導(dǎo)語：食品安全的法律機(jī)制探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：劉厚金工作單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院

食品安全風(fēng)險分析是食品安全法律監(jiān)管措施的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，已經(jīng)為國際社會普遍接受并應(yīng)用于食品安全管理領(lǐng)域。國外發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，為了提高食品安全監(jiān)管的績效，全面保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)食品工業(yè)發(fā)展與食品的國際貿(mào)易，近年來在食品安全風(fēng)險分析方面取得了很大的進(jìn)展，豐富了相關(guān)法律制度，完善了法律監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制。我國于2009年6月1日起實(shí)施的《食品安全法》在第82條規(guī)定，國家建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度;國務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布國家食品安全總體情況以及食品安全風(fēng)險評估信息和食品安全風(fēng)險警示信息等;食品安全監(jiān)督管理部門公布信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時、客觀。為了更好地實(shí)施《食品安全法》，衛(wèi)生行政部門應(yīng)該有效提供關(guān)于食品安全的風(fēng)險信息，進(jìn)行科學(xué)的食品安全風(fēng)險分析。鑒于此，國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對于我國食品安全風(fēng)險分析法律制度的建立和完善具有重要的借鑒意義。

一、食品安全風(fēng)險分析之法治理念的確立

在經(jīng)濟(jì)全球化日益加速的背景下，伴隨著世界食品貿(mào)易的持續(xù)增長，食品安全危機(jī)的多發(fā)性、速度快、范圍廣引起了國際社會的普遍關(guān)注。為此，各國政府和有關(guān)國際組織都致力于控制食品風(fēng)險，保障食品安全，試圖建立一種新的國際食品安全監(jiān)管的制度體系。早在1991年，世界糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織和關(guān)貿(mào)總協(xié)定就聯(lián)合于羅馬召開了“食品標(biāo)準(zhǔn)、食物化學(xué)品及食品貿(mào)易”會議，建議法典各分委員會及顧問組織在評價食品標(biāo)準(zhǔn)時，繼續(xù)以適當(dāng)?shù)目茖W(xué)原則為基礎(chǔ)，并遵循風(fēng)險評估的決定。1994年第41屆食品法典委員會執(zhí)委會會議建議世界糧農(nóng)組織與世界衛(wèi)生組織就風(fēng)險分析問題聯(lián)合召開會議，會議最終形成了一份題為《風(fēng)險分析在食品標(biāo)準(zhǔn)問題上的應(yīng)用》報告，同時對風(fēng)險評估的方法以及風(fēng)險評估過程中的不確定性和變異性進(jìn)行了探討。