導(dǎo)語：深化社會(huì)保險(xiǎn)的功能一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家為保障農(nóng)民老年基本生活而實(shí)施的一項(xiàng)重要社會(huì)政策，也是國家的一項(xiàng)社會(huì)安全政策。由于國家財(cái)力有限，農(nóng)村人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入水平相對較低等諸多因素制約，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后于其他社會(huì)保障制度，成為我國社會(huì)保障體系中的最后一片空白地。2009年9月1日，國務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（》國發(fā)〔2009〕32號（）以下稱《指導(dǎo)意見》）正式，這標(biāo)志著中國農(nóng)民開始進(jìn)入制度性養(yǎng)老的全新階段。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)范圍從2009年的10%增加到2010年的23%，2011年還將擴(kuò)大到40%的地區(qū)。各地試點(diǎn)雖然積累了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也存在著亟待解決的問題，試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民中，對新農(nóng)保還持有觀望態(tài)度的人數(shù)也不少，農(nóng)民對農(nóng)保的未來發(fā)展抱有疑慮，因而在試點(diǎn)階段，應(yīng)該明確農(nóng)保的未來發(fā)展方向，讓農(nóng)民真正了解農(nóng)保，自愿參保。一社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)具備的基本功能

新農(nóng)保被定性為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在探討新農(nóng)保改革方向的時(shí)候，首先要明確社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)具備的基本功能。世界各國對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)具備的基本功能已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。第一，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是全覆蓋。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是覆蓋所有人群，而全覆蓋的最好辦法是強(qiáng)制性參保，以此來達(dá)到互助共濟(jì)的效果。強(qiáng)制性要通過法律來推行。凡屬于法律規(guī)定范圍內(nèi)的成員同社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間就建立了社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，不必事先訂立契約認(rèn)可。強(qiáng)制性計(jì)劃可以使社會(huì)成員在遇到風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候比較容易得到保護(hù)，通過強(qiáng)制性計(jì)劃可以減少隨機(jī)和偶然性波動(dòng)帶來的影響。第二，擁有收入再分配和互助共濟(jì)功能。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要功能之一，就是通過收入再分配，在一定程度上均衡經(jīng)濟(jì)上的差距。具體來說，就是讓相對富裕的人群承擔(dān)更多保費(fèi)，貧困人群承擔(dān)較低保費(fèi)，富裕人群所承擔(dān)保費(fèi)的一部分用于支付貧困人群的養(yǎng)老金。另外，用政府的財(cái)政稅收來普遍支付養(yǎng)老金也是一種收入再分配。通常針對富裕人群采取累進(jìn)稅政策，讓其繳納更多稅金，可在一定程度上縮小整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)差距，這將有助于社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，互助共濟(jì)既有同代之間的，也有代際之間的。第三，給付條件中，應(yīng)包括殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。導(dǎo)致失去收入來源的因素不僅僅是年老，還有由于身體殘疾，這些人員的收入低于常人，甚至完全沒有收入。此外，由于家庭的主要?jiǎng)趧?dòng)力身故，其遺屬至少短期內(nèi)也會(huì)出現(xiàn)生活困難。殘疾人和遺屬這一人群，從全社會(huì)來看也有相當(dāng)數(shù)量。因此，探討建立獨(dú)立的社會(huì)保障政策也不失為一種方法。不過，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要目的即確保人們步入老年后有一定收入，這和確保殘疾人或遺屬有一定收入，兩者并不矛盾，可以說，在同一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架內(nèi)，殘疾和遺屬的風(fēng)險(xiǎn)同樣由全體參保人員來分擔(dān)是一種理想的做法，效率也更高。因此，給付條件中應(yīng)包括殘疾和遺屬，并設(shè)立殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。第四，給付確定并終身給付。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須保證人們步入老齡、沒有收入來源時(shí)，提供生活所需的相當(dāng)一部分費(fèi)用。一般來說，社會(huì)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的確定通常是按照在職人員平均工資的一定比例來計(jì)算的。通常也要考慮在職人員和退休人員的家庭結(jié)構(gòu)和維持家計(jì)的必要額度，制訂一個(gè)適當(dāng)?shù)慕o付水平。相應(yīng)的繳費(fèi)額度也是按照能夠長期維持上述給付標(biāo)準(zhǔn)來制定的。給付確定型這種制度設(shè)計(jì)方式注重向參保人員發(fā)放相當(dāng)一部分晚年生活所需費(fèi)用（包括殘疾和遺屬養(yǎng)老金費(fèi)用），是一種理想的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)方式。反之，如果采取繳費(fèi)確定型的制度設(shè)計(jì)，首先需要制訂長期的繳費(fèi)計(jì)劃，如果出現(xiàn)工資和物價(jià)上漲，導(dǎo)致原定養(yǎng)老金數(shù)量相對低于當(dāng)時(shí)的生活水平，必須首先從繳費(fèi)計(jì)劃著手調(diào)整，其效果的顯現(xiàn)需要相當(dāng)長的時(shí)間，難以調(diào)整已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金數(shù)量。在發(fā)放養(yǎng)老金的條件中，只有殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金，因可能出現(xiàn)殘疾狀況減輕，或者已無繼續(xù)支付遺屬養(yǎng)老金的需要，會(huì)有終止發(fā)放的情況。作為抵御年老而設(shè)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)，是老人的養(yǎng)命錢，是老年后的基本收入保障，其原則是終身給付，這也是與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的根本區(qū)別所在。第五，能保值，有自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。如果公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是常見的給付確定型，多數(shù)情況下其給付標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在占平均工資的一定比例，啟領(lǐng)時(shí)，其實(shí)際領(lǐng)取到的數(shù)量應(yīng)高于最低生活水平并能維持一定生活水平。但隨著時(shí)間推移，工資和物價(jià)上漲，之前確定的養(yǎng)老金數(shù)量會(huì)逐漸貶值。如果不根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)水平同步上調(diào)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，對于那些沒有收入來源，靠養(yǎng)老金生活的人來說，其生活水平勢必會(huì)逐漸下降。因此，為了確保公共養(yǎng)老金的實(shí)際價(jià)值，必須針對工資、物價(jià)上漲，上調(diào)給付金額，使領(lǐng)取者能分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

