導(dǎo)語：跨境污染輸出問題管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要在加入WTO以后，我國在防止外國污染物跨境輸出方面將面臨十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文試對這種現(xiàn)象進(jìn)行分析，指出其產(chǎn)生原因、基本形式及發(fā)展趨勢，并從微觀的層面上，以我國現(xiàn)行法律規(guī)定為基本制度背景，對三種典型的外國污染物跨境輸出行為予以重點(diǎn)關(guān)注，并給出相應(yīng)的法律應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：污染輸出跨境WTO

AbstractOurcountryisnowfacingaseriouschallengethatsomuchpollutioncomingabroadhasbeenarriving.Thethemeisgoingtoanalyzethisphenomenon,pointsoutthereasons,basicforms,andthedevelopingtrendofthat.Also,itwillconcernthethreetypical“internationalpollutiondisplacement”behaviorsbackgroundedbythepresentlawarrangementsituationinourcountry,thenthepapertriestoputsomecounterlawmeasuresforward.

KeyWords:Pollution-outputtransboundaryWTO

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，特別在WTO規(guī)則成為全球貿(mào)易秩序主宰的今天，舊的貿(mào)易屏障迅速坍塌，而新的防御結(jié)構(gòu)有待完善，在貿(mào)易壁壘的重構(gòu)間隙，特別是對于那些法制進(jìn)程滯后于WTO普遍規(guī)則要求的國家，跨境污染轉(zhuǎn)移已變成一種常見的現(xiàn)象，跨境污染的發(fā)生頻率和造成的后果，隨著科技的發(fā)展，非但沒有減輕，反而愈演愈烈，已經(jīng)從簡單的直接垃圾出口，發(fā)展到輸出污染技術(shù)設(shè)備乃至整個(gè)行業(yè)，所造成的環(huán)境損害也有個(gè)別、微觀發(fā)展到普遍、巨量，而且難于治理?，F(xiàn)實(shí)中的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象可以分成兩類：一是在人為控制下的跨境轉(zhuǎn)移行為以及隨之出現(xiàn)的污染物或污染后果，污染轉(zhuǎn)移的全過程在特定主體的有意識的控制之下，轉(zhuǎn)移污染本身是其直接或間接追求的目的，如走私電子垃圾；另一類則是在自然力的作用下發(fā)生的、其轉(zhuǎn)移過程和后果不由當(dāng)事人的主觀意志決定，如由火山爆發(fā)引起的灰塵污染，由于意外事故發(fā)生的污染，如切爾諾貝利核電站泄露事故。

學(xué)界有學(xué)者著文論述的污染跨境轉(zhuǎn)移似限于發(fā)生在國與國之間的以走私，貿(mào)易，或投資為形式的污染位移，這種位移具有明確的目的地，而在實(shí)際中，存在這樣的情況，有污染跨境轉(zhuǎn)移的發(fā)生，但是不存在明確的對象和目的地，因而也更加難以防治。最典型的例子就是大氣污染的轉(zhuǎn)移和通過海洋水體的污染轉(zhuǎn)移。為了區(qū)別上述的兩種情形，本文采納“輸出”的概念，強(qiáng)調(diào)本文所謂污染位移的目的地特定性，所以，實(shí)際上本文所關(guān)注的問題就是對環(huán)境污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象分類的第一種。。

一、跨國污染輸出的現(xiàn)狀及成因分析

（一）我國面臨的跨國污染輸出的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國政府加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)工作，對危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移和污染密集產(chǎn)業(yè)引進(jìn)，采取了嚴(yán)厲禁止和堅(jiān)決反對的態(tài)度。1990年3月22日，中國政府簽署加入了《巴塞爾公約》，同時(shí)在我國制定的一系列環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)中都做出了危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移和污染密集產(chǎn)業(yè)引進(jìn)的限制性規(guī)定。

近年來，我國部分地區(qū)從境外轉(zhuǎn)移污染的事件時(shí)有發(fā)生。從這些事件分析，發(fā)達(dá)國家向我國污染輸出主要有以下形式：1

（1）兜售“資源性”廢物為名，通過直接貿(mào)易形式把“洋垃圾”轉(zhuǎn)移至我國。即污染物的直接輸出；如近期，浙江臺州、廣東南海等地區(qū)洋垃圾拼成“名牌電腦”事件，屢被媒體曝光，針對這一問題，在國務(wù)院新聞辦舉行的記者會上，國家環(huán)保總局副局長汪紀(jì)戎專門回答了記者的提問。2上海南京也曾經(jīng)發(fā)生類似“洋垃圾”進(jìn)口的事件。

（2）通過提供假檢驗(yàn)證書或其他欺詐手段，向我國輸出在本國禁止生產(chǎn)和流通的有害產(chǎn)品，一般是一些已經(jīng)被淘汰的庫存產(chǎn)品。即污染產(chǎn)品的輸出；

（3）以直接貿(mào)易的形式向我國輸出在本國禁止生產(chǎn)的石棉、鑄造、有色金屬冶煉、化工、醫(yī)藥、紙漿生產(chǎn)等高污染產(chǎn)業(yè)或者項(xiàng)目，即對環(huán)境產(chǎn)生污染的技術(shù)設(shè)備和污染行業(yè)的輸出。有些地方面制定了各種優(yōu)惠政策以吸引外資。一些外商以此為機(jī)會，在我國不少地區(qū)投資興建污染治理費(fèi)用高、處理難度大、易給我國帶來嚴(yán)重污染和危害的生產(chǎn)性企業(yè)，以獲得高額利潤。