1997年1月，世界糧農(nóng)組織與世界衛(wèi)生組織聯(lián)合專家咨詢會議提交了《風(fēng)險管理與食品安全》報告，規(guī)定了風(fēng)險管理的框架和基本原理。1998年2月，該會議再次提交了題為《風(fēng)險情況交流在食品標(biāo)準(zhǔn)和安全問題上的應(yīng)用》報告。至此，有關(guān)食品風(fēng)險分析原理的基本理論框架已經(jīng)形成。[1]此后，世界貿(mào)易組織《實(shí)施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)定》明確要求各國政府采取的衛(wèi)生措施必須建立在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，以避免隱藏的貿(mào)易保護(hù)措施。于是，各國在食品安全管理實(shí)踐中都率先通過立法的方式，明確了食品安全風(fēng)險分析的法律框架。食品安全風(fēng)險分析(riskanalysis)由風(fēng)險評估(riskas-sessment)、風(fēng)險管理(riskmanagement)和風(fēng)險交流(riskcom-munication)三個相互關(guān)聯(lián)的部分組成。風(fēng)險評估是針對整個食品產(chǎn)為鏈的風(fēng)險信息的預(yù)測與監(jiān)控，目的在于及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)警食品風(fēng)險信息，為風(fēng)險管理與信息交流提供必要的準(zhǔn)備。風(fēng)險管理的首要目標(biāo)是通過選擇和實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧M可能有效地控制食品風(fēng)險，從而保障公眾健康。具體措施包括制定最高限量、制定食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施公眾教育計劃、通過使用其他物質(zhì)或者改善農(nóng)業(yè)或生產(chǎn)規(guī)范，以減少某些化學(xué)物質(zhì)的使用等。風(fēng)險管理可以分為四個部分:風(fēng)險評價、風(fēng)險管理選擇評估、執(zhí)行管理決定以及監(jiān)控和審查。風(fēng)險交流是指就風(fēng)險的信息和控制方法在利益相關(guān)方中進(jìn)行溝通，其主要目的是:(1)在風(fēng)險分析過程中使所有的參與者提高對所研究特定問題的認(rèn)識和理解;(2)在達(dá)成和執(zhí)行風(fēng)險管理決定時增加一致性和透明度;(3)為理解建議或執(zhí)行中的風(fēng)險管理決定提供堅實(shí)的基礎(chǔ);(4)改善風(fēng)險分析過程中的整體效果和效率;(5)制定和實(shí)施作為風(fēng)險管理選項(xiàng)的有效信息和教育計劃;(6)培養(yǎng)公眾對于食品供應(yīng)安全性的信任和信心;(7)加強(qiáng)所有參與者的工作關(guān)系和相互尊重;(8)在風(fēng)險情況交流過程中，促進(jìn)所有有關(guān)團(tuán)體的適當(dāng)參與;(9)就有關(guān)團(tuán)體對于與食品及相關(guān)問題的風(fēng)險知識、態(tài)度、估價、實(shí)踐、理解進(jìn)行信息交流。[2]