二新農(nóng)保制度中社會(huì)保險(xiǎn)基本功能缺失分析

第一，現(xiàn)行制度難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

根據(jù)新農(nóng)保的《指導(dǎo)意見》，我們可以看出，新農(nóng)保采取自愿參保，試點(diǎn)先行。到2010年為止，盡管在24%的縣實(shí)施了新農(nóng)保試點(diǎn)，但由于是自愿參保，在試點(diǎn)地區(qū)也沒有實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的全覆蓋。據(jù)調(diào)查，試點(diǎn)地區(qū)中沒有加入新農(nóng)保的困難人群有三部分①。第一部分是40歲至59歲的農(nóng)民，他們年齡較大，繳費(fèi)期限短。雖然政策規(guī)定可以延長退休年齡，延長繳費(fèi)年限，或者補(bǔ)繳到15年，但由于他們青壯年時(shí)沒有積累，到了中年想要在短期內(nèi)繳納一大筆保險(xiǎn)費(fèi)，是很難做到的。第二部分是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)民。這些地區(qū)的農(nóng)民總體收入比較低，而且實(shí)物收入多，現(xiàn)金收入少，沒有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力。從吉林省調(diào)查數(shù)據(jù)來看，繳費(fèi)能力在100元以下的占20.5%。第三部分是體弱病殘沒有勞動(dòng)能力的農(nóng)民。他們雖然沒有達(dá)到60歲，但由于沒有勞動(dòng)能力，沒有收入，需要提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。而現(xiàn)行農(nóng)保制度中，沒有殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。新農(nóng)保制度中，由于是自愿參保，也會(huì)存在一部分人有能力參保卻不參保的現(xiàn)象。這部分人就是16歲至45歲的青年農(nóng)民。對他們來說，如果不是因?yàn)楦改赶硎莛B(yǎng)老金的捆綁制約，他們都會(huì)持觀望態(tài)度。尤其那些20歲左右的青年農(nóng)民，他們的父母還沒到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，其不參保并不影響家人的待遇。另有一小部分農(nóng)民，因?yàn)榕c父母關(guān)系不好，同時(shí)自己又不太富裕，就不參保，導(dǎo)致父母到了60歲，也無法領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民不參保的主要原因是新農(nóng)保制度對他們沒有什么吸引力。55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際上是一種老齡補(bǔ)貼。由于額度低于最低生活保障水平，沒有制度魅力，農(nóng)民缺乏積極性。同時(shí)，帶有“捆綁”的領(lǐng)取條件，讓農(nóng)民覺得自愿原則不真實(shí)，使農(nóng)民對制度的信任度大打折扣。