污染跨境輸出實(shí)質(zhì)是污染致害后果和治理補(bǔ)救責(zé)任的轉(zhuǎn)移。本質(zhì)上反映發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上的對立，一方面發(fā)達(dá)國家在占有大部分經(jīng)濟(jì)資源的同時(shí)，還想要享受優(yōu)質(zhì)的局部環(huán)境，于是，通過各種手段轉(zhuǎn)移環(huán)境危險(xiǎn)；另一方面，發(fā)展中國家希望獲得發(fā)展，不得不已犧牲自己的生存環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)。在這種短視環(huán)境觀念的支配下，這樣的一場交易最終沒有獲利者，雙方都將為此付出沉重的代價(jià)。好在隨著人類理性的崛起，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已被普遍認(rèn)同，積極合作，共同控制污染的跨境輸出已經(jīng)成為各國共識。

（二）跨國污染輸出的成因分析

促使污染跨境輸出的原因歸納起來有如下幾個(gè)：

1、污染廢物發(fā)生量的膨脹

全世界每年產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢棄物約有3億噸，其中90％產(chǎn)生于發(fā)達(dá)國家。這還只是平均水平，對于發(fā)達(dá)國家，由于其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)往往高于發(fā)展中國家，因此在發(fā)生同樣經(jīng)濟(jì)收益量的前提下，其被列為有害廢物的副產(chǎn)品的相對數(shù)量偏高，這在客觀上也促使發(fā)達(dá)國家通過廢物的跨境輸出來緩解其國內(nèi)的環(huán)境壓力。

2、發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)嫁環(huán)境危險(xiǎn)動機(jī)的客觀存在

各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國民的環(huán)保意識、環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀念的不同帶來對有害廢物貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)價(jià)值評價(jià)觀的差異。發(fā)展中國家由于受經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的制約，滿足于進(jìn)口廢物帶來的短期資金收入，而發(fā)達(dá)國家通過輸出有害廢物，可以節(jié)約大量的用于環(huán)境治理的資金，還會取得國際貿(mào)易利益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，危險(xiǎn)廢物在非洲處置大約需40美元一噸，而在歐洲需要4-25倍的費(fèi)用，在美國為12-36倍。3目前，很多發(fā)達(dá)國家在處理危險(xiǎn)廢物方面的環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)都日益嚴(yán)格起來。在美國，1噸有毒廢物的處理費(fèi)高達(dá)400美元以上，比70年代上漲了16倍。而在一些發(fā)展中國家，因環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低，危險(xiǎn)廢物的處理費(fèi)僅為美國的1／10。這種差價(jià)使一些垃圾商為從中牟利，把大批有害廢物越境轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家來。據(jù)報(bào)道，僅1986—1988年間，發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家出口的危險(xiǎn)廢物就達(dá)600多萬噸。目前，每5分鐘就有一船危險(xiǎn)廢物跨越國界。1996年4月發(fā)生在北京市平谷縣的“洋垃圾”事件也是美國違反《巴塞爾公約》，假借出口混合廢紙的名義向中國傾倒有害廢物的典型事件。

3、發(fā)展中國家國民環(huán)境保護(hù)的行政和法律體制不健全，廢物處理有待引進(jìn)先進(jìn)的市場機(jī)制

相對與發(fā)達(dá)國家而言，發(fā)展中國家普遍存在民眾環(huán)境意識薄弱、環(huán)境法規(guī)不健全、執(zhí)法不力、缺乏再生利用和無害處理有害廢物的能力的狀況。主要體現(xiàn)在：（1）有害廢物管理體制不完備，人員素質(zhì)不高，管理水平有限，有的環(huán)保部門甚至沒有專門的廢物處置管理機(jī)構(gòu)。（2）用簡單粗糙的方法處置有環(huán)境危險(xiǎn)的廢物，如有的直接將工業(yè)廢料與生活垃圾混在一起，用普通的掩埋或露天焚燒的方法處置。（4）有害廢物市場處理體系有待建立。在一些發(fā)達(dá)國家，廢物的分類、收集、回收、再利用已形成一個(gè)專門的行業(yè)，如美國的LaidLaw環(huán)境服務(wù)公司是一家國際性的環(huán)境產(chǎn)業(yè)公司，在工業(yè)和有害廢物管理、處理和處置方面都有很大的業(yè)務(wù)量。而在我國及其他一些發(fā)展中國家，這種體系尚處于低水平的萌芽狀態(tài)。就我國而言，這種處理是通過遍布各地的資源再生公司體系來完成的，但由于缺乏相應(yīng)的技術(shù)和資金支持，所謂資源再生的過程只是選擇范圍極有限且技術(shù)含量很低的廢物回收，僅限于紙質(zhì)，塑料質(zhì)，金屬質(zhì)等的廢物。對于其他種類的大量廢物，在城市則由城市環(huán)境衛(wèi)生部門通過集中收集至郊區(qū)的垃圾場焚燒或者掩埋，而在農(nóng)村，各種生活工業(yè)垃圾基本上處于無人過問的狀態(tài)，由于農(nóng)村廢物排放的分散性，污染的控制難以有效進(jìn)行，對環(huán)境有巨大的潛在破壞可能性。

