導語：農(nóng)村環(huán)境治理法律問題及制度構建一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：受諸多因素的影響，我國農(nóng)村環(huán)境治理問題日益嚴峻，甚至成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個重要瓶頸。雖然各級政府不斷積極探索和解決相關問題，但缺少與之相對應的法律制度上的頂層設計。鑒于農(nóng)村環(huán)境治理法律依據(jù)不足的現(xiàn)狀，應進一步構建農(nóng)村環(huán)境保護制度框架、完善環(huán)境投入、補償、監(jiān)督制度，完善相關法律責任制度和司法制度。

關鍵詞：農(nóng)村環(huán)境；治理；法律問題；制度構建

黨的十八大以來，國家高度重視農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村的外在面貌得到了全面改善，整齊的街道、嶄新的住房都讓農(nóng)村居住環(huán)境發(fā)生了很大的變化，但是在肯定成績的同時，我們也應該清楚地看到農(nóng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境也發(fā)生了變化。自然資源的破壞、工業(yè)污染的加劇等一系列問題成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，只有進一步優(yōu)化農(nóng)村的環(huán)境，完善農(nóng)村環(huán)境治理的立法、加強相關領域的制度建設，我國農(nóng)村經(jīng)濟才能有著更長遠的發(fā)展，才能跳出外國先污染后治理的怪圈。因此，加快農(nóng)村環(huán)境保護的立法和構建農(nóng)村環(huán)境的治理體系便顯得尤為重要。

一、我國農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)狀

在學理上，農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的概念容易混淆。學術界未形成農(nóng)村環(huán)境治理和農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的統(tǒng)一概念。由于沒有明確的概念區(qū)分，很難為后續(xù)的立法工作、司法工作與執(zhí)法工作提供了一些理論上的指導。為此，學術界應盡快統(tǒng)一一個包含農(nóng)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境治理的一個綜合概念，為將來關于涉農(nóng)環(huán)境的立法、司法、執(zhí)法工作提供學理上的基礎。從實際應用上來看，區(qū)分農(nóng)業(yè)環(huán)境治理與農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實意義不大，因為農(nóng)業(yè)的建設與發(fā)展是在農(nóng)村進行的，而農(nóng)村又是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的固有區(qū)域，基于此，在立法技術上建議統(tǒng)一改為涉農(nóng)環(huán)境治理與保護。這樣既統(tǒng)一了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護和農(nóng)村環(huán)境保護的概念，又區(qū)分了城市與農(nóng)村環(huán)境保護的概念。在現(xiàn)實中，目前我國農(nóng)村環(huán)境治理主要面臨工業(yè)化污染嚴重、自然資源遭到破壞、農(nóng)民的環(huán)保意識不強的問題。具體來說，其一，工業(yè)化污染嚴重。處于經(jīng)濟利益和企業(yè)生產(chǎn)成本的考慮，城市中的許多企業(yè)將高能耗、高排放和重污染的生產(chǎn)經(jīng)營項目向農(nóng)村轉移。各種工業(yè)廢棄物沒有經(jīng)過無害處理，直接排放到空氣、河流和土壤之中。在城市工業(yè)轉入農(nóng)村的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也隨之發(fā)展起來了，與城市重工業(yè)規(guī)模大、相對集中相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呈現(xiàn)出規(guī)模小、相對分散的特點，這對農(nóng)村環(huán)境治理來說是一個新的考驗。其二，自然資源遭到破壞。自然資源大部分位于近農(nóng)村地區(qū)，近些年政府逐步重視環(huán)境的保護，早在2005年8月，就提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。而現(xiàn)在農(nóng)村燒荒、砍伐林木資源的現(xiàn)象層出不窮，造成土壤和植被的破壞，每年燒荒引發(fā)的火災都有發(fā)生，屢禁不止。燒荒問題需要從根本上予以解決，否則將嚴重破壞動植物的棲息空間，也會降低了生物的多樣性，進一步破壞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的平衡，對國家的自然資源甚至稀有資源的保護來說都是重創(chuàng)，這些問題都與總書記的要求背道而馳。其三，農(nóng)民本身環(huán)境的保護認識不強和環(huán)保法律知識欠缺?，F(xiàn)階段我國農(nóng)民的受教育水平還略顯偏低，受到小農(nóng)思維的影響，農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的同時，大量、過度使用農(nóng)藥、環(huán)肥、地膜，這就給土地污染和食品安全帶來了相當大的隱患。大部分的農(nóng)民生活污水在沒有經(jīng)過處理的情況下直接排放。過度使用化肥、農(nóng)藥使農(nóng)村土地的原生態(tài)土壤結構遭到破壞。農(nóng)民使用地膜殘片不易分解，更是影響到了土地的滲透性。農(nóng)村的生活垃圾和污水糞便直接排放到了附近的河流中、甚至是田地旁、山林里，這些落后的生產(chǎn)生活方式直接影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國農(nóng)村環(huán)境治理的法律問題

