導語：農(nóng)村征地生態(tài)補償法律制度探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題大多與農(nóng)地使用有關(guān)，有必要建立農(nóng)村征地生態(tài)補償法律制度。立法方式可以采用先分散立法再過渡到制定基本法和單行法的方式，提高各法律主體參與的積極性，形成完善的法律體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村征地;生態(tài)補償;法律制度;農(nóng)民參與

農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護是我國生態(tài)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，雖然黨和政府高度重視農(nóng)村的生態(tài)問題，采取了多種措施，對農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展有著積極的作用，但生態(tài)環(huán)境保護還有許多不足，突出的表現(xiàn)是法律制度很不健全，致使各項生態(tài)保護措施落實不到位。在對農(nóng)村的考察中，發(fā)現(xiàn)多數(shù)生態(tài)問題都與土地使用有關(guān)，而采用生態(tài)補償方式改善環(huán)境是各國通行的做法。因而有必要建立一套農(nóng)村征地生態(tài)補償法律制度來加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，使農(nóng)地生態(tài)補償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)都有法可依，以確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策得以順利實施。對于農(nóng)村征地生態(tài)補償法律制度的構(gòu)建大體上包括兩個方面，即:立法體系、實施體系。

一、農(nóng)村征地生態(tài)補償?shù)牧⒎w系構(gòu)想

(一)立法模式的選擇。法律制度的構(gòu)建離不開兩個環(huán)境，一是現(xiàn)實環(huán)境，二是制度環(huán)境。現(xiàn)實環(huán)境決定法律實現(xiàn)的內(nèi)容，而制度環(huán)境決定法律實現(xiàn)的可能性。因而，構(gòu)建一個法律制度，首先要考慮什么樣的法律模式更好運行。通常立法方案有三種選擇:一是直接制定一部農(nóng)村生態(tài)補償法的法典，全面規(guī)定我國農(nóng)村生態(tài)補償?shù)闹贫纫罁?jù)、立法原則、法律主體和權(quán)利關(guān)系，在這其中把土地征用的生態(tài)補償制度一并加以規(guī)定。二是有關(guān)生態(tài)補償?shù)幕痉ㄅc單行法并行模式，基本法就是制定《生態(tài)補償法》，規(guī)定生態(tài)補償?shù)幕局贫群统绦颍ㄉ鷳B(tài)補償?shù)牧⒎ㄔ瓌t、基本制度、法律責任、執(zhí)行程序和救濟程序等，作為各生態(tài)補償單行法規(guī)的適用基礎(chǔ)。另外制定農(nóng)地生態(tài)補償單行法規(guī)，就征地補償中的補償主體、補償對象、補償方式、補償標準等問題作具體規(guī)定。三是在相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)中，要有單獨的章節(jié)規(guī)定農(nóng)村征地生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)制度，即在以環(huán)保法和以農(nóng)業(yè)法為基礎(chǔ)的相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)中，把農(nóng)村征地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容加進去，由此構(gòu)建起農(nóng)村征地生態(tài)補償法律機制。以上三種方式中，考慮到當前的情況，前兩種方式現(xiàn)在很難做到。第三種模式比較符合當前的實際，可以采用先分后合的方式，逐步過渡到單獨立法的模式。目前，農(nóng)村征地生態(tài)補償法律制度的構(gòu)建大體上可以從以下幾方面開展。

