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從城市群特點看經濟法適用情形

所謂城市群是在特定的區(qū)域范圍內云集相當數(shù)量的不同性質、類型和等級規(guī)模的城市，以一個或兩個特大城市為中心，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，城市之間的內在聯(lián)系不斷加強，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。城市群不是空間上相鄰的若干個城市簡單的聚集，而是通過物理網絡（公路、鐵路等）和信息網絡緊密聯(lián)系的一個整體。我國將形成十大城市群，即京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝和關中城市群。

從內在聯(lián)系看，城市群具備發(fā)達核心組織能力、較完整的城鎮(zhèn)結構體系、快速便捷的交通運輸體系以及較發(fā)達的區(qū)域經濟。城市和區(qū)域經濟存在相互作用，城市群是區(qū)域經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)結構演化到一定階段的必然產物。區(qū)域經濟從發(fā)展到成熟，其空間結構演變就表現(xiàn)為由點到軸、由面到網的城市化過程，此即城市群或都市圈形成的過程。因此，城市群是區(qū)域經濟發(fā)展成熟的標志和城市化的高級形式，其立法也必然尋找高級法形式即經濟法。從區(qū)域經濟的發(fā)展階段分析，城市群是區(qū)域城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路，規(guī)范其活動和行為的現(xiàn)代法杰出代表——經濟法與之正好相互匹配。從其組成觀察，城市群集合了核心城市和外圍城市，各個城市之間有交通走廊相連，社會經濟關系復雜密切，縱橫交錯，但其一體化程度遠高于城市群外的城鄉(xiāng)，其法律規(guī)范也應當因其更加公私法兼容而呈現(xiàn)經濟法的特點。

聚集與擴散是城市經濟區(qū)域形成和發(fā)展的內在機制，它們之間具有不可分割的內在聯(lián)系，擴散必須以一定程度的聚集為基礎，聚集到一定程度必然產生擴散，而擴散又擴大了對新的經濟活動的吸聚力，從而創(chuàng)造了新的聚集條件，新的聚集又為新的擴散創(chuàng)造條件，由此推動經濟法律關系的動態(tài)發(fā)展。聚集過程導致集中型城市化，擴散過程引起擴散型城市化。城市群就是在聚集——擴散——再聚集——再擴散的鏈式過程中不斷得到強化和升級。經濟法的特殊魅力恰恰在于產業(yè)經濟法等相關部門法能很好地為其導航、護航，并不斷鞏固其發(fā)展成果。

中原城市群聚少散多的特點與經濟法的作用發(fā)揮

中原城市群通常是指以鄭州為核心，以洛陽、開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、濟源、平頂山、漯河在內共9個省轄（管）市構成的城市群體。其中，特大城市2個，大城市4個，中等城市2個，小城市15個，縣城34個，建制鎮(zhèn)374個。

首先，中原城市群城鎮(zhèn)布局呈明顯的交通聚集束，這就使經濟法的社會法作用能夠得到更好的發(fā)揮。中原城市群相對集中于京廣、隴海、焦枝線上，其中京廣線上有4個（新鄉(xiāng)、鄭州、許昌、漯河）；除鄭州市以外，隴海線上有2個（洛陽、開封）；焦枝線上有1個（焦作）。中原城市群的8大城市中有7座都位于中央鐵路線上，比例達87.5%。其余15座小城市中位居上述三條中央鐵路線上的有8座，占小城市比例的53.3%。由此可見中原城市群呈明顯的交通聚集束狀態(tài)。這一情況雖有利于物資的快速調配，但也容易滋長計劃經濟的慣性思維和做法。因此，要多用市場規(guī)制法進行調整，該讓市場去做的絕不要有政府包辦代替，政府及其有關部門的管理只在“市場越位”時進行弱干預，比如反壟斷和加強市場監(jiān)管等。

其次，中原城市群在空間布局上具有明顯的分散性，應充分發(fā)揮經濟法的政府強干預作用。中原城市群的特大城市間的空間直線距離平均為D=125.4km，這一數(shù)字遠遠高于長江三角洲、珠江三角洲和京津唐地區(qū)，也高于周邊的關中和武漢地區(qū)?？梢?，中原城市群的空間分布具有明顯的分散性特點。由此可以看出，這里將需要更多行政手段的運用，具體以適用經濟法的宏觀調控法為宜。

