導(dǎo)語：突發(fā)性災(zāi)害處置的法規(guī)構(gòu)建一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王長貴工作單位：淮南師范學(xué)院政法系

一、引言

突發(fā)性自然災(zāi)害事件自古有之，人類社會形成之初就面臨著各種自然災(zāi)害的威脅。隨著人類社會生活在廣度和深度上不斷拓展，自然災(zāi)害所帶來的影響也越來越大。我國是世界上自然災(zāi)害頻繁的國家之一，自然災(zāi)害很大程度上制約了我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國不斷發(fā)生的重大自然災(zāi)害給我國的現(xiàn)代化建設(shè)帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，提高應(yīng)對自然災(zāi)害的能力顯得尤為迫切。在提高自然災(zāi)害應(yīng)對能力方面，自然災(zāi)害應(yīng)急法制建設(shè)是必不可少的環(huán)節(jié)，也是建設(shè)社會主義法治社會與和諧社會的客觀要求。本文以安徽省為例，就安徽省應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害的法律制度的建構(gòu)進(jìn)行探討。

二、安徽突發(fā)性自然災(zāi)害現(xiàn)狀

作為我國中部的安徽省，是我國從亞熱帶氣候向暖溫帶氣候的過渡氣候區(qū)，境內(nèi)地形地貌特殊，氣候條件復(fù)雜，各類自然災(zāi)害時常發(fā)生，是自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)域。如表1顯示，從2004年至2008年這五年來，安徽省平均每年各類自然災(zāi)害帶來的損失在115億元左右，其中以洪澇、干旱、臺風(fēng)、冰雪凍災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、林火、森林病蟲害為主。地震災(zāi)害也時有發(fā)生，如2011年1月19日安徽安慶遭受4.8級地震，經(jīng)濟(jì)損失折合人民幣有3624.5萬元[1]。

三、安徽突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)對法制建設(shè)及其存在的問

（一）安徽突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)對法制建設(shè)現(xiàn)狀

安徽省應(yīng)對自然災(zāi)害的立法主要有：2007年制定通過的《安徽省氣象災(zāi)害防御條例》，對從事氣象災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)防和減災(zāi)等活動進(jìn)行規(guī)范；2006年6月通過的《安徽省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈安徽省防震減災(zāi)條例〉的決定》；2004年10月的《淮南市防御雷電災(zāi)害條例》；2003年12月的《安徽省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》；2003年11月通過的《安徽省抗旱條例》；2002年4月通過的《安徽省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈安徽省防震減災(zāi)條例〉的決定》；1999年8月通過的《安徽省實施<中華人民共和國防洪法>辦法》；1998年6月通過的《安徽省氣象管理條例》；2000年12月通過的《安徽省防震減災(zāi)條例（修正）》；《安徽省防范和應(yīng)對自然災(zāi)害引發(fā)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案》；安徽省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《安徽省實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》的決定，以及《安徽省農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案簡本》等等。這些立法活動對維護(hù)安徽的社會穩(wěn)定、預(yù)防自然災(zāi)害的侵害以及保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重大作用。但是我們也要看到在現(xiàn)實實踐當(dāng)中，這些法制建設(shè)仍然存在這樣和那樣的問題，需要予以改進(jìn)，更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）安徽突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)對法制建設(shè)中存在的問題