1．在我國法律中明確規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)。有關(guān)公民生態(tài)權(quán)的呼吁，此前已有多位學者提出過，生態(tài)權(quán)應(yīng)當是公民的基本權(quán)利，應(yīng)當規(guī)定在《憲法》中，生態(tài)權(quán)的內(nèi)涵可以采用概括式和列舉式的方式來規(guī)定，這其中至少應(yīng)該包括(但不限于)生活安寧權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)等。這樣就能把抽象的生態(tài)權(quán)變?yōu)榫唧w權(quán)能，執(zhí)法有了可操作性，公民在生態(tài)權(quán)受到損害時，可以提出明確的生態(tài)權(quán)利主張。生態(tài)權(quán)應(yīng)當包括生態(tài)補償權(quán)。對生態(tài)補償權(quán)利的規(guī)定是實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的前提。除了權(quán)利以外，生態(tài)權(quán)利主體還要承擔相應(yīng)的義務(wù)。在這里，應(yīng)當明確規(guī)定農(nóng)民的生態(tài)權(quán)利和義務(wù)，他們是農(nóng)業(yè)活動最主要的參與者，必須明確農(nóng)民生態(tài)權(quán)的實體權(quán)利，同時規(guī)定程序性權(quán)利，比如生態(tài)知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)等等。

2．加緊制定《生態(tài)補償法》，進而明確規(guī)定農(nóng)地使用中的生態(tài)補償制度。我國自2010年開始制定《生態(tài)補償條例》，至今尚未出臺，這影響了我國生態(tài)補償法律制度的進一步完善，需要盡快制定出這樣一部基本法，以此發(fā)揮基礎(chǔ)作用?；痉ù_立生態(tài)補償?shù)姆稍瓌t與基本制度以后，就可以進一步細化不同領(lǐng)域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。建議在制定《生態(tài)補償法》時，把農(nóng)村征地生態(tài)補償制度作為一個章節(jié)規(guī)定其中，并且規(guī)定農(nóng)民參與征地生態(tài)補償?shù)闹黧w身份和權(quán)利義務(wù)。

3．在《生態(tài)補償法》沒有出臺的情況下，先制定《農(nóng)村征地生態(tài)補償條例》。農(nóng)村征地生態(tài)補償是農(nóng)村生態(tài)建設(shè)的重中之重，它不僅十分重要而且還非常緊迫，可以單獨制定成條例，《農(nóng)村征地生態(tài)補償條例》應(yīng)突出土地的生態(tài)價值，突出體現(xiàn)征地各方參與主體的平等，特別是農(nóng)民的參與權(quán)。在此原則下，明確規(guī)定相關(guān)的管理體制和管理機構(gòu)，規(guī)定各方的法律地位和權(quán)利義務(wù)。

4．通過修訂法律，在其他相關(guān)法律法規(guī)中加入農(nóng)村征地生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定。鑒于當前基本法層面的缺失，我們可以把立法重點放在對已有農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的修改和完善上。當前與農(nóng)村生態(tài)建設(shè)相關(guān)的法律有《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》等，建議對這些法律作出修改時，增加有關(guān)農(nóng)村征地生態(tài)補償?shù)闹贫取?/p>

(二)配套法律制度的完善。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是一個系統(tǒng)的整體，農(nóng)地生態(tài)保護離不開其他法律制度的支持，我國現(xiàn)已有《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護法》、《草原法》、《森林法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《退耕還林條例》等多部法律法規(guī)，形成了一個生態(tài)保護的法律體系。這些法律單獨運行效果是有限的，法律有自己的局限性，甚至存在漏洞，盡管法律不可能完全克服其缺陷與漏洞，但是通過一個制度體系的構(gòu)建，卻可以互相補充，彌補不足?！董h(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)的許多內(nèi)容對于農(nóng)村征地生態(tài)補償制度具有很強的指導意義。在對這些法律法規(guī)進行修訂時，可以把農(nóng)村征地生態(tài)補償制度的內(nèi)容吸收進去，形成有利于農(nóng)村征地生態(tài)補償機制的法律體系。農(nóng)業(yè)污染防治法是從另一個側(cè)面加強生態(tài)環(huán)境的保護，我國現(xiàn)在也缺乏相關(guān)的法律規(guī)定。西方有些國家在防治農(nóng)業(yè)面源污染方面有成功的經(jīng)驗，比如歐盟控制化肥和農(nóng)藥污染的法規(guī)，我們可以學習和借鑒，盡快形成我國防治農(nóng)業(yè)污染法律法規(guī)體系，為控制農(nóng)業(yè)面源污染提供法律保障?？梢詮囊韵聝煞矫嫒プ?。

