導(dǎo)語：探索我國預(yù)算法理念健全措施一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在市場經(jīng)濟國家，作為財政法之重要組成部分的預(yù)算法，其對于政府財政行為的有效約束、公共財政職能的充分發(fā)揮起到了十分重要的作用。但在我國，因現(xiàn)行預(yù)算法存在不少缺陷，導(dǎo)致其作用未得到有效發(fā)揮，故預(yù)算法的修改已被納入了全國人大的立法規(guī)劃。但學(xué)術(shù)界就如何完善預(yù)算法卻看法不一。我們認為，只有從預(yù)算法的理念出發(fā)，才能尋求到預(yù)算法修改與完善的整體思路。鑒此，本文從三個方面就預(yù)算法的理念與中國預(yù)算法的完善進行了深入探討。

關(guān)鍵詞：理念；預(yù)算法理念；預(yù)算法完善

1994年3月22日，全國人大第二次會議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）。這對于強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，起到了十分重要的作用。但從近年來國家審計署審計報告披露的情況來看，預(yù)算違紀違法現(xiàn)象屢禁不止，致使預(yù)算應(yīng)有的權(quán)威性受到了極大損害。究其原因，與現(xiàn)行預(yù)算法存在諸多缺陷不無關(guān)系。鑒此，修改預(yù)算法，以完善我國預(yù)算法律制度，就顯得迫在眉睫。針對預(yù)算法的修改，學(xué)術(shù)界意見不完全一致，有所謂“大改”、“中改”和“小改”之說。我們認為，預(yù)算法的修改雖然涉及諸多方面，但最為主要的是其修改應(yīng)當遵循什么樣的理念。因為理念直接決定了預(yù)算法修改的整體思路以及相關(guān)具體內(nèi)容的選擇。以下本文擬從預(yù)算法的理念出發(fā)就我國預(yù)算法的完善作些探討。

一、預(yù)算法的理念及其確立的必要性

人們的行為和實踐均受一定理念的支配，有什么樣的理念，就有什么樣的行為和實踐。因此，理念在主客觀的互動中起著主導(dǎo)作用，它集中反映了意識、思想、理論等意識形態(tài)之于經(jīng)濟基礎(chǔ)和法律上層建筑的主觀能動作用。我們認為，理念作為一種思維活動或者方法，是指人們基于對客觀世界或者事務(wù)的內(nèi)在本質(zhì)的理性認知。所謂法的理念，是指對法的應(yīng)然規(guī)定性的、理性的、基本的認識和追求：從學(xué)術(shù)角度看，它是法及其適用的最高原理；從實踐看，它是社會成員及立法、執(zhí)法或司法者對待法的基本立場、態(tài)度、傾向和最高行為準則。依此，預(yù)算法的理念是指指導(dǎo)預(yù)算法制定及運用的最高法理，是對預(yù)算法的本質(zhì)、原則及其發(fā)展規(guī)律的理性認知，是認識論和方法論的辨證統(tǒng)一。

