導(dǎo)語(yǔ)：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、司法模式和行政模式

反壟斷執(zhí)法不管如何組織,也不管如何復(fù)雜,它都不外乎兩種模式:一種是司法模式,如美國(guó)司法部執(zhí)行《謝爾曼法》的模式;另一種是行政模式,如歐共體委員會(huì)執(zhí)行歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的模式。

(一)司法模式

美國(guó)司法部反托拉斯局與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是并行執(zhí)行美國(guó)反托拉斯法的兩個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。它們?cè)趫?zhí)行反托拉斯法中享有很大的權(quán)限,有很高的權(quán)威。然而,它們執(zhí)行反托拉斯法的模式是司法模式即在反托拉斯案件中,它們是作為公訴人向聯(lián)邦法院提出刑事訴訟或者民事訴訟,然后由法院對(duì)案件做出刑事或者民事判決。根據(jù)謝爾曼法和羅賓遜-帕特曼法第3條,美國(guó)司法部反托拉斯局是唯一有權(quán)依據(jù)反托拉斯法向聯(lián)邦法院提起刑事訴訟的機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中,依據(jù)羅賓遜-帕特曼法第3條提起刑事訴訟的案件幾乎沒(méi)有發(fā)生,因此司法部反托拉斯局提起的刑事訴訟幾乎都是依據(jù)謝爾曼法,且全部涉及價(jià)格卡特爾或者串通投標(biāo)的行為①。司法部反托拉斯局也可依據(jù)謝爾曼法和克萊頓法提起反托拉斯民事訴訟。如美國(guó)司法部在1997年指控微軟公司違反了反托拉斯法的案件,就是要求被告停止違法行為的民事訴訟案件。如果司法部反托拉斯局在民事訴訟中勝訴,它可以從法院得到一個(gè)禁令,禁止違法行為,或在例外情況下代表美國(guó)作為相關(guān)產(chǎn)品或者服務(wù)的買方取得三倍損害賠償②。如果它在刑事訴訟中勝訴,違法者除被禁止違法行為外,還會(huì)被征收罰金甚至受到監(jiān)禁。美國(guó)在1914年成立了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)。與司法部反托拉斯局的不同之處是,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)依據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》的第5條,有權(quán)對(duì)違反聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法的行為禁令。但在整體上,美國(guó)法院在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法的執(zhí)行中仍起著最重要的作用。根據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第13條,當(dāng)委員會(huì)有理由確認(rèn)個(gè)人或者企業(yè)正在違反或者企圖違反聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法時(shí),它將指定其律師到聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟,要求禁止違法行為,請(qǐng)求民事或者刑事救濟(jì)。如果違法企業(yè)或者人不與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)進(jìn)行合作,如拒絕提供證據(jù)或者提供虛假證據(jù)時(shí),聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)也得通過(guò)法律訴訟,要求法院對(duì)違法者處以罰款或者刑事監(jiān)禁,而不是像其他國(guó)家的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)那樣,可以直接對(duì)違法者處以行政罰款。在很多反托拉斯案件中,美國(guó)司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是通過(guò)與被告達(dá)成和解協(xié)議(consentdecree)而結(jié)案的。在這種協(xié)議中,盡管被告不必承認(rèn)有罪,但須得接受政府當(dāng)局的意見(jiàn),如停止違法行為、賠償原告損失或者采取其他可以減輕限制競(jìng)爭(zhēng)影響的措施。和解協(xié)議是由行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與被告達(dá)成的,具有行政協(xié)議的性質(zhì)。但在另一方面,這些協(xié)議必須得到聯(lián)邦法院的批準(zhǔn),否則就不能在法院得到承認(rèn)和執(zhí)行,從而又具有司法協(xié)議的色彩。法院批準(zhǔn)這些和解協(xié)議的條件是,它們必須有利于公共利益。如果法院認(rèn)為一個(gè)和解協(xié)議有利于公共利益,它必須批準(zhǔn)協(xié)議。美國(guó)法院在反托拉斯法執(zhí)行中的重要地位,尤其表現(xiàn)在反托拉斯法執(zhí)行中的私人訴訟。克萊頓法第4條明確規(guī)定,任何違反反托拉斯法的行為而遭受財(cái)產(chǎn)或者營(yíng)業(yè)損失之人,都可向美國(guó)法院提起三倍損害賠償之訴,此外還可得到合理的律師費(fèi)用。三倍損害賠償是美國(guó)反托拉斯法推動(dòng)私人訴訟的一個(gè)極有力的法律武器。從1941年至60年代中期,美國(guó)法院的私人反托拉斯法訴訟與政府訴訟的比率是6比1;60年代中期至70年代后期,這個(gè)比率達(dá)到了20比1。在80年代,私人反托拉斯法訴訟曾創(chuàng)過(guò)年度最高記錄1500件。近年來(lái),反托拉斯法私人訴訟平均為每年700件①。因?yàn)槌隹诳ㄌ貭枂?wèn)題,我國(guó)一些向美國(guó)出口維生素C以及某些原材料的企業(yè)在2005年年初也在美國(guó)法院受到了反托拉斯指控。此外,我國(guó)生產(chǎn)和出口DVD的企業(yè)在2004年12月也向美國(guó)法院提起了反托拉斯訴訟,指控DVD4C專利聯(lián)盟包括索尼、飛利浦、先鋒和LG等企業(yè)違反了美國(guó)的謝爾曼法。

美國(guó)反托拉斯法的執(zhí)行基本采取司法模式,這是源于美國(guó)的法律文化。美國(guó)在一百多年前制定和頒布反托拉斯法的時(shí)候,完全沒(méi)有可借鑒的外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。但另一方面,美國(guó)法官的獨(dú)立性以及他們解釋和創(chuàng)造法律的職能已經(jīng)被確立,法官在美國(guó)社會(huì)有極高的地位。在這種條件下,國(guó)會(huì)就有理由通過(guò)法官的經(jīng)驗(yàn)以及他們對(duì)法律的認(rèn)知來(lái)執(zhí)行反托拉斯法。因此,《謝爾曼法》第4條明確規(guī)定,“美國(guó)巡回(地區(qū))法院被授予管轄權(quán),以阻止和限制違反本法的行為?！泵绹?guó)反托拉斯法中盡管有一些成文法如1890年的《謝爾曼法》、1914年的《克萊頓法》和1914年的《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》,但要真正了解美國(guó)在各個(gè)歷史時(shí)期的反托拉斯法和反托拉斯政策,必須得了解美國(guó)法院的判決,特別如最高法院在1962年BrownShoe案、1967年Schwinn案、1974年GeneralDynamics案、1977年Sylvania案、1986年Matsushita案、1992年Kodak案以及2004年Trinko案的判決?？偟脕?lái)說(shuō),自上個(gè)世紀(jì)80年代,隨著里根政府將芝加哥學(xué)派的重要人物任命為聯(lián)邦法院的法官,芝加哥學(xué)派在美國(guó)反托拉斯政策中起到了重要作用,從而導(dǎo)致美國(guó)法院的反托拉斯判決基本是以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向。

(二)行政模式

世界各國(guó)反壟斷法大多采取行政執(zhí)法的模式,如歐共體競(jìng)爭(zhēng)法、德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》、日本《禁止私人壟斷及確保公正交易法》以及韓國(guó)的《規(guī)則壟斷及公平交易法》等。這些反壟斷執(zhí)法之所以稱為行政模式,這是因?yàn)閳?zhí)行反壟斷法的行政機(jī)構(gòu)不僅有權(quán)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查和審理,而且有權(quán)像法官那樣對(duì)案件做出裁決,包括在被告不執(zhí)行裁決時(shí)有權(quán)實(shí)施行政制裁。這即是說(shuō),這些行政機(jī)關(guān)在反壟斷法的執(zhí)行中同時(shí)充當(dāng)了檢察官和法官的雙重角色。