1．制定專門法規(guī)，加強對化肥、農(nóng)藥等嚴重污染源的管理。歐盟在控制有機肥、化肥和農(nóng)藥污染方面成效卓著，我們可以借鑒其已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗和做法，結(jié)合我國的實際，建立起我們國家的清潔生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范，制定適合國情的化肥農(nóng)藥管理法規(guī)，減少產(chǎn)生面源污染的化肥和有機肥的生產(chǎn)和使用。在制定《清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢棄物污染防治法》、《水污染防治法》及其實施細則時，要對其主要面源污染源，比如化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等的環(huán)境管理進行原則性規(guī)定。現(xiàn)在的情況是我國只有針對秸稈環(huán)境管理的部門規(guī)章，而對化肥、農(nóng)藥、地膜等還沒有具體的專門制度，這就增加了執(zhí)法監(jiān)督和環(huán)境管理的難度，所以應(yīng)該針對這些因素的特殊性和差異性，分別制定管理制度及管理標準。我們在制定《農(nóng)藥安全使用環(huán)境管理辦法》、《化肥安全使用環(huán)境管理辦法》等相關(guān)制度時，要明確制定農(nóng)藥、化肥質(zhì)量標準，農(nóng)業(yè)耕作新技術(shù)體系，農(nóng)藥化肥和有機肥施用的數(shù)量、時間和方法等。

2．加強地方性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)建設(shè)，控制我國有機廢棄物排放，減少農(nóng)村(或城郊)地區(qū)的污水排放和規(guī)模化養(yǎng)殖場牲畜類尿的排放。地方設(shè)區(qū)的市已有立法權(quán)，這更加有利于發(fā)揮地方的積極性。地方可以根據(jù)本地情況更有針對性地出臺治理村鎮(zhèn)污水、垃圾處理及設(shè)施建設(shè)的政策、規(guī)范及投入運行機制，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、人體健康危害和突發(fā)污染事件的相關(guān)監(jiān)測、評價標準和方法等，農(nóng)業(yè)廢棄物堆存處置制度，生活垃圾清運處理制度等。

二、農(nóng)村征地生態(tài)補償法律制度的實現(xiàn)機制

農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和生態(tài)補償是一項系統(tǒng)工程，需要多部門合作，多手段并用。無論國內(nèi)國外，大量的實踐已經(jīng)證明，如果單純依靠技術(shù)方法，那么即使在某一領(lǐng)域或某一時期內(nèi)能取得成效，但仍無法保障生態(tài)保護的長期有效。所以健全立法體系只是農(nóng)村生態(tài)補償?shù)那疤幔行У姆蓪嵤C制才是農(nóng)村生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。必須建立和完善農(nóng)村生態(tài)補償法律制度的實現(xiàn)機制，來促使農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)落到實處。

(一)農(nóng)村征地生態(tài)補償程序法律制度。我國法治運行中長期以來重實體輕程序，這在環(huán)境保護法中同樣存在，現(xiàn)有的環(huán)境立法中很少有程序方面的規(guī)定，往往成為環(huán)境權(quán)益不能有效保護的制度障礙。通過學習和借鑒國外經(jīng)驗，我們在立法中要制定詳細具體的生態(tài)補償程序，包括法律執(zhí)行程序、法律監(jiān)督機構(gòu)以及監(jiān)督程序和救濟程序，使生態(tài)補償法律制度真正落到實處。農(nóng)村生態(tài)補償程序有獨立的價值，它直接關(guān)系到環(huán)境利益的分配問題，生態(tài)環(huán)境受損方能否得到公正的補償，受益方是否付出合理的對價，以及補償監(jiān)督機制發(fā)揮作用的過程，影響生態(tài)補償制度的有效實施。因此，農(nóng)村生態(tài)補償程序必須依法確定，制度化，透明化，從法律程序上體現(xiàn)補償?shù)恼斝浴?/p>