在安徽省制定的應(yīng)對自然災(zāi)害的地方性法規(guī)中，主要存在以下問題：1.法律規(guī)定不詳細(xì)，過于概括化，條文空洞化，可操作性不強，實際執(zhí)行中難以規(guī)范。如安徽防洪方面的法規(guī)規(guī)定:防洪費用按照政府投入同受益者合理承擔(dān)相結(jié)合的原則籌集,各級人民政府應(yīng)當(dāng)保證實施防洪規(guī)劃和年度計劃所需資金，提高防洪投入的總體水平。該規(guī)定對于誰是受益者不明確，如何合理承擔(dān)、承擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)不明確。雖然要求各級人民政府保證所需資金，但沒有規(guī)定如何保證以及違反該規(guī)定的責(zé)任，實際操作起來問題重重，難以發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用。2.條文規(guī)定責(zé)任不清，難以落實到位。如《安徽省氣象災(zāi)害防御條例》第二十條規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和單位建立氣象災(zāi)害監(jiān)測信息共享機制，建設(shè)監(jiān)測信息共享數(shù)據(jù)庫。氣象主管機構(gòu)負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害監(jiān)測信息共享數(shù)據(jù)庫的管理工作。氣象主管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)部門和單位提供氣象災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警信息；有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)提供與氣象災(zāi)害有關(guān)的大氣、水文、環(huán)境、生態(tài)等監(jiān)測信息，并相互及時通報預(yù)報、預(yù)警信息。條文雖然規(guī)定了有關(guān)部門和單位的職責(zé)，但主體不明確，職責(zé)也不清，對于違反職責(zé)怎么問責(zé)，沒有規(guī)定，在實際執(zhí)行中難以得到落實，條文容易成為擺設(shè)。3.對預(yù)防自然災(zāi)害的科學(xué)研究及設(shè)備研發(fā)的支持立法缺乏。綜觀安徽省的應(yīng)對自然災(zāi)害的立法，其內(nèi)容基本上承襲國家有關(guān)立法條文的內(nèi)容，對于預(yù)防自然災(zāi)害的科學(xué)研究工作以及有關(guān)應(yīng)對自然災(zāi)害的設(shè)備研發(fā)制造方面沒有提供法律支持，無疑令人感到遺憾。無論是汶川地震，還是2008年的雪災(zāi)，都反映了在救災(zāi)過程中專業(yè)設(shè)備的重要性。在抗擊雪災(zāi)的過程中，由于專業(yè)鏟雪車和吹雪車的缺乏，使救災(zāi)工作受到極大的阻礙，難以及時疏通道路，導(dǎo)致災(zāi)情加重。在汶川地震后也由于缺乏專業(yè)救援設(shè)備，許多救援人員在救援過程中只能用手去刨開瓦礫搜救人員，導(dǎo)致災(zāi)后第一時間救援效果受挫，在黃金的72小時內(nèi)無法救出更多的受困人員。這些血的教訓(xùn)需要吸取，告訴我們要積極對此進(jìn)行科學(xué)的探索，研發(fā)出更多的有關(guān)災(zāi)害的救援設(shè)備，提高抗災(zāi)和救災(zāi)能力。因此，除了政府倡導(dǎo)科學(xué)研發(fā)以外，更應(yīng)該從制度上為此提供保障，促進(jìn)科研人員從事該方面的研發(fā)工作。4.重救助輕預(yù)防。對于自然災(zāi)害的立法，目前的通病都是在災(zāi)害發(fā)生后如何救援抗災(zāi)，譬如救援物資的籌集、運輸和分配，資金的劃撥、使用、監(jiān)管，災(zāi)區(qū)信息的暢通、災(zāi)后重建等等。表現(xiàn)最突出的就是從中央到地方各省的應(yīng)急預(yù)案基本上都是千篇一律，而且都是著重于災(zāi)后的工作。安徽省的自然災(zāi)害立法同樣如此，需要加以改進(jìn)。對于自然災(zāi)害的預(yù)防方面，雖然意識到其重要性，但在實際的應(yīng)對法制建設(shè)中卻比較滯后。比如對于如何預(yù)防自然災(zāi)害的發(fā)生，具體的預(yù)防工作及其相應(yīng)制度缺乏。而這些應(yīng)該是省級防災(zāi)救災(zāi)工作的重點，不能照抄照搬中央的應(yīng)急制度內(nèi)容，應(yīng)該細(xì)化和具體化。正因為卻這些方面的制度，使得我們在救災(zāi)防災(zāi)工作方面表現(xiàn)為重救助、輕預(yù)防。5.重視政府作用，忽視民眾力量。安徽省的自然災(zāi)害方面的法律規(guī)章從內(nèi)容上看，重視政府的主導(dǎo)作用，強調(diào)政府在自然災(zāi)害方面的組織和領(lǐng)導(dǎo)。在應(yīng)對自然災(zāi)害的法制建設(shè)中，政府是主導(dǎo)的力量，但也要發(fā)揮群眾的智慧，要走群眾路線，讓廣大民眾參與到制度建設(shè)中來，獻(xiàn)言獻(xiàn)策，群策群力，這樣才能制定出符合實際的各項防災(zāi)救災(zāi)工作制度。在防災(zāi)救災(zāi)工作中，政府雖然是主導(dǎo)力量，發(fā)揮著指揮棒的作用，群眾則更是在防災(zāi)救災(zāi)工作的一線，其重要性不言自明。因此，需要我們的政府在工作中重視民眾的力量，發(fā)動群眾做好應(yīng)急救災(zāi)工作。但是目前的應(yīng)對自然災(zāi)害的法制中，強調(diào)了政府的工作和作用，卻在一定程度上忽視了民眾的力量和作用，這一點需要加以改進(jìn)。6.立法較零散，沒有統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)對基本法律制度。安徽省在自然災(zāi)害的應(yīng)對立法方面，基本上主要圍繞國家頒布的有關(guān)自然災(zāi)害的基本法律而進(jìn)行。因為我國目前在自然災(zāi)害應(yīng)對立法方面是“一事一法”，沒有系統(tǒng)性，缺少一部應(yīng)對自然災(zāi)害的基本法，也就造成安徽省立法同樣零散，沒有統(tǒng)一性的立法，缺少應(yīng)對自然災(zāi)害的基本對策制度。7.缺乏針對不同類型自然災(zāi)害的應(yīng)對預(yù)案，在應(yīng)急方面雷同化，缺乏針對性。目前，我國制定有突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，全國各地各部門都相應(yīng)地建立了相似的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，其內(nèi)容大同小異。地方政府在制定自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案時，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，制定預(yù)案細(xì)則。國家層面的應(yīng)急預(yù)案概括性強，很抽象化，操作性差，主要起指導(dǎo)作用。作為地方的應(yīng)急預(yù)案不能依樣畫葫蘆，同樣抽象化和缺乏操作性就失去其意義。地方的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)在國家應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)下落實到可操作性上，要具體細(xì)化，便于實施。但從目前情況來看，安徽省的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案同樣存在這樣的問題，導(dǎo)致預(yù)案的可操作性和針對性較差，難以充分發(fā)揮其應(yīng)對災(zāi)害和突發(fā)事件的重大作用。