就預(yù)算權(quán)的內(nèi)涵而言，其包括預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。雖然預(yù)算權(quán)并不等同于行政權(quán)，但鑒于政府享有編制和執(zhí)行預(yù)算等實質(zhì)性的權(quán)力，故預(yù)算法的首要理念就是通過預(yù)算實現(xiàn)對政府財政收支權(quán)的有效控制，亦即預(yù)算控權(quán)。第一，從預(yù)算的產(chǎn)生來看，預(yù)算的過程實際上是一個控制政府財政收支權(quán)的過程。近現(xiàn)代政府預(yù)算制度最早產(chǎn)生于英國，英國政府預(yù)算制度的創(chuàng)建最初是始于征稅權(quán)的易手。1215年，英王約翰被迫簽署了《大憲章》。在《大憲章》中，首次以法律形式確立了“非贊同毋納稅”原則，剝奪了英王的部分稅收權(quán)。14世紀初，英國新興資產(chǎn)階級、城市市民和廣大農(nóng)民起來反對封建君主橫征暴斂，要求對國王的課稅權(quán)進行一定限制。此后，新興資產(chǎn)階級力量進—步壯大，他們通過議會審查國家的財政收支，要求政府各項收支必須事先做計劃，經(jīng)議會審查通過，才能執(zhí)行。1640年資產(chǎn)階級革命后，英國的財政權(quán)已受到議會的完全控制。到1688年，英國資產(chǎn)階級議會還進一步規(guī)定皇室年俸由議會決定，國王的私人支出與政府的財政支出要區(qū)別開來，不得混淆。l689年通過的《權(quán)利法案》重申，不經(jīng)議會批推王室政府不得強迫任何人納稅或作其他繳納；還規(guī)定了征稅收入和使用預(yù)算支出都必須經(jīng)過議會批難，并采用按年分配收支，在年前做出收支計劃。英國的預(yù)算制度，從公元14世紀出現(xiàn)新興資產(chǎn)階級后，經(jīng)過幾百年的時間，到18世紀，才發(fā)展成為典型的資本主義政府預(yù)算。到了現(xiàn)代，預(yù)算已經(jīng)成為社會公眾約束和監(jiān)督政府財政活動的有效手段。第二，按照社會契約理論，國家是公民達成契約的結(jié)果。預(yù)算實際上是國民與政府之間就財政收支活動的范圍和方向所形成的委托關(guān)系。政府本質(zhì)上就是一個國家或社會的機構(gòu)，承擔著一種公共受托責(zé)任。從這個角度來說，預(yù)算權(quán)決不是公權(quán)機關(guān)的權(quán)力，相反卻是人民之權(quán)利。而人民為了防止公權(quán)機關(guān)濫用預(yù)算權(quán)，自然有權(quán)依法對政府財政收支行為進行有效控制和監(jiān)督。

法治國家保障民主、防止國家權(quán)力不被濫用的首要考慮就是能夠?qū)覚?quán)力實施有效控制。在一個民主和法治的國家，只有當以控權(quán)為本質(zhì)特征的憲法能夠被忠實遵守的時候，人民的基本權(quán)利才能夠得到有效保障，社會經(jīng)濟才能得到繁榮和發(fā)展?，F(xiàn)代民主憲政和法治國家的本質(zhì)精神和最主要的功能，就是控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟的自由發(fā)展。這一功能首先是通過憲法確立并得到憲法保障的。但憲法作為一國根本大法，不可能對公權(quán)力的控制一一加以明確規(guī)定，相反只能通過在憲法之下的其他法律規(guī)范來實現(xiàn)。而預(yù)算法則是控制政府財政權(quán)的行之有效的手段之一。古往今來，任何政權(quán)都必須掌握應(yīng)有的財力，而不管主權(quán)者是通過非經(jīng)濟手段從社會取得，還是依靠自己雄厚的私產(chǎn)收入。一旦財政陷入困境，政權(quán)也就陷入危機之中。如果不能盡快克服財政困境，那離政權(quán)的覆亡也就不遠了。反之，控制了財政收入與支出，也就控制了政府的命脈，從而具有了從根本上決定和約束政府活動的能力。西歐社會的市場化歷程就充分地證明了這點。西方社會就是通過將政府財政納入法律的有效約束之下，才確保了政府行為的法治化。

二、預(yù)算法理念下我國預(yù)算法存在的問題

（一）財政支出未完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理

為抵御世界金融危機對我國的不利影響，2008年11月5日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺了十項擴大國內(nèi)需求的措施。為實施上述工程建設(shè)，國務(wù)院決定到2010年底投資4萬億元。2008年12月15日，十一屆全國人大常委會第十五次委員長會議聽取了全國人大常委會預(yù)算工作委員會關(guān)于同意財政部在預(yù)算批準前預(yù)撥項目支出資金的匯報。委員長會議同意在全國人民代表大會批準預(yù)算之前，預(yù)撥一定比例的項目支出資金，在批準之后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行。