4.現(xiàn)有的國際貿(mào)易理論，投資理論，技術(shù)轉(zhuǎn)讓理論的缺陷

現(xiàn)有的國際貿(mào)易理論，投資理論，技術(shù)轉(zhuǎn)讓理論的最大缺陷是追求狹義的經(jīng)

濟(jì)比較效益，而沒有考慮廣義的社會生態(tài)環(huán)境效益，其中許多理論本身就為發(fā)達(dá)

國家向發(fā)展中國家輸出污染提供了依據(jù)。

國際貿(mào)易理論很多。與貿(mào)易和環(huán)境較為直接相關(guān)也較為典型的是比較優(yōu)勢論。該論是國際貿(mào)易的基礎(chǔ)理論，其中心思想是：在資本和勞動在國內(nèi)可以自由流動而在國際上不能自由流動的前提下，通過國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，可以達(dá)到兩害相權(quán)取其輕，對各方都有利。該論有其正確的一面，但它的缺陷是僅考慮了各方的靜態(tài)利益而忽視了動態(tài)利益，考慮了狹義的經(jīng)濟(jì)效益而忽視了廣義的社會效益。特別是這一理論可以成為發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家通過貿(mào)易輸出危險(xiǎn)廢物，通過投資輸出污染密集產(chǎn)業(yè)的理論依據(jù)。從表面上看，這種貿(mào)易和投資符合自由化原則，對雙方都有利：就輸出危險(xiǎn)物者而言，讓垃圾在國內(nèi)作環(huán)保處理成本很高，而輸出廢物基本沒有成本；發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移污染密集產(chǎn)業(yè)既可以把生產(chǎn)過程和危險(xiǎn)物“名正言順”地轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，又可以享受投資的利潤；就發(fā)展中國家而言，購買危險(xiǎn)廢物價(jià)格便宜，又可得到可再生資源，接受污染密集企業(yè)也可創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。這樣似乎可使雙方的比較優(yōu)勢得以發(fā)揮。但是，如果這種比較利益再寬松的環(huán)保要和生態(tài)環(huán)境代價(jià)求下就能獲得，那么其結(jié)果將是使輸入方付出巨大的生命健康代價(jià)。

國際投資理論也很多。象維農(nóng)的產(chǎn)品周期論，該論被用于解釋發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家直接投資的動機(jī)。該論認(rèn)為產(chǎn)品周期是產(chǎn)品運(yùn)動的普遍現(xiàn)象，主張?jiān)谛庐a(chǎn)品階段實(shí)行壟斷，用少量產(chǎn)品向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)相近的國家出口；在產(chǎn)品成熟階段選擇經(jīng)濟(jì)水平，消費(fèi)結(jié)構(gòu)相似的國家作為投資對象；待到產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化階段，為進(jìn)一步降低產(chǎn)品成本，便在發(fā)展中國家尋找投資機(jī)會，再將產(chǎn)品出口到母國這實(shí)際就是將國內(nèi)即將或已經(jīng)被淘汰，高能耗物耗，高污染的產(chǎn)業(yè)讓發(fā)展中國家去生產(chǎn)，然后把干凈的產(chǎn)品出口到母國。日本小島清的邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張論則明確主張日本企業(yè)的對外投資從本國已處于劣勢的產(chǎn)業(yè)依次開始。所以這一理論也為轉(zhuǎn)移污染密集產(chǎn)業(yè)提供了依據(jù)。4

5、國際立法的缺失

1989年3月22日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在瑞士巴塞爾召開了“制定控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置公約”的專家組會議和外交大會，簽署了《關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）。該公約生效時(shí)間為1992年5月5日，有104個(gè)國家成為該公約的締約國。公約簽訂的目的是控制并把隸屬公約管轄的廢棄物越境減少到最小程度，把產(chǎn)生有害廢棄物減少到最低程度，包括盡可能對廢棄物產(chǎn)生源進(jìn)行處置和回收；幫助發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家對他們產(chǎn)生的有害廢棄物和其他廢棄物進(jìn)行有利于環(huán)境的管理。5在危險(xiǎn)廢物跨境轉(zhuǎn)移的法律控制上，公約具有里程碑的意義，但作為南北對話和斗爭的產(chǎn)物，它還存在很多不足：

(1)公約對許多關(guān)鍵性的概念的規(guī)定過于原則，內(nèi)涵外延模糊，不能被確定援引。如對于“有害廢物”的界定，列舉于附件一，二中，同時(shí)也規(guī)定締約國也可以國內(nèi)立法將其他廢物定義為有害廢物，并未給“有害廢物”一個(gè)統(tǒng)一明確具體的定義，不同國家有不同的有害廢物標(biāo)準(zhǔn)，具體到個(gè)案還是只能通過當(dāng)事雙方協(xié)商解決，這樣以來，公約存在的意義就值得商榷了。又如，公約規(guī)定“各締約國應(yīng)采取適當(dāng)措施，以確保有害廢物和其他廢物的越境轉(zhuǎn)移僅在下列情況才予以許可：當(dāng)出口國沒有適當(dāng)?shù)奶幹脠鏊蚣夹g(shù)能力和必要的設(shè)施、設(shè)備能力，以無害環(huán)境而且有效的方式處置有關(guān)廢物時(shí)”，6但對于“適當(dāng)”、“技術(shù)能力”等詞的含義無統(tǒng)一的解釋，發(fā)達(dá)國家可能以本國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)高為由，認(rèn)定自己“沒有適當(dāng)?shù)奶幹脠鏊蚣夹g(shù)能力和必要的設(shè)施、設(shè)備能力"，從而為其跨境輸出污染物的行為辯解。