以歐共體委員會(huì)執(zhí)行歐共體競(jìng)爭(zhēng)法為例。為了保證歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的統(tǒng)一適用,執(zhí)行歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的重要權(quán)限幾乎都在歐共體委員會(huì)的手中。根據(jù)歐共體理事會(huì)1962年第17號(hào)條例,歐共體委員會(huì)不僅享有對(duì)案件的調(diào)查、審理、裁決以及制裁違法者的權(quán)力,還享有授予企業(yè)豁免歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的權(quán)力。只是由于執(zhí)法資源不足,同時(shí)也是為了提高效率,歐共體理事會(huì)2003年第1號(hào)條例對(duì)企業(yè)豁免采取了簡(jiǎn)化行政管理的措施,將該權(quán)力下放給了成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)和法院。根據(jù)歐共體理事會(huì)2003年第1號(hào)條例,歐共體委員會(huì)不僅有權(quán)認(rèn)定企業(yè)違反競(jìng)爭(zhēng)法的行為,有權(quán)對(duì)違法行為禁令和進(jìn)行制裁,如征收行政罰款或者日罰款,要求違法者履行與委員會(huì)進(jìn)行合作的義務(wù),而且為了有效制止限制競(jìng)爭(zhēng)行為,委員會(huì)還有權(quán)對(duì)違法企業(yè)采取結(jié)構(gòu)性措施,即拆散現(xiàn)存的大企業(yè)。2004年3月,歐共體委員會(huì)認(rèn)定微軟濫用市場(chǎng)支配地位。作為懲罰性措施,委員會(huì)不僅對(duì)微軟處以4.97億歐元的巨額罰款,還針對(duì)微軟公司阻止競(jìng)爭(zhēng)者的產(chǎn)品與其“視窗”相兼容的反競(jìng)爭(zhēng)行為,勒令微軟在120天內(nèi)必須與其競(jìng)爭(zhēng)者“共享秘密編程資料”①。當(dāng)然,歐共體委員會(huì)在執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法的過(guò)程中也受到法院的約束,如其工作人員盡管有權(quán)進(jìn)入嫌疑人可能保存商業(yè)記錄的任何地方包括私人住宅,但這一權(quán)利的行使須得到司法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。從程序和司法公正的角度出發(fā),對(duì)歐共體委員會(huì)裁決不服的當(dāng)事人有權(quán)向法院提出申訴,請(qǐng)求修改或者推翻委員會(huì)的行政裁決。但是由于下列原因,司法審查對(duì)行政裁決的影響是有限的:首先,進(jìn)入司法審查的案件即便存在行政執(zhí)法中適用法律不當(dāng)或者認(rèn)定事實(shí)嚴(yán)重失誤的問(wèn)題,但有嚴(yán)重問(wèn)題的案件畢竟是少數(shù);第二,在司法審查中,法院掌

握的信息一般不會(huì)超過(guò)行政執(zhí)法機(jī)關(guān);第三,按照“不告不理”的原則,法院要推翻行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的裁決,首先需要向法院提出申訴的原告,而與行政裁決的總數(shù)相比,向法院提出申訴的案件比例很小;第四,司法審查的時(shí)間一般很長(zhǎng),很多原告為此望而卻步②。總而言之,在反壟斷執(zhí)法中,如果行政機(jī)構(gòu)兼具案件調(diào)查和裁決的權(quán)力,它們就是執(zhí)行反壟斷法最重要的力量。美國(guó)學(xué)者DavidJ.Gerber曾從歷史角度研究過(guò)歐共體競(jìng)爭(zhēng)法以及德國(guó)、法國(guó)等反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)采取行政模式的原因。他認(rèn)為,歐洲倡導(dǎo)和推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)的力量往往不是來(lái)自法院,而是來(lái)自擁有較高行政職位以及廣泛政治影響的行政官員,這些人同時(shí)也擁有管理經(jīng)濟(jì)的廣泛權(quán)力。在這種情況下,競(jìng)爭(zhēng)法的制定和執(zhí)行自然就主要依賴行政機(jī)構(gòu)和行政官員。此外他還認(rèn)為,行政執(zhí)法模式較司法模式有很多優(yōu)點(diǎn),如執(zhí)法成本較低,因?yàn)樾姓賳T只需換一個(gè)辦公室就可以執(zhí)行一部法律。此外,行政執(zhí)法比較靈活,例如當(dāng)政治或者經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不需要嚴(yán)格執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法的時(shí)候,執(zhí)法者可以隨時(shí)放慢手腳③。

(三)中國(guó)的取向

在我國(guó)反壟斷法的制定中,鑒于商務(wù)部、國(guó)家工商局和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)爭(zhēng)相充當(dāng)反壟斷行政執(zhí)法主管機(jī)關(guān),在它們爭(zhēng)執(zhí)不下的時(shí)候,也有人提出我國(guó)是否可采取美國(guó)的司法模式,即由檢察院作為公訴人向法院起訴,禁止限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。司法模式的好處也是顯而易見(jiàn)的:第一,檢察機(jī)構(gòu)與企業(yè)、經(jīng)濟(jì)部門或者行業(yè)沒(méi)有直接的聯(lián)系,不存在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,因此在反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)案件中,特別在消費(fèi)者與被告企業(yè)的爭(zhēng)議中易于處于中立的態(tài)度。第二,檢察機(jī)構(gòu)依據(jù)法律享有廣泛的社會(huì)監(jiān)督權(quán),可以直接立案處理國(guó)家工作人員的腐敗行為,從而較其他部門更有權(quán)威處理政府機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的案件。然而,由于以下原因,我國(guó)反壟斷執(zhí)法不宜采取司法模式:首先,在傳統(tǒng)上,管理我國(guó)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)是由政府承擔(dān)的,反壟斷法作為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的基本手段和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要方式,它的執(zhí)行就成為政府的重要職能。在這種情況下,立法者不可能把執(zhí)行反壟斷法的任務(wù)交給檢察院和法院。第二,我國(guó)現(xiàn)在雖然沒(méi)

有系統(tǒng)的反壟斷法,但在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、價(jià)格法以及其他很多行政法規(guī)中,已經(jīng)有了反壟斷法的內(nèi)容,且有些政府部門在執(zhí)法中已經(jīng)取得了一定經(jīng)驗(yàn),如國(guó)家工商行政管理局。在這種情況下,立法者也不宜把反壟斷執(zhí)法任務(wù)交給這方面沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的新手,而不顧及有經(jīng)驗(yàn)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。第三,如果由檢察機(jī)構(gòu)作為公訴人向法院提起反壟斷訴訟,法院就會(huì)在反壟斷執(zhí)法中唱主角。然而,我國(guó)的法官現(xiàn)在還不具備美國(guó)法官那樣高度的獨(dú)立性,甚至沒(méi)有獨(dú)立審判的意識(shí)。如果“長(zhǎng)官意志”起決定作用,反壟斷案件的審理和判決就難保證做到透明、公正和公平。這樣,反壟斷法不僅難以在人們心目中建立起權(quán)威,而且也難以遏制企業(yè)包括大跨國(guó)公司的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。第四,反壟斷法不像合同法那樣,比較容易認(rèn)定一個(gè)行為的合法性或者違法性。比如大企業(yè)的合并,或者微軟公司的搭售行為,它們合法還是違法,往往需要復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析。因此,反壟斷執(zhí)法不僅需要高水平的法學(xué)家,而且還需要高水平的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。因此,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不像普通法院,可以處理任何類型的案件,而僅是處理競(jìng)爭(zhēng)案件的專業(yè)性機(jī)構(gòu)。因此,我國(guó)反壟斷執(zhí)法應(yīng)采取行政模式。

二、一元行政和多元行政

就反壟斷行政執(zhí)法來(lái)說(shuō),也存在兩種選擇:一種是一元的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu),另一種是幾個(gè)行政機(jī)構(gòu)共享執(zhí)法權(quán)的多元模式?，F(xiàn)在,世界上大多數(shù)反壟斷法只是由一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政執(zhí)法任務(wù),美國(guó)則是實(shí)行多元行政的典型國(guó)家。

(一)一元行政的歐共體委員會(huì)