上述舉措對于積極應(yīng)對金融危機不無意義，但與“先有預(yù)算后有支出，無預(yù)算不支出”之現(xiàn)代預(yù)算原則不相吻合。根據(jù)《預(yù)算法》第19條規(guī)定，4萬億元龐大的財政投資屬于預(yù)算支出范疇，理應(yīng)先行編制預(yù)算并報全國人民代表大會審批。而“委員長會議同意在全國人民代表大會批準預(yù)算之前，預(yù)撥一定比例的項目支出資金”不僅無法律依據(jù)，而且這種“一攬子”授權(quán)之做法更是將財政支出直接排斥在預(yù)算審批監(jiān)督之外。在這種情況下，何談預(yù)算法的嚴肅性、權(quán)威性？預(yù)算又如何起到控制政府財政支出的作用？相反，美國政府于2008年9月提交的7000億美元救市方案卻是獲得參眾兩院通過并經(jīng)美國總統(tǒng)布什簽署《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》后才正式生效。

（二）預(yù)算管理權(quán)限的劃分存在缺陷

從《預(yù)算法》規(guī)定以及預(yù)算實踐來看，政府集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身。實際運作中，則由政府財政部門具體負責(zé)預(yù)算編制和執(zhí)行工作。

我們認為，政府財政部門集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身的做法存在極大缺陷。第一，財政部門既負責(zé)預(yù)算執(zhí)行，又負責(zé)預(yù)算編制的具體工作，不符合分權(quán)制衡原則，容易因權(quán)力過于集中而造成權(quán)力的濫用。第二，預(yù)算編制是一項專業(yè)性、技術(shù)性極強的工作，涉及本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面，而預(yù)算由政府財政部門獨家編制，難免因考慮欠周全而使得其不具有科學(xué)性。第三，財政部門集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身，有可能掩飾其在預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算編制疏漏甚至失誤。與此同時，基于政績等方面的考慮，政府也有可能要求財政部門在編制預(yù)算時有意“保留”，為預(yù)算執(zhí)行提供方便。

（三）預(yù)算審批流于形式

我國各級權(quán)力機關(guān)雖然依法享有預(yù)算審查批準權(quán)，但從實際運作來看，預(yù)算審批往往流于形式。人大代表每年開會審批預(yù)算實際上就是“認真走過場，被動搞形式”。究其原因，主要在于：第一，預(yù)算草案過于粗略且缺乏比較詳細的說明資料，故人大很難對其進行深入審查；第二，預(yù)算審查的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性比較強，但人大特別是地方人大缺少這方面的專門機構(gòu)和專業(yè)人員；第三，預(yù)算審查的時間過短，如2008年全國人民代表大會會期13天半，而預(yù)算審查的時間不到一周，要在很短時間內(nèi)完成對預(yù)算草案的實質(zhì)審查往往不太現(xiàn)實；第四，由于《預(yù)算法》第54條與第53條規(guī)定不協(xié)調(diào)，使得財政超收收入往往由政府自行支配，使得預(yù)算審查、預(yù)算約束形同虛設(shè)。

（四）預(yù)算執(zhí)行隨意性過大

預(yù)算執(zhí)行隨意性過大主要表現(xiàn)為：第一，預(yù)算調(diào)整頻繁。《預(yù)算法》實施以來，地方政府對預(yù)算的調(diào)整比較頻繁，但調(diào)整很少報人大常委會審批。第二，預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑過于隨意，擠占、挪用預(yù)算資金等問題比較突出。第三，預(yù)算執(zhí)行率低，預(yù)算與決算往往有很大差距，破壞了人大批準的預(yù)算的嚴肅性，也使得政府預(yù)算支出過于隨意且難以受到應(yīng)有控制。如自2000年以來，我國連續(xù)4年每年預(yù)算執(zhí)行情況的實際收入結(jié)果，均大幅度超過經(jīng)由立法機構(gòu)審議批準的預(yù)算法案的收入規(guī)模。從增長幅度的比較來看，最少的年份也是年初預(yù)算增幅的1.75倍，最高的年份達到年初預(yù)算增幅的2.15倍。