第二，收入再分配功能效率低下。

新農(nóng)保制度中，能夠體現(xiàn)收入再分配功能的地方有兩點(diǎn)。一是由中央政府全額負(fù)擔(dān)（東部地區(qū)中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)50%）的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一個(gè)是地方政府對個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼（規(guī)定不低于30元）。然而，這兩部分的再分配功能效率都不高。首先，每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)定得過低，比低保還低2元，保障能力偏低，農(nóng)民沒有參保積極性。另外，對所有農(nóng)民都補(bǔ)貼，也是一種沒有效率的公平。公共財(cái)政應(yīng)該是向低收入者傾斜的，對那些富裕的農(nóng)民，沒有必要支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其次，地方政府對個(gè)人賬戶繳費(fèi)補(bǔ)貼的激勵(lì)效果不足，致使農(nóng)民基本上選擇100元或200元的低繳費(fèi)檔次。當(dāng)然，農(nóng)民選擇低檔次繳費(fèi)，還是對制度持有疑慮，但激勵(lì)機(jī)制不足也是一個(gè)主要原因。在不考慮任何外界條件變化的條件下，地方政府每年30元的財(cái)政補(bǔ)貼為農(nóng)村居民帶來了3.24元的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金待遇，在養(yǎng)老金中所占份額非常低。當(dāng)然，這一補(bǔ)貼從感性上可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性，但激勵(lì)功能不大，激勵(lì)效果需要重新審視。如果不論選擇100元檔次還是500元檔次，補(bǔ)貼額度一樣的話，農(nóng)民只能選擇100元檔次繳費(fèi)。然而，如果補(bǔ)貼額提高，但激勵(lì)機(jī)制不恰當(dāng)，也會(huì)造成不公平。地方政府的補(bǔ)貼，只是對已參保（或有能力繳費(fèi)）的一部分人進(jìn)行補(bǔ)貼，對未參保人沒有任何好處，這從社會(huì)公平的角度看很值得商榷。公共支出如果只給那些有能力參保的人，就會(huì)增加貧富差距，有悖公共支出的基本原則。所以說，地方政府的補(bǔ)貼額度應(yīng)該控制在繳費(fèi)額的10%左右，最高不能超過20%，否則會(huì)造成拉大貧富差距的后果。另外，個(gè)人賬戶是完全積累模式，沒有體現(xiàn)參保者互助共濟(jì)功能。

第三，新農(nóng)保的保障能力偏低，保值增值能力較弱。

《實(shí)施意見》設(shè)立了年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從100元至500元五個(gè)檔次的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。從目前試點(diǎn)地區(qū)繳費(fèi)結(jié)構(gòu)看，絕大多數(shù)參保農(nóng)民選擇了最低的100元繳費(fèi)檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，假設(shè)一人從16歲開始以此標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，政府每年補(bǔ)貼30元，銀行存款利率不變，設(shè)定為2.25%，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)年限139個(gè)月，年個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼增長率假定為2.04%，到60歲時(shí)他每月能領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金131元，再加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，每月能領(lǐng)取養(yǎng)老金186元，但是考慮到通貨膨脹的因素，以43年后通貨膨脹率為5％計(jì)算，它將變成20元的現(xiàn)值。如果以最高檔次的每年交500元，其他條件不變，則60歲時(shí)能領(lǐng)取585元。考慮通貨膨脹因素，現(xiàn)值也不到65元②。養(yǎng)老金的價(jià)值到底有多大值得懷疑。而且，新農(nóng)保在制度設(shè)計(jì)上并沒有將未來的養(yǎng)老金支付與通貨膨脹、物價(jià)等因素掛鉤，導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)際的保障水平過低。另外，新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)已經(jīng)達(dá)到60歲以上的老年人只能享受55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，沒有個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，待遇水平更低。