作為行政模式的典型,歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是歐共體委員會(huì),或者簡(jiǎn)稱為歐洲委員會(huì)。歐共體委員會(huì)是歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行機(jī)構(gòu),被委托實(shí)施和執(zhí)行部長(zhǎng)理事會(huì)的決定,并向理事會(huì)提交立法建議。目前,歐共體委員會(huì)有20名委員,他們由成員國(guó)提名,并經(jīng)歐洲議會(huì)批準(zhǔn)。歐共體委員會(huì)的委員雖然由成員國(guó)選派,但他們并不代表成員國(guó)的利益,而是各自負(fù)責(zé)實(shí)施一項(xiàng)或者幾項(xiàng)歐共體的政策。目前,負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)的委員是荷蘭人尼列·克柔斯(NeelieKroes)女士。歐共體委員會(huì)的委員都有一個(gè)或者幾個(gè)辦事機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)被稱為總局(簡(jiǎn)稱DGs),分別執(zhí)行歐共體委員會(huì)的各項(xiàng)政策。負(fù)責(zé)執(zhí)行歐共體委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)政策的機(jī)構(gòu)是競(jìng)爭(zhēng)總局(DGCompetition)。除了局長(zhǎng),競(jìng)爭(zhēng)總局還有3名副局長(zhǎng)分別負(fù)責(zé)執(zhí)行歐共體條約第81和第82條、企業(yè)合并控制和國(guó)家援助。競(jìng)爭(zhēng)總局下設(shè)10個(gè)局:A局負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)政策、立法以及各局之間的協(xié)調(diào)工作;B、C、D、E局負(fù)責(zé)處理歐共體大部分的限制競(jìng)爭(zhēng)案件包括企業(yè)合并控制;F局專門負(fù)責(zé)卡特爾案件;G、H和I局負(fù)責(zé)國(guó)家援助案件;R局負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)總局的戰(zhàn)略計(jì)劃以及人力、財(cái)力和技術(shù)方面的資源。10個(gè)局的下面都各自設(shè)有分支機(jī)構(gòu),如在負(fù)責(zé)信息、通訊和傳媒市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的C局下面設(shè)有4個(gè)分局:C-1局負(fù)責(zé)電信、郵政和信息社會(huì)的協(xié)調(diào);C-2局負(fù)責(zé)傳媒;C-3局負(fù)責(zé)信息產(chǎn)業(yè)、因特網(wǎng)和娛樂(lè)電子產(chǎn)品;C-4局負(fù)責(zé)這些行業(yè)中的企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)?，F(xiàn)在,歐共體委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)總局的10個(gè)局下面共設(shè)有36個(gè)分局。2005年,競(jìng)爭(zhēng)總局共計(jì)560名全日制工作人員,其中有398名處理歐共體條約第81條、第82條和企業(yè)并購(gòu)的案件,有162名處理國(guó)家援助的案件。由于人力嚴(yán)重不足,競(jìng)爭(zhēng)總局常邀請(qǐng)成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的工作人員協(xié)助工作。2005年,競(jìng)爭(zhēng)總局有33名處理反壟斷案件和9名處理國(guó)家援助案件的工作人員來(lái)自成員國(guó)的臨時(shí)援助。2005年,競(jìng)爭(zhēng)總局的財(cái)政預(yù)算為9000萬(wàn)歐元,約合1.08億美元①。作為一元化行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),歐共體委員會(huì)在處理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí)享有很大的權(quán)力,集檢察官和法官的功能于一體。這即是說(shuō),委員會(huì)不僅被授權(quán)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查和檢查,且被授權(quán)對(duì)案件作出決定,包括作出禁止企業(yè)從事違法行為的決定或者作出企業(yè)沒(méi)有違法行為的決定。在認(rèn)定企業(yè)從事了違法行為時(shí),或在企業(yè)不服禁令或在案件調(diào)查中不與其配合時(shí),委員會(huì)還有權(quán)對(duì)企業(yè)征收罰款等等。如前面指出的,歐共體委員會(huì)2004年3月對(duì)微軟處以的巨額罰款,是委員會(huì)迄今對(duì)一家企業(yè)處以罰款的最高記錄。從程序和司法公正出發(fā),如果被告或者任何第三人對(duì)歐共體委員會(huì)的行政裁決不服,可以到歐洲初審法院提出上訴。歐洲初審法院既可審查歐洲委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定,也可審查其適用法律是否適當(dāng)。對(duì)歐洲初審法院判決不服的當(dāng)事人有權(quán)向歐洲法院提出上訴。與歐洲初審法院的不同之處是,歐洲法院只是從適用法律的角度審查案件。歐洲初審法院和歐洲法院的判決對(duì)歐洲競(jìng)爭(zhēng)法的發(fā)展有著極其重要的影響。2001年,因歐共體委員會(huì)拒絕批準(zhǔn)通用電氣(GE)和Honeywell公司的合并,這兩個(gè)公司向歐洲初審法院提出了上訴。2005年12月,初審法院的判決雖然指出委員會(huì)的決定存在缺陷,但同時(shí)認(rèn)可了委員會(huì)對(duì)這個(gè)合并計(jì)劃所作的禁止性決定,從而使歐共體委員會(huì)在這一跨越大西洋的爭(zhēng)議中取得了勝利②。2006年4月,初審法院對(duì)微軟公司的案件也已經(jīng)進(jìn)行了聽(tīng)審,估計(jì)將在2007年對(duì)這個(gè)案件做出判決。因?yàn)楫?dāng)今這個(gè)時(shí)代是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代,涉及濫用市場(chǎng)勢(shì)力的案件大多與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān),因此,與GE和Honeywell公司的合并案相比,微軟案的判決將對(duì)世界各國(guó)反壟斷法有更大的影響。歐共體是一個(gè)當(dāng)前有著25個(gè)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)共同體。以歐共體委員會(huì)現(xiàn)有的人力和財(cái)力,它沒(méi)有能力執(zhí)行歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的全部任務(wù)。因此,歐共體委員會(huì)的一元化行政執(zhí)法除了它本身的行政執(zhí)法活動(dòng)外,還包括它領(lǐng)導(dǎo)下的歐洲競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)(EuropeanCompetitionNetwork),即成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行歐共體競(jìng)爭(zhēng)法方面的活動(dòng)。隨著歐盟和歐洲內(nèi)部大市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大,歐共體委員會(huì)近年來(lái)改革了過(guò)去幾十年在適用歐共體競(jìng)爭(zhēng)法中的集權(quán)制度,即將部分權(quán)力下放給了歐共體成員國(guó)。這個(gè)改革的成果就是歐洲理事會(huì)2003年第1號(hào)條例。根據(jù)該條例,歐共體委員會(huì)和成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)在適用歐共體競(jìng)爭(zhēng)法方面通力合作。成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)根據(jù)條約第81條和第82條采取行動(dòng)時(shí),應(yīng)不遲延地以書面形式向委員會(huì)進(jìn)行通報(bào)。它在作出停止違法行為、接受承諾、撤消集體豁免等決定前的30日內(nèi),也應(yīng)通告委員會(huì)。此外,成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)如果認(rèn)為自己在執(zhí)行歐共體競(jìng)爭(zhēng)法方面的經(jīng)驗(yàn)不足,還可向歐共體委員會(huì)進(jìn)行咨詢①。根據(jù)歐共體理事會(huì)第1/2003號(hào)條例,成員國(guó)的法院也是執(zhí)行共同體競(jìng)爭(zhēng)法的重要機(jī)構(gòu)。特別在私人請(qǐng)求損害賠償?shù)陌讣?成員國(guó)的法院可以根據(jù)本國(guó)保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律制度,對(duì)受害者給予損害賠償。然而,為確保歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的統(tǒng)一適用,成員國(guó)的法院根據(jù)條約第81條和第82條對(duì)委員會(huì)已經(jīng)決定了協(xié)議、決定或者行為做出判決時(shí),其決定不得與委員會(huì)所作的決定相背離。

(二)多元行政的美國(guó)反托拉斯聯(lián)邦機(jī)構(gòu)

美國(guó)反托拉斯法的顯著特點(diǎn)是,它的聯(lián)邦行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有兩個(gè),一是司法部反托拉斯局,二是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì),它們的總部都設(shè)在美國(guó)的首都華盛頓。因?yàn)槊绹?guó)是聯(lián)邦制國(guó)家,除了聯(lián)邦行政執(zhí)法機(jī)關(guān),各州也有自己的反托拉斯法和相應(yīng)的反托拉斯行政機(jī)構(gòu)。