依法平衡協(xié)調中原城市群的城市格局

中原城市群的型構集中反映了河南這一中部省區(qū)經濟發(fā)展的空間特征，然而，這種聚集——分散型的空間布局對區(qū)域經濟的整體發(fā)展來講是弊大于利的。一般來說，分散的型構是區(qū)域開發(fā)到高級階段、城市體系成長到成熟階段后常見的空間布局。中原地區(qū)目前正處于區(qū)域開發(fā)的初、中級階段，城市體系還不夠成熟，需要城市布局有較強的聚集性?？墒?，中原城市群區(qū)內城市空間聯(lián)系松散，這就必將導致城市功能難以更好地發(fā)揮，從而不利于使中原城市群做到強基固本。

中原城市群之所以會出現(xiàn)這樣的局面，首要的原因是中原城市群缺乏規(guī)模較大的首位城市。首先，鄭州雖說是首位城市，但由于城市規(guī)模不大，首位度只有1.43，不能發(fā)揮核心城市的聚集和輻射能力。中原城市群除了鄭州核心區(qū)外，還有豫北新鄉(xiāng)、焦作核心區(qū)，豫西洛陽核心區(qū)，豫中南平頂山——許昌——漯河三角核心區(qū)，豫東開封——商丘核心區(qū)。這些核心區(qū)在區(qū)域經濟發(fā)展中發(fā)揮著重大作用，同時也削弱了鄭州作為首位城市對這些地區(qū)的輔射作用。這一格局造成了該城市群的特殊樣態(tài)。其次，鄭州距離周邊特大城市太近，東臨徐州、濟南，南臨武漢、廣州，西臨西安，北臨北京，東南與南京、上海相臨。這些城市的中心強度遠遠超過鄭州。鄭州位居這些特大城市的中間低谷地帶，從而很難形成全國性或世界性的中心城市。也就是說，中原地區(qū)已被周邊更高一級的中心所分割。

正確的做法是，依法平衡協(xié)調中原城市群的城市格局。所以，中原城市群的發(fā)展應加強以鄭州為中心的周圍城市間的橫向聯(lián)系，形成一個強大的大中城市核心區(qū)，以“群”的力量開展對外交流，以“群”的力量帶動全省發(fā)展。具體來說，可采取“一個中心、一個次中心、一條工業(yè)走廊、三條軸線”的發(fā)展格局。一個中心是指鄭州中心，次中心指洛陽，一條工業(yè)走廊指鄭洛工業(yè)走廊，三條軸線指京廣、隴海、焦枝三條軸線。當然，這種格局并不僅僅是為了突出物理網絡的現(xiàn)實意義，而是要突出各種發(fā)展要素在網絡之間的高效合理流動，強調經濟法平衡協(xié)調理念的切實貫徹和責權利效原則的真正堅持。

依法推進中原城市群的區(qū)域產業(yè)發(fā)展

城市群的綜合經濟實力是建立在雄厚的產業(yè)基礎之上的。目前，中原城市群在國民經濟中的影響還不大，中原城市群的GDP相當于長江三角洲的1/6和珠江三角洲的1/3。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的主要原因，首先在于產業(yè)基礎不夠深厚。雖然中原城市群的煤炭、石化、機械、食品、有色冶金、電氣等工業(yè)有較好的基礎和一定的規(guī)模，但并沒有形成在全國有突出效應的產業(yè)集群，經濟結構不盡合理，技術水平相對落后，經濟效益差?？梢哉f，產業(yè)構成仍是以傳統(tǒng)產業(yè)為主，高新技術產業(yè)比重很小，勞動密集型產業(yè)仍占據(jù)絕大多數(shù)比例。另外，中原城市群的不少城市在主導產業(yè)選擇上，也突出存在著重復投資、產業(yè)雷同的問題。各城市都不同程度地存在“大而全”、“小而全”的布局傾向。有些城市之間只是存在經濟規(guī)模的差異，在產業(yè)結構上并非能夠形成互補。由于城市間缺乏合理的垂直分工和水平分工，從而制約了城市之間的經濟聯(lián)系，抑制了城市群整體聯(lián)動效應的發(fā)揮,導致各城市從原材料到產品市場的爭奪戰(zhàn)，造成財力、物力和人力的浪費和效率損失。