（2）公約有的規(guī)定前后矛盾

最明顯的是第4條和第11條，對此，學(xué)界的意見比較統(tǒng)一。公約第4條規(guī)定，禁止向非締約國出口或從非締約國進(jìn)口有害廢物；第11條規(guī)定，各締約國可同其他締約國或非締約國締結(jié)關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移的協(xié)定，只要求此類協(xié)定不減損本公約以環(huán)境無害方式管理廢物的要求。7因?yàn)楣s對何謂“環(huán)境無害管理”這一關(guān)鍵概念無明確規(guī)定，使得締約國可以任意解釋該條款，在實(shí)際上，締約國的有害廢物出口并不受控?！?1條的規(guī)定盡管與《維也納條約法公約》的原理相符，但仍被認(rèn)為是對公約的嚴(yán)重減損”8“11條在公約磋商時(shí)，是對最具爭議議題達(dá)成的最后妥協(xié)，其用詞也十分模糊，基于此，成員方會議至今未對規(guī)定與現(xiàn)存的協(xié)議的協(xié)調(diào)性進(jìn)行深入研究?！?所以也有人指出，《巴塞爾公約》所建立的法律體系在實(shí)際上被用到了其初衷的反面。

（3）實(shí)施公約的困難

締約國尤其是發(fā)展中國家是否有能力執(zhí)行公約的各種復(fù)雜的規(guī)定，直接決定了公約是否能被有效率地實(shí)施。如對于PIC（事先知情同意制度）和同意程序，出口國進(jìn)口國及經(jīng)過國主要面臨的問題是：不知道將有有害廢物經(jīng)過或進(jìn)口到本國；沒有充足的專業(yè)知識和技術(shù)來評價(jià)一個(gè)有害廢物的越境轉(zhuǎn)移是否可以接受；沒有進(jìn)行通知和同意的管理能力；對于將要進(jìn)行的有害廢物轉(zhuǎn)移的專業(yè)評估沒有足夠的信息幫助。故Kummer認(rèn)為，成功采納PIC制度需要靠國家先進(jìn)的環(huán)境管理設(shè)施和規(guī)定；當(dāng)大部分發(fā)達(dá)國家都存在問題，卻要求發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型中的國家有效執(zhí)行該機(jī)制是不可能的。因此公約規(guī)定的控制，監(jiān)督，PIC制度，交換信息等制度需進(jìn)一步完善。發(fā)達(dá)國家應(yīng)更多向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓先進(jìn)技術(shù)和設(shè)施，幫助發(fā)展中國家有效地執(zhí)行公約。10

二、控制跨境污染輸出方面現(xiàn)有的法律規(guī)定

跨境污染問題涉及到的法律關(guān)系包括國內(nèi)法和國際法兩個(gè)方面，從污染物跨境發(fā)生的過程來看，有害的污染物一旦產(chǎn)生，其產(chǎn)地的法律對即有管轄權(quán)；當(dāng)污染物準(zhǔn)備出口，它必然面臨國際通用貿(mào)易規(guī)則的約束，當(dāng)污染物運(yùn)抵目的地時(shí)，當(dāng)?shù)氐姆蓪ζ涞臏?zhǔn)入也設(shè)定了一系列的規(guī)則；最后，當(dāng)跨境污染輸出事件的當(dāng)事各方之間發(fā)生糾紛時(shí)，也要借助于國際公約、協(xié)定、條約來解決問題。

就中國而言，現(xiàn)在面臨的主要是在加WTO后現(xiàn)有的法律規(guī)則同WTO規(guī)則靠攏和協(xié)調(diào)的問題。

（一）關(guān)于污染物越境輸出的現(xiàn)有的法律規(guī)定

污染物中可以通過運(yùn)輸轉(zhuǎn)移的主要是固體廢棄物或者被固化了的廢棄物（如用容器裝載的廢液等）因此，我國主要在有關(guān)固體廢棄物的立法中污染物轉(zhuǎn)移的問題。目前相關(guān)的國內(nèi)立法有現(xiàn)行《刑法》第三百三十九條的規(guī)定，1995年全國人大頒布的《中華人民共和國固體物污染環(huán)境防治法》，1996年國家環(huán)保局、外經(jīng)貿(mào)部、國家工商局等聯(lián)合的《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》及《關(guān)于〈廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定〉的補(bǔ)充規(guī)定》，1996年國家商檢局、海關(guān)總署、國家環(huán)保局聯(lián)合的《關(guān)于對進(jìn)口廢物實(shí)施檢驗(yàn)有關(guān)問題的通知》等。國家環(huán)保局會同外經(jīng)貿(mào)部、海關(guān)總署制定調(diào)整《國家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄》等。

