導(dǎo)語：養(yǎng)老服務(wù)體系歷史分析及經(jīng)驗研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：構(gòu)建符合本國老齡化具體國情的養(yǎng)老服務(wù)體系是世界各國應(yīng)對人口老齡化的共同做法?；诮?jīng)濟發(fā)展水平、社會認同程度、服務(wù)業(yè)發(fā)展水平以及相關(guān)政策法規(guī)的不同，各國都形成了自己獨特的養(yǎng)老服務(wù)模式。作為社會保險型福利國家代表的德國，尤其在長期照護保險制度建設(shè)方面走在了世界的前列，積累了豐富的經(jīng)驗，文章通過介紹德國養(yǎng)老服務(wù)體系，以期為我國養(yǎng)老服務(wù)提供可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：德國；養(yǎng)老服務(wù)體系；長期照護保險制度

現(xiàn)代福利國家的養(yǎng)老服務(wù)最早可以追溯到英國在20世紀70年代實施的社區(qū)照顧政策[1]。而德國則實行的是社會保險政策，選擇全社會集體承擔老齡化帶來的經(jīng)濟、社會壓力。在此后的50年里，歐洲各國紛紛以此為藍本采取不同的老年服務(wù)政策應(yīng)對日益嚴重的老齡化問題。在失能老人長期照護方面，德國率先于20世紀90年代實行長期照顧保險制度，豐富了傳統(tǒng)的社會保險門類。而北歐國家瑞典更是被世界公認的福利國家櫥窗，高福利的普享型福利模式使得瑞典被評為世界上最適合養(yǎng)老的國家[2]。各國現(xiàn)行的福利制度大都借鑒歐洲福利國家的模式和經(jīng)驗并根據(jù)自身國情制定自己的制度體系。進入21世紀初期，歐盟各國就是否應(yīng)該跟進德國實行長期照護保險制度展開了大討論（Pacolet,2000:253）[3]。但是，世界衛(wèi)生組織（WHO）在指導(dǎo)發(fā)展中國家和地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的時候也指出，在學(xué)習(xí)和借鑒歐洲國家經(jīng)驗教訓(xùn)的時候要明確：不能一味地搞機構(gòu)建設(shè)，應(yīng)該全面、全方位地建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系（Wiener,2003）[4]。顯然，由于國情不同，在經(jīng)濟基礎(chǔ)和人口狀況方面中國和德國有著很大的差異。

一、福利國家的主要模式

歐洲國家老年社會福利發(fā)展歷史早，就養(yǎng)老方面來說，也經(jīng)歷了從兜底性的社會救濟到普享福利國家的歷史發(fā)展歷程，“二戰(zhàn)”結(jié)束以來隨著人類醫(yī)療衛(wèi)生科技的進步，人類壽命不斷延長，再加上人口老齡化在“二戰(zhàn)”以后的和平年代快速提高，老年人的社會保障逐步成為人類社會面臨的共同難題，老年社會政策也成為最為重要的福利政策之一。從研究的角度追根溯源，在理論層面探討不同福利制度的理論根源比較其不同的實踐過程。20世紀60年代初，美國社會學(xué)家維林斯基（Wilensky）與其同事萊博克斯（Lebeaux）研究工業(yè)化后美國社會實現(xiàn)的福利制度時，將福利分配模式分為“補缺型”和“制度型”兩種類型[5]。這是最早的福利社會制度劃分。英國著名社會政策學(xué)家蒂特馬斯（Titmuss）曾在此基礎(chǔ)上，將福利國家分為三種模式：補救福利模式、工業(yè)績效（社會保險）模式、社會再分配（公共補助）模式[6]；以上分類從功能主義角度出發(fā)，按照福利供給所覆蓋的人群和所起到的效果分類，并不能說明某一政府選擇這一模式的理由。1990年，丹麥社會學(xué)家艾斯平•安德森（Esping-Andersen）在《福利資本主義的三個世界》一書中首次提出了“福利制度”（welfareregime）這一概念[7]。“模式”和“制度”成為兩種研究、解釋、比較福利國家的兩種工具和路徑。艾斯平•安德森的三分法建立在福利“非商品化”（de-commodification）的前提下，根據(jù)政府、市場和家庭三者之間的關(guān)系劃分不同福利國家的體制，即自由主義體制（liberalregime）、（社團主義）保守主義體制（conservativeregime）與社會民主主義體制（socialdemocraticregime）[8]。（一）自由主義體制：代表國家—英國。自由主義體制發(fā)源于英國，即盎格魯-薩克遜國家為主要代表。