農(nóng)村環(huán)境立法有待進一步健全。我國對環(huán)境立法予以高度重視，于2014年4月24日修改通過了新的《環(huán)境保護法》，這是我國在環(huán)境立法領域里一次重大的進步。但是目前《環(huán)境保護法》中，關于農(nóng)村環(huán)境治理的條款較少?！董h(huán)境保護法》在33條、49條和50條中，專門規(guī)定了農(nóng)村環(huán)境保護的條款。我國的《水污染防治法》和《水土保持法》等法律法規(guī)中也較為分散的規(guī)定了農(nóng)村環(huán)境治理保護的相關條款。剩下的就是散見于政府部門規(guī)章和地方法規(guī)之中，而這些法規(guī)規(guī)章對相關污染參數(shù)規(guī)定的標準參差不齊，許多地方法院在審理農(nóng)村環(huán)境案件中，因適用的法律條文不一致，導致了同案不同判的現(xiàn)象。而且我國環(huán)境保護法的立法初衷較多的是以城市為中心，農(nóng)村環(huán)境保護方面的法律法規(guī)相對不足，在司法實踐過程中，農(nóng)村環(huán)境保護問題缺乏法律依據(jù)。農(nóng)村環(huán)境治理的司法體制有待進一步完善。目前在我國各級法院中專門設立的環(huán)境糾紛法庭可謂鳳毛麟角，由于涉農(nóng)類的糾紛案件多由縣一級人民法院管轄，而環(huán)境糾紛類案件又多由中級以上人民法院管轄，這樣就會出現(xiàn)涉農(nóng)環(huán)境糾紛案件在管轄權上出現(xiàn)異議的問題。而且中級以上人民法院的法官多出身于城市。接觸農(nóng)村案件較少、涉農(nóng)糾紛處理經(jīng)驗相對不足，而目前有許多涉及農(nóng)村的環(huán)境糾紛的案件又多由中級人民法院管轄。涉及農(nóng)村村民的環(huán)境權問題的案件又由基層人民法院管轄，這就涌現(xiàn)出許多提出管轄權異議的案件，這使涉農(nóng)環(huán)境保護司法的工作效率大為降低。因此要解決農(nóng)村環(huán)境糾紛的法律問題，應當加大力氣從設立專門的審理涉農(nóng)環(huán)境案件的人民法院入手。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法有待進一步加強?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村環(huán)境保護工作所涉及的行政部門較多比如農(nóng)業(yè)局、水利局和交通局等，這些部門均有部分權力進行執(zhí)法，但是至今還沒有形成一個統(tǒng)一的、完整的行政機關，這就形成了各部門之間利益相對不協(xié)調。一旦出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境問題，就出現(xiàn)了群龍治水的局面，甚至對本部門“有利”的案件。各部門爭相執(zhí)法，導致農(nóng)民或村集體不知道該聽哪個執(zhí)法機構的，如遇到跨部門、跨地域、比較難啃的農(nóng)村環(huán)境糾紛，就會相互扯皮、相互推諉，導致行政效率低下。