1．告知程序。告知程序主要是為了保障當事人的知情權(quán)，為保障補償者和受償者的知情權(quán)并接受社會公眾的監(jiān)督，應(yīng)該實行農(nóng)村征地生態(tài)補償信息公開制度。農(nóng)村征地生態(tài)補償制度的管理部門必須要明確公示工作流程，說明補償方案的參與人、參與方式、補償資金分配方式，責任制度與救濟制度等。農(nóng)村征地生態(tài)補償管理部門應(yīng)當建立工作臺賬，方便各方參與人查看相關(guān)信息。對于文化水平較低的農(nóng)民，要作出耐心的解釋。補償信息公開的方式可以多樣化，保障利益相關(guān)方的知情權(quán)。

2．聽證程序。通過聽證程序，有關(guān)權(quán)利人可以參與到事件的處理過程中來，這種參與是協(xié)調(diào)當事人與管理者之間、當事人與其他當事人之間關(guān)系的重要方式，直接關(guān)系到補償者和受償者重大利益。聽證制度的主要內(nèi)容包括:政策與法律的說明，以及補償?shù)臉藴?、方式、金額、責任等等。需要對生態(tài)補償請求的提起程序予以規(guī)定，提起主體、聽證事項、參加者、時效等相關(guān)事宜要有明確規(guī)定。

3．評估程序。一是政府管理部門應(yīng)定期對生態(tài)補償工作進行評估。評估的目的是檢驗工作的效率和效果，它既要評估管理機關(guān)的內(nèi)部運行情況，也要評估生態(tài)補償工作的實施情況。對政策制定的可行性、補償資金的使用情況、成果與問題等等要有定性和定量分析報告。發(fā)現(xiàn)問題要有解決方案或補救措施。二是受補償?shù)貐^(qū)也應(yīng)定期出具評估報告。地方評估報告要反映財政支出、資金使用和資金流動情況，受補償?shù)貐^(qū)各參與主體的反應(yīng)情況，補償目標的實現(xiàn)情況，以及社會影響情況。地方評估報告還應(yīng)反映政策與法律落實中的問題，并提出改進方案的建議等等。

(二)農(nóng)村征地生態(tài)補償法律責任制度。立法必須緊緊圍繞著法律責任的依據(jù)、范圍、承擔者以及法律責任的認定和執(zhí)行等問題展開，司法則是以對法律責任的認定、歸結(jié)和執(zhí)行為其全部職能。因此，法律責任制度是促進法律規(guī)范有效實施的制度。

1．補償主體的責任制度。補償主體是一個復雜主體，生態(tài)利益的直接受益方是一個補償主體，同時，由于生態(tài)環(huán)境安全可以看作是一個公共產(chǎn)品，所以，國家也是一個補償主體。補償主體責任主要是向利益受損者提供補償?shù)呢熑?，補償主體責任不能簡單理解為經(jīng)濟責任或者金錢責任，它應(yīng)當同時包括保護生態(tài)環(huán)境的一系列措施和物質(zhì)保障，以最大限度實現(xiàn)生態(tài)保護價值。