有關(guān)的國際法規(guī)主要有1992年生效的《巴塞爾公約》，公約確認(rèn)任何國家均享有禁止來自外國的危險(xiǎn)廢物和其他廢物進(jìn)入其領(lǐng)土內(nèi)處置的主權(quán)權(quán)力，同時(shí)對締約國之間轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物和其他廢物的控制程序和要求作了規(guī)定。但該公約并未禁止有毒垃圾出口，而是只要接受國同意，有毒垃圾出口就是合法的。1995年，在發(fā)展中國家的強(qiáng)烈要求下，有關(guān)各國修訂了《巴塞爾公約》，新公約規(guī)定禁止以“循環(huán)再生產(chǎn)”的名義出口有毒垃圾。包括電腦在內(nèi)的電子及電器零件，已被巴塞爾協(xié)定的技術(shù)工作組列為有害物質(zhì)。美國是唯一拒絕在該公約上簽字的發(fā)達(dá)國家。

（二）關(guān)于污染產(chǎn)品和設(shè)備的越境輸出的現(xiàn)有法律規(guī)定

污染產(chǎn)品和設(shè)備是指那些在一國已經(jīng)被禁止或限制銷售和使用，或者限期淘汰，但在輸入國并不被法律禁止的產(chǎn)品和設(shè)備等。本文所指的污染產(chǎn)品和設(shè)備的越境輸出是指外國將本國禁止或限制銷售和使用，或者限期淘汰的產(chǎn)品和設(shè)備轉(zhuǎn)移到中國，而中國法律并不禁止或限制這些產(chǎn)品或設(shè)備。如自控制消耗臭氧層物質(zhì)的國際公約生效后，已有部分發(fā)達(dá)國家將其國內(nèi)的受控物質(zhì)以及需要使用或產(chǎn)生受控物質(zhì)的設(shè)備轉(zhuǎn)移到中國。

目前相關(guān)的國內(nèi)立法主要有1992年頒布的《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》和《環(huán)境保護(hù)法》。一方面對一些具體的污染產(chǎn)品和設(shè)備做出了明確的禁止進(jìn)口的規(guī)定，另一方面，也制訂了一些防止漏洞的抽象條款，如，我國《環(huán)境保護(hù)法》第24條規(guī)定：“任何單位不得將產(chǎn)生嚴(yán)重污染的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)移給沒有污染防治能力的單位使用?！贝藯l款的積極意義是顯而易見的，這里的“任何單位”包括外國的企業(yè)。

相對發(fā)達(dá)國家而言，在這方面，我國的法律規(guī)定是很不健全的。主要的缺陷在于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)偏低和缺失。原因主要存在于以下幾個(gè)方面：首先是客觀的因素，各國由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，造成了它們對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不同規(guī)定。落后國家急于發(fā)展，不可避免地降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，或者缺失有關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以給本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠的空間，雖然國際社會對所謂可持續(xù)發(fā)展早就達(dá)成了一致，但在實(shí)踐過程中，以犧牲環(huán)境換取發(fā)展的做法幾乎是普遍現(xiàn)象，我國同樣不能避免。其次是國際上對何謂污染產(chǎn)品和設(shè)備缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，且在事實(shí)上在現(xiàn)有的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前提下，也不可能有統(tǒng)一的規(guī)定，這種規(guī)定的差異就給污染產(chǎn)品和設(shè)備的越境轉(zhuǎn)移提供了可乘之機(jī)。而且這樣的規(guī)定具有天然的軟弱性，為主權(quán)左右，它只有通過訂立普遍的國際條約來實(shí)現(xiàn)，這個(gè)過程是艱難的，而且即使暫時(shí)達(dá)成一致，也不能保證其貫徹執(zhí)行，如美國拒絕執(zhí)行《京都議定書》就是例子。

（三）關(guān)于污染行業(yè)輸出的現(xiàn)有法律規(guī)定

污染行業(yè)是指在生產(chǎn)過程中會造成環(huán)境嚴(yán)重污染和破壞的行業(yè)。屬于此類行業(yè)的企業(yè)在生產(chǎn)過程中因?yàn)樯a(chǎn)工藝的特殊性而難以避免產(chǎn)生大量污染物。經(jīng)過了環(huán)境危機(jī)的發(fā)達(dá)國家既希望保證其國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，有追求局部的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，然而，在一定的社會條件下，這兩者的發(fā)展存在此消彼長互為成本的關(guān)系。為了解決這種矛盾，發(fā)達(dá)國家利用舊的國際經(jīng)濟(jì)秩序，大量向發(fā)展中國家直接投資。（參見上述的關(guān)于國際投資產(chǎn)品周期論和邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張論）

經(jīng)濟(jì)全球化在帶來機(jī)遇的同時(shí)也會帶來一些負(fù)面影響，管理的高層次集中和生產(chǎn)的低層次擴(kuò)散造成了經(jīng)濟(jì)全球化中的“不平等地位”問題。由于資源和廉價(jià)勞動力的原因，發(fā)展中國家容易接受發(fā)達(dá)國家擴(kuò)散的低層次產(chǎn)業(yè)，形成同發(fā)達(dá)國家高層次產(chǎn)業(yè)的垂直分工，這是一種支配與被支配的分工體系。11