四、各國突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)對立法制度帶來的啟示

在自然災(zāi)害面前，各國為了減輕災(zāi)害的危害和損失，都通過立法來確立防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)對制度。本文以美國、德國和日本為例予以簡要介紹。

（一）美國的救災(zāi)制度

美國也是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，遭受的自然災(zāi)害的種類十分廣泛。為了有效地對自然災(zāi)害進(jìn)行管理和控制，美國通過立法和頒布政策建立了一套完備的防災(zāi)減災(zāi)和抗災(zāi)的應(yīng)對制度。美國聯(lián)邦政府針對災(zāi)害的防治、救助頒布了完善的法律，包括洪水災(zāi)害立法、災(zāi)害救濟(jì)法、地震法、海岸帶管理法等重要立法。同時，美國各州分別制定了各具特色的地方性法規(guī)，作為地方政府救災(zāi)行動的依據(jù)。聯(lián)邦政府、州政府相互協(xié)作、相互依賴，在災(zāi)害防治中發(fā)揮著重要的作用[2]。1979年，卡特總統(tǒng)設(shè)立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局作為統(tǒng)籌全國防災(zāi)、減災(zāi)的主要機構(gòu)[3]。美國還建立科學(xué)的地震保險制度，通過立法，有的以政府補貼形式、有的以私人融資與私營保險的方式參與自然災(zāi)害的保險，這種保險制度極大地減輕了聯(lián)邦政府的災(zāi)后救濟(jì)壓力。