二、國外食品安全風(fēng)險分析法律機(jī)制的基本架構(gòu)

(一)歐盟食品安全風(fēng)險分析的法律機(jī)制

為了積極應(yīng)對食品安全危機(jī)，2000年1月12日了《歐盟食品安全白皮書》，提出了成立歐洲食品安全局。隨后，在1月28日頒布了歐洲議會與理事會178/2002法規(guī)，正式建立了“歐盟食品安全局”，主要承擔(dān)風(fēng)險評估和風(fēng)險交流工作。目前，歐盟負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險分析機(jī)構(gòu)主要有歐盟委員會健康和消費(fèi)者保護(hù)總署、歐盟食品與獸藥辦公室和歐盟食品安全局。歐盟委員會主要負(fù)責(zé)歐盟法律議案的提議、法律法規(guī)的執(zhí)行、條約的保護(hù)及歐盟保護(hù)措施的管理。歐盟食品與獸藥辦公室主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和評估各成員國執(zhí)行歐盟食品安全、獸藥和植物健康等方面法律的情況，以及對歐盟食品安全局的工作進(jìn)行監(jiān)督和評估。歐盟食品安全局主要由管理委員會、行政主任、咨詢論壇、科學(xué)委員會和九個專門的科學(xué)小組組成，承擔(dān)風(fēng)險評估和風(fēng)險交流兩個領(lǐng)域的工作，主要針對有關(guān)食品、飼料安全已存在的和潛在的風(fēng)險提供獨(dú)立客觀的科學(xué)建議與明確的交流意見，為歐盟食品安全政策和立法提供科學(xué)基礎(chǔ)，以確保歐盟委員會、成員國和歐盟議會及時有效地進(jìn)行風(fēng)險管理。[3]歐盟食品安全局根據(jù)歐盟委員會、歐洲議會或成員國在風(fēng)險管理過程中提出的特別請求或問題，承擔(dān)食品鏈中所有風(fēng)險評估任務(wù)，并在其職責(zé)范圍內(nèi)的任何領(lǐng)域提供科學(xué)和技術(shù)支持。歐盟食品安全局為完成其使命，加強(qiáng)與成員國、歐盟委員會和專業(yè)科學(xué)家密切合作，利用現(xiàn)有完全獨(dú)立的科學(xué)資源，委托其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的科學(xué)研究，并以開放和透明的方式授權(quán)于這類研究工作的開展。通過咨詢論壇，共享風(fēng)險評估數(shù)據(jù)，通報新的風(fēng)險評估問題，建立與成員國之間的聯(lián)絡(luò)組，召集歐盟專家，協(xié)調(diào)風(fēng)險交流，避免研究工作重復(fù)，從而更早地確定潛在風(fēng)險，提出分析意見，共享科學(xué)信息，以保障最高水平的消費(fèi)者安全。歐盟食品安全局通過公開、透明的方式開展風(fēng)險交流工作。在科學(xué)委員會和專家小組獨(dú)立的科學(xué)建議基礎(chǔ)之上，確保所有利益方和公眾能夠獲得及時、可靠、客觀、正確的信息。通過不斷提高公眾對食品風(fēng)險的認(rèn)知，系統(tǒng)解釋風(fēng)險，與行為主體及國家食品安全權(quán)威機(jī)構(gòu)密切合作，并獲得專家咨詢論壇交流工作組提供科學(xué)建議的支持，確保風(fēng)險交流信息適時地。同時，通過成立風(fēng)險交流專家咨詢組，為執(zhí)行主任提供有關(guān)風(fēng)險交流和工作爭議的建議。利用網(wǎng)絡(luò)、出版物、展覽和會議等公共信息交流方式，收集公眾的觀點(diǎn)和意見，出版科學(xué)建議、宣傳資料和研究成果，公開權(quán)益聲明。通過利益相關(guān)方咨詢平臺和討論會，直接與利益相關(guān)方進(jìn)行對話，為公開討論食品政策提供機(jī)會。此外，還通過召集高層次的科學(xué)會議，針對風(fēng)險評估及食品和飼料安全的科學(xué)基礎(chǔ)進(jìn)行深入研討。