這種福利制度受自由主義思想影響，將市場視為解決一切問題的最有效方法，反對政府過度干預(yù)，認為對于貧窮需給予帶有懲罰性的救濟會有效地刺激市場發(fā)展。這種體制下，想要獲得救濟要通過嚴格的經(jīng)濟調(diào)查，給付的幫助也非常有限，且?guī)в幸欢ǖ男呷栊?。用這一方式激勵個人通過奮斗在市場中獲得福利和服務(wù)，這一制度將政府和家庭的角色邊際化，讓市場扮演核心角色，非商品化程度非常低。（二）社團主義體制：代表國家—德國。社團主義體制發(fā)源于德國，俾斯麥時期的德意志帝國是家長式的權(quán)威主義國家，主要代表國家是歐洲大陸具有權(quán)威統(tǒng)治歷史的國家，如德國、法國、奧地利、意大利等。這一體制下，公民的福利獲得主要參考工作業(yè)績，其社會權(quán)利的獲得主要是通過對其工作期間社會保險繳納情況進行精準核算得出，這取決于公民工作期間參保時間、過去的工作表現(xiàn)，福利責(zé)任由雇主和個人共同承擔。勞動力非商品化程度在歐洲處于中等水平，顯然政府權(quán)力和社會合作的影響是主要原因。這一制度下政府只是起到輔助作用，市場的作用也是邊際性的，家庭、企業(yè)等被視為社會團結(jié)合作和社會福利的首要角色。（三）社會民主主義：代表國家—瑞典。社會民主主義體制主要存在于斯堪的納維亞半島社會執(zhí)政的北歐國家，如瑞典、丹麥、挪威、芬蘭等國。北歐國家的福利思想受“貝弗里奇原則”影響很大，社會福利以普遍公民權(quán)為原則，摒棄市場和政府、資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級的二元對立，試圖建立福利國家的第三條道路，提出了“人民福利”道路，形成了高福利、普享的“福利櫥窗”制度。這一制度非商品化程度最高。這一制度下，政府的地位是核心，家庭和市場是邊際性的。當然，顯而易見的是由于財政負擔重和覆蓋面過大導(dǎo)致這一制度在經(jīng)濟危機和人口老齡化來臨時面臨的改革難度也是最大的。

二、社團主義體制下德國養(yǎng)老服務(wù)體系

（一）德國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展過程。俾斯麥時期的德意志帝國是權(quán)威主義國家體制，是歐洲大陸具有權(quán)威統(tǒng)治歷史的國家，這一類型的國家有德國、法國、奧地利等。這一體制下，公民的福利取決于公民工作期間參保時間、過去的工作表現(xiàn)，福利責(zé)任由雇主和個人共同承擔。政府只是起到輔助作用，市場的作用也是邊際性的，家庭、企業(yè)等被視為社會團結(jié)合作和社會福利的首要角色。當然，女性參與勞動率低成為該模式下勞動力市場性別差異的典型特征。德國現(xiàn)代福利國家制度是伴隨著德國工業(yè)化進程逐漸形成的。雖然德國的工業(yè)革命開始比英國晚約半個世紀，但德國完成統(tǒng)一后資本主義發(fā)展速度特別快。德國的社會保險制度要從鐵血首相俾斯麥開始，這位鐵血首相用鐵血手段統(tǒng)一德國后，并不是一味地用暴力維持統(tǒng)治，而是主動采用了社會保險制度這在一定程度上保障勞動者的利益，提供一定水平的福利，在一定意義上起到了維護社會團結(jié)的作用。到了19世紀后期和20世紀初期，在德國影響最大新歷史學(xué)派在經(jīng)濟學(xué)中摻入了倫理的要素，主張公平的分配，主張國家對經(jīng)濟活動要進行必要的干預(yù)[9]。該學(xué)會的理論得到當時德國首相俾斯麥的賞識，對德國社會政策的形成產(chǎn)生了重要的影響。從1889年德國建立養(yǎng)老保險制度，到“二戰(zhàn)”結(jié)束德國建成僅次于瑞典的“福利國家”。首先，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后德國經(jīng)濟的全面恢復(fù)并保持了快速發(fā)展，這為“福利國家”建設(shè)打下了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。1951〜1966年，聯(lián)邦德國經(jīng)濟高速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世聞名的“經(jīng)濟奇跡”。1967〜1975年，雖出現(xiàn)短期經(jīng)濟危機，但總體經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。其次，市場經(jīng)濟體制的確定和與歷史學(xué)派同樣主張政府干預(yù)的凱恩斯主義的引入為“福利國家”的建立提供了理論保障。