導(dǎo)語：養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時間的認(rèn)定一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、基本案情

從核準(zhǔn)次月起支付周某養(yǎng)老金，并核準(zhǔn)確定養(yǎng)老金起付時間為2016年5月。周某認(rèn)為養(yǎng)老金應(yīng)從其退休的次月即2013年11月起開始發(fā)放，人社局核準(zhǔn)行為錯誤，遂向法院提起行政訴訟，被法院以超過法定期限為由駁回。后周某向檢察院申請監(jiān)督。檢察院受理后向人社局發(fā)送檢察建議，人社局撤銷了原養(yǎng)老金核準(zhǔn)的具體行政行為，并重新作出“養(yǎng)老金起算時間為周某的退休次月”的核準(zhǔn)決定。周某領(lǐng)取了補(bǔ)發(fā)的30個月養(yǎng)老金，多年未決的行政爭議得到化解。對于周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時間如何認(rèn)定，檢察院是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)督，實踐中有三種意見。

二、分歧意見

第一種意見認(rèn)為，人社局核準(zhǔn)行為錯誤，周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時間為法定退休的次月即2013年11月，但檢察院不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律監(jiān)督。理由是，《中華人民共和國社會保險法》第16條第1款規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。”作為上位法，社會保險法并沒有設(shè)置人社局核準(zhǔn)的前置條件，勞動者只要累計繳費(fèi)滿15年就可以在退休次月領(lǐng)取養(yǎng)老金。所以，人社局核準(zhǔn)行為錯誤。但是法院以超過起訴期限為由駁回周某起訴并無不當(dāng)，正確的生效裁判具有拘束力，檢察院不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律監(jiān)督。第二種意見認(rèn)為，人社局核準(zhǔn)行為錯誤，周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時間為法定退休的次月即2013年11月，但檢察院可以進(jìn)行法律監(jiān)督。關(guān)于人社局核準(zhǔn)行為錯誤的理由同第二種觀點。檢察院對錯誤的具體行政行為可以進(jìn)行監(jiān)督。法院生效裁判只審理了超不超過起訴期限的程序性問題，并沒有審理當(dāng)事人的實體訴求，并沒有糾正錯誤核準(zhǔn)行為。行政檢察可以發(fā)揮“一手托兩家”的職能，既監(jiān)督法院訴訟活動，又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為。通過“穿透式監(jiān)督”，透過法院判決，依法監(jiān)督并糾正錯誤的具體行政行為。