(二)德國食品安全風(fēng)險分析的法律機(jī)制

德國作為歐盟的主要成員國，在歐盟食品安全法律監(jiān)管的總體框架下，于2002年11月出臺了《消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全重組法案》，依照該法案和歐盟第178/2002號指令，聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會、食品與農(nóng)業(yè)部下設(shè)了兩個聯(lián)邦級的新機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所和聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品安全局。其中，聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所負(fù)責(zé)風(fēng)險評估和風(fēng)險交流，聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品安全局負(fù)責(zé)風(fēng)險管理和與聯(lián)邦、其他國家及歐盟機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所下設(shè)7個部門，即行政管理部、風(fēng)險交流部、科研服務(wù)部、生物安全部、食品安全部、物品與產(chǎn)品安全部和消費(fèi)品安全部。每個部門下設(shè)工作組或?qū)嶒?yàn)中心，負(fù)責(zé)本領(lǐng)域內(nèi)風(fēng)險評估的相關(guān)工作。通過各部門的明確分工與相互協(xié)作，聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所完成對食品中生物與化學(xué)原料的安全性、物品安全(化學(xué)品、殺蟲劑、生物殺滅劑)、可選產(chǎn)品(耐用消費(fèi)品、化妝品、煙草制品、紡織品、食品包裝)及食品、飼料和動植物中轉(zhuǎn)基因生物的風(fēng)險評估，并以風(fēng)險評估結(jié)果為基礎(chǔ)，提出降低風(fēng)險的應(yīng)對備選方案，為聯(lián)邦政府部門和其他風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)提供建議。聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所一直與國家及國際政府和非政府組織開展合作，同時也是歐洲食品安全局的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，通過各方的通力合作與信息傳遞實(shí)現(xiàn)風(fēng)險交流。聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品安全局下設(shè)5個部門，即食品和飼料與日用品部、植保產(chǎn)品部、獸藥部、基因工程部、分析部。每個部門下設(shè)工作組，負(fù)責(zé)本領(lǐng)域內(nèi)風(fēng)險管理的相關(guān)工作，其職責(zé)主要包括:獸藥及植保產(chǎn)品的認(rèn)證;獸藥殘留國家參比實(shí)驗(yàn)室;聯(lián)邦層次的監(jiān)測協(xié)調(diào);制定食品安全相關(guān)的一般管理規(guī)定;提供食品和飼料監(jiān)測領(lǐng)域的參考及其他服務(wù);食品和飼料歐洲快速預(yù)警系統(tǒng)國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn);作為歐盟食品與獸醫(yī)局聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，并代表該局協(xié)調(diào)德國檢查。[4]聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品安全局通過三個步驟實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管理:第一個步驟是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，主要由聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所的信息輸入、以聯(lián)邦各州的食品監(jiān)測或食品監(jiān)測程序?yàn)榛A(chǔ)的快速預(yù)警系統(tǒng)報告來實(shí)現(xiàn);第二個步驟是由聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所或聯(lián)邦其他機(jī)構(gòu)評估風(fēng)險對人和動物健康或環(huán)境的影響;最后由聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品安全局以評估結(jié)果為基礎(chǔ)制定風(fēng)險管理措施。為使風(fēng)險評估工作更加科學(xué)規(guī)范，2005年8月聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所了《健康評估文件格式指南》，統(tǒng)一規(guī)定了風(fēng)險評估報告的格式，并分發(fā)給聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所的職員，原則上所有有關(guān)健康評估問題的文件都應(yīng)該符合該格式。聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所完成的風(fēng)險評估報告要提交給相關(guān)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，為風(fēng)險管理和風(fēng)險交流提供依據(jù)。詳細(xì)規(guī)范的風(fēng)險評估報告能夠確保風(fēng)險管理人員準(zhǔn)確理解風(fēng)險評估程序，并按照特定情況作出正確決策，同時也保證了決策過程的公開透明。風(fēng)險交流作為聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所的一項(xiàng)法定任務(wù)，應(yīng)向消費(fèi)者提供有關(guān)食品和產(chǎn)品中可能存在及已被評估的風(fēng)險信息。當(dāng)需要在較大范圍內(nèi)通知公眾時，除媒體外，消費(fèi)者建議中心、產(chǎn)品比較團(tuán)體、消費(fèi)者保護(hù)、食品與農(nóng)業(yè)信息服務(wù)部都會成為風(fēng)險交流的重要途徑。為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)險信息交流的持續(xù)和互動，聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所定期組織專家聽證、科學(xué)會議及消費(fèi)者討論會，并面向一般公眾、科學(xué)家和其他相關(guān)團(tuán)體公開其評估工作和評估結(jié)果，通常會在其網(wǎng)站上公布專家意見和評估結(jié)果，還積極尋求以簡易的方式與普通公眾對評估過程進(jìn)行交流，向消費(fèi)者提供可見和可用的科學(xué)研究成果。通過全面的風(fēng)險交流，一方面盡早發(fā)現(xiàn)潛在的健康風(fēng)險，并及時通知有關(guān)當(dāng)局和消費(fèi)者;另一方面參與交流的各相關(guān)方會對風(fēng)險評估的過程與結(jié)果進(jìn)行討論，通過工作的透明度，在風(fēng)險評估涉及的各方之間建立起足夠的信任。目前，聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所參與了歐盟的30多個項(xiàng)目，與相關(guān)利益方一起為消費(fèi)者健康保護(hù)作出了重要貢獻(xiàn)。