第四，制度設(shè)計(jì)中存在諸多不公平現(xiàn)象。

首先，正常的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該有老年、殘疾和遺屬養(yǎng)老金，而我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只有老年養(yǎng)老金，而且還附加各種領(lǐng)取條件。例如，新農(nóng)保政策規(guī)定，60歲以上的老人可以直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)參保繳費(fèi)。這實(shí)際上是把老人的養(yǎng)老金權(quán)益建立在其子女是否參保的條件之上，有悖于社會(huì)保障的基本原則。另外，新農(nóng)保規(guī)定，年滿60歲的農(nóng)民不需繳費(fèi)就可以領(lǐng)取全額財(cái)政撥款的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這就造成了兩種不公平③：一是試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)60歲以上老人之間的不公；另一個(gè)是試點(diǎn)地區(qū)中未滿60歲老人和60歲以上老人之間的不公平。第五，個(gè)人賬戶缺乏可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶余額除以139，說明個(gè)人賬戶的使用壽命為12年，60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，72歲就花完了個(gè)人賬戶的全部額度。如果還健在，以后的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金都要政府負(fù)擔(dān)?？墒?，隨著平均壽命的延長，政府的負(fù)擔(dān)會(huì)越來遠(yuǎn)大，這部分資金會(huì)給政府造成很大財(cái)政負(fù)擔(dān)，如何解決至今還沒有結(jié)論。新農(nóng)保計(jì)發(fā)系數(shù)代表發(fā)放的月數(shù)，具體的計(jì)發(fā)系數(shù)應(yīng)該經(jīng)過精算之后確認(rèn)。計(jì)發(fā)系數(shù)越大，個(gè)人賬戶本金所能支付的時(shí)間越短。相反，系數(shù)越小，個(gè)人賬戶所能計(jì)發(fā)的時(shí)間越長。所以，選擇計(jì)發(fā)系數(shù)時(shí)有一個(gè)價(jià)值判斷問題，如果只考慮要有一定數(shù)額的養(yǎng)老金，不考慮平均余命去設(shè)定計(jì)發(fā)系數(shù)，即使個(gè)人賬戶里的錢不夠了，也會(huì)由政府財(cái)政兜底。這樣的話，政府就要考慮養(yǎng)老金的負(fù)債狀況以及財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，這樣的個(gè)人賬戶不是真正意義上的個(gè)人賬戶。然而，如果個(gè)人賬戶養(yǎng)老金是個(gè)人儲(chǔ)蓄，沒有互助共濟(jì)功能的話，它作為真正的個(gè)人賬戶，就要考慮使用年限，并精確計(jì)算。同時(shí)，個(gè)人賬戶用完后就應(yīng)該中止養(yǎng)老金的發(fā)放。而我國的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金用完后，都由政府買單。這種個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有失公平，應(yīng)該改進(jìn)和完善?？梢哉f，我國的新農(nóng)保制度是沒有精算的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也沒有自然增長機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

三新農(nóng)保制度應(yīng)該如何持續(xù)推進(jìn)