要使中原城市群有限的資源發(fā)揮最大的效益，避免重復建設和資源浪費，必須在加強宏觀調控的基礎上，積極探索以構建中原城市群產業(yè)生態(tài)鏈為目標的產業(yè)發(fā)展機制，按照“優(yōu)勢互補、互惠互利、聯(lián)合發(fā)展、共同繁榮”的原則,在產業(yè)布局上做到整體布局、區(qū)域分工、優(yōu)勢互補、適度競爭。在這一過程中，每個城市在突出和壯大主導產業(yè)的基礎上，都應在產業(yè)鏈聚集和延伸上下功夫，構筑完整的產業(yè)鏈條，提升產業(yè)聚集度。特別是在招商引資上，各個城市應突出產業(yè)鏈招商而不是單個項目的引進，并在產業(yè)鏈配套上多做文章，發(fā)揮競爭法（經濟法的核心法）和產業(yè)經濟法（經濟法的一個重要部門法）對產業(yè)布局和產業(yè)促進的重要作用。

中原地區(qū)產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況主要有以下內容：紡織工業(yè)要大幅度增加出口配額；機械工業(yè)雖具有一定的出口能力，但需要提高國際競爭力；建材工業(yè)中，玻璃產品居全國第一，水泥年產量居全國第六，發(fā)展勢頭較好；化學醫(yī)藥產品結構不合理，面臨國際市場競爭，應大力發(fā)展中成藥；電子工業(yè)在全國同行業(yè)中排名靠前；冶金、能源工業(yè)中有色金屬工業(yè)十分關鍵，要提高技術水平，其中能源工業(yè)中電力工業(yè)被沖擊不大，煤炭工業(yè)受到的影響較大。考慮到中原城市群產業(yè)結構調整的治理對策，經濟法發(fā)揮作用的重點應當是：鞏固基礎產業(yè)，努力開發(fā)優(yōu)勢資源，積極發(fā)展高新技術產業(yè)，改造傳統(tǒng)產業(yè)，大力扶持第三產業(yè)。重點應放在發(fā)展高新技術、高效益產業(yè)上，工業(yè)布局要向更深層次開發(fā)與加工轉化。

依法調整中原城市群的區(qū)域經濟關系

目前，中原城市群協(xié)調發(fā)展的重要障礙是制度因素所造成的行政區(qū)分割，行政區(qū)分割導致不同行政區(qū)域政策和制度之間的相互沖突與矛盾，形成了各自為政的諸侯經濟。由于產業(yè)之間的利潤率差別較大，每個地區(qū)都不愿放棄高收益產業(yè)，因而重復建設屢禁不止，城市間產業(yè)的合理分工難以形成。毫無疑問，城市間利益的協(xié)調是一個復雜的問題，需要采取經濟法綜合調整的方法加以解決。聯(lián)手共建區(qū)域性商品市場和要素市場體系，充分發(fā)揮市場在區(qū)域利益調節(jié)中的主導作用，弱化區(qū)域利益調節(jié)中的行政干預手段。構建中原城市群產權交易共同市場，通過資產紐帶聯(lián)系，實現(xiàn)企業(yè)之間和城市之間的資產重組和利益整合。逐步打破地方利益主體、經濟主體和管理主體“三位一體”的傳統(tǒng)格局，進一步完善市場機制，規(guī)范地方政府的宏觀調控行為。在制訂政策時應綜合考慮該地區(qū)的綜合因素，加強政策的整體性,注意政策的縱向協(xié)調和橫向協(xié)調。進一步強化一體化管理體制的建設，以市場手段為主，行政手段為輔，成立政府層面的協(xié)調機構，如鄭東新區(qū)管委會等?，F(xiàn)階段政府在中原城市群發(fā)展尤其是大型基礎設施和重點城市建設中所發(fā)揮的主導作用是一個優(yōu)勢，從而促成了政府可以通過相應的政策措施和財政手段有效地調控城市群各城市的發(fā)展。政府應重點發(fā)展各中心城市，以強化產業(yè)整合、提升產業(yè)功能為手段推進城城一體化，并以此帶動城鄉(xiāng)一體化，建立權威、高效的城市群協(xié)調機制，全面推進城市群一體化進程。注重民間高科技企業(yè)協(xié)調機構的建設，開展技術協(xié)作、經濟協(xié)商，制定生產標準，交流信息，暢通市場渠道，避免出現(xiàn)技術壟斷和技術的惡性競爭。