1.司法部反托拉斯局

美國(guó)司法部反托拉斯局局長(zhǎng)由司法部一名助理部長(zhǎng)擔(dān)任,他由美國(guó)總統(tǒng)任命,并經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。反托拉斯局局長(zhǎng)下面有5名副局長(zhǎng)。反托拉斯局的工作范圍包括:(1)反托拉斯民事執(zhí)行;(2)反托拉斯刑事執(zhí)行;(3)反托拉斯國(guó)際執(zhí)行;(4)某些行業(yè)管制;(5)反托拉斯的經(jīng)濟(jì)分析。這里有必要強(qiáng)調(diào)一下反托拉斯的經(jīng)濟(jì)分析。在美國(guó)反托拉斯執(zhí)法中,經(jīng)濟(jì)分析非常重要。例如在企業(yè)合并問(wèn)題上,反托拉斯執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅需要界定相關(guān)市場(chǎng),認(rèn)定企業(yè)的市場(chǎng)地位,而且在決定批準(zhǔn)或者禁止合并時(shí)還要考慮市場(chǎng)上潛在的競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益以及企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力等許多問(wèn)題。正因?yàn)榉磯艛喾ㄉ婕昂芏嘟?jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí),各國(guó)反壟斷行政執(zhí)法部門一般都有一個(gè)專門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的班子。司法部反托拉斯局下設(shè)14個(gè)處,此外在全國(guó)還設(shè)立了7個(gè)地方機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)反托拉斯法的民事(包括并購(gòu)和非并購(gòu)案件)、刑事和國(guó)際執(zhí)行,此外還有專門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)、電信與傳媒、運(yùn)輸、能源和農(nóng)業(yè)等與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的機(jī)構(gòu)。在2005年,反托拉斯局有770名工作人員,其中569名是法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及相關(guān)的專業(yè)人員。反托拉斯局在2006年的財(cái)政預(yù)算是1.4445億美元②。考慮到在美國(guó)執(zhí)行反壟斷法的機(jī)構(gòu)還有聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì),這說(shuō)明美國(guó)執(zhí)行反托拉斯法的財(cái)政預(yù)算大大超過(guò)歐共體委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)總局的財(cái)政預(yù)算。美國(guó)司法部反托拉斯局是唯一有權(quán)對(duì)某些反托拉斯案件向聯(lián)邦法院提起刑事訴訟的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。反托拉斯刑事案件主要涉及惡性卡特爾,即固定價(jià)格、串通投標(biāo)以及分割市場(chǎng)等限制競(jìng)爭(zhēng)行為。反托拉斯局提起刑事訴訟以及對(duì)案件做出判決的一審法院是聯(lián)邦地區(qū)法院。聯(lián)邦上訴法院有權(quán)修正或者推翻地區(qū)法院的判決。聯(lián)邦最高法院有權(quán)修正和推翻聯(lián)邦上訴法院的判決③。除了刑事訴訟,反托拉斯局也可以依據(jù)謝爾曼法和克萊頓法提起反托拉斯民事訴訟。這方面最重要的案件是1997年美國(guó)司法部指控微軟公司違反了反托拉斯法的案件,這是一個(gè)要求被告停止違法行為的民事訴訟案件。前面已經(jīng)指出過(guò),反托拉斯局解決大多數(shù)反托拉斯民事案件的方式是與被告達(dá)成和解協(xié)議(Consentdecree)。在這些協(xié)議中,被告當(dāng)事人即便可以不承認(rèn)自己有罪或者違法,但也得根據(jù)反托拉斯局的意見(jiàn)采取某

些措施,以減少其限制競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)社會(huì)造成的不良影響。這樣的和解協(xié)議得到法院的批準(zhǔn)之后才能生效。2.聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與司法部反托拉斯局并行執(zhí)行聯(lián)邦反托拉斯法的另一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)。這個(gè)機(jī)構(gòu)是1914年隨著《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》的頒布而建立的。委員會(huì)有5名委員,他們經(jīng)總統(tǒng)任命,并經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)委員的任期為7年,但可以連任。在5名委員中,屬同一政黨的委員不得超過(guò)3名。與司法部反托拉斯局的一個(gè)不同之處是,聯(lián)邦委員會(huì)不附屬于任何政府部門,但其工作受到眾議院和參議院下設(shè)的商業(yè)委員會(huì)的監(jiān)督。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)下設(shè)三個(gè)局:競(jìng)爭(zhēng)局、經(jīng)濟(jì)局和消費(fèi)者保護(hù)局。其中的競(jìng)爭(zhēng)局和經(jīng)濟(jì)局是執(zhí)行反托拉斯法的主要機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在全國(guó)也有7個(gè)地方機(jī)構(gòu),其中三個(gè)機(jī)構(gòu)參與反托拉斯法的執(zhí)行。根據(jù)2005年的統(tǒng)計(jì),聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的財(cái)政預(yù)算為2億美元,雇傭的工作人員有1022名,其中600多名是法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家①。作為獨(dú)立的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu),聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在執(zhí)行謝爾曼法和克萊頓法的過(guò)程中不僅與司法部反托拉斯局一樣可以作為公訴人向法院提起反托拉斯訴訟,而且還有權(quán)做出行政裁決。這個(gè)行政裁決是在一個(gè)獨(dú)立于聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的行政“法官”的參與下完成的②。如果聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和當(dāng)事人之間不能達(dá)成和解,行政法官有權(quán)發(fā)出禁令,以阻止當(dāng)事人繼續(xù)從事限制競(jìng)爭(zhēng)行為。如果被告當(dāng)事人違反了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的禁令或者其他規(guī)則,委員會(huì)可向聯(lián)邦法院尋求民事救濟(jì)或要求法院禁令。對(duì)行政法官所作決定不服的當(dāng)事人可向聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)提出上訴。對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的決定仍然不服的當(dāng)事人,可向聯(lián)邦上訴法院提出上訴③。

3.司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的協(xié)調(diào)

司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的工作范圍有不重合之處。例如,依據(jù)《謝爾曼法》提起刑事訴訟的任務(wù)是由司法部反托拉斯局來(lái)承擔(dān)的。此外,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在執(zhí)行《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》方面有著排他的權(quán)力。根據(jù)該法第5條,“商業(yè)中或者影響商業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)方法是違法的;商業(yè)中或者影響商業(yè)的不公平或者欺騙性行為或者做法是違法的?！雹芤虼?聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的任務(wù)還包括制止不公平的競(jìng)爭(zhēng)方法和欺騙消費(fèi)者的行為,特別如虛假?gòu)V告和誤導(dǎo)消費(fèi)者的推銷行為。這兩個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)也有重合之處。例如,它們都有權(quán)執(zhí)行《克萊頓法》。這種并行管轄權(quán)的后果是,一個(gè)根據(jù)克萊頓法第7條需要申報(bào)的企業(yè)合并,必須同時(shí)向司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)進(jìn)行申報(bào),且這兩個(gè)機(jī)構(gòu)可以先后對(duì)合并做出批準(zhǔn)或者禁止的決定。此外,它們也都有權(quán)依據(jù)克萊頓法的其他條款對(duì)企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行調(diào)查,或者向法院提起民事訴訟。這樣,它們?cè)谶@些方面的管轄權(quán)就不可避免地會(huì)發(fā)生摩擦。為了減少摩擦,司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)曾在1948年達(dá)成一個(gè)備忘錄。即雙方一致同意,在一方啟動(dòng)反托拉斯調(diào)查之前,需通告另一方,以避免管轄權(quán)的沖突或民事訴訟沖突。此外,這兩個(gè)機(jī)構(gòu)還設(shè)置了“聯(lián)絡(luò)官”,負(fù)責(zé)疏通雙方之間的關(guān)系。這種疏通除了發(fā)生在一方對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)案件的調(diào)查之前,也會(huì)發(fā)生在一方對(duì)某個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境進(jìn)行調(diào)查之前。一方通告另一方之后,如果對(duì)方?jīng)]有異議,那就是得到了對(duì)方的認(rèn)可(clearance)。如果一方在沒(méi)有得到對(duì)方認(rèn)可的情況下就開(kāi)始調(diào)查企業(yè),在這種情況下,兩個(gè)機(jī)構(gòu)的矛盾就不可避免。如果出現(xiàn)了這種情況,根據(jù)備忘錄,首先是由反托拉斯局一位副局長(zhǎng)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)局的局