2．受補償對象責任制度。農(nóng)村征地生態(tài)補償實施的主要目的，就是通過給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一定的補償，以促進其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中施行環(huán)境友好型生產(chǎn)行為或活動。法律責任制度應(yīng)該明確規(guī)定違法行為的定性和違法行為的處罰。對于違法行為的定性，一般應(yīng)規(guī)定受償方在獲得補償后不能按照法律規(guī)定履行生態(tài)補償行為就屬于違法。而對于違法行為的處罰，應(yīng)根據(jù)違法的性質(zhì)和程度制定不同的懲罰措施，包括行政和刑事法律責任。如罰金、剝奪生態(tài)補償權(quán)利等?，F(xiàn)在歐盟對違反補償責任的處罰有以下幾種:一是在應(yīng)付補償款中預扣所得稅;二是終止生態(tài)補貼;三是返還生態(tài)補貼款及利息;四是以補貼金額的10%作為額外的罰金;五是兩年之內(nèi)不得參加其他的生態(tài)補償項目等。我國的法律可以參照其方法來運行，對受補償對象必須有所選擇，考察其是否有能力執(zhí)行農(nóng)村征地生態(tài)補償計劃，并且簽訂相應(yīng)的協(xié)議。如果受償主體不能按相關(guān)規(guī)定進行生產(chǎn)，無法完成與管理部門約定的任務(wù)，應(yīng)當承擔違約責任。受償主體應(yīng)當如實報告計劃實施情況，對于不認真落實計劃而又隱瞞實情的，要根據(jù)他們的違約狀況作出處罰。對于故意破壞法律規(guī)定，造成嚴重后果的，必須加重處罰。

3．管理部門的責任制度。這里的管理部門是一個相對寬泛的概念，生態(tài)環(huán)境保護不可能僅憑某一個部門來完成，需要在確定主管部門的基礎(chǔ)上推動多部門的協(xié)同合作，才能完成管理任務(wù)。環(huán)保、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)等部門都應(yīng)是農(nóng)村征地生態(tài)補償制度的主要執(zhí)行主體，這些部門如果在生態(tài)補償問題上職責不清、疏忽職守，會嚴重影響農(nóng)村征地生態(tài)補償?shù)膶嵤┏尚АＲ虼?，對這些主體的法律責任要更加嚴格，應(yīng)當明確規(guī)定各管理主體的職責范圍和職能，明確違法責任情形及責任主體。根據(jù)實際情況，依據(jù)相關(guān)工作人員的主觀狀況，對存在或?qū)嶋H發(fā)生的故意、過失、重大過失、玩忽職守等情形，依法追究其行政責任或刑事責任。對于瀆職造成嚴重后果的，要嚴厲追究其責任人員和相關(guān)領(lǐng)導的行政責任或刑事責任，保障生態(tài)法律法規(guī)的落實。

(三)農(nóng)村征地生態(tài)補償法律救濟制度。

1．生態(tài)補償仲裁制度。應(yīng)當設(shè)立生態(tài)補償事務(wù)仲裁機構(gòu)，可以分為國家和地方兩級仲裁部門。國務(wù)院設(shè)立的生態(tài)環(huán)境仲裁委員會，主要負責仲裁涉及區(qū)域較廣的重大糾紛案件，并且可以對重大事項提供咨詢意見。地方的仲裁機構(gòu)可以在省市級設(shè)置，仲裁機構(gòu)的組成人員應(yīng)由生態(tài)資源價值評價方面的專家、生態(tài)補償標準制定方面的專家及相關(guān)的法律專家組成。

2．生態(tài)補償公益訴訟制度。我國目前正在建立公益訴訟制度，檢察院作為公益訴訟主體承擔訴訟任務(wù)。這是一個很好的契機，應(yīng)當把生態(tài)補償問題納入公益訴訟的范圍，通過國家強力部門的監(jiān)督，促進生態(tài)補償工作的運行。

3．非訴訟糾紛解決制度。解決生態(tài)補償糾紛的主要方式，應(yīng)該是調(diào)解、談判和行政處理等非訴訟救濟方式。在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償糾紛實際發(fā)生時，要及時發(fā)現(xiàn)問題，及時協(xié)商處理是最佳的解決途徑。我國應(yīng)制定相關(guān)的協(xié)商解決機制和行政處理機制，把管理關(guān)口前移，以更好地實現(xiàn)生態(tài)補償制度，達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。

作者:盧淵明 張志建 單位:中共棗莊市委黨校

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