三、我國農(nóng)村環(huán)境治理的法律制度構建

為有效地治理農(nóng)村環(huán)境問題，必須制定出一部獨立的《農(nóng)村環(huán)境保護法》。在我國現(xiàn)有的法律體系中，涉及城市環(huán)境保護的立法工作都比較完善，而涉及農(nóng)村環(huán)境保護的立法工作卻相對薄弱。因此，要統(tǒng)籌城市和農(nóng)村兩個領域的立法工作尤為重要，切不可顧此失彼。在建立完整的《農(nóng)村環(huán)境保護法》的框架下，逐步構建以下幾項法律制度。（一）基于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和城鄉(xiāng)一體化構建農(nóng)村環(huán)境保護制度框架。建立農(nóng)業(yè)環(huán)境保護體系。我國的《環(huán)境保護法》在大的層面上規(guī)定了我國各級人民政府要加強我國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的職責，但是法律規(guī)范的比較籠統(tǒng)，需要進一步細化。首先，政府的指導責任需要進一步完善，包括在農(nóng)業(yè)環(huán)境中推廣使用新技術，加強農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測和預警，協(xié)調各行政機構采取的措施，防止土壤污染和土地荒漠化，水土枯竭等生態(tài)失調現(xiàn)象。進一步推廣植物病蟲害的綜合防治工作；其次，在政府指導職責方面，進一步細化包括指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者（包括但不限于農(nóng)民和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織）科學種植和養(yǎng)殖。用法律規(guī)定的形式，科學規(guī)定出合理使用農(nóng)藥、化肥等其他農(nóng)業(yè)投入品的使用劑量，科學使用和處理農(nóng)業(yè)地膜，農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染。構建農(nóng)村環(huán)境保護制度。農(nóng)村環(huán)境保護是指對農(nóng)村居民生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境的保護，用專門的《農(nóng)村（涉農(nóng)）環(huán)境保護法》規(guī)定我國各級人民治政府的主要職責。要用法律條文的形式確定出涉農(nóng)環(huán)境治理工作的資金支持和政府所應提供的公共服務。同時要在防治土壤污染、農(nóng)村工礦污染治理、禽畜養(yǎng)殖、屠宰污染等農(nóng)村環(huán)境領域加大法律法規(guī)的制定。進一步提升農(nóng)村環(huán)境公共服務的水平，推進農(nóng)村環(huán)境治理的綜合整治。同時用法律法規(guī)的形式明確規(guī)定縣級政府是負責組織處理農(nóng)村生活垃圾的責任方，不得將政府工作委托給村集體或個人甚至其他營利性組織。構建城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境保護制度。目前我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的趨勢進一步增強，城市對農(nóng)村的污染，農(nóng)村對城市的影響進一步的密切，甚至形成了“你中有我，我中有你”的局面。所以要形成新的涉農(nóng)環(huán)境保護法律制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。建立城鄉(xiāng)污水處理設施和配套管網(wǎng)，在固體廢物的收集、運輸和處理等諸多環(huán)節(jié)上，加大基礎環(huán)境衛(wèi)生設施建設。在危險廢棄物和醫(yī)療衛(wèi)生廢棄物等化學、生物廢棄物的管理中，要設立安全度高的回收設施集中處置，并在法律制度層面上，明確權利義務進而保障其正常的運行。（二）構建農(nóng)村環(huán)境保護與治理的投入、補償、監(jiān)督制度。構建農(nóng)村環(huán)境保護的投入和補償制度。農(nóng)民樸素、務實的性格和心理，決定了我們國家在實行農(nóng)村環(huán)境保護的同時要以經(jīng)濟手段調節(jié)相關主體的利益關系。由于我國農(nóng)村環(huán)境的保護具有公益性、非營利性的特點，基本上只有投資、回報較少，甚至沒有回報。而政府的專項資金的投入也存在著重城市、輕農(nóng)村的傾向，一些地方的政府對農(nóng)村環(huán)保的投入非常有限，甚至是不投入。有些地方政府還存在農(nóng)村“垃圾靠刮，水靠蒸發(fā)，灰靠雨刷”的治理狀態(tài)，因此，各級政府要在污水處理、垃圾點和垃圾桶清運站建設方面加大人力和物力的投入。對生態(tài)系統(tǒng)本身的保護和恢復的成本進行補償，對農(nóng)村區(qū)域環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)設施加大投入和補償力度。對農(nóng)民因保護農(nóng)村環(huán)境而放棄發(fā)展機會的損失進行經(jīng)濟補償，此外，還應加大對具有重大生態(tài)價值的地區(qū)和對象的資金投入。構建政府監(jiān)督職責和執(zhí)法機構的制度。各項法律和政策的實施都離不開有效的監(jiān)督管理，在制定統(tǒng)一的涉農(nóng)環(huán)境保護法律的同時要將政府的目標責任制、考評制度、重大環(huán)境事故報告制度以及政府相關領導引咎辭職制度寫入法條之中。建立健全全國統(tǒng)一的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法部門，該部門直接隸屬國家生態(tài)環(huán)境部，參照國家稅務機關和地方稅務機關的組織機構形式，在人事任免和財務保障等方面實行垂直管理，同時賦予各級農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法部門行政訴訟主體地位資格，與相對應的審理農(nóng)村環(huán)境糾紛的專門人民法庭分工負責、相互配合、相互監(jiān)督。