預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，與現(xiàn)行預(yù)算法不完善不無關(guān)系。例如，我國預(yù)算年度采用的是歷年制，即從每年的1月1日至12月31日，政府新年度的財政活動從公歷年初就已經(jīng)開始，但我國新年度的各級政府預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能上升為法律性文件。這就意味著在我國每一個預(yù)算年度中，有三個月時間政府進行財政活動沒有法律依據(jù)，即出現(xiàn)了“法律空檔”。這一問題大大降低了我國政府預(yù)算的法定性程度，從而助長了各級政府“先斬后奏”的支出沖動，并為隨意支出提供了機會。再比如，從《預(yù)算法》第53條規(guī)定來看，預(yù)算調(diào)整的前提之一是預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加收入或減少支出，但何謂“特殊情況”？哪些特殊情況需要通過調(diào)整預(yù)算來解決？哪些需要通過動用“特殊用途”的預(yù)備費來解決？不少地方認為，如果既增收又增支，但收支維持平衡的話，政府就可以對這部分收入的使用作出決定，而不必向人大提交預(yù)算調(diào)整方案。這就有可能造成年初編制收入預(yù)算時留有較大余地，以免出現(xiàn)超支和赤字，執(zhí)行中盡量多收，多收的政府可以自由安排，不受約束，從而使得人大審批預(yù)算失去意義。

（五）預(yù)算監(jiān)督乏力

目前人大預(yù)算監(jiān)督存在不少問題，如監(jiān)督動力不足，很多代表認為，預(yù)算早晚是要調(diào)整的，更何況還有同級黨委在對預(yù)算安排和執(zhí)行過程進行把關(guān)，人大審查年初預(yù)算無非是過過場而已，導(dǎo)致不少人大代表對預(yù)算監(jiān)督的熱情不足、積極性不高；由于人大、政府在利益上的耦合性、預(yù)算計劃的不確定性和法律責(zé)任的不明確性等，人大機關(guān)對預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在動力和主動性不足。不愿監(jiān)督，怕監(jiān)督多了，影響相互團結(jié)；不敢監(jiān)督，怕監(jiān)督多了，影響自身利益；不想監(jiān)督，怕監(jiān)督多了，影響領(lǐng)導(dǎo)政績。又比如專業(yè)素質(zhì)不高。財政預(yù)算以及財政預(yù)算監(jiān)督具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性。但目前地方人大代表的參政、議政、督政能力有待增強，對預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律、法規(guī)掌握有限，懂財政專業(yè)知識的代表少。有的代表對財政預(yù)算的安排如霧里看花，財政總收入和地方財力是如何計算的，支出為什么要這樣安排，安排多少才合適，有什么遺漏，明年有哪些收入增支因素等問題，搞不懂，說不清，不會問，不敢問。對自己有關(guān)的預(yù)算部分關(guān)注多，全面關(guān)注少。這樣，在一定程度上制約了財政預(yù)算監(jiān)督的效果和質(zhì)量。

預(yù)算監(jiān)督乏力，除人大自身原因外，與預(yù)算法有關(guān)預(yù)算監(jiān)督規(guī)定不完善不無關(guān)系。預(yù)算法未就預(yù)算監(jiān)督的主體、原則、范圍、內(nèi)容、程序等做出詳細規(guī)定。而涉及預(yù)算法律責(zé)任的條款僅有三條，面對預(yù)算實踐中出現(xiàn)的各種問題，往往難以進行責(zé)任的追究。

三、預(yù)算法理念下我國預(yù)算法完善的對策建議

（一）貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”之預(yù)算法原則

“政府花錢，議會審批”是市場經(jīng)濟國家的普遍做法。在我國，政府任何財政支出都必須貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”之預(yù)算法原則，亦即政府財政支出必需首先編制預(yù)算方案并報經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準。唯此，才能真正發(fā)揮預(yù)算對政府財政收支權(quán)的控制作用?！板X包權(quán)力是一切權(quán)力中最重要的權(quán)力”。預(yù)算決定著政府活動的范圍與方式，是一切政府行為的起點，誰控制了預(yù)算，誰就控制了政府。反過來，在預(yù)算方面不受控制的政府，必然是專制的政府和不負責(zé)任的政府。漢密爾頓也曾經(jīng)指出：“確保議會對政府進行有效監(jiān)督的工具中，掌握財政預(yù)算的權(quán)力被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施”。