長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)商。如果不能達(dá)成協(xié)議,便由反托拉斯局的局長(zhǎng)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席出面協(xié)商。此外,反托拉斯局局長(zhǎng)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席還定期舉行會(huì)議,協(xié)調(diào)兩個(gè)機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中的問(wèn)題⑤。然而,盡管有聯(lián)絡(luò)官這一機(jī)制,兩個(gè)機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中仍然存在著管轄權(quán)的沖突。例如,當(dāng)事人依據(jù)謝爾曼法將一個(gè)案件向司法部反托拉斯局通告之后,他還可能依據(jù)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法的第5條向聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)進(jìn)行通告。在這種情況下,根據(jù)兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的備忘錄,它們就應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商決定,哪個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)這一特定行業(yè)或這一特定限制競(jìng)爭(zhēng)行為更有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。兩個(gè)機(jī)構(gòu)在劃分管轄權(quán)方面基本上有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是兩個(gè)機(jī)構(gòu)的專家各自在某些領(lǐng)域的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。一般來(lái)說(shuō),司法部反托拉斯局負(fù)責(zé)處理計(jì)算機(jī)軟件、金融服務(wù)、媒體和娛樂(lè)以及電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)處理汽車和卡車、計(jì)算機(jī)硬件、能源、醫(yī)療、藥品制造和生物技術(shù)等領(lǐng)域的反競(jìng)爭(zhēng)行為①。為了提高法律穩(wěn)定性和當(dāng)事人對(duì)其法律行為后果的可預(yù)期性,司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在90年代以來(lái)聯(lián)合了很多反托拉斯指南,如1992年制定和1997年修訂的《橫向合并指南》、1995年的《知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反托拉斯指南》、1995年的《國(guó)際經(jīng)營(yíng)的反托拉斯執(zhí)法指南》以及2000年的《競(jìng)爭(zhēng)者之間合作的反托拉斯指南》等。這些反托拉斯指南不僅為企業(yè)提供了分析某些限制競(jìng)爭(zhēng)行為的框架,以便他們正確評(píng)估自己的某些限制競(jìng)爭(zhēng)行為,而且也為司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)提供了分析某些限制競(jìng)爭(zhēng)行為的框架,以便它們能夠統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),避免某種限制競(jìng)爭(zhēng)行為因執(zhí)法機(jī)關(guān)不同而產(chǎn)生不同的法律后果。

(三)中國(guó)的取向

美國(guó)并列設(shè)置了兩個(gè)執(zhí)行反托拉斯法的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)快一百年了,但美國(guó)人并不認(rèn)為這是一個(gè)好經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)楣茌牂?quán)重合的兩個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)執(zhí)行反托拉斯法與一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)相比,肯定是成本高而效率低。因此,在美國(guó)甚至有人提出,國(guó)會(huì)應(yīng)將司法部反托拉斯局承擔(dān)的民事訴訟任務(wù)統(tǒng)一交給聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)②?？梢韵胍?jiàn),如果美國(guó)在今天考慮建立執(zhí)行反托拉斯法的行政機(jī)構(gòu),它一定不會(huì)同時(shí)設(shè)立兩個(gè)有并行管轄權(quán)的機(jī)構(gòu)。我國(guó)反壟斷法草案至今沒(méi)有對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)做出明確規(guī)定。聯(lián)想到我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和改革的難度,人們不禁擔(dān)心中國(guó)未來(lái)的反壟斷法仍會(huì)存在多頭執(zhí)法的問(wèn)題。多頭執(zhí)法是人們不愿意看到的一種安排。這不僅因?yàn)橥还δ艿亩鄠€(gè)機(jī)構(gòu)與單一機(jī)構(gòu)相比,執(zhí)法成本高而效率低,而且我國(guó)已經(jīng)有了反壟斷多頭執(zhí)法的反面經(jīng)驗(yàn)。例如,按照現(xiàn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法,公用企業(yè)的濫用行為應(yīng)由工商部門監(jiān)督管理;按照現(xiàn)行價(jià)格法的規(guī)定,價(jià)格壟斷行為應(yīng)由價(jià)格部門監(jiān)督管理。那么,公用企業(yè)憑借其壟斷地位實(shí)施價(jià)格壟斷的行為該由誰(shuí)管呢?這肯定會(huì)產(chǎn)生管轄權(quán)的沖突。另一方面,在幾個(gè)政府部門有權(quán)制止限制競(jìng)爭(zhēng)行為的情況下,它們之間即便不存在管轄權(quán)的沖突,實(shí)踐中有時(shí)也很難操作。例如,一個(gè)占市場(chǎng)支配地位的企業(yè)同時(shí)有操縱價(jià)格和強(qiáng)制交易行為,前一個(gè)行為應(yīng)由價(jià)格部門管,后一個(gè)行為應(yīng)由工商部門管。在這種情況下,即便兩個(gè)部門沒(méi)有管轄權(quán)的沖突,兩班人馬處理一個(gè)企業(yè)的違法行為也明顯存在執(zhí)法資源配置不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。如果我國(guó)立法者在當(dāng)前實(shí)在不能解決反壟斷多頭行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法的問(wèn)題,美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)至少給了我們?nèi)缦聠⑹?首先,如果有兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)構(gòu)共同執(zhí)行反壟斷法,它們之間應(yīng)按照行業(yè)劃分管轄權(quán),而不能像現(xiàn)在這樣依照不同的法律劃分管轄權(quán)。按照行業(yè)劃分管轄權(quán),盡管也不可避免會(huì)出現(xiàn)管轄權(quán)的沖突,例如來(lái)自兩個(gè)不同行業(yè)的企業(yè)之間的合并,但這相對(duì)在價(jià)格行為和濫用行為之間劃分管轄權(quán)而出現(xiàn)的沖突要少一些。例如,占市場(chǎng)支配地位企業(yè)的價(jià)格行為很多同時(shí)就是濫用市場(chǎng)勢(shì)力的行為。此外,如果有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政機(jī)構(gòu)并行執(zhí)行反壟斷法,它們應(yīng)對(duì)反壟斷法有一致的認(rèn)識(shí)和解釋,從而有必要像美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)那樣,共同一些執(zhí)行反壟斷法的指南,以提高反壟斷執(zhí)法的穩(wěn)定性和當(dāng)事人對(duì)其行為法律后果的可預(yù)期性。三、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和地位

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)者。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家配置社會(huì)資源的根本手段和基本方式是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家基本的經(jīng)濟(jì)秩序,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有著很大的獨(dú)立性和很高的地位。

(一)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是指它能夠獨(dú)立地執(zhí)行國(guó)家的反壟斷法和競(jìng)爭(zhēng)政策,即在執(zhí)行過(guò)程中不必受其他政府部門的干擾。反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須有其獨(dú)立性,這是由反壟斷法的特殊任務(wù)決定的。反壟斷法與一般民商法不同,與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法也不同,其任務(wù)是禁止各種嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位和控制過(guò)大規(guī)模的企業(yè)合并。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)所干預(yù)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為的影響面一般都很大,往往涉及整個(gè)市場(chǎng)或者整個(gè)行業(yè)。如濫用市場(chǎng)支配地位的行為,一般都涉及大公用企業(yè)或者大跨國(guó)公司。如果反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)不具有獨(dú)立性和權(quán)威性,某些政府部門的意見(jiàn)就會(huì)左右這個(gè)機(jī)構(gòu)的裁決,反壟斷法就不可能得到認(rèn)真的執(zhí)行,反壟斷法也會(huì)成為一紙空文。此外,根據(jù)國(guó)情,我國(guó)反壟斷法也應(yīng)當(dāng)同政府部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng)。因?yàn)檫@些限制競(jìng)爭(zhēng)行為涉及行政權(quán)力,且其背后有著各種各樣的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī),如保護(hù)某些地方企業(yè)的利益或者保護(hù)某些國(guó)有企業(yè)的利益,盤根錯(cuò)節(jié),關(guān)系復(fù)雜,調(diào)查難度很大。在這種情況下,如果反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有相當(dāng)大的獨(dú)立性和權(quán)威性,它的審案工作更容易受到與案件相關(guān)的某些行政部門的干擾和影響。正是出于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具備高度獨(dú)立性的考慮,世界銀行在其2002年的一個(gè)報(bào)告中建議,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的主席最好由國(guó)家議會(huì)來(lái)任命,有自己獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算。根據(jù)報(bào)告中對(duì)50個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的調(diào)研資料,現(xiàn)在63%的國(guó)家有獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),即該機(jī)構(gòu)不屬于任何政府部門①。