改革開放之初，我國為了盡快引進(jìn)外資，對外方的直接投資要求不高，引進(jìn)了許多污染企業(yè)。例如，改革開放以來，港澳地區(qū)的化工電鍍冶金制革漂染等污染嚴(yán)重的行業(yè)幾乎整體轉(zhuǎn)移到內(nèi)地，國外的一些污染嚴(yán)重的行業(yè)也在中國找到了落腳點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國引進(jìn)外資的檔次有所提高。目前我國政府用來限制外國污染行業(yè)轉(zhuǎn)移的主要手段是行政審批。根據(jù)我國《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)均須事先報(bào)國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門或者國務(wù)院授權(quán)的部門和地方政府審查批準(zhǔn)。審批機(jī)關(guān)對于會造成環(huán)境污染的企業(yè)的設(shè)立申請，不予批準(zhǔn)。但是目前這種對外商投資企業(yè)一律實(shí)行審批制的做法，和我國設(shè)立內(nèi)資企業(yè)的制度是不一致的。我國已加入了WTO，而這種投資者因國籍的不同而享受不同的待遇的做法，違反了國民待遇的原則，應(yīng)盡快修改相關(guān)立法，做到與國際通用規(guī)則接軌。

另外，從現(xiàn)有的法律制度來看，環(huán)境影響評價(jià)制度是一道有力的屏障?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定12，凡設(shè)立生產(chǎn)性企業(yè)都要實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表、登記表經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，才能進(jìn)行建設(shè)。但我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國家相比普遍偏低，所以外國的污染企業(yè)容易進(jìn)入。如果在相同的條件下，我國批準(zhǔn)國內(nèi)的投資者設(shè)立某企業(yè)，卻禁止外國投資者設(shè)立同類企業(yè)，這也違反了國民待遇原則。

三、WTO規(guī)則下，我國控制跨境污染轉(zhuǎn)輸出的法律對策

控制污染物越境輸出涉及到兩個(gè)或兩個(gè)以上的國家或者地區(qū)，是一個(gè)動態(tài)的流降問題，這種流動的方向取決于類似于液體滲壓的原理，發(fā)達(dá)國家因其經(jīng)濟(jì)勢力的高階位而相對與發(fā)展中國家或不發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生“壓力差”，具有負(fù)的外部性的物質(zhì)和能量從前者流出，向后者流入。因此，要從根本上解決這個(gè)問題，涉及到發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家或不發(fā)達(dá)國家兩個(gè)方面，就發(fā)達(dá)國家而言，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起其應(yīng)負(fù)的國際義務(wù)，嚴(yán)格控制污染的產(chǎn)生，利用經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的優(yōu)勢盡快實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，從生產(chǎn)的源頭和過程防范污染。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極幫助已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重污染的國家進(jìn)行治理，解決已經(jīng)存在的污染問題。這些對于發(fā)達(dá)國家是義務(wù)而非某些國家所謂的出于人道主義的慈善行為，因?yàn)椋?）發(fā)達(dá)國家是全球污染物的最主要生產(chǎn)者和有污染生產(chǎn)的主要受益者；（2）發(fā)達(dá)國家有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力來實(shí)踐治理污染，實(shí)行清潔生產(chǎn)的能力；（3）現(xiàn)代的污染范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了一國地域的界限，污染事件發(fā)生的影響往往波及許多國家，發(fā)達(dá)國家也是潛在受害者，為了其自身的安全和發(fā)展，它們也必須遏制污染的越境轉(zhuǎn)移。

然而，這種要市場主體自覺將其經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)化的要求在現(xiàn)有的國際認(rèn)識和制度體系條件下是無力和蒼白的，這只是一種包含理想愿望的價(jià)值取向，不僅發(fā)達(dá)國家，如果將世界市場看成一個(gè)大的市場經(jīng)濟(jì)群落，它也面臨同樣的問題，“市場經(jīng)濟(jì)在壟斷，污染以及失業(yè)和通貨膨脹中遭受損失”13現(xiàn)實(shí)地，我們還須更多地關(guān)注實(shí)在可行務(wù)實(shí)的策略方案。

法律對策的生命在于解決問題。由解決問題方式的不同，可以將其分為現(xiàn)實(shí)策略和理想策略。

現(xiàn)實(shí)策略即在現(xiàn)有的法律資源條件下，能夠最大正效益地解決問題同時(shí)帶來最小負(fù)效益的處理方案。這通常是現(xiàn)實(shí)主義者考慮問題的方向，故命名如斯?，F(xiàn)實(shí)主義的好處在于當(dāng)下的高效和實(shí)用，不足在于過度的現(xiàn)實(shí)往往缺乏必要的制度理想和優(yōu)益規(guī)劃。