（二）建立預(yù)算編制與執(zhí)行相分離的預(yù)算管理體制

按照公共選擇理論，政府財政預(yù)算過程也是一個公共決策過程。政府預(yù)算決策的對象是對公共偏好的選擇。如何分配政府預(yù)算權(quán)力，達到財政資源的有效、公平的使用，實現(xiàn)權(quán)力機關(guān)之間的相互制衡，是政府預(yù)算管理和監(jiān)督的主要內(nèi)容。為解決預(yù)算權(quán)過分集中而引發(fā)的問題，一些市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍建立了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)制衡的機制。如美國預(yù)算管理職能由行政部門和立法部門分享，即預(yù)算編制和執(zhí)行職能在行政部門，而預(yù)算審批和事后審計職能則在立法部門。國家經(jīng)濟委員會和總統(tǒng)預(yù)算辦公室（OMB）負責(zé)美國聯(lián)邦政府預(yù)算的編制；國會預(yù)算辦公室（CBO）則協(xié)助國會審查和批準預(yù)算，而預(yù)算收入立法則主要由兩院籌款委員會負責(zé)，并起草稅法經(jīng)國會批準后執(zhí)行；財政部負責(zé)具體執(zhí)行預(yù)算；預(yù)算的監(jiān)督則由國會中的會計總署負責(zé)。這樣，預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督就分別由不同的機構(gòu)負責(zé)，這些機構(gòu)間既相互獨立，又相互制約、密切配合，保證了預(yù)算管理體系的高效運轉(zhuǎn)。

在我國，有的認為，我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，建立“三權(quán)”分離的預(yù)算制衡機制。根據(jù)我國具體的政治體制，改革預(yù)算管理體制的關(guān)鍵是要在人大與政府之間、政府財政部門與其他部門之間、財政部門內(nèi)部之間重新配置預(yù)算管理權(quán)限，形成一種預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)”分離的新的預(yù)算管理制衡機制，即：將現(xiàn)行財政部預(yù)算司及其他部委有部分預(yù)算職能的部門統(tǒng)一起來，組建一個新型的專職預(yù)算編制機構(gòu)——國務(wù)院直屬的或直接對國家主席或總理負責(zé)的預(yù)算辦公室，并且通過法律授予其集中、明確、有效的預(yù)算編制權(quán)限，為預(yù)算編制提供組織和法律保證，以該機構(gòu)的權(quán)威性來克服現(xiàn)今許多調(diào)整各方利益的財政改革措施一出臺就受阻的制度安排缺失；財政部具體負責(zé)預(yù)算和公共支出的執(zhí)行以及相應(yīng)財稅政策等宏觀調(diào)控的職能，發(fā)改委及其他履行預(yù)算職能的單位將按照原來各自專司的領(lǐng)域和管轄范圍行使其職能；預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)的構(gòu)成為“一體兩翼”：形成以人大機構(gòu)為核心，財政部內(nèi)部監(jiān)督局和審計部門為主體的職責(zé)細化的多層次監(jiān)督體系。有的主張，在國務(wù)院成立正部級的行政管理與預(yù)算辦公室，在各預(yù)算部門亦成立編制辦公室（但不一定非得司局級），在總理、部長的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

為建立分權(quán)制衡的預(yù)算管理體制，我們認為，有必要設(shè)置直接向國務(wù)院負責(zé)的獨立的預(yù)算編制機構(gòu)，實現(xiàn)預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。與此同時，為了實現(xiàn)預(yù)算編制的民主、科學(xué)，可以考慮將該預(yù)算編制機構(gòu)確定為預(yù)算編制委員會，由財政、發(fā)改委等政府部門以及專家學(xué)者共同組成。唯此，預(yù)算制度不但對財政具有嚴密的控制，且形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評一切行政活動的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，并用法律保障私人財產(chǎn)權(quán)不受政府權(quán)力擴張的侵害。