城市群是密切社會溝通與聯(lián)系的多維的開放經濟空間系統(tǒng)。城市群經濟中的產業(yè)不僅在內部而且在外部都存在廣泛的聯(lián)系，這種聯(lián)系將更好地利用城市群經濟資源，達成協(xié)作與分工的合理化，提高產業(yè)素質和經濟效益。在現(xiàn)代市場經濟高度發(fā)展和經濟全球化的背景下，城市群必須在開放中發(fā)展。從這個意義上說，對外開放的程度越大、速度越快，城市群發(fā)展的水平和質量就越高。客觀地講，目前中原城市群對外開放的程度是很低的，雖然中原城市群的領導和建設者對外開放的愿望是真誠而又迫切的，也做了大量艱苦細致的努力，但是由于各種原因，效果并不明顯。鄭州在全國城市競爭力評價中，環(huán)境競爭力、制度競爭力等排名仍處于末位，因此，應該深刻檢討以往的政策和實踐，明確政府的定位，轉換政府職能，完善政策，改進工作，盡快提高對外開放的水平。

依法實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調互動、統(tǒng)籌發(fā)展

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目標，也是城市群發(fā)展的應有之意。城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展與經濟的協(xié)調發(fā)展是密不可分的。例如，基礎設施的建設提供了區(qū)域要素流動的便捷通道，在客觀上可以縮小城鄉(xiāng)之間、各個城市之間的差距。據(jù)統(tǒng)計，中原城市群的城市化水平為36%，高出全省城市化平均水平約12個百分點。但就城鄉(xiāng)一體化而言，城鄉(xiāng)差別一直在擴大，都市區(qū)與郊縣農村在經濟發(fā)展水平、基礎設施完備程度、居民生活質量等方面的差距在不斷的增大。從產業(yè)發(fā)展上看，郊縣的發(fā)展跟不上中心城市的發(fā)展速度，在調整產業(yè)結構的時候，過大的城鄉(xiāng)懸殊使得郊縣不具備產業(yè)的接收條件，這就直接制約了城市競爭力的整體提升。因此，要使中原城市群得到大的發(fā)展，必須縮小城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展。

具體來說，一是城鄉(xiāng)發(fā)展要統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，打破城鄉(xiāng)二元化的格局，實施城鄉(xiāng)一體化新體制；二是產業(yè)發(fā)展要統(tǒng)籌考慮，如一些高能耗、高污染、勞動密集型的項目可遠離大城市，城市郊區(qū)不再以種植糧食為主，而以發(fā)展果蔬業(yè)、園林業(yè)等高效農業(yè)為主并兼顧其他；三是基礎設施和公益類事業(yè)建設要統(tǒng)籌安排，發(fā)展電力、交通、教育、環(huán)保、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，充分考慮到周邊縣鎮(zhèn)和農村的需要；四是要提高公共財政投向“三農”的比例，以“反哺農業(yè)”帶動整個產業(yè)的發(fā)展；五是城鄉(xiāng)管理體制和制度要統(tǒng)籌協(xié)調，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度、社保制度、醫(yī)療制度、教育制度和就業(yè)制度等?？傊?，通過發(fā)展中原城市群將帶動廣大縣域經濟的發(fā)展，縣域經濟又必將促進中原城市群的崛起。

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