理想策略，是在充分的法律資源條件下，能夠最大正效益地解決問題同時(shí)不帶來任何負(fù)效益的處理方案。它是與現(xiàn)實(shí)策略相對的概念，類似于法理學(xué)中的概念---“應(yīng)然”，它具有相當(dāng)?shù)摹扒罢靶浴?，代表法律的終極理想。龐德認(rèn)為“我們在講的這一意義上的法律¨¨¨，并根據(jù)權(quán)威的傳統(tǒng)理想或以它為背景，¨¨¨?！?4其意義在于，只有在理想狀態(tài)或者說應(yīng)然狀態(tài)的關(guān)照下，才可能實(shí)現(xiàn)法律的前瞻性，也才能為現(xiàn)實(shí)策略的發(fā)展方向指引道路。限于本文的篇幅以及筆者的研究范圍，循著上文對我國有關(guān)控制跨境污染轉(zhuǎn)移方面現(xiàn)有的法律規(guī)定的分類分析，本文下面將著重闡述相關(guān)的現(xiàn)實(shí)策略。

（一）關(guān)于控制污染物越境輸出的法律對策

在這方面，WTO規(guī)則同我國現(xiàn)有的法律規(guī)定并無大的沖突，雖然國際國內(nèi)的有關(guān)控制污染轉(zhuǎn)移的規(guī)定在一定程度上限制了貿(mào)易自由，但WTO中有多個(gè)協(xié)定認(rèn)同了這種為了保護(hù)環(huán)境、可用盡的自然資源、人類和動植物的生命健康而采取的法律應(yīng)對，前提是不違背非歧視原則、不對情況相同的各國構(gòu)成武斷的或不合理的差別待遇、不構(gòu)成在國際貿(mào)易中變相限制。15控制污染越境輸出的重點(diǎn)，是加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊走私有害廢物入境的行為，同時(shí)須完善市場監(jiān)管體制，杜絕危險(xiǎn)廢物市場。

（二）關(guān)于控制污染產(chǎn)品和設(shè)備越境輸出的法律對策

污染產(chǎn)品和設(shè)備的越境轉(zhuǎn)移面臨的主要問題是不同國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在差異，即有這樣的問題：對于同樣的產(chǎn)品和設(shè)備，在A國被法律禁止生產(chǎn)和使用，而在B國它們的生產(chǎn)和使用卻是合法的，或者并沒有沒法律明文禁止。如果我國以環(huán)保為由拒絕進(jìn)口相應(yīng)的產(chǎn)品和設(shè)備，出口國就會依據(jù)國民待遇原則提出控告，因此在一般情況下，我國不能禁止此類產(chǎn)品和設(shè)備的進(jìn)口。根本上講，要想擺脫這種被動的局面須加快相關(guān)法律的制訂，在充分考慮我國法制發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的前提下，盡快做到與國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的接軌和協(xié)調(diào)。在當(dāng)下也不是完全喪失主動，如果該產(chǎn)品屬于中國和出口國共同參加的國際環(huán)境公約所控制生產(chǎn)和使用的產(chǎn)品，中國和出口國就都有義務(wù)逐漸減少其生產(chǎn)和使用，中國即可以據(jù)此禁止這些產(chǎn)品的進(jìn)口。作為一個(gè)龐大的法律體系，WTO的某些規(guī)則與環(huán)境公約之間出現(xiàn)一些個(gè)案的沖突在所難免，WTO規(guī)則的起草者其實(shí)早就認(rèn)識到了這一點(diǎn)，根據(jù)WTO的《關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境的決議》的規(guī)定，“一方面為贊同和維護(hù)一個(gè)公開無歧視和公正的多邊貿(mào)易體制，與另一方面為保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)持續(xù)發(fā)展而采取的行動之間，不應(yīng)有任何政策上的抵觸?！币虼?，執(zhí)行環(huán)境公約不應(yīng)被認(rèn)為違反WTO的規(guī)定。

而且，根據(jù)2002年4月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會修改后的《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第7條的規(guī)定：列入目錄的進(jìn)出口商品，按照國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求進(jìn)行檢驗(yàn)；尚未制定國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)制定，未制定之前，可以參照國家商檢部門指定的國外有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)。以及我國1992年頒布的《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》第10條規(guī)定：商檢機(jī)構(gòu)按照下列標(biāo)準(zhǔn)對進(jìn)出口商品實(shí)施檢驗(yàn)：法律、行政法規(guī)規(guī)定有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或者其他必須執(zhí)行的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的，按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)；……法律、行政法規(guī)未規(guī)定有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或者其他必須執(zhí)行的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，對外貿(mào)易合同又未約定檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)或者約定檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)不明確的，按照生產(chǎn)國標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)或者國家商檢局指定的標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)?！彼裕虣z機(jī)構(gòu)可以按照生產(chǎn)國的標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)，對于不符合生產(chǎn)國標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，商檢機(jī)構(gòu)可以責(zé)令收貨人退貨或銷毀。在依據(jù)該條款時(shí)要注意一個(gè)問題，因?yàn)椴煌瑖业南嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)是不同的，在這種情況下按照不同的標(biāo)準(zhǔn)拒絕進(jìn)口有違背國際貿(mào)易中非歧視原則之嫌，因此，如果存在相應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)，還是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用國際標(biāo)準(zhǔn)。

