宏觀調(diào)控過程的渠道不暢

當前中央政府地方政府債券中，地方政府債券能否發(fā)行、何時發(fā)行、發(fā)行多少，由中央財政機關(guān)和省級政府部門協(xié)商確定，公眾作為納稅人沒有廣泛參與到宏觀調(diào)控決策中，更無法表達債券發(fā)行可能出現(xiàn)的宏觀風險的機會。由于受現(xiàn)行政績考評制度的影響，地方政府領(lǐng)導往往在任內(nèi)大搞“形象工程”、“政績工程”，而爭取發(fā)行地方政府債券無疑為這些工程開辟了資金籌措道路。在公眾參與渠道不暢的情況下，地方政府債券發(fā)行結(jié)果成為政府自我決定的不正常局面。由于公眾參與地方政府債券宏觀風險評估制度和政府信用評價機制的缺失，公眾在目前尚無有效渠道表達意見和進行有效監(jiān)督。

地方政府債券宏觀調(diào)控風險防范機制的構(gòu)建

（一）完善宏觀調(diào)控立法，提供風險防范的制度保障

一是制定《宏觀調(diào)控法》和《地方政府債券法》。從理論上說，宏觀調(diào)控法處于當代經(jīng)濟法的核心地位，但我國法制建設(shè)卻不健全，需要對宏觀調(diào)控的主體、行為、程序、救濟等制度要素進行構(gòu)建。對于地方政府債券的風險而言，最重要的是完善宏觀調(diào)控主體制度。由于地方政府缺乏相應的信息條件，加上自身利益結(jié)構(gòu)和導向的局限，地方政府一般而言不適合做宏觀調(diào)控的主體，而應由中央政府來擔任。與此同時，為了規(guī)制宏觀調(diào)控權(quán)的可能侵犯性，需要建立健全糾偏制度、補償制度、責任追究制度和救濟制度。此外，最近若干年內(nèi)要制定《地方政府債券法》，明確規(guī)定地方政府債券發(fā)行的主體、條件、風險評估、規(guī)模、資金使用、償還方法、法律責任等內(nèi)容，將宏觀調(diào)控風險評估等事項納入法治化軌道。

二是完善應對宏觀調(diào)控風險的配套制度。首先是要完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法。發(fā)行地方政府債券，應當同步完善我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法，對一定時期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法律化，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期政策規(guī)定，對戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)保護和扶植的規(guī)定以及對衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整、援助規(guī)定等。應當把符合國家的產(chǎn)業(yè)政策作為地方政府債券的重要發(fā)行條件之一。其次是要制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展法。為了優(yōu)化我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，防范宏觀調(diào)控風險，我國應當完善與《地方政府債券法》相配套的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的計劃、財政、金融制度，實現(xiàn)對中西部地區(qū)的財政傾斜，并借鑒國外經(jīng)驗，制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展法律制度。三是要實施幣值穩(wěn)定的貨幣政策，將物價的增長控制在國民經(jīng)濟和居民收入能夠承受的限度之內(nèi)。要對地方政府債券與國債、證券的關(guān)系進行法治化處理，從制度上防范地債可能引發(fā)的證券金融市場紊亂風險。

（二）采取行政自制措施，設(shè)置風險防范的自我防線

所謂行政自制，是行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設(shè)機制。我們不僅要從立法和司法對地方政府債券的宏觀調(diào)控風險進行控制，而且要從行政機關(guān)自身對其發(fā)債有關(guān)風險進行內(nèi)在的積極的自我控制。

一方面，要實現(xiàn)行政內(nèi)部分權(quán)機制。行政內(nèi)部分權(quán)是指政府部門為防止行政權(quán)過于集中而引發(fā)的專斷，主動地將權(quán)力進行劃分和分立，并通過行政權(quán)之間配置來防止違法或不當行為，更好地實現(xiàn)公共目標。為了避免發(fā)行地方政府債券中的宏觀調(diào)控風險，我國各級政府特別是今后地方政府真正成為地方政府債券之后，需要通過行政內(nèi)部分權(quán)將地方政府債券政策的制定與執(zhí)行部門、評估部門相分離，特別是要讓評估部門能夠相對獨立地從事評估活動并得出真實的結(jié)論，防止不符合發(fā)行條件的地方政府債券的發(fā)行。

另一方面，完善行政內(nèi)部監(jiān)督機制。作為一種自我糾錯制度，行政內(nèi)部監(jiān)督是指“在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，負有行政監(jiān)督職能的行政機關(guān)監(jiān)督其他行政機關(guān)是否依法行使職權(quán)的一種監(jiān)督制度體系”。就地方政府發(fā)行債券而言，要完善以下三項制度：一是行政備案機制。由于地方政府債券的發(fā)行涉及面廣，具有重大影響，易發(fā)宏觀調(diào)控風險，因而當?shù)胤秸嬲蔀榈貍闹黧w之后，應該將發(fā)行債券的基本情況上報上級行政機關(guān)備案，以便上級政府能從全局考慮并及時糾正錯誤的發(fā)債行為。二是報告與檢查機制。地方政府應提交發(fā)債的工作報告，并接受上級政府機關(guān)的檢查和評議。三是行政監(jiān)督聯(lián)動機制。由財政部門、證券會、人民銀行等多個上級機關(guān)或機構(gòu)在地方政府債券監(jiān)督中協(xié)調(diào)職能、相互配合，制止和糾正違反和不當行為。

（三）構(gòu)建社會監(jiān)督機制，為風險防范打下社會基礎(chǔ)

一是建立政府信用社會評價機制。政府信用越高，地方政府債券及時償還本息的概率越高，也就越能如期履行義務。而地方政府的信用到底如何，不能由該地方政府自身甚至上級政府說了算，而應該由專業(yè)的社會中介機構(gòu)來評判。社會中介機構(gòu)最大的優(yōu)勢就是能夠利用專業(yè)優(yōu)勢搜集、整理、分析地方政府的財務及資信狀況，向社會和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，進行嚴格的動態(tài)審查和監(jiān)測，對發(fā)債項目的收益、債券償還能力以及付息的意愿程度進行嚴格審核，從而有效防止地方政府可能出現(xiàn)的宏觀調(diào)控風險。

二是實行公眾參與風險評估機制。在風險評估過程中，不僅廣大公眾能提出意見，而且政府應真正將公眾意見納入到評估全過程。其主要步驟包括：一是確定所要評估的具體宏觀調(diào)控風險。決定哪項風險將被評估是風險評估的第一步，公民在決定評估風險時具有平等的發(fā)言權(quán)。二是陳述宏觀調(diào)控風險評估的目的。只有清楚表明具體風險評估的目的，廣大公眾才能評估風險。三是選擇宏觀調(diào)控風險評價標準。四是風險應受到公民持續(xù)地監(jiān)督。系統(tǒng)地、連續(xù)地監(jiān)督為公民提供了追蹤風險并采取糾正措施的機會。五是公開評估報告。一個良好的宏觀調(diào)控風險評估系統(tǒng)應當公開化，定期報告評估結(jié)果，而且公民、新聞媒體和其他政府監(jiān)督部門有權(quán)得到報告。公眾參與風險評估機制的建立，將為地方政府債券宏觀調(diào)控風險的防范打下廣闊的社會基礎(chǔ)。

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