（二）德國的救災(zāi)制度

德國在自然災(zāi)害應(yīng)對法制建設(shè)方面有兩大特色值得借鑒：一是通過強制保險來分擔(dān)巨災(zāi)損失。德國制定了《國家洪水保險法》，由德國聯(lián)邦洪水保險管理署和私營保險公司共同參與管理洪水保險。德國將洪水區(qū)劃分為行洪區(qū)和非行洪區(qū)。法律規(guī)定，在行洪區(qū)內(nèi)不準(zhǔn)修建任何建筑，在非行洪區(qū)內(nèi)修建建筑物前必須購買洪水保險[4]。二是規(guī)定參加搶險救援的志愿者可在一定條件下替代法定的兵役義務(wù)，并規(guī)定志愿者所在的單位不得以任何理由和借口阻擾志愿者參與救援活動，對志愿者的救援活動提供法律保障[5]。

（三）日本的救災(zāi)制度

日本在救災(zāi)方面是以法律為依托的，1961年建立《災(zāi)害對策基本法》，依據(jù)該法，日本從中央到地方制定有關(guān)防災(zāi)應(yīng)急方面的法律約53部，已基本形成一整套完善的法律法規(guī)制度體系。日本的中央和地方各級政府部門都建立有各自的危機管理體系，其根據(jù)危機類型的不同啟動各自不同的危機管理機制。著重于災(zāi)害信息快速傳遞建設(shè)，使信息暢通，災(zāi)情透明，便于開展有針對性的救災(zāi)工作。日本政府在應(yīng)對災(zāi)害方面建立全民皆“兵”防災(zāi)救災(zāi)防范體系，政府鼓勵各地區(qū)或社區(qū)組織和居民自主自發(fā)成立防災(zāi)救災(zāi)市民團(tuán)體,如消防團(tuán)、婦女少年或兒童防火俱樂部等，在災(zāi)害發(fā)生時做到自救、互救。這些方面的工作都有相應(yīng)的立法予以保障和實施[6]。根據(jù)以上國家的立法實踐，可以看出各國在應(yīng)對自然災(zāi)害方面都十分重視法律的作用，建立了系統(tǒng)的自然災(zāi)害應(yīng)對法律制度。在應(yīng)對自然災(zāi)害的立法方面重視自然災(zāi)害的預(yù)防，都建立了災(zāi)害的保險立法，同時十分重視地方政府與中央政府的相互協(xié)作，積極發(fā)動各級社會力量參與搶險救災(zāi)活動并給予立法保障。這些有益的經(jīng)驗啟發(fā)值得我們吸收利用。