值得一提的是有學(xué)者認(rèn)為出現(xiàn)上面的情況是由于我國立法存在的漏洞造成的，但筆者認(rèn)為我國沒有將某些產(chǎn)品設(shè)備列為禁止生產(chǎn)和使用的產(chǎn)品的做法是有依據(jù)的，并非是簡單的立法缺陷。事實(shí)上，這是立法者對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境利益反復(fù)權(quán)衡之后所做的制度選擇。這可以用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的機(jī)會成本理論16和收益遞減規(guī)律17來解釋。在一定的時(shí)空條件下，一國的經(jīng)濟(jì)資源是有限的或者說稀缺的，而經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和環(huán)境保護(hù)同樣需要投入大量的社會成本，且兩者常?；槌杀?，所以問題并不在于通過法律制度設(shè)置絕對嚴(yán)格控制一方而盡可能發(fā)展另一方，而在于在兩者運(yùn)動的軌跡上找到藉以契合的平衡點(diǎn)，這樣才可能使整體的社會經(jīng)濟(jì)處在“生產(chǎn)可能性邊界”18上，從而使整個(gè)社會富于效率。這樣的解釋同樣適用于說明關(guān)于控制污染行業(yè)越境轉(zhuǎn)移的法律對策問題。

（三）關(guān)于控制污染行業(yè)越境輸出的法律對策

目前我國政府用來限制外國污染行業(yè)轉(zhuǎn)移的主要手段是行政審批。但是目前這種對外商投資企業(yè)一律實(shí)行審批制的做法，和我國設(shè)立內(nèi)資企業(yè)的制度是不一致的。我國已加入了WTO，而這種投資者因國籍的不同而享受不同的待遇的做法，顯然違反了國民待遇的原則，應(yīng)盡快修改相關(guān)立法，做到與國際通用規(guī)則接軌。

另外，關(guān)于如何完善環(huán)境影響評價(jià)制度，我們可以從三個(gè)方面入手，（1）在逐步完善和提高國內(nèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，在對環(huán)境質(zhì)量要求高的地區(qū)可制定高于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。（2）明確評價(jià)單位的法律責(zé)任，增強(qiáng)評價(jià)的可靠性。一般來說，建設(shè)單位作為建設(shè)主體，應(yīng)對評價(jià)承擔(dān)責(zé)任，但由于環(huán)境評價(jià)工作具有相當(dāng)強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，并且考慮到外商投資企業(yè)有污染生產(chǎn)作業(yè)的技術(shù)獨(dú)特性，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用制度力量使評價(jià)單位提高業(yè)務(wù)水平，對環(huán)境評價(jià)做出正確的結(jié)論。（3）促成國際社會盡快達(dá)成一致，制定限制發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移污染的國際公約，在WTO的體系中，為發(fā)展中國家爭取在環(huán)境保護(hù)方面的特殊待遇。

參考文獻(xiàn)

1參見李摯萍：《加入WTO后我國控制外國污染轉(zhuǎn)移法律對策的調(diào)整與完善》，載于《環(huán)境保護(hù)》2000年12期

2人民網(wǎng)北京2002年5月31日訊，記者宋麗云報(bào)道

3KatharimaKummer,InternationalManagementofHazardousWastes,ClarendonPress,1995,at7

4傅玉輝：《WTO國際貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)-“綠色壁壘”對貿(mào)易的影響及對策》，載于《環(huán)境保護(hù)報(bào)-綠色大視野周刊》第925期2002年6月18日A2版

5關(guān)于《巴塞爾公約》見人民網(wǎng)“環(huán)保”之“綠色風(fēng)標(biāo)”/GB/huanbao/55/20011226/635406.html

6《關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》第4（9）條

7《關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》第4條、第11條

8W.LangH.NeuholdK.Zemaanek,EnvironmentalProtectionandInternationalLawGraham&Trotman/MartinusNijhoff,1991,at155

9KatharimaKummer,TheBaselConvention:TenYearsOn,at234

10鈄曉東：《有害廢物越境轉(zhuǎn)移對傳統(tǒng)國家責(zé)任的挑戰(zhàn)》，載于《2001環(huán)境資源法學(xué)國際研討會論文集》第336頁

11摘自《中國城市的未來展望》，禚振坤，

12見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第13條及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》

13《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上）（中譯本）第72頁，（美）保羅.A.薩繆爾森，威廉.D.諾德豪斯著（十四版），北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年第1版

14龐德：《通過法律的社會控制》（中譯本），商務(wù)印書館，1984年版，第23頁

15李摯萍：《加入WTO后我國控制外國污染轉(zhuǎn)移法律對策的調(diào)整與完善》，載于《環(huán)境保護(hù)》2000年12期

16opportunitycost經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，認(rèn)為“社會資源是稀缺的，而在稀缺的世界里選擇一種東西意味著放棄其他東西，機(jī)會成本也就是放棄了的物品或勞務(wù)的價(jià)值”（《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上）（中譯本）第48頁，（美）保羅.A.薩繆爾森，威廉.D.諾德豪斯著（十四版），北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年第1版）

17thelawofdiminishingreturns,指的是“當(dāng)我們連續(xù)地增加同單位的某種投入品，而保證其他投入量不變時(shí)，我們會得到越賴越少的增加的產(chǎn)量”同上，第49頁

18production-possibilityfrontier,經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，即PPF指“代表一個(gè)國家生產(chǎn)潛能的極限。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)資源給定，并假設(shè)所有的資源都得到充分利用的條件下，PPF代表它能生產(chǎn)出來的一對物品或勞務(wù)的最大數(shù)量”，同上，第22頁