有些反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)附屬于政府部門,如德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局在編制上屬于德國(guó)經(jīng)濟(jì)部。然而,聯(lián)邦卡特爾局的業(yè)務(wù)則完全獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)部,即經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)無(wú)權(quán)干預(yù)聯(lián)邦卡特爾對(duì)案件的審理和裁決。根據(jù)2005第7次修訂后的《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第42條,聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)的權(quán)限僅是在例外情況下,出于整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共利益的考慮,對(duì)某些限制競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)合并給予特殊批準(zhǔn)。然而,因?yàn)槁?lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)的這一權(quán)力是《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》授予的,這個(gè)法律只是出于不同政策的考慮,授予經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)這一特殊的權(quán)力,所以不應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)視為一個(gè)高于聯(lián)邦卡特爾局的機(jī)構(gòu)。事實(shí)上,盡管德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)有豁免嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)合并,《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第7次修訂前還有豁免某些嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的卡特爾的權(quán)力,但經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)很少使用這個(gè)權(quán)力。1989年,聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)豪斯曼附加條件地批準(zhǔn)了戴姆勒—本茨和MBB公司之間的合并。由于這個(gè)合并的規(guī)模過(guò)大,這個(gè)批準(zhǔn)不僅受到法律界和經(jīng)濟(jì)界人士的嚴(yán)厲批評(píng),而且還導(dǎo)致聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)豪斯曼的下臺(tái)。國(guó)務(wù)院提交全國(guó)人大的反壟斷法草案沒(méi)有明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。因?yàn)榕c2005年7月的草案相比,這個(gè)草案在執(zhí)法機(jī)關(guān)的前面取消了“主管”二字,這說(shuō)明我國(guó)反壟斷執(zhí)法將來(lái)仍可能維持國(guó)家工商局、商務(wù)部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)分割執(zhí)法的格局。三家機(jī)構(gòu)分割執(zhí)行反壟斷法不是不可能的事情。然而,這種格局很難使我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)真正成為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu),即獨(dú)立地執(zhí)行國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策。例如,附屬于國(guó)家改革發(fā)展委員會(huì)的機(jī)構(gòu)便很難執(zhí)行國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策,因?yàn)樗闹鞴懿块T—國(guó)家改革發(fā)展委員會(huì)不是一個(gè)專門維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的機(jī)構(gòu),它的主要任務(wù)是制定國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,在更大程度上考慮的是國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策,而不是競(jìng)爭(zhēng)政策。這里,我想到了國(guó)家計(jì)委和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在1998年聯(lián)合的《關(guān)于制止低價(jià)傾銷工業(yè)品的不正當(dāng)價(jià)格行為的規(guī)定》,據(jù)此,國(guó)家有關(guān)行業(yè)部門可“研究提出有關(guān)具體品種的行業(yè)平均成本,經(jīng)國(guó)家計(jì)委同意后,定期向社會(huì)”,“生產(chǎn)企業(yè)的工業(yè)品出廠價(jià)格原則上不應(yīng)低于行業(yè)本均成本”,這即是所謂的“行業(yè)價(jià)格自律”。顯然,“行業(yè)自律價(jià)”的基礎(chǔ)是行業(yè)的平均成本,這個(gè)成本肯定高于某些經(jīng)濟(jì)效益較好企業(yè)的個(gè)別成本,從而會(huì)限制了這些企業(yè)的降價(jià)幅度。因此,行業(yè)價(jià)格自律是一種嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的行為,其結(jié)果是保護(hù)落后,損害用戶和消費(fèi)者的利益。然而,值得深思之處是,國(guó)家計(jì)委一方面執(zhí)行《價(jià)格法》,該法第14條規(guī)定,“經(jīng)營(yíng)者不得相互串通,操縱市場(chǎng)價(jià)格,損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的合法權(quán)益”;另一方面又要求生產(chǎn)企業(yè)按照行業(yè)平均成本定價(jià),這是一種自相矛盾的行為。這種現(xiàn)象說(shuō)明,如果按照現(xiàn)有的格局建立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)很難獨(dú)立地執(zhí)行反壟斷法和國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性除了表現(xiàn)在它與其他政府部門的關(guān)系方面,即它能夠獨(dú)立地執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷法,另一方面還表現(xiàn)在它與企業(yè)的關(guān)系上。因?yàn)檫@個(gè)機(jī)構(gòu)的任務(wù)是推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為,它的工作人員就不能夠和被這個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督和管制的企業(yè)之間存在著經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》在這個(gè)方面作了非常明確的規(guī)定,嚴(yán)格禁止壟斷委員會(huì)的成員和聯(lián)邦卡特爾的成員與企業(yè)發(fā)生關(guān)系。該法第51條第5款規(guī)定,“聯(lián)邦卡特爾局的成員既不得是企業(yè)所有人或者領(lǐng)導(dǎo)人,也不得是企業(yè)、卡特爾、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)或企業(yè)聯(lián)合會(huì)的董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)的成員?！?/p>

(二)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位首先來(lái)自它在反壟斷執(zhí)法中享有的權(quán)限。前面已經(jīng)指出,反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一般都是一個(gè)準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu),有著很大的權(quán)限,可以發(fā)動(dòng)反壟斷程序、調(diào)查案件、審理案件,行政執(zhí)法模式的機(jī)構(gòu)還有權(quán)對(duì)案件做出裁決。在這些執(zhí)法活動(dòng)中,反壟斷機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立地作出決定,而不是任憑上級(jí)部門左右自己的裁決。為了維護(hù)法律的穩(wěn)定性和使當(dāng)事人對(duì)其行為后果有可預(yù)期性,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序方面承擔(dān)著立法任務(wù),如歐共體委員會(huì)1997年的《關(guān)于界定相關(guān)市場(chǎng)的通告》、2000年的《關(guān)于縱向限制的指南》、2001年的《關(guān)于歐共體條約第81條適用于橫向合作協(xié)議的指南》等等。美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)也了很多類似的指南。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位最重要的是體現(xiàn)在該機(jī)構(gòu)與執(zhí)行國(guó)家其他經(jīng)濟(jì)政策的政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系方面。實(shí)際上,競(jìng)爭(zhēng)政策不是國(guó)家唯一的經(jīng)濟(jì)政策,任何國(guó)家除了競(jìng)爭(zhēng)政策之外,還有其他各種各樣的經(jīng)濟(jì)政策,如環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定貨幣、提高就業(yè)率、推動(dòng)社會(huì)保障、推動(dòng)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)融合等等。然而,需要指出的是,在競(jìng)爭(zhēng)政策與其他各種經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系方面,特別是與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系方面,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一般給予競(jìng)爭(zhēng)政策以優(yōu)先適用的地位。如德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》盡管授予了聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)可以豁免某些卡特爾或者某些企業(yè)合并的特殊權(quán)利,但該法明確規(guī)定,“僅當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)的程度不危及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的情況下,方可予以批準(zhǔn)。”歐共體競(jìng)爭(zhēng)政策也明顯較其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策處于優(yōu)先適用的地位。歐共體條約第98條規(guī)定,“成員國(guó)和共同體得依據(jù)開(kāi)放和自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則進(jìn)行活動(dòng),且由此推動(dòng)資源的有效配置⋯⋯。”第105條第1款規(guī)定,“歐洲中央銀行制度得與開(kāi)放和自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則相一致”。第157條第1款規(guī)定,共同體和成員國(guó)應(yīng)確保共同體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力所必要的前提條件,但這些確保的必要前提條件得與“開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相一致”。條約第157條還強(qiáng)調(diào),關(guān)于歐共體產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力的規(guī)定“不應(yīng)為共同體實(shí)施任何可能導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)扭曲的措施提供基礎(chǔ)?！边@些規(guī)定說(shuō)明,歐共體大市場(chǎng)所要實(shí)現(xiàn)的商品、人員、服務(wù)和資本的自由流動(dòng),是通過(guò)共同體內(nèi)的自由和開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)政策而實(shí)現(xiàn)的,因此,歐共體的競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策相比就有著優(yōu)先適用的地位,歐共體競(jìng)爭(zhēng)法被視為歐共體的經(jīng)濟(jì)憲法,被視為是歐共體的基石。正是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)政策在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有著優(yōu)先適用的地位,很多國(guó)家授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)向政府部門提供有關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的咨詢意見(jiàn)。如匈牙利1996年修訂后的《禁止不正當(dāng)?shù)暮拖拗菩允袌?chǎng)行為法》規(guī)定,所有涉及或者影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(特別如限制經(jīng)營(yíng)、限制進(jìn)入市場(chǎng)、保護(hù)專有權(quán)或者影響價(jià)格或者銷售條件)的法律、法規(guī)草案必須征求競(jìng)爭(zhēng)局的意見(jiàn)。匈牙利競(jìng)爭(zhēng)局在1999年收到過(guò)要求提供咨詢意見(jiàn)的法規(guī)草案300多件,競(jìng)爭(zhēng)局對(duì)三分之一的草案提出了自己的意見(jiàn)和看法①。俄羅斯1995年的《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)和在商品市場(chǎng)中限制壟斷活動(dòng)的法律》也賦予俄聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)極大的權(quán)力。根據(jù)該法第12條,俄聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅有權(quán)向聯(lián)邦行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦各部門的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)和市政當(dāng)局提出取消專有權(quán)、取消配額等各種建議,而且有權(quán)對(duì)這些機(jī)構(gòu)禁令、制止它們違反反壟斷法的行為或者撤銷、變更它們與反壟斷法相抵觸的合同。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天,各國(guó)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著在反壟斷領(lǐng)域進(jìn)行國(guó)際合作的任務(wù),包括與外國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行信息交流或者執(zhí)法協(xié)助,此外還負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)的雙邊或者多邊協(xié)定的談判和訂立。在當(dāng)前,除經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)(UNCTAD)等一些國(guó)際機(jī)構(gòu)在推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策外,國(guó)際上在2001年還建立了一個(gè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)(ICN)。這個(gè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)非?；钴S,在成立后短短的幾年內(nèi),已經(jīng)在核心卡特爾、企業(yè)并購(gòu)、占市場(chǎng)支配地位的企業(yè)以及對(duì)電信、電力、天然氣等行業(yè)的管制和執(zhí)法機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了很多研究工作,了很多推薦意見(jiàn)。2005年,參加這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的國(guó)家和地區(qū)達(dá)80個(gè),網(wǎng)絡(luò)的成員都是各國(guó)和地區(qū)執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法的政府機(jī)構(gòu)。這個(gè)情況說(shuō)明,隨著頻繁的國(guó)際合作和國(guó)際立法活動(dòng),這也要求反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)在本國(guó)是一個(gè)有地位、有權(quán)威的機(jī)構(gòu),否則它在國(guó)際舞臺(tái)上的聲音就很微弱,甚至無(wú)權(quán)代表本國(guó)的政府。當(dāng)然,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位不單單是一個(gè)理論問(wèn)題,更重要的是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。這即是說(shuō),一部反壟斷法是否有效,一個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否有權(quán)威,這不僅僅取決于法律本身的規(guī)定,還取決于整個(gè)社會(huì)的大環(huán)境。如果國(guó)家一方面頒布反壟斷法,另一方面又容忍電信、電力、郵政、鐵路、石油、金融、保險(xiǎn)等行業(yè)維持所謂的自然壟斷或者國(guó)家壟斷,或者容忍形形色色的政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)能就必然是任人宰割,在審案中和裁決中不可能具有獨(dú)立性和權(quán)威性。在這里,我想到國(guó)務(wù)院法制辦2005年7月27日提出的反壟斷法草案征求意見(jiàn)稿中規(guī)定,反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其他部門擬定的涉及反壟斷法事項(xiàng)的政策和規(guī)章提出修改建議。鑒于國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策常常出現(xiàn)沖突,鑒于競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策相比應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先適用的地位,賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)上述權(quán)限是非常重要的。因?yàn)樵趯?shí)踐中,政府及其所屬部門就企業(yè)集團(tuán)的建立、重組、合并以及解散等方面的決議,或者限制進(jìn)入市場(chǎng)的決議,或者給予個(gè)別企業(yè)特許的決議等,都會(huì)在很大程度上影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如果這些類型的決議能夠事先征求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見(jiàn),我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序就比較容易得到維護(hù)。然而,令人遺憾的是,在后來(lái)的草案中,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的這個(gè)權(quán)能被取消了。此外,根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦2005年7月27日提出的草案征求意見(jiàn)稿,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的任務(wù)之一是與國(guó)外反壟斷主管機(jī)關(guān)和國(guó)際組織進(jìn)行交流合作,負(fù)責(zé)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)的雙邊、多邊國(guó)際協(xié)定談判。然而,在后來(lái)的反壟斷法草案中,這個(gè)職責(zé)也被取消了?？紤]到經(jīng)濟(jì)全球化問(wèn)題,我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不參與國(guó)際合作是不可能的。但是,由于下列原因,三家機(jī)構(gòu)共同參與國(guó)際合作的格局也是不可能的,至少是難以長(zhǎng)期維持下去的:第一,這會(huì)給我國(guó)帶來(lái)很大的財(cái)政負(fù)擔(dān);第二,考慮到國(guó)際影響,參加國(guó)際合作的三家機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)一致對(duì)外;然而,如果一致對(duì)外,我們?yōu)槭裁匆沙鋈覚C(jī)構(gòu)?如果只是派出一家,那就應(yīng)當(dāng)在法律上做出明確的規(guī)定,否則,這些機(jī)構(gòu)在國(guó)際合作的地位也會(huì)受到影響。