20世紀60年代后期，“福利經(jīng)濟學(xué)”和“凱恩斯經(jīng)濟學(xué)”在西德逐漸盛行，最后形成了新自由主義與凱恩斯主義相結(jié)合的德國版“福利國家理論”，加上英國宣布建立“福利國家”的刺激和社會的政治主張，合力推動了了聯(lián)邦德國社會保障制度的大發(fā)展，很快建立起了內(nèi)容龐雜、耗資巨大的完整的社會保障體系和社會保障網(wǎng)。再次，社會民主主義思想的影響和社會的推動。社會在1959年制定的歷史性的《歌德斯堡綱領(lǐng)》中強調(diào)：“每一個公民在年老、喪失就業(yè)能力或自我照顧能力又或者在家庭無人供養(yǎng)時，都有權(quán)得到由國家提供的最低限度的養(yǎng)老金”，把實際符合“人的尊嚴”的“社會保障制度”作為黨的“社會責(zé)任”[10]。在經(jīng)歷了戰(zhàn)后至20世紀80年代的黃金時代后，由于經(jīng)濟“滯脹”，嚴重的社會失業(yè)加上日益嚴重的人口老齡化問題，65歲以上老年人口比重從戰(zhàn)后的10%快速增長到15.6%，社會保障制度也面臨一定程度的危機[11]。德國養(yǎng)老保險制度首先出現(xiàn)財政壓力，養(yǎng)老金的籌資與發(fā)放同時面臨困境。為了應(yīng)對經(jīng)濟危機和人口老齡化危機的雙重壓力，德國政府在20世紀90年代開始對養(yǎng)老保險制度采取了一系列的調(diào)整與改革措施。中右聯(lián)合執(zhí)政聯(lián)盟的改革主張體現(xiàn)在1992年和1997年聯(lián)邦勞工部長的社會政策建議中。以德國社會為代表的左翼思潮對于推動社會保障的擴大與完善起過極其重要的作用。1998年10月紅綠中左聯(lián)合政府上臺后，施德羅總理提出要跨越“左派”與“右派”，要在傳統(tǒng)的福利國家和主張自由競爭的自由主義之間執(zhí)行“新中間派政策”，即走福利國家改革的“第三條道路”。在其上臺所做的政府聲明中指出：社會福利的內(nèi)涵沒改變，需要改革的是實施的手段。在前期養(yǎng)老保險制度改革的基礎(chǔ)上，施羅德政府于1998年采納了呂魯普（Rürup）委員會關(guān)于養(yǎng)老保險改革的提案。決定在2001年和2004年兩次實現(xiàn)重點改革，這兩次改革使得德國養(yǎng)老保險取得了實質(zhì)性變革，三支柱模式的養(yǎng)老保險制度得以正式構(gòu)建起來，這在一定程度上緩解了人口老化和高福利支出帶來的經(jīng)濟壓力。（二）德國社會團結(jié)的老年政策理念。福利國家建立以后，當經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)困難甚至危機的時候，福利制度的改革就成為“圣殿上的斗?！?，任何企圖削減公民福利的政治家和政黨都需要足夠的政治智慧和勇氣[12]。業(yè)已賦予的公民福利權(quán)不可能再被收回，成為習(xí)慣的高福利不可以被減少，這也是西方民主體制下的難題。從文化的差異性來看，德國與英國有著很大的不同，德國的歷史長期分裂，民族的自尊心特別強烈，尤其是有著帝國的歷史傳統(tǒng)，俾斯麥時代主張的民族主義情節(jié)深深扎根于德國社會文化的深處。與西方自由、民主以及議會至上的思想相比，德國社會更加尊崇社會團結(jié)和國家整體性與計劃性。在政治上，德國社會實力強大，工人階級的力量往往能對政府政策的決策產(chǎn)生巨大影響。在經(jīng)濟上，德國主張社會市場經(jīng)濟思想，經(jīng)濟發(fā)展要以“社會公正”為基本目標，要實現(xiàn)“市場的自由原則與社會的平衡原則相結(jié)合”，其價值取向和決策原則有以下三條：第一，社會保險的前提是有利于市場機制作用的發(fā)揮；第二，社會保險要控制在收入再分配的合理空間內(nèi)，以維護效率與公平的內(nèi)在統(tǒng)一；第三，社會保險體現(xiàn)社會團結(jié)，由個人、企業(yè)、政府三者共同承擔，強調(diào)政府責(zé)任的同時也同樣要求個人責(zé)任。雖然德國的社會保險制度經(jīng)歷了很多改革，但是這三條原則始終是德國特色的社會保險制度的基本原則。即使在1998年施羅德政府提出要實現(xiàn)跨越“左派”和“右派”的中間道路，在社會保險方面依然堅持個人即有權(quán)利享受社會保障也有義務(wù)自己負責(zé)自己生活的責(zé)任。施羅德將其比喻為一張?zhí)?，任何一個需要暫時支持的人，都應(yīng)該準備借助這一跳板迅速重返自己的生活。