(三)日本食品安全風(fēng)險分析的法律機(jī)制

近年來，日本政府為保障食品安全，挽回民眾的信任，采取措施改變以往只強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者利益的做法，轉(zhuǎn)而重視消費(fèi)者權(quán)益，將食品安全風(fēng)險評估與風(fēng)險管理職能分開，設(shè)立單獨(dú)的上層監(jiān)督機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)風(fēng)險評估。2003年7月，日本政府頒布了《食品安全基本法》，根據(jù)該法的規(guī)定成立了食品安全委員會，專門從事食品安全風(fēng)險評估和風(fēng)險交流工作。日本的食品安全風(fēng)險管理部門主要是厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省。食品安全委員會直屬于內(nèi)閣管轄，共由7位食品安全方面的資深委員組成。食品安全委員會設(shè)有一個秘書處，包括秘書長、副秘書長、事務(wù)處、風(fēng)險評估處、政策建議與公共關(guān)系處、信息和突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)處、風(fēng)險交流事務(wù)主管。共設(shè)16個專家委員會，主要包括計劃編制專家委員會，主要職能是實(shí)施計劃編制;風(fēng)險交流專家委員會，負(fù)責(zé)風(fēng)險交流的監(jiān)測;突發(fā)事件應(yīng)急專家委員會，負(fù)責(zé)緊急事件的應(yīng)急措施。除此之外，還有13個專家委員會對各種危害實(shí)施風(fēng)險評估，包括了諸如食品添加劑、農(nóng)藥、微生物、特別食品，他們被分為三個評估小組，分別負(fù)責(zé)化學(xué)物質(zhì)、生物材料以及新興食品。另外，還設(shè)有專家委員會，包括240位委員，對具體事件進(jìn)行檢測評議。厚生勞動省主要開展與食品衛(wèi)生相關(guān)的風(fēng)險管理工作，制定食品添加劑及農(nóng)殘標(biāo)準(zhǔn)，通過食品生產(chǎn)批發(fā)零售監(jiān)控保證食品安全，實(shí)施風(fēng)險交流工作。農(nóng)林水產(chǎn)省主要開展與農(nóng)林、水產(chǎn)品相關(guān)的風(fēng)險管理工作，進(jìn)行食品原材料安全管理，并采取措施改進(jìn)農(nóng)林、水產(chǎn)品生產(chǎn)、批發(fā)、零售過程的安全，實(shí)施風(fēng)險交流工作。[5]風(fēng)險評估作為食品安全委員會主要職能，大體上以風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)提交的評估請求或者食品安全委員會自身指定的評估請求來實(shí)施。根據(jù)對此類風(fēng)險評估的結(jié)果，食品安全委員向首相及具備風(fēng)險管理職能的各省負(fù)責(zé)人提出政策建議，以便確保食品安全措施的實(shí)施。食品安全委員會還通過與國外政府、國際組織、相關(guān)部門和消費(fèi)者、食品經(jīng)銷商等各利益相關(guān)方進(jìn)行風(fēng)險交流，確定自身食品安全風(fēng)險評估的方向。主要通過召開國際會議與國外政府、國際組織和相關(guān)部門進(jìn)行風(fēng)險交流，來交換各方意見和建議，通過網(wǎng)站、熱線和專人信息采集與公眾進(jìn)行風(fēng)險交流，聽取消費(fèi)者和公眾的意見和建議。食品安全委員會通過每周一次公開召開委員會議，并在其網(wǎng)站公布會議議程來保證實(shí)施風(fēng)險評估的透明性。通過建立食品安全熱線，專門用來接收民眾對于食品安全的要求和意見。同時，食品安全委員會從各縣選拔任命了470名食品安全監(jiān)督員，監(jiān)督員通過發(fā)放調(diào)查問卷來了解食品安全事件引起人們關(guān)注的程度，及時匯報相關(guān)信息，并且協(xié)助各地方組織進(jìn)行信息交流。通過制定有效的運(yùn)作機(jī)制，食品安全委員會已經(jīng)開展了一系列的工作，并制定了科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃。

三、國外食品安全風(fēng)險分析法律機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)

(一)獨(dú)立的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，風(fēng)險評估與風(fēng)險管理分工明確