四、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的壟斷很多來(lái)自電信、電力、郵政、鐵路、石油、民航、銀行、保險(xiǎn)等過(guò)去被視為自然壟斷或者國(guó)家壟斷的行業(yè),媒體經(jīng)常討論的一個(gè)問(wèn)題就是電信、電力、銀行等行業(yè)的“壟斷福利”。因此,反壟斷執(zhí)法不可避免地會(huì)涉及這些行業(yè)。然而,另一方面,我國(guó)在這些行業(yè)都設(shè)立了行業(yè)主管機(jī)關(guān)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu),如信息產(chǎn)業(yè)部、電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等。鑒于這些行業(yè)的特殊性,國(guó)家還制定了專門的法律制度,如2000年頒布的《電信條例》,現(xiàn)在還在起草電信法。因?yàn)檫@些行業(yè)監(jiān)管法除了市場(chǎng)準(zhǔn)入和安全生產(chǎn)等方面的規(guī)定外,還有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的規(guī)定,如電信法把促進(jìn)電信市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)電信市場(chǎng)秩序作為該法的立法宗旨之一,這些行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在管轄權(quán)上就存在著交叉?，F(xiàn)在,世界各國(guó)在解決反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系方面,基本上有兩種做法:一是由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特殊行業(yè)的監(jiān)管;二是在特殊行業(yè)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

(一)反壟斷機(jī)構(gòu)監(jiān)管特殊行業(yè)

有些國(guó)家或者地區(qū)把行業(yè)監(jiān)管放在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之內(nèi)。例如在歐共體委員會(huì),競(jìng)爭(zhēng)總局除了負(fù)責(zé)執(zhí)行條約第81條和第82條、企業(yè)合并控制以及國(guó)家援助政策外,它還負(fù)責(zé)在電信、能源、銀行、保險(xiǎn)、傳媒等行業(yè)的監(jiān)管任務(wù)。例如,監(jiān)管能源市場(chǎng)的任務(wù)屬于B-1局,監(jiān)管郵政市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的任務(wù)屬于C-1局,監(jiān)管銀行和保險(xiǎn)業(yè)的任務(wù)則屬于D-1局?？傮w上說(shuō),電信、電力、銀行、保險(xiǎn)等行業(yè)在歐共體已經(jīng)被視為競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè),它們?cè)谶m用法律以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)上與其他行業(yè)沒(méi)有特殊的待遇。澳大利亞和新西蘭也沒(méi)有負(fù)責(zé)電信、電力等行業(yè)監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)。即這些行業(yè)同其他一般行業(yè)一樣,監(jiān)管它們的權(quán)力被交給了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在澳大利亞,行業(yè)監(jiān)管任務(wù)屬于澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì),委員會(huì)的下面設(shè)立了涉及電力、天然氣、運(yùn)輸和電信等行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的“監(jiān)管事務(wù)局”①。新西蘭的商業(yè)委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。它除了執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法,還執(zhí)行新西蘭1998年頒布的《電力改革法》、2001年頒布的《電信法》和2001年頒布的《奶制品業(yè)重組法》,承擔(dān)著對(duì)電力、電信和奶制品業(yè)的監(jiān)管。上述歐共體委員會(huì)、澳大利亞和新西蘭的做法很值得提倡。因?yàn)樗鼈儾粌H考慮到這些行業(yè)的特殊性,也考慮到了這些行業(yè)改革的方向,從而把監(jiān)管的指導(dǎo)思想定位在打破壟斷和推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)的方面。此外,這種做法可以節(jié)約執(zhí)法成本,減少政出多門的現(xiàn)象,減少不同行政部門之間的摩擦和糾紛,從而有利于提高執(zhí)法效率。出于這樣的考慮,荷蘭從2005年7月1日起,也將過(guò)去獨(dú)立的能源監(jiān)管局(DTe)并入了荷蘭競(jìng)爭(zhēng)局,由此使競(jìng)爭(zhēng)局成為負(fù)責(zé)執(zhí)行荷蘭1998年電力法和2000年天然氣法的機(jī)構(gòu)。此外,運(yùn)輸監(jiān)管的部分職能也歸于競(jìng)爭(zhēng)局,即競(jìng)爭(zhēng)局有權(quán)監(jiān)管鐵路以及城市地鐵、公共汽車等公共交通運(yùn)輸部門的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題①。