（三）德國養(yǎng)老服務(wù)保障的立法。歐洲國家的養(yǎng)老服務(wù)制度都是立法先行，德國的養(yǎng)老保障也有著深厚的法律基礎(chǔ)，德國完成統(tǒng)一后頒布了三項社會立法構(gòu)成了社會保障體系的總體架構(gòu)。分別是1883年的《工人醫(yī)療保險法》、1884年的《工傷事故保險法》、1889年的《傷殘和養(yǎng)老保險法》，德國從而成為世界上社會保險制度的締造者。此后幾經(jīng)改革完善和補充，“二戰(zhàn)”以后，德國形成了一套完備的社會保障制度，成為歐洲大陸國家的代表，對全世界社會保險制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。尤其是在1995年，德國又率先推行《長期照護社會保險》，將保險制度擴展到老年人的長期照護。德國《基本法》在德國相當于憲法，是德國的最高法律。其中第6條內(nèi)容為：“撫養(yǎng)與教育子女為父母的基本權(quán)利和必然義務(wù)，并受到國家監(jiān)督”，但是《基本法》規(guī)定子女沒有必須贍養(yǎng)父母的責(zé)任和義務(wù)，這是德國社會“養(yǎng)小不養(yǎng)老”傳統(tǒng)的法律依據(jù)。因此，《基本法》中相對較輕的子女贍養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定為傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的社會化運行提供了內(nèi)部條件。德國早在1889年就通過《養(yǎng)老保險法》。1957年前養(yǎng)老保險采取資金積累模式。德國在1950年頒布《聯(lián)邦養(yǎng)老金法》，次年頒布《養(yǎng)老金提高法》，重建德國社會保障制度。1954年德國實行《家庭補貼法》。1957年頒布《養(yǎng)老金改革法》是戰(zhàn)后最具影響的法案，最主要的內(nèi)容是養(yǎng)老金的存繳比例和在職期間工資增長掛鉤。德國在1961年頒布《社會救助法》，建立社會救助制度。1963年德國實行老年補貼制度，次年規(guī)定工人養(yǎng)老金津貼低于雇員養(yǎng)老金津貼標準時，由國家予以補貼。1978年德國政府開始提高養(yǎng)老金繳費率。1992年德國頒布最新修訂的《養(yǎng)老金法》，將養(yǎng)老金津貼標準與凈收入掛鉤。1996年德國決定提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。2003年德國提出全面改革社會保障制度的“2010年議程”，全面改革老年社會保障政策以應(yīng)對老齡化程度不斷提高對公共財政的壓力。

三、養(yǎng)老理念的發(fā)展和政策的近期調(diào)整

（一）積極老齡化理念的發(fā)展與影響。世界人口正在老化。全球65歲以上的人數(shù)預(yù)計從2010年的5.24億增加到2050年的近15億（世界衛(wèi)生組織，2012）[13]。扶養(yǎng)比也在變化：在歐洲每個65歲以上的老年人就有四個工作年齡的人，到2060年只有兩個人處在工作年齡（歐盟委員會，2010）[14]。隨著社會保障繳費者與受助人比例的相應(yīng)變化，人口老齡化進程對養(yǎng)老制度的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。人口老齡化日益引起德國政府對養(yǎng)老金和養(yǎng)老金未來可持續(xù)性的關(guān)注和擔憂。在德國“積極老齡化”框架已經(jīng)成為回應(yīng)人口老齡化挑戰(zhàn)的重要政策（FosterandWalker，2015）[15]。積極的老齡化是關(guān)于人們能夠保持獨立并不論年紀都能發(fā)揮潛力。它強調(diào)健康和參與最大化的重要性以及隨著人們年齡增長而提高福祉的安全性（世界衛(wèi)生組織，2002）[16]。此外，它還表明了老年人在應(yīng)對挑戰(zhàn)方面的作用是通過推遲退出就業(yè)和維持人口老齡化退休后的積極生活（EuropeanCommission，2014）[17]。養(yǎng)老金政策可以在延長工作壽命的同時起到重要的作用在退休時有足夠的收入，因此積極的老齡化議程應(yīng)該是退休金的一個核心部分（Foster，2012）[18]。許多國家開始重組它們的老年收入保障體系，以應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)。