三、評析意見

筆者同意第二種意見，評析如下。（一）人社局僅適用政府規(guī)章進(jìn)行養(yǎng)老金核準(zhǔn)的行為錯誤養(yǎng)老金核準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合上位法的一般性規(guī)定和下位法的具體性規(guī)定綜合認(rèn)定。下位法可以在上位法基礎(chǔ)上對養(yǎng)老金如何領(lǐng)取進(jìn)行具體規(guī)定，但是不能限制或者剝奪上位法規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。當(dāng)下位法表述不明確導(dǎo)致理解出現(xiàn)偏差時，應(yīng)當(dāng)按上位法的一般性規(guī)定進(jìn)行適用。本案的上位法為勞動法和社會保險法，位階為法律?！吨腥A人民共和國勞動法》第73條第1款規(guī)定，“勞動者在下列情形下，依法享受社會保險待遇：（一）退休；……?！薄吨腥A人民共和國社會保險法》第16條第1款規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。”按照勞動法和社會保險法的規(guī)定，勞動者只要累計繳費(fèi)滿15年就可以在退休次月領(lǐng)取養(yǎng)老金。本案的下位法為北京市基本養(yǎng)老保險規(guī)定，位階為政府規(guī)章?！侗本┦谢攫B(yǎng)老保險規(guī)定》第22條第1款規(guī)定，“被保險人符合下列條件的，自勞動保障行政部門核準(zhǔn)后的次月起，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金：（一）達(dá)到國家規(guī)定的退休條件并辦理相關(guān)手續(xù)的；（二）按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)累計繳費(fèi)年限滿十五年的?！北本┦姓?guī)章增設(shè)了核準(zhǔn)次月起才能領(lǐng)取養(yǎng)老金的前置條件。但是，增設(shè)核準(zhǔn)程序的目的是為了更好地算清養(yǎng)老金具體數(shù)額，并不等于從核準(zhǔn)次月起起算養(yǎng)老金，否則將造成養(yǎng)老金分配的極大不公平。所以，當(dāng)下位法表述不明確導(dǎo)致理解出現(xiàn)偏差時，應(yīng)當(dāng)按上位法的一般性規(guī)定進(jìn)行適用，即養(yǎng)老金申領(lǐng)的起算時間應(yīng)當(dāng)為勞動者退休的次月。本案中，人社局理解法律、適用法律不當(dāng)，僅適用政府規(guī)章作出的核準(zhǔn)行為錯誤，侵害了退休人員的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督糾正。（二）通過行政訴訟解決行政爭議具有局限性行政訴訟是由法院通過審查引起爭議的具體行政行為的合法性，從而實現(xiàn)保護(hù)公民合法權(quán)益的目的的一種訴訟制度。它本質(zhì)上是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，其重心在于審查具體行政行為的合法性，并嚴(yán)格適用司法程序，使裁決具有最終的法律效力，以法律的權(quán)威與公正限制行政權(quán)的濫用。但行政訴訟解決爭議具有局限性。行政訴訟進(jìn)入實體審查具有嚴(yán)格的程序限制。比如法院受理案件后，首先審理是否是適格原被告、是否超過起訴期限、是否屬于本院管轄。法院往往關(guān)注程序問題，一般不對當(dāng)事人的實體訴求是否成立、應(yīng)否支持直接作出裁判。當(dāng)事人一旦不符合起訴條件，法院就駁回起訴。案件雖已依法審結(jié)但當(dāng)事人實體訴求沒有得到解決的“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象十分普遍。即便相對人“勝訴”，也可能是新一輪“馬拉松式”維權(quán)的開始。以本案為例，人社局具體行政行為錯誤，侵害了周某權(quán)益，周某向法院提起訴訟，因種種原因超過了起訴期限，被法院駁回起訴，導(dǎo)致其實體權(quán)利無法得到救濟(jì)。法院駁回起訴并無不當(dāng)，但是遮蔽了錯誤的行政行為。通過提起行政訴訟化解矛盾的方式不僅沒有使行政行為得到糾正、當(dāng)事人權(quán)益得到救濟(jì)，反而增加了當(dāng)事人訴累，牽扯了法院、行政機(jī)關(guān)大量精力，同時滋生社會戾氣，影響社會穩(wěn)定。因此，亟需行政檢察發(fā)揮作用，進(jìn)行法律監(jiān)督。（三）通過行政檢察監(jiān)督可以有效化解爭議，實現(xiàn)案結(jié)事了人和政和《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！薄度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第2條規(guī)定，“人民檢察院通過辦理行政訴訟監(jiān)督案件，監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施?！鄙鲜鰲l款表明，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督，兼具了化解爭議、監(jiān)督權(quán)力、維護(hù)權(quán)利的三項功能。［1］在監(jiān)督權(quán)力方面，行政檢察既應(yīng)當(dāng)對生效裁判進(jìn)行監(jiān)督，又應(yīng)當(dāng)對行政行為的合法性一并進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對法院裁定駁回起訴、行政行為未得到實體審理的案件，更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，依法糾正錯誤的具體行政行為。針對違法或有瑕疵的具體行政行為，檢察院無法通過抗訴、再審檢察建議途徑解決時，應(yīng)當(dāng)通過制發(fā)檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督。本案涉及的是養(yǎng)老保險待遇核準(zhǔn)問題，這也是事關(guān)勞動者切身利益的普遍性問題，對于確實侵害退休人員合法權(quán)益的行政行為，檢察院應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督糾正。本案中，法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，檢察院依法支持法院生效裁判，維護(hù)生效裁判權(quán)威。同時，采用“穿透式監(jiān)督”方法，透過法院裁判，監(jiān)督具體行政行為。檢察院踐行“以人民為中心”理念，對案涉的養(yǎng)老保險待遇核準(zhǔn)行為進(jìn)一步審查，依法及時提出檢察建議，糾正人社局片面理解和適用法律、錯誤作出養(yǎng)老金核準(zhǔn)等問題，積極促使人社局依法行政，切實維護(hù)退休人員合法權(quán)益，解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，實現(xiàn)案結(jié)事了人和政和。

注釋：

［1］參見張相軍：《以專項活動為抓手實現(xiàn)案結(jié)事了政和》，《檢察日報》2020年8月19日。

作者:安陽 劉東杰 單位:1.國家檢察官學(xué)院 2.浙江省慈溪市人民檢察院