(二)獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

除上述澳大利亞、新西蘭等國(guó)家或者地區(qū)的模式,也有很多國(guó)家把某些行業(yè)的監(jiān)管任務(wù)授權(quán)給一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),由這個(gè)機(jī)構(gòu)處理被監(jiān)管行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。這種授權(quán)一定程度上削弱了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限,但一般不會(huì)徹底剝奪這個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)這些行業(yè)的管轄權(quán)。如德國(guó)負(fù)責(zé)電信和郵政監(jiān)管的機(jī)構(gòu)(RegTP)有權(quán)處理電信和郵政市場(chǎng)上的濫用行為,但在界定相關(guān)市場(chǎng)以及認(rèn)定企業(yè)的市場(chǎng)地位方面,這個(gè)機(jī)構(gòu)則得征求聯(lián)邦卡特爾局的意見(jiàn)。此外,聯(lián)邦卡特爾局在處理電信和郵政市場(chǎng)的企業(yè)并購(gòu)問(wèn)題上以及卡特爾案件中還有專屬管轄權(quán)②。美國(guó)在電信、電力、金融和航空業(yè)也建立了監(jiān)管機(jī)構(gòu),如聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)負(fù)責(zé)電信監(jiān)管。傳統(tǒng)上,聯(lián)邦通信委員會(huì)有權(quán)依據(jù)電信法或自己的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)審查電信市場(chǎng)的企業(yè)并購(gòu),但電信市場(chǎng)的其他競(jìng)爭(zhēng)行為得由反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)處理。如在上個(gè)世紀(jì)80年代初期,美國(guó)司法部指控AT&T違反了反托拉斯法,最后導(dǎo)致這個(gè)公司一分為八。美國(guó)在1996年頒布了新《電信法》之后,審查電信市場(chǎng)的企業(yè)并購(gòu)不再是聯(lián)邦通信委員會(huì)的專屬管轄權(quán)。新電信法不僅規(guī)定,司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)也有權(quán)審查電信市場(chǎng)上的企業(yè)并購(gòu),而且還規(guī)定,聯(lián)邦通信委員會(huì)審查電信市場(chǎng)的企業(yè)并購(gòu)時(shí),必須依據(jù)反托拉斯法。因?yàn)楣茌牂?quán)的沖突和適用法律的沖突,聯(lián)邦通信委員會(huì)與反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí),如在1999年關(guān)于SBC和Ameritech的合并問(wèn)題上,雙方分岐很大,以至美國(guó)國(guó)會(huì)甚至考慮要限制聯(lián)邦通信委員會(huì)對(duì)電信企業(yè)并購(gòu)的審查權(quán)③。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為,隨著美國(guó)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越充分,監(jiān)管電信市場(chǎng)的職權(quán)從聯(lián)邦通信委員會(huì)轉(zhuǎn)移到司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。在銀行業(yè)方面,美國(guó)最高法院1963年關(guān)于費(fèi)拉德菲亞國(guó)民銀行案的判決有著很大的影響,該案件涉及一個(gè)全國(guó)性銀行和一個(gè)州政府批準(zhǔn)的銀行之間的合并。隨著這個(gè)判決,銀行業(yè)并購(gòu)的管轄權(quán)在美國(guó)一直被分割給了反托拉斯機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同所有。此外,美國(guó)國(guó)會(huì)1966年通過(guò)的銀行并購(gòu)法就反托拉斯機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系作出了以下規(guī)定:第一,監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)合并時(shí)必須適用謝爾曼法和克萊頓法,即任何導(dǎo)致壟斷或者推動(dòng)共謀或者企圖壟斷銀行業(yè)的合并都得予以制止④;第二,對(duì)于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的合并,司法部在30天內(nèi)有進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。即一個(gè)得到了監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的合并,僅當(dāng)在批準(zhǔn)后的30天內(nèi)沒(méi)有受到司法部的干預(yù),它才最終得到了反托拉斯法的豁免。

(三)中國(guó)的取向

在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系上,我國(guó)不可能采取澳大利亞或者新西蘭的做法。這不僅因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)在已建立了很多監(jiān)管機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)有很大的政治權(quán)力,它們不會(huì)輕易放棄自己對(duì)被監(jiān)管行業(yè)的管轄權(quán)。另一方面,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于澳大利亞或者新西蘭,如果反壟斷執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)管置于同一個(gè)機(jī)構(gòu),這個(gè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模就可能過(guò)于龐大,不便管理。因此,建立獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在我國(guó)是勢(shì)在必行。然而,即便我國(guó)的反壟斷執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)管相互獨(dú)立,它們?cè)诠苤票槐O(jiān)管企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)方面,也會(huì)存在管轄權(quán)的沖突。根據(jù)國(guó)務(wù)院在2005年11月提出的草案,解決這個(gè)沖突的辦法是排除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管行業(yè)的管轄權(quán)。這種做法不符合反壟斷立法的國(guó)際趨勢(shì),而且也很讓人擔(dān)心。因?yàn)楹芏鄧?guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理被監(jiān)管行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)案件的最大問(wèn)題是,它們?cè)诒槐O(jiān)管企業(yè)與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者消費(fèi)者的爭(zhēng)議中,往往站在被監(jiān)管者的立場(chǎng)上,損害處于弱勢(shì)地位的經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的利益。這即是監(jiān)管者被“俘獲”的理論。特別在我國(guó)目前仍然存在政企不分的情況下,政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用行政權(quán)力維護(hù)壟斷企業(yè)利益的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣。因?yàn)楸O(jiān)管者和被監(jiān)管者往往屬于一個(gè)利益集團(tuán),是政企同盟,人們擔(dān)心行業(yè)主管或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理本行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題時(shí)不能保持中立,不能保護(hù)消費(fèi)者。另一方面,我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)力配置、執(zhí)法程序以及執(zhí)法手段等方面,不是以建立競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為為目標(biāo),這些機(jī)構(gòu)一般沒(méi)有很強(qiáng)的反壟斷意識(shí),不能適應(yīng)執(zhí)行反壟斷法的要求。還有一個(gè)問(wèn)題是,現(xiàn)在我國(guó)幾乎在所有與國(guó)計(jì)民生比較重要的行業(yè)都設(shè)立了主管部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如果這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自適用自己的部門法處理限制競(jìng)爭(zhēng)案件,這不僅政出多門,浪費(fèi)執(zhí)法資源,降低執(zhí)法效率,我國(guó)也不可能建立統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。現(xiàn)在,比利時(shí)、法國(guó)、日本①等很多國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是從市場(chǎng)準(zhǔn)入和安全生產(chǎn)的角度進(jìn)行監(jiān)管,被監(jiān)管市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)案件的管轄權(quán)則統(tǒng)一交給了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。有些國(guó)家如美國(guó)和巴西,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管

機(jī)構(gòu)共享被監(jiān)管行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)案件的管轄權(quán)。但在這種情況下,監(jiān)管者處理被監(jiān)管行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)案件的法律依據(jù)是競(jìng)爭(zhēng)法,而不是與之相沖突的其他法律。如美國(guó)1996年《電信法》第601條(b)(1)明確指出,“本法中的任何規(guī)定及其修訂都不得被解釋為對(duì)適用反托拉斯法的修正、損害或者取代。”如果競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)案件有并行管轄權(quán),這兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通力合作。一方面,因?yàn)殡娦?、電力等行業(yè)存在某些技術(shù)問(wèn)題,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理這些競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí),應(yīng)征求監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn);另一方面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí),因?yàn)闀?huì)涉及很多競(jìng)爭(zhēng)法的專業(yè)問(wèn)題,如市場(chǎng)的界定或者市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定,它們也應(yīng)征求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。因?yàn)椴⑿泄茌牂?quán)的存在往往會(huì)產(chǎn)生沖突,大多數(shù)國(guó)家如巴西在這方面的經(jīng)驗(yàn)是,案件最后的決定權(quán)交給競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)②。

五、結(jié)束語(yǔ)

如何建立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),這是我國(guó)反壟斷立法中的一個(gè)難點(diǎn),但也是一個(gè)最關(guān)鍵的問(wèn)題。沒(méi)有一個(gè)高效率的執(zhí)法機(jī)關(guān),我國(guó)反壟斷法即便頒布,也難以得到有效的執(zhí)行。然而,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和我國(guó)市場(chǎng)的國(guó)際化,我國(guó)廣大企業(yè)需要一個(gè)自由和公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,我國(guó)的廣大消費(fèi)者渴望在健康、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中增大他們的財(cái)富,提高他們的社會(huì)福利。因此,建立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立和高效率的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),這不僅是國(guó)家執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策的需要,是深化以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,而且也是全國(guó)廣大企業(yè)和廣大人民的殷切期盼。

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