這些變化也符合積極老齡化框架的原則，他賦予了老年人活躍積極的角色（Walker，2009）[19]。積極的老齡化代表了促進老年人權(quán)利的政策愿景，人們保持更長時間的就業(yè)可以降低養(yǎng)老金成本，同時也有助于老年人充分參與社區(qū)和政治進程。因此，他可能挑戰(zhàn)高齡老人被動性和依賴性的特點。它還強調(diào)了年輕時的經(jīng)驗對于晚年福祉認同的重要性（Hamblin，2013）[20]。強調(diào)整個生命過程中健康預(yù)防過程的重要性，包括提供適當?shù)酿B(yǎng)老金計劃，或者加強社會照顧投入（Ginn&Macintyre，2013）[21]?！胺e極”應(yīng)該包括所有有助于個人幸福的有意義的追求，如志愿服務(wù)或照護角色，應(yīng)該像有償就業(yè)一樣受到重視。增加參與休閑活動也有助于改善健康和福祉的潛力（Boudiny&Mortelmans，2011）[22]。至少在理論上，積極老齡化強調(diào)需要從純粹經(jīng)濟方面的老齡化概念走向更全面的綜合理念，其中包括生活質(zhì)量，身心健康和社會參與。（二）重新調(diào)整長期護理保險。2011年新修訂的“德國長期護理保險法”（PNG）做了許多改進，例如：接受照顧津貼的人享受喘息照顧和短期住宿照顧的好處。該方案內(nèi)容部分2012年10月30日實施，其余部分2013年1月1日實施。自PNG生效以來，護理津貼的受益者在臨時護理或短期住宿護理期間依然可以領(lǐng)取一半。然而，關(guān)于臨時護理，非正式護理人員在申請之前至少要照料接受者六個月。考慮到LTCI“部分覆蓋”的特點，PNG為被保險人提供了額外私人LTCI計劃選擇，每年最多60歐元。但是，由于保險公司不允許進行醫(yī)療風(fēng)險評估，即幾乎每個人（除了已經(jīng)收到LTC福利的人之外的所有人）都可以參加這個計劃。然而，根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)證明，這一點至今還沒有發(fā)生（40%的被保險人是年輕人）市場上已經(jīng)存在有醫(yī)療風(fēng)險評估的非補貼保險計劃，一些科學(xué)家預(yù)計這些選擇存在風(fēng)險。不過，現(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示，2014年1月，德國全國已有約40萬人參加了補貼保險計劃[23]。而且，由于額外保險是自愿的，預(yù)計這一承諾是不足的。雖然就目前來看長期護理自愿補貼保險合同的額外收益可以彌補個人的資金缺口，但對于整個被保險群體來說，情況不太可能如此。（三）立法加強長期護理制度。聯(lián)邦政府打算在目前的立法中引入一種新的評估工具和相關(guān)的新的護理定義，改革將分兩步進行。要制定第一個改革法案，快速實現(xiàn)效益的提高。首先，特別是改革的一個步驟是增加個人的收益適應(yīng)性，擴大可用的服務(wù)范圍，提高護理和職業(yè)的相容性，例如通過加強日托的好處。第一個改革步驟的立法程序已經(jīng)開始，聯(lián)邦內(nèi)閣2014年5月28日通過修正社會法典第十一號法案，加強長期護理保險第一步的主要內(nèi)容。該法案將于2015年1月1日生效。條例草案擴大了長期護理保險項下提供的福利和服務(wù)，使其更具靈活性，同時也考慮到下一步對于新的長期護理需求定義的改革設(shè)想。此外，額度將根據(jù)近年來的價格上漲進行調(diào)整。為了減輕人口變化的影響，此外還將引入長期護理公積金。在家庭護理方面，特別是如果由親屬或護理機構(gòu)提供的話，條例草案有利于短期效益的改善。此外條例草案亦包括短期住宿照顧，喘息（暫托）照顧，日間照顧及夜間照顧等方面，作出更靈活的安排及擴展福利。福利將更容易組合搭配，減輕受益人及其家庭照顧者的負擔。此外，改善人的生活環(huán)境和可用護理助理的最高比率將顯著提高。所有這些共同的利益改進將大大有助于確保有關(guān)人員的照顧需求，可以使留在自己的家里更長的時間。此外，同伴照顧者與居民的比例將從1∶24提高到1∶20，以提供額外的同伴照護服務(wù)和該輔助人員的輔助護理為需要一般照顧的人士提供協(xié)助，將會擴展至所有居民。護理人員的增加將有力地改善住宿機構(gòu)的護理效率。貢獻率將提高0.3個百分點。具體來說，從2035年起，這個基金的資源將用于穩(wěn)定長期護理保險的繳費率，恰恰是在嬰兒潮一代（1959〜1967年）需要護理的時候。在許多地方，長期護理需求的人將獲得同樣的福利，無論他們的損傷主要是身體上的還是認知上的。這將更容易引入長期護理需求的新定義。根據(jù)這一定義，不需要區(qū)分需要照顧的人是因身體原因還是由于認知障礙而需要護理的。