（三）構建農(nóng)村環(huán)境保護的法律責任制度和司法制度。構建農(nóng)村環(huán)境保護的法律責任制度。我國法律學術理論上對法律責任進行了區(qū)分，把法律責任劃分成民事法律責任、行政法律責任與刑事法律責任。在追究破壞農(nóng)村環(huán)境行為的行政責任方面要規(guī)定出違法者因違反法律法規(guī)而依法應承擔的責任，包括行政處罰和行政處分。要根據(jù)不同的情況由行政機關追究相關人員違法排放、超標排放、擅自開工建設、違反信息公開等其他情況的直接責任人的行政責任。同時還應規(guī)定行政問責制度，一級政府對同級政府部門負責人，以及一級政府負責人對現(xiàn)任下級政府的負責人，由于過錯不履行或者未正確履行法定職責、影響行政秩序、貽誤行政工作或者損害行政管理相對人合法權益的行為，進行內部監(jiān)督和責任追究。在保護農(nóng)村環(huán)境問題上，具有以下情形的，要給予主管人員和其他責任人記過、記大過或者降級處分，造成嚴重后果的，應給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。對不符合行政許可條件而給予行政許可的；對危害農(nóng)村環(huán)境違法行為進行包庇、縱容的；依法應對危害農(nóng)村環(huán)境行為而作出責令停產(chǎn)停業(yè)的決定而未作出決定的；將征收的排污費截留擠占或者挪作他用的等其他情況。在農(nóng)村環(huán)境民事責任和刑事責任方面，由于我國《環(huán)境保護法》《侵權責任法》《民法》《刑法》中對該領域已經(jīng)做了嚴格的、完整的法律規(guī)范，在追究法律責任時可以直接引用相關法律法規(guī)的條文。構建農(nóng)村環(huán)境保護的司法制度。如前文所述，我國目前沒有獨立的農(nóng)村（涉農(nóng)）環(huán)境保護法庭，因此建議在農(nóng)村環(huán)境糾紛比較多的地區(qū)，建立跨行政區(qū)域的農(nóng)村（涉農(nóng)）環(huán)境保護法庭。由于涉農(nóng)環(huán)境保護案件的專業(yè)性比較強，涉及面也比較廣，在負責審理農(nóng)村環(huán)境糾紛的案件的法庭的人員配備上就更應該側重于具有農(nóng)村生活經(jīng)歷的、具有豐富的農(nóng)學知識的、具有處置農(nóng)村環(huán)境糾紛能力的基層區(qū)、縣一級法院的法官。我國中級人民法院和高級人民法院的法官嚴重的脫離基層實踐，因此在專門審理涉農(nóng)環(huán)境糾紛的案件中基層區(qū)、縣一級的人民法院的法官比較有優(yōu)勢，在法庭人民陪審員的配置上應側重于有農(nóng)村生產(chǎn)、生活經(jīng)驗或在農(nóng)村比較德高望重的人參與庭審工作。同時在審判技巧上，由于涉農(nóng)環(huán)境糾紛的案件具有較強地緣性的特征，建議司法機關在審理涉農(nóng)環(huán)境保護案件時多采取調解的方式，這樣既解決了農(nóng)村環(huán)境的糾紛，也維護了農(nóng)村村民之間的鄰里感情。設立與環(huán)境保護法庭相對應的環(huán)境保護執(zhí)行庭，負責對生效判決裁定的執(zhí)行工作，由于審理農(nóng)村環(huán)境糾紛案件避免不了要到污染源進行實地的調查，因此在司法保障方面要給予審理農(nóng)村環(huán)境案件的法院干警特殊的崗位津貼補助和衛(wèi)生補助。這樣既能保護干警的生理、心理健康，又能提高辦案效率，還能夠將優(yōu)秀的法院干警留在農(nóng)村基層，心無旁騖的開展司法工作。（四）構建農(nóng)村環(huán)境保護與治理的宣傳制度。要提升人民群眾的農(nóng)村環(huán)保意識與農(nóng)村環(huán)保法律觀念、增加民眾的參與度，離不開對農(nóng)村環(huán)境法律的宣傳。為此，需要培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)境權利意識和主人翁意識，讓農(nóng)民和其他群眾積極參與到農(nóng)村環(huán)境保護之中。具體做法上，可借助當前各種新媒體和網(wǎng)絡平臺，采取靈活多樣、貼近于群眾、語言簡練明快、人們喜聞樂見的宣傳方式，宣傳農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)，強化群眾的農(nóng)村環(huán)境保護法律意識。讓他們充分了解到自己的權利和義務，調動起他們參與環(huán)境保護的熱情和積極性，逐漸讓農(nóng)村環(huán)境保護與農(nóng)村環(huán)境管理參與意識深入到老百姓的心中，使他們弄夠運用法律手段切實的保護好自己的權力。同時加大違反環(huán)境保護法規(guī)的典型案例的宣教力度，增強廣大農(nóng)民的環(huán)境保護法律意識，提高他們的責任感。對積極參與環(huán)境保護行動的農(nóng)民給予物質獎勵和精神鼓勵，樹立典型。而對農(nóng)民破壞生態(tài)環(huán)境的行為，在對其進行物質懲罰的同時，還要進行批評教育和媒體曝光，唯其如此，才能有效地提高人民群眾的環(huán)保意識。

簡言之，“綠水青山就是金山銀山”，我們人類不是生活在真空當中，我們需要健康的空氣、水源和土地。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的環(huán)境安全直接關系到我們的國家安全和國民的生命健康權。因此，我們要重視農(nóng)村環(huán)境治理工作，更要建立起完整的農(nóng)村環(huán)境保護法律制度，這樣，我們的經(jīng)濟才能可持續(xù)發(fā)展，老百姓才能安居樂業(yè)。

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作者:范瑞生 單位:山東財經(jīng)大學東方學院