新農(nóng)保作為農(nóng)民老年后收入保障的最重要支柱，要贏得農(nóng)民對制度的普遍認(rèn)同，也要有更高的信任度。如果農(nóng)民對新農(nóng)保的認(rèn)可度不高，那么，作為自愿參保的新農(nóng)保制度就很難實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。要提高新農(nóng)保的公信力，就應(yīng)該在試點(diǎn)階段及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，完善制度，為未來在全國普及做好鋪墊工作。首先，從籌資模式和財(cái)政方式上看，新型農(nóng)保制度是基礎(chǔ)養(yǎng)老金（財(cái)政全額負(fù)擔(dān)）和個(gè)人賬戶（個(gè)人負(fù)擔(dān)）相結(jié)合的籌資模式，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金是稅收方式的老齡補(bǔ)貼，個(gè)人賬戶是保險(xiǎn)方式。城鎮(zhèn)職工雖然也是實(shí)行統(tǒng)籌基金（企業(yè)繳費(fèi)）與個(gè)人賬戶（個(gè)人繳費(fèi)）相結(jié)合的籌資模式，但是，統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶都是采取保險(xiǎn)方式。建議新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金也改成保費(fèi)由財(cái)政和個(gè)人共同承擔(dān)的保險(xiǎn)方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付額度與繳費(fèi)年限掛鉤。簡單地說，政府給每位農(nóng)民建立新農(nóng)保養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，鼓勵(lì)農(nóng)民自己繳費(fèi)，地方政府給予繳費(fèi)補(bǔ)助。沒有繳費(fèi)能力的，政府可以減免保費(fèi)。而中央政府在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)候，不論是誰都有最低的55元的養(yǎng)老金保障。這樣一來，即使農(nóng)民沒有個(gè)人繳費(fèi)，但他們至少有基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可以有一個(gè)最低養(yǎng)老金保障，也能夠達(dá)到全員參保的效果。如果農(nóng)保制度的設(shè)計(jì)合理，有公信力，有能力繳費(fèi)的農(nóng)民都會(huì)主動(dòng)繳費(fèi)的。日本的國民養(yǎng)老金就有繳費(fèi)制和免費(fèi)制兩種規(guī)定，凡是20歲以上60歲以下的全體公民，都強(qiáng)制參加國民養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府減免沒有收入或低收入者的保費(fèi)（全免、免3/4、半免和免1/4），學(xué)生可以延緩繳費(fèi)。所有公民的保費(fèi)額相同，養(yǎng)老金水平相同。政府負(fù)擔(dān)部分，在制度初創(chuàng)時(shí)期（1961年），承擔(dān)保費(fèi)的二分之一，而從1976年開始，將繳費(fèi)時(shí)補(bǔ)貼改為發(fā)放時(shí)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼額度相當(dāng)于養(yǎng)老金的三分之一（2009年之前上調(diào)至二分之一），繳費(fèi)最低年限為25年。繳費(fèi)年限越多，養(yǎng)老金越高，繳費(fèi)年限越少，養(yǎng)老金就越少。養(yǎng)老金的起領(lǐng)年齡為65歲，也可以60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但每提前一個(gè)月，養(yǎng)老金減少0.5%。而每延遲一個(gè)月，養(yǎng)老金增加0.7%，可推遲到70歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。新農(nóng)保也可以參照日本的制度，實(shí)行彈性退休制度，在一定時(shí)間段內(nèi)自由選擇退休時(shí)間。一種成熟的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該是具有自助、共助和公助的功能。自助應(yīng)為基礎(chǔ)，自己首先要努力繳費(fèi)，同時(shí)也要發(fā)揮共助，即互相幫助，互助共濟(jì)的功能。另外，政府也要給國民一定的保障，即發(fā)揮公助的功能。同樣，新型農(nóng)保制度也應(yīng)該同時(shí)具備這三種功能?；A(chǔ)養(yǎng)老金采取保險(xiǎn)模式之后，要建立自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。要根據(jù)現(xiàn)有勞動(dòng)力生活水準(zhǔn)的提高調(diào)整保險(xiǎn)額度。至少應(yīng)該每隔5年，以財(cái)政預(yù)算為中心對制度進(jìn)行重新評估調(diào)整。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)方式的機(jī)制需要養(yǎng)老保險(xiǎn)精算專家來對財(cái)政預(yù)算做精密科學(xué)的評估和預(yù)算，因此，政府要加大對這方面精算專家的培養(yǎng)。新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金改成保險(xiǎn)方式，也便于將來與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。