六、安徽突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)對法律制度的構(gòu)建對策

應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害的法律制度建設(shè)，需要結(jié)合國內(nèi)外有益的經(jīng)驗和制度。在制度構(gòu)建中要突出強調(diào)“預(yù)防為主，應(yīng)急為輔”的方針，大力建設(shè)具有前瞻性的應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害的法律制度。針對安徽省的具體情況，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾點進(jìn)行應(yīng)對自然災(zāi)害的法制建設(shè)：第一，應(yīng)重視立法的系統(tǒng)性，構(gòu)建完善的應(yīng)急法制體系。安徽省在制定本省的自然災(zāi)害應(yīng)急法制方面，筆者認(rèn)為可在中央立法的指導(dǎo)下，加強本省在自然災(zāi)害的應(yīng)對法制建設(shè)方面的系統(tǒng)性，充分發(fā)揮法制的作用。完善的自然災(zāi)害應(yīng)急制度應(yīng)涵蓋自然災(zāi)害的各個方面，通過系統(tǒng)的立法構(gòu)建完善的自然災(zāi)害應(yīng)急體系。譬如在自然災(zāi)害的預(yù)防方面，自然災(zāi)害的科學(xué)研究、信息收集、預(yù)防網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人員配備和培訓(xùn)、災(zāi)害預(yù)測與防備、災(zāi)害的預(yù)防設(shè)備研發(fā)生產(chǎn)等，這些都要通過立法加以規(guī)范。在減災(zāi)方面要重視救災(zāi)減災(zāi)資金的籌集、使用和分配立法，災(zāi)害保險立法，抗災(zāi)設(shè)備研發(fā)生產(chǎn)調(diào)撥使用立法，災(zāi)后恢復(fù)立法等等。在自然災(zāi)害應(yīng)對立法方面首先要制定一部基本法律制度。作為省級政府可以立法通過《自然災(zāi)害預(yù)防與救助條例》，就自然災(zāi)害的預(yù)防、科研，救災(zāi)物資生產(chǎn)與籌集和分配、災(zāi)害救援資金的籌集、使用、分配與監(jiān)管，災(zāi)害保險、信息收集、人員培訓(xùn)，救援人員基本權(quán)利義務(wù)、災(zāi)后恢復(fù)等事項進(jìn)行基本規(guī)定。其次就具體自然災(zāi)害類型進(jìn)行分別立法，各法與自然災(zāi)害應(yīng)對基本法保持銜接一致?；痉芍贫戎攸c著眼于災(zāi)害的預(yù)防、科研、資金和保險及救災(zāi)需要注意的共同問題方面，各個單行自然災(zāi)害類立法既要重視預(yù)防，也強調(diào)救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)，并就本類型的災(zāi)害特點制定特定的法律規(guī)范予以調(diào)整。在災(zāi)后恢復(fù)救濟(jì)方面，2002年8月5日的《民政部和財政部關(guān)于規(guī)范特大自然災(zāi)害救濟(jì)補助費分配管理的通知》中規(guī)定：“救災(zāi)應(yīng)急資金應(yīng)在10日內(nèi)下達(dá)到縣級，縣級應(yīng)在5日內(nèi)落實到災(zāi)民手中；新災(zāi)救濟(jì)資金和春荒、冬令災(zāi)民生活救濟(jì)資金應(yīng)在30日內(nèi)下達(dá)到縣級，縣級要在15日內(nèi)落實到災(zāi)民手中?！边@些規(guī)定內(nèi)容可以吸收到災(zāi)后恢復(fù)救濟(jì)立法規(guī)定中。在救援資金的使用、分配與監(jiān)管方面，政府應(yīng)當(dāng)全面落實“以人為本”理念，確保重大突發(fā)性災(zāi)害受災(zāi)群眾的基本生活。要按照公開、民主和便民的原則，做好重大突發(fā)性災(zāi)害救災(zāi)資金的發(fā)放管理工作，同時建立和落實使用公示制度，接受群眾和社會的監(jiān)督。政府的自然災(zāi)害救援管理部門應(yīng)自覺接受社會各界的監(jiān)督，認(rèn)真做好救助工作，最大限度地降低自然災(zāi)害帶來的損失和對社會經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響[7]。第二，通過立法提高省內(nèi)民眾的防災(zāi)減災(zāi)意識，加強自然災(zāi)害應(yīng)急知識培訓(xùn)。作為地方政府，安徽各級政府部門要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)匦侣劽襟w的宣傳作用，省政府可在立法中規(guī)定“防災(zāi)宣傳日”，同時建立自然災(zāi)害救助應(yīng)急知識培訓(xùn)制度，提高群眾自救互救能力，提高自然災(zāi)害應(yīng)急的效率。要提高防災(zāi)減災(zāi)的能力，民眾的防災(zāi)減災(zāi)意識不可忽視，只有普遍提高了廣大群眾的防災(zāi)減災(zāi)意識，才能使群眾自覺投入防災(zāi)減災(zāi)工作，充分發(fā)揮出人民群眾的力量做好防災(zāi)減災(zāi)工作。