四、中德養(yǎng)老服務(wù)體系的共性與不同

（一）中德建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的時代背景的差異。歐洲國家在“二戰(zhàn)”以后紛紛建立福利國家，經(jīng)過70多年的不斷改革發(fā)展，社會保障制度非常成熟。“二戰(zhàn)”勝利后到20世紀70年代被稱為社會保障發(fā)展的黃金時期，直到80年代歐洲國家紛紛迎來老齡社會，長期照護保險制度成為德國社會保障制度的重要內(nèi)容，并成為其他國家效仿的對象。而中國則屬于典型的“未富先老”，改革開放40年末，中國經(jīng)濟總體雖然居世界第二位，但是“未富先老”的中國人均GDP仍然遠遠落后于德國這樣的發(fā)達國家，相關(guān)社會政策更是在構(gòu)建過程中，尚不完善。同時，中國老齡化速度也比歐洲國家快得多，用18年完成了歐洲國家40年、80年甚至100多年走過的老齡化之路，留給中國進行社會政策調(diào)試、準備的時間也少。黨的四中全會提出“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”[24]。要抓住新時代全面建成小康社會的歷史契機，全面提升老齡社會的治理能力，在“盡力而為，量力而行”的原則下構(gòu)建政府主導(dǎo)的與養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配的多元化、協(xié)調(diào)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系，確保實現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標，增進老年人福祉。（二）社會保險體制下德國養(yǎng)老模式的歷史變遷。就發(fā)展模式而言，沒有哪一國家是絕對的屬于某一模式。目前，歐盟各國老年政策面臨統(tǒng)一的問題，人口自由流動和外來移民帶來巨大壓力，德國將目光投向外來移民，培訓(xùn)他們投入養(yǎng)老服務(wù)人力市場，補充人員不足的缺口。即使是被定義為社會保險體制的德國也在發(fā)展和改革的過程中不全學(xué)習(xí)借鑒他國經(jīng)驗，走出了自身特色的福利模式道路。中國也面臨照護人員素質(zhì)不高，數(shù)量短缺的問題，同樣中國養(yǎng)老金也面臨全國統(tǒng)籌、人口跨區(qū)域流動導(dǎo)致大量空巢老人等難題。在老年社會政策制定，法律完善，評估與監(jiān)督，人員培訓(xùn)和社區(qū)治理方面，中德、中歐之間的學(xué)習(xí)借鑒與合作大有空間可為。因此要認真學(xué)習(xí)借鑒德國應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)驗和做法，充分研判老齡社會發(fā)展走向，統(tǒng)籌處理經(jīng)濟發(fā)展與社會福利的關(guān)系，防止出現(xiàn)因過度提高福利待遇水平導(dǎo)致嚴重財政負擔，進而影響經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象發(fā)生。為老年社會政策的制定提供科學(xué)依據(jù)，綜合發(fā)展老年社會保障制度，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系社會化、可持續(xù)發(fā)展，全面提升老齡化社會治理體系現(xiàn)代化。（三）中德社會文化差異對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的影響。以德國為代表的歐洲國家經(jīng)歷了“二戰(zhàn)”以來享譽全球的高福利，建設(shè)了號稱“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿簧鐣＠w系，老年人衣食無憂，大量高質(zhì)量的社會服務(wù)由政府組織實施，滿足需求。但是歐洲的養(yǎng)老制度也是在其特定的文化背景下逐漸形成的[25]。在德國，法律沒有規(guī)定子女對父母有贍養(yǎng)義務(wù)，這種背景下，贍養(yǎng)老人的責(zé)任就歸于政府。但是西方養(yǎng)老是由政府負主要責(zé)任，同時也強調(diào)社會化服務(wù)。