（三）建立臨時預(yù)算制度

為解決我國預(yù)算編制因采取歷年制而出現(xiàn)“法律空檔”，不少學(xué)者建議采用跨年制。我們認為，如果采取跨年制，將會涉及國民經(jīng)濟統(tǒng)計、會計年度、納稅年度等諸多方面的調(diào)整，成本也會因此大幅度增加。故跨年制不符合我國實際。相反，我國應(yīng)該適當借鑒部分西方國家的實踐經(jīng)驗，編制“臨時預(yù)算”來作為正式預(yù)算通過的代“政府預(yù)算”。“臨時預(yù)算”也是由各級政府進行編制，但必須在新預(yù)算年度開始前三個月左右（即每年的10月份前后）提交給各級人大常委會審議直至通過，經(jīng)過審批的“臨時預(yù)算”具有與正式預(yù)算一樣的法律效力，并在新預(yù)算年度開始后予以執(zhí)行，用以規(guī)范和監(jiān)督政府在“空檔期”的財政收支行為，待正式預(yù)算草案在3月份前后獲得各級人代會審議通過后，“臨時預(yù)算”便自動失效。在日本，如果進入新預(yù)算年度（日本財政年度為4月1日至次年3月31日）后，預(yù)算仍未獲國會批準，則要編制臨時預(yù)算提交國會審批，方可開支。

（四）建立社會公眾參與的民主預(yù)算審查制度

預(yù)算作為公共權(quán)力配置資源的規(guī)則，是公共財政運作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎(chǔ)，其價值核心是民主財政。而充分發(fā)揮社會公眾在預(yù)算審查中的作用，不僅是民主財政的要求，也是實現(xiàn)預(yù)算科學(xué)性之現(xiàn)實需要。如巴西、阿根廷、秘魯?shù)认嗬^建立了參與式預(yù)算制度。秘魯還制訂了《國家參與式預(yù)算法》。在我國，一些地方也開始了參與式預(yù)算的試點。浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)2006年3月6日至9日召開預(yù)算民主懇談會，鎮(zhèn)人大代表和其他公民通過民主懇談的方式參與鎮(zhèn)政府預(yù)算方案的討論和審議，并以人大代表提出“預(yù)算修改議案”的途徑，經(jīng)鎮(zhèn)人代會的法定程序，修改、通過了鎮(zhèn)政府的“2006年財政預(yù)算報告”。從預(yù)算民主懇談的整個過程和結(jié)果看，基層的參與式公共預(yù)算的試驗，達到了預(yù)期的效果，具有一定的創(chuàng)新價值?？梢哉f，參與式預(yù)算喚醒了百姓的民主意識和參與意識，為民意的充分表達提供了平臺。但基層推行的參與式預(yù)算畢竟源于各地的預(yù)算實踐且做法不盡相同，因此，在修改《預(yù)算法》時，有必要將公眾參與原則寫進該法，并就參與式預(yù)算加以明確規(guī)定。與此同時，改變過去將預(yù)算草案當作“保密文件”的做法，相反，應(yīng)當通過媒體依法將預(yù)算草案向社會公開，主動征求社會各界的意見。