風(fēng)險評估是風(fēng)險分析的核心，是風(fēng)險管理的科學(xué)依據(jù)。為確保風(fēng)險管理的科學(xué)性、客觀性和有效性，發(fā)達(dá)國家大多將風(fēng)險評估和風(fēng)險管理職能分開，成立專門的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，把涉及食品安全管理的各行政機(jī)構(gòu)的信息進(jìn)行收集、交換和整合，遵循科學(xué)、透明、公開、預(yù)防的原則進(jìn)行風(fēng)險評估。風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)和風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)之間的合作具有很強(qiáng)的程序性，也由于工作的公開透明，風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)對食品安全作出的各項(xiàng)決策都基于科學(xué)的基礎(chǔ)之上，這對于真正確保消費(fèi)者安全意義深遠(yuǎn)。如以上談到的德國和日本均專門成立了獨(dú)立于風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)的食品安全風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，獨(dú)立的風(fēng)險評估確保了食品安全立法與執(zhí)法的科學(xué)性，為有效的風(fēng)險管理提供了依據(jù)，成為食品安全保護(hù)的關(guān)鍵屏障。

(二)風(fēng)險分析的法律制度完備，具有極強(qiáng)的可操作性

國外在食品安全管理實(shí)踐中，大都通過立法的方式確立了食品安全風(fēng)險分析的法律框架，理清了具體手段和程序，便于所有執(zhí)行者操作實(shí)施。如歐盟頒布了歐洲議會與理事會178/2002法規(guī)，成立了歐盟食品安全局;德國出臺了《消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全重組法案》，成立了聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品安全局，組建了聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所，依法專司食品安全風(fēng)險分析;日本通過頒布《食品安全基本法》成立了食品安全委員會，并賦予這些機(jī)構(gòu)各項(xiàng)法律職責(zé)和義務(wù)，確保了食品安全風(fēng)險分析工作的強(qiáng)制性和有效性。為了促進(jìn)風(fēng)險分析工作的順利實(shí)施，國外大都制定了風(fēng)險分析運(yùn)作程序，從風(fēng)險分析的啟動到管理決策的制定整個過程都按照明確的流程進(jìn)行，這大大提高了風(fēng)險分析工作的效率。此外，發(fā)達(dá)國家還以國際食品風(fēng)險分析準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，制定了法規(guī)形式的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)和方法，在各項(xiàng)指導(dǎo)性準(zhǔn)則中還確立了風(fēng)險分析中應(yīng)考慮的因素。

(三)有效的風(fēng)險管理，充分的風(fēng)險交流

大多數(shù)國家改變了按食品品種或按生產(chǎn)階段來劃分監(jiān)管部門職能的分離式規(guī)制，取而代之的是實(shí)行統(tǒng)一式法律監(jiān)管體制。如德國建立了統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險管理。由于制度的路徑依賴，分離式體制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一式體制的運(yùn)作成本較高，因此，也有許多國家沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是強(qiáng)調(diào)通過法律制度的重新設(shè)計來保證具有管轄權(quán)的各規(guī)制機(jī)構(gòu)之間有效的整合與合作，比如日本。[6]國外政府在其食品安全的法律監(jiān)管過程中，特別強(qiáng)調(diào)風(fēng)險信息交流在風(fēng)險評估與風(fēng)險管理中的作用。日常的風(fēng)險交流是食品安全法律監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，通過使用透明的標(biāo)準(zhǔn)確保食品行業(yè)內(nèi)所有成員之間的公平。法律允許政府在制定法規(guī)時考慮公眾對該法規(guī)制定的時間及該法規(guī)的現(xiàn)實(shí)合理性的評價，[7]法規(guī)必須要有充分的基礎(chǔ)，每條都要有事實(shí)依據(jù)，科學(xué)家利用公共媒體向公眾解釋法規(guī)的科學(xué)基礎(chǔ)，政府所依賴的信息任何人都可以看到和得到。食品安全的風(fēng)險分析程序便于公眾進(jìn)行評價，在適當(dāng)情況下，風(fēng)險分析的過程根據(jù)公眾的評論進(jìn)行修改。通過有效的信息和信息傳播，使公眾健康免于受到不安全食品的危害，提高了風(fēng)險分析的明確性、預(yù)見性和風(fēng)險管理的有效性。