20世紀70年代經(jīng)濟危機以來，多元福利主義興起，才重新倡導(dǎo)家庭責(zé)任，政府開始整合多元供給資源，改革長期照護制度，鼓勵市場力量，大量機構(gòu)私營化，實現(xiàn)減輕政府負擔的改革目的。中國自古代就崇尚孝文化，黨的報告中要求“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”[26]。新中國成立以后，大政府包攬一切社會福利，老年人養(yǎng)老問題主要有單位和家庭承擔，由政府兜底，城市“三無”和農(nóng)村“五?！崩先擞烧B(yǎng)老，城市的敬老院和農(nóng)村福利院依然辦得有聲有色。改革開放以來，實行社會福利市場化，原來單位制所附屬的福利被剝離，老年人的照料問題幾乎全部轉(zhuǎn)為由家庭承擔。城市化、少子化，家庭結(jié)構(gòu)小型化，隨之而來的空巢老人，獨居老人，面對老齡化浪潮，家庭的照護功能嚴重不足。對此，政府必須調(diào)動一切資源，全社會發(fā)揚孝文化的基礎(chǔ)上盡快建立專業(yè)照護制度，整合有效供給，營造良好的社會氛圍和制度保障，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務(wù)供給，多管齊下滿足日益嚴峻的長期照護需求。讓老年人在熟悉的環(huán)境中接受專業(yè)照護，既能滿足子女盡孝又能緩解家庭照護功能缺失的現(xiàn)狀。（四）構(gòu)建中國特色社會主義養(yǎng)老服務(wù)體。系中國需要學(xué)習(xí)德國的是政府承擔主導(dǎo)責(zé)任，建立并完善長期照護制度，加強養(yǎng)老服務(wù)的多元供給綜合水平。第一，政府需要主導(dǎo)老齡化社會的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性。在制度的頂層設(shè)計方面制定政策支持家庭成員照顧老年人，保障養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)供給，在現(xiàn)有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和長期照護保險制度的基礎(chǔ)上完善老年服務(wù)保障、保險制度，盡快推進醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，積極試點長期照護保險的實施；在社會救助方面，加大對空巢老人、失獨老人等的社會救濟；在此基礎(chǔ)上實行適度普惠的社會福利政策，尤其是體現(xiàn)公平性的救濟制度要做到盡力而為量力而行[27]。第二，加快推進居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加大資金投入力度，充分調(diào)動市場力量，統(tǒng)一規(guī)范、標準，最大范圍地提供多元化的服務(wù)供給水平和質(zhì)量。第三，政府主導(dǎo)關(guān)鍵在于監(jiān)管，對于老年人需求方面，應(yīng)該盡快出臺全國統(tǒng)一的評估標準；對提供服務(wù)的機構(gòu)和組織，也要出臺規(guī)范管理的監(jiān)督體制，加強監(jiān)督管理，確保養(yǎng)老服務(wù)市場的健康有序。借鑒德國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，在保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展方面做到未雨綢繆；同時要堅定制度自信，與時俱進完善和發(fā)展中國特色社會主義制度和國家治理體系下的養(yǎng)老服務(wù)體系。指出：“制度更加成熟更加定型是一個動態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸”[28]。在堅持中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度基礎(chǔ)上，積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化對公共服務(wù)的需求，著力打牢根基、發(fā)揮優(yōu)勢，在補齊短板、強化弱項上下功夫，在中國實踐積極老齡化并走向成功老齡化，努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的新時代中國特色社會主義養(yǎng)老服務(wù)體系以滿足人民對于美好生活的需求。

作者:王洪斌 單位:中國社會科學(xué)院大學(xué)