（五）建立預(yù)算實質(zhì)審查制度

為實現(xiàn)對預(yù)算的實質(zhì)審查，建議：一是在預(yù)算大類、款的基礎(chǔ)上，細化預(yù)算科目，設(shè)立分項目、分部門的數(shù)據(jù)并附以必要的文字說明材料。細化預(yù)算是人大對預(yù)算進行實質(zhì)審查的前提和基礎(chǔ)。二是鑒于延長人大預(yù)算審查時間不太現(xiàn)實，建議擴大初審的主體，賦予人大有關(guān)專門機構(gòu)提前介入對預(yù)算草案的初步審查權(quán)。三是賦予人大以預(yù)算案修正權(quán)。所謂預(yù)算案修正權(quán)，是指有權(quán)機關(guān)或人員按法定程序?qū)Ρ炯壵峤坏倪M入審議程序的預(yù)算草案要求進行修改的權(quán)利。賦予人大以預(yù)算案修正權(quán)，則可以實現(xiàn)對公共支出的有效控制和監(jiān)督，也是實現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督由程序?qū)彶檗D(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查的重要舉措。四是建立單向表決制度。人大代表在審議政府預(yù)算時，常常會陷入這樣的尷尬：政府提出的整體預(yù)算中，有一部分項目預(yù)算是合情合理的，但也有一部分項目預(yù)算是不合理的。但由于預(yù)算審議投票采取整體的、一攬子表決，一些人大代表便左右犯難——若投贊成票，無疑意味著自己不贊同的項目預(yù)算將會搭便車通過；若投反對票，又意味著自己贊同的項目預(yù)算會受到牽連。在整體表決模式下，很多人大代表投出的票，不管贊成還是反對，都未能充分體現(xiàn)自己的本來意見，亦即未能充分行使自己的權(quán)利。鑒此，建立預(yù)算單向表決制度就顯得尤為必要。五是建立預(yù)算聽證制度。實行預(yù)算聽證是不少市場經(jīng)濟發(fā)達國家的做法。如美國《國會的預(yù)算與財政管理》對聽證會和有關(guān)的報告作了具體規(guī)定：在為各個財政年度提出預(yù)算共同議案時，參眾兩院的預(yù)算委員會應(yīng)當舉行聽證會，并應(yīng)聽取國會議員、以及聯(lián)邦政府部門和機構(gòu)、公眾人士和全國性組織的預(yù)算委員會認為適當?shù)拇淼淖C詞。美國聯(lián)邦政府，每年至少有四個預(yù)算聽證會。在我國，不少地方先后推行了預(yù)算聽證的做法，但大多是由政府財政部門組織。值得一提的是，2008年12月9日下午，上海市閔行區(qū)人大常委會組織了一次2009年財政預(yù)算初審聽證會，針對2009年閔行區(qū)財政預(yù)算中的項目聽取人大代表和社會公眾的意見。這次預(yù)算聽證會采取人大主導(dǎo)并面向全社會公開的形式，在國內(nèi)首開先河。六是建立預(yù)算審批程序中的辯論制度。因為立法和重大事項的決定，要把社會各種意見和利益反映表達出來，社會上的各種意見和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點之中。這些不同觀點，只有通過辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽取人民的意見，為自己的觀點進行科學(xué)論證，從而為立法和決定問題增強科學(xué)性和民主性。

（六）加強對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

為加強對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，建議：一是加強對政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。具體來說：第一，對預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督。目前，中央每年預(yù)算超收收入數(shù)額不小，地方預(yù)算超收收入占預(yù)算的比重更大。對預(yù)算超收收入使用管理、監(jiān)督不嚴，容易造成預(yù)算的隨意性，也容易滋生腐敗。對超收收入使用的安排，全國人大常委會《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》僅僅規(guī)定“國務(wù)院財政部門要及時向財經(jīng)委員會和預(yù)算工作委員會通報情況，國務(wù)院應(yīng)向全國人大常務(wù)委員會作預(yù)計超收收入安排使用情況的報告”是不夠的。在修改《預(yù)算法》時，建議明確規(guī)定超收收入的使用必須報經(jīng)各級人大常委會批準，且對其使用的范圍加以限制。（2）加強對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督。在修改《預(yù)算法》時，建議具體界定預(yù)算調(diào)整中的“特殊情況”及特殊情況中的“緊急情況”，規(guī)定緊急情況下批準預(yù)算調(diào)整的特別程序。（3）加強對不同預(yù)算科目之間資金調(diào)劑的監(jiān)督。亦即嚴格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑，各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當按照預(yù)算科目進行。預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障資金的調(diào)減，須經(jīng)人大常務(wù)委員會審批。二是調(diào)整審計管理體制。按照現(xiàn)行審計機制，審計機關(guān)無法擺脫業(yè)務(wù)工作的局限性，在對預(yù)算審計過程中，審計實際上并沒有實質(zhì)性地涉及政府與政府首長的財政責(zé)任和行為，許多重大問題特別是那些與政府或政府首長有直接關(guān)系的問題難免得以掩蓋，就是對預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的一些問題，也難以對外都披露。由于許多問題是屬政府行為，審計機關(guān)也無可奈何，結(jié)果是老問題不斷重復(fù)出現(xiàn)。審計建議難以被重視，既無濟于事，又影響審計人員工作積極性。每年的“同級審”所提出的審計工作報告在提交人大前均須經(jīng)政府審閱把關(guān)，披露問題屬“自我檢查”，對問題披露的深度和解決問題的力度都是有限的，也就影響和削弱了審計的獨立性、權(quán)威性和客觀性。為解決上述問題，建議改革目前的審計管理體制，將審計機關(guān)隸屬于政府改為直接隸屬于各級人大常委會。中央審計機關(guān)隸屬于議會的立法型審計設(shè)置是確保審計高度獨立性的一種普遍模式，如美國國會設(shè)立審計署對政府預(yù)算收支及使用情況進行審計．并向國會負責(zé)，擔負著“牧羊犬”的重任。