四、國外食品安全風(fēng)險分析法律機(jī)制的借鑒意義

(一)重視食品安全風(fēng)險分析工作，建立健全法律監(jiān)管機(jī)制

我國各級政府應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險分析在食品安全法律監(jiān)管中重要性的認(rèn)識，制定食品安全風(fēng)險分析的中長期規(guī)劃。同時，還應(yīng)開展食品安全危害因子風(fēng)險分析的實(shí)時跟蹤監(jiān)測，制定主要農(nóng)產(chǎn)品中重點(diǎn)危害因子的風(fēng)險分析技術(shù)規(guī)范和準(zhǔn)則，包括農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染、病源微生物及水產(chǎn)品危害因子風(fēng)險分析的技術(shù)規(guī)范和準(zhǔn)則。通過監(jiān)測收集與食品安全相關(guān)的分析數(shù)據(jù)，根據(jù)食品安全風(fēng)險分析的定性和定量分析結(jié)果，建立相應(yīng)的食品安全預(yù)警體系，適時公告高風(fēng)險危害因子和對應(yīng)的產(chǎn)品，提請公眾關(guān)注和警覺，政府相關(guān)部門也要采取相應(yīng)的防范措施。[8]對一些低風(fēng)險危害因子及對應(yīng)產(chǎn)品也要及時公布，以正確引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)，增強(qiáng)消費(fèi)信心。我國已經(jīng)實(shí)施的《食品安全法》在第2章規(guī)定建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度。在實(shí)踐過程中，各級政府主管部門還需進(jìn)一步制定和完善配套的法規(guī)政策，出臺更加細(xì)化的實(shí)施細(xì)則和操作指南，具體規(guī)定風(fēng)險分析的基本流程、操作規(guī)范以及風(fēng)險預(yù)警的法定程序，增強(qiáng)風(fēng)險分析的公開性和透明度。

(二)成立獨(dú)立的風(fēng)險分析機(jī)構(gòu)，把風(fēng)險評估和風(fēng)險管理職能分開

我國應(yīng)當(dāng)盡快建立與完善獨(dú)立進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估和研究的機(jī)構(gòu)。已經(jīng)實(shí)施的《食品安全法》在第13條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險評估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面專家組成的食品安全風(fēng)險評估專家委員會，進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估。以此為依據(jù)，我國各級政府應(yīng)該在借鑒國外風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行的基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)行食品安全風(fēng)險評估專家委員會的法制框架，盡快建立食品風(fēng)險評估研究所或食品安全風(fēng)險評估委員會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，完善其成員構(gòu)成與組織規(guī)則，健全其具體的運(yùn)行程序。食品安全風(fēng)險評估委員會或食品安全風(fēng)險研究機(jī)構(gòu)，由食品安全相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成，堅持公開、公正、公平履行食品安全的職責(zé)，其職能有兩項(xiàng):一是風(fēng)險評估，即運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及其他有關(guān)信息，對食品中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險評估，為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對食品安全實(shí)施監(jiān)督管理提供科學(xué)的依據(jù);二是風(fēng)險交流，即定期向風(fēng)險管理部門和消費(fèi)者提供有關(guān)食品和產(chǎn)品中可能存在及已被評估的風(fēng)險信息。[9]風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)應(yīng)作為科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)關(guān)存在，對于食品安全的科學(xué)監(jiān)管具有重要意義。因此，要把風(fēng)險評估和風(fēng)險管理的職能分離，以避免風(fēng)險評估者和風(fēng)險管理者雙重角色的混同，減少利益沖突，有利于確保風(fēng)險評估的科學(xué)完整性。進(jìn)一步明確風(fēng)險評估和風(fēng)險管理部門的職責(zé)，理順工作運(yùn)行機(jī)制，促使工作程序的科學(xué)化、法治化，以確保風(fēng)險分析的有效性、公正性與可信性。