通過立法使各級媒介機構(gòu)加強防災(zāi)減災(zāi)的宣傳工作，如編寫自然災(zāi)害應(yīng)對方法的知識讀本，免費發(fā)放給廣大民眾等。政府機構(gòu)要經(jīng)常通過不同形式開展防災(zāi)減災(zāi)活動或演習(xí)，發(fā)動群眾參與，提高政府機構(gòu)與人民群眾應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害的能力。2008年5月12日汶川特大地震給我國帶來巨大災(zāi)難，可以將5月12日規(guī)定為“防災(zāi)宣傳日”，5月規(guī)定為防災(zāi)宣傳月等。一方面通過宣傳警醒世人，另一方面借此普及民眾的防災(zāi)意識。此外，在立法中要詳細(xì)規(guī)范災(zāi)害預(yù)防知識的宣傳和教育，從制度上提高民眾的災(zāi)害預(yù)防能力。第三，立法加強抗災(zāi)科技研發(fā)和經(jīng)費投入。地方政府部門要鼓勵抗災(zāi)設(shè)備研發(fā)，切實提高防災(zāi)抗災(zāi)和減災(zāi)的能力。隨著安徽省近幾年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、財政收入的增加，可立法對研發(fā)抗災(zāi)救災(zāi)的科研部門或生產(chǎn)抗災(zāi)救災(zāi)設(shè)備的企業(yè)進(jìn)行財政撥款或補貼，激勵科研部門和企業(yè)重視此類設(shè)備的研發(fā)和生產(chǎn)，在立法中要對此類科研和生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展提供法律支持與保障。第四，構(gòu)建完善的信息系統(tǒng)，立法規(guī)范信息的采集與。信息系統(tǒng)的建設(shè)對防災(zāi)減災(zāi)工作十分重要，要吸收國外防災(zāi)抗災(zāi)經(jīng)驗，建立移動電話預(yù)警系統(tǒng)、氣象系統(tǒng)、地震系統(tǒng)、洪水控制系統(tǒng)、電子公告系統(tǒng)、災(zāi)害預(yù)警電視廣播系統(tǒng)，使信息系統(tǒng)暢通，避免信息的閉塞帶來抗災(zāi)減災(zāi)的混亂和不必要的資源浪費，確保災(zāi)區(qū)社會穩(wěn)定。在信息的建設(shè)管理上，首先，政府應(yīng)當(dāng)在第一時間向社會災(zāi)情信息，并根據(jù)災(zāi)情發(fā)展情況做好后續(xù)信息工作。其次，信息要堅持實事求是、及時準(zhǔn)確的原則，科學(xué)地評估突發(fā)性自然災(zāi)害事件的危害等級，這是政府對社會、公眾負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。第五，建立健全保險制度，提高應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害的保障力量。根據(jù)表1可知，安徽省是一個易發(fā)洪澇與干旱災(zāi)害的省區(qū)，作為農(nóng)業(yè)大省，要確保將自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)的損害降到最低影響，一方面要加強預(yù)防措施；另一方面在自然災(zāi)害發(fā)生后，要使廣大受災(zāi)群眾所遭受的損失能夠得到彌補，這需要建立和健全各項保險制度。筆者認(rèn)為可以借鑒美國、德國的災(zāi)害保險制度，如建立洪水和干旱保險，對于淮河沿岸的一些行洪地區(qū)要進(jìn)行強制保險，提高這些地區(qū)風(fēng)險保障能力。在保險制度設(shè)計上可參照美國的做法，采取政府補貼和私人融資保險相結(jié)合的制度，降低廣大人民群眾的保險成本。此外還可建立農(nóng)業(yè)保險制度，由政府統(tǒng)一為農(nóng)民參保，采取財政補貼與參保金統(tǒng)籌方式，建立農(nóng)業(yè)保險基金，切實提高農(nóng)業(yè)的抗自然災(zāi)害的保障能力。第六，加強自然災(zāi)害應(yīng)急法律制度的可操作性建設(shè)。作為省一級的地方行政區(qū)域，在制定應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害法律方面應(yīng)注意其具體內(nèi)容上的可操作性問題，需要結(jié)合本省實際情況，在國家立法的指導(dǎo)下作出具體細(xì)致的立法規(guī)定。中央立法主要是從宏觀上對突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)對進(jìn)行指導(dǎo)，其條目概括性強，地方政府立法的重點不是指導(dǎo)，而是具體的應(yīng)用和操作，只有這樣才能切實發(fā)揮法制的作用?？傊?，要發(fā)揮自然災(zāi)害應(yīng)對的法制力量和作用，就必須將自然災(zāi)害應(yīng)對工作納入法治軌道，完善其法律制度。惟有如此，才能使自然災(zāi)害的應(yīng)對走上法治化、科學(xué)化，發(fā)揮出法制對人民群眾生命與財產(chǎn)的保障作用。