其次，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)方案規(guī)定新農(nóng)保是自愿參保，現(xiàn)行的捆綁式參保條件，既沒有體現(xiàn)自愿參保原則，又不是真正意義上的強(qiáng)制參保。新農(nóng)保作為一種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即便不是強(qiáng)制參保，也應(yīng)該是義務(wù)參保（半強(qiáng)制的）。試點(diǎn)階段可以采取自愿參保，但普及率提高之后，應(yīng)該改為半強(qiáng)制性的義務(wù)參保，最后實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制參保。毋庸置疑，建立強(qiáng)制參保的前提是要建立費(fèi)用減免制度。如果采取保險(xiǎn)方式，一定會(huì)有一部分人因無力繳費(fèi)而漏網(wǎng)，所以，要對那些無收入和低收入者實(shí)行費(fèi)用減免制度。如果沒有減免制度，就要用低保制度或其他社會(huì)保障制度來解決他們的收入保障。瑞典就是建立了最低養(yǎng)老金保障制度，對那些無力繳費(fèi)的，或無力全額繳費(fèi)的，政府給繳納最低保險(xiǎn)費(fèi)，保費(fèi)記入個(gè)人賬戶，也要保值增值。由于瑞典只給低收入者繳費(fèi)保障，而我國農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金是面向每個(gè)農(nóng)民的，如果像瑞典那樣給每個(gè)農(nóng)民繳費(fèi)保障的話，財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)突然大幅增加。所以，采取日本方式，在養(yǎng)老金支付的時(shí)候，政府承擔(dān)支付一定比例養(yǎng)老金比較合理，不會(huì)給政府造成太大財(cái)政壓力，也不會(huì)產(chǎn)生保值增值的壓力。

第三，從參保對象上看，現(xiàn)有情況下，應(yīng)包括所有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民?，F(xiàn)在國家正計(jì)劃建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果這樣，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中又多了一項(xiàng)內(nèi)容，這樣容易產(chǎn)生碎片化問題。如果條件成熟，城鎮(zhèn)無法加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民可以參加新農(nóng)保，盡量用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保兩種制度，來覆蓋所有國民。我國應(yīng)該考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度的規(guī)劃，將來盡量在大的層次上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

第四，從支付內(nèi)容上來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該是支付晚年生活所必需的基本消費(fèi)開支額度，即能保障衣、食、住的基礎(chǔ)費(fèi)用。所以，不宜定的太高，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該征求農(nóng)民的意見。55元雖然不高，但可以從低水平起步逐漸提高。另外，養(yǎng)老保險(xiǎn)是對喪失收入能力的人進(jìn)行的收入補(bǔ)償。喪失收入能力不僅僅是老年人，也包括年輕時(shí)致殘失去勞動(dòng)能力或死亡時(shí)留下需要贍養(yǎng)的人。因此，也需要建立相應(yīng)的殘障養(yǎng)老保險(xiǎn)和遺屬養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第五，保證制度記錄準(zhǔn)確真實(shí)。參保信息和費(fèi)用繳納情況記錄非常重要，必須準(zhǔn)確記錄幾十年間費(fèi)用的繳納記錄。如果出現(xiàn)錯(cuò)誤，可能就會(huì)損害農(nóng)民的利益，就會(huì)出現(xiàn)糾紛和不穩(wěn)定局面。另外，今后還需要根據(jù)記錄推算出來的參保費(fèi)用，重新評估調(diào)整財(cái)政預(yù)算。因此，需要進(jìn)行精確的統(tǒng)計(jì)，真正落實(shí)記錄的管理，最好盡快實(shí)現(xiàn)信息化管理，早日納入我國社保的金保工程。

農(nóng)保制度建設(shè)關(guān)乎我國社會(huì)保障全覆蓋戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而新農(nóng)保制度當(dāng)前采取自愿參保的原則，是否繳費(fèi)，繳納多少保費(fèi)基本上自由選擇。由于制度缺乏強(qiáng)制性，耐心細(xì)致的推廣宣傳工作就顯得格外重要。一方面需要制度有公信力，吸引農(nóng)民自愿參保，自愿繳費(fèi)，同時(shí)，也要做好耐心細(xì)致的宣傳和推進(jìn)工作。其中，宣傳人才的培養(yǎng)是一個(gè)重要內(nèi)容。在制度創(chuàng)立時(shí)期，首先培養(yǎng)宣傳制度的人才。有的國家建立社會(huì)保險(xiǎn)大學(xué)，專門培養(yǎng)社會(huì)保險(xiǎn)人才。