（七）完善預(yù)算法律責(zé)任

就如何完善預(yù)算法律責(zé)任，有的認為，我國修訂預(yù)算法對預(yù)算違法行為的法律責(zé)任條款應(yīng)作一定規(guī)定但不宜太多。因為從理論上分析，國家預(yù)算的決策者和資金來源者是分離的，是受托人替他人作決策，是處分他人財產(chǎn)的行為，是一種義務(wù)和責(zé)任，因而具有可歸責(zé)性、可受懲罰性；但另一方面，預(yù)算決策尤其是預(yù)算編制決策（含審議通過）是集體決策，且預(yù)算過程中具有多元的利益主體及偏好、高度開放的外部環(huán)境壓力和多制約性，形成預(yù)算的諸多因素處于預(yù)算決策者自身控制之外，因而使預(yù)算違法行為又具有難歸責(zé)性、難受懲罰性。尤其是在預(yù)算職權(quán)界定不清、程序規(guī)定不夠明確的情況下就更是這樣。而從預(yù)算實踐考察，預(yù)算違法行為多發(fā)生于預(yù)算執(zhí)行中，而執(zhí)行中的違法行為在我國的《會計法》、《審計法》、《國庫管理條例》甚至《刑法》中都有相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行的主要問題不是預(yù)算法有沒有規(guī)定的問題，而是執(zhí)行不力問題、是執(zhí)法理念問題。否則，縱令增加許多法律責(zé)任條款，也只能是形同具文。

上述觀點是否妥當，值得商榷。誠然，預(yù)算決策很多是集體決策，但不能以集體決策為由逃避應(yīng)當承擔的法律責(zé)任。否則，預(yù)算法的剛性、權(quán)威性就會蕩然無存。從國外來看，因為預(yù)算不獲通過而導(dǎo)致內(nèi)閣垮臺或政府不能正常運作的事件經(jīng)常發(fā)生。在我國，如果預(yù)算案多次不獲通過，是否也應(yīng)當有人對此負責(zé)呢？至于預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的違法行為，雖然相關(guān)的法律作了一些規(guī)定，也確實存在執(zhí)行不力的問題，但毋庸諱言的是，現(xiàn)行預(yù)算法責(zé)任不明不能不是預(yù)算違法行為屢禁不止的原因之一。尤其是《財政違法行為處罰處分條例》對一些預(yù)算違法行為僅僅規(guī)定了行政處分，就顯得責(zé)任過輕。我們認為，預(yù)算法律責(zé)任制度的完善，一是研究確立預(yù)算案不獲通過情況下的憲政責(zé)任。憲政的目的就是要使政府的權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)，這種權(quán)力必須為被統(tǒng)治者所授予，而授予的唯一目的就是要政府能夠向被統(tǒng)治者負責(zé)。在憲政原則下，無條件的權(quán)力（無論是王權(quán)還是“多數(shù)人權(quán)力”）沒有合法性。預(yù)算案不獲通過情況下的責(zé)任，我們認為，或者由政府主動承擔，如主動提出辭職；或者由國家權(quán)力機關(guān)依法罷免相應(yīng)人員的職務(wù)。二是修改預(yù)算法時，對預(yù)算實踐中出現(xiàn)的各種違法行為加以列舉規(guī)定，并設(shè)置具體的行政法律責(zé)任條款。

【注釋】

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