(三)加強(qiáng)風(fēng)險管理，擴(kuò)大決策的透明度

我國食品安全實(shí)行分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的分割式法律規(guī)制體制，多頭管理致使各部門的職能交叉重復(fù)，既浪費(fèi)了有限的行政資源，又導(dǎo)致部門間推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。我國已經(jīng)實(shí)施的《食品安全法》第12條規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險信息后，應(yīng)當(dāng)立即向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通報，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同有關(guān)部門對信息核實(shí)后，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃。第15條規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提出食品安全風(fēng)險評估的建議，并提供有關(guān)信息和資料。在現(xiàn)行法治框架的運(yùn)行中，國家衛(wèi)生行政部門具有主導(dǎo)協(xié)調(diào)的地位，其管理的層級與幅度，甚至能力和績效都應(yīng)受到社會輿論的監(jiān)督。因此，整合現(xiàn)有的行政資源，理順食品安全規(guī)制體制，是完善我國食品安全規(guī)制體系的關(guān)鍵步驟。再者，目前我國食品安全的形勢嚴(yán)峻，跨區(qū)域的安全事故頻發(fā)，我國政府可以考慮成立專門的食品安全機(jī)構(gòu)，隸屬于各級政府，專門負(fù)責(zé)保障食品安全，統(tǒng)一負(fù)責(zé)風(fēng)險管理，促進(jìn)食品安全信息的交流。[10]食品安全風(fēng)險分析工作原則上要求風(fēng)險分析的整個過程要透明和公開，并且將所有的內(nèi)容文件化、規(guī)范化。我國要加大食品安全風(fēng)險管理措施的背景、相關(guān)基礎(chǔ)材料和數(shù)據(jù)的透明度，讓相關(guān)部門以及利益相關(guān)者及時、清楚地了解出臺或即將出臺的各項(xiàng)風(fēng)險管理措施，以便風(fēng)險管理措施的有效實(shí)施。

(四)建立風(fēng)險交流的法律制度，建立多方互動參與的風(fēng)險交流機(jī)制

國外的經(jīng)驗(yàn)表明，食品安全風(fēng)險交流在風(fēng)險管理者和風(fēng)險評估者之間，以及他們與其他有關(guān)各方之間保持公開的交流，可以改善決策的透明度，保證決策的科學(xué)性，提高社會的參與熱情。我國已經(jīng)實(shí)施的《食品安全法》第16條規(guī)定，食品安全風(fēng)險評估結(jié)果得出食品不安全結(jié)論的，國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)立即采取相應(yīng)措施，確保該食品停止生產(chǎn)經(jīng)營，并告知消費(fèi)者停止食用;需要制定、修訂相關(guān)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立即制定、修訂。第17條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果、食品安全監(jiān)督管理信息，對食品安全狀況進(jìn)行綜合分析。對經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險的食品，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時提出食品安全風(fēng)險警示，并予以公布。但是，在多頭管理、協(xié)調(diào)性差的食品監(jiān)管體制下，食品安全風(fēng)險交流缺乏法律約束，風(fēng)險信息交流不暢，給有效的風(fēng)險評估和風(fēng)險管理造成了障礙。另外，風(fēng)險交流的不足使決策缺乏透明度，打擊了公眾對食品安全的信心和參與熱情，民意的推動作用難以發(fā)揮。我國應(yīng)該大力健全風(fēng)險交流機(jī)制，比如:風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)可以定期組織專家聽證、科學(xué)會議，并積極尋求以簡易的方式與普通公眾對評估過程進(jìn)行交流。風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)更應(yīng)該一直保持與生產(chǎn)者、消費(fèi)者、相關(guān)專家、國內(nèi)外的協(xié)會、行業(yè)組織、其他政府機(jī)構(gòu)及政治組織進(jìn)行交流，[11]既要確保有關(guān)食品安全風(fēng)險的信息能夠準(zhǔn)確無誤并持續(xù)不斷地傳播至產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者當(dāng)中，又要認(rèn)真聽取這些產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者的反饋意見，從而收集信息并進(jìn)行咨詢，以制定風(fēng)險管理措施，確保風(fēng)險管理措施的有效性和權(quán)威性。各級政府也應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)培育公眾參與食品安全監(jiān)管的熱情，發(fā)揮社會大眾對食品企業(yè)和規(guī)制機(jī)構(gòu)的自覺監(jiān)督功能。