導(dǎo)語：農(nóng)村社保體系改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的必要性；建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系涉及的具體問題；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的必然性與途徑進(jìn)行論述。其中，主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的興起是改革開放以來我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的最引人注目的變化、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系有助于推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的規(guī)范化改革、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是保證城市社會保障體系及其他改革順利進(jìn)行的需要、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障的現(xiàn)狀及其成因、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障制度涉及的幾個具體問題、必然性、途徑等，具體請詳見。

摘要：根據(jù)我國工業(yè)化的新格局與社會保障制度改革的實際進(jìn)程，目前，我國應(yīng)該建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)者的社會保障體系，以適應(yīng)我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要，推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的規(guī)范化改革，保證城市社會保障體系的順利進(jìn)行。從長期看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系必將與城市企業(yè)職工社會保障體系實現(xiàn)統(tǒng)一。

1978年以后，我國農(nóng)村改革的成功及對傳統(tǒng)的偏向重工業(yè)與基礎(chǔ)工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略的調(diào)整，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”與迅猛發(fā)展。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)已達(dá)1.3億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值比1978年增長了近百倍，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值已經(jīng)占到全國工業(yè)增加值的近一半。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化的同時，也推進(jìn)了農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程。到2000年底，中國城市及建制鎮(zhèn)總數(shù)已達(dá)2萬個，其中設(shè)市城市668個，比1978年增加475個，新增的中小城市大多是在原先的小城鎮(zhèn)特別是縣城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。此外，我國還有超過1.9萬個的建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)亦在我國的工業(yè)化與城市化中發(fā)揮著重要的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的興起是改革開放以來我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的最引人注目的變化，是對與舊體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)二元社會格局的一次重大的調(diào)整，它將對我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步改革并最終走向一體化產(chǎn)生更加積極的推動作用。適應(yīng)城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的新變化并積極促進(jìn)這種變化，在原先的城市社會保障體系的改革尚未到位，在一定時期內(nèi)難以覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的從業(yè)人員，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員依然納入農(nóng)村社會保障體系又實際妨礙城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與對傳統(tǒng)農(nóng)村社會保障體系實行規(guī)范化改革的情況下，建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系具有客觀必然性。同時，建立這一體系亦有助于推動我國城市企業(yè)職工社會保障體系的改革，并最終與前者實現(xiàn)統(tǒng)一。

一、建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的必要性

(一)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要

改革初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”模式，其中許多人實行“亦工亦農(nóng)”模式，至今未有根本的變動。在改革之初，由于農(nóng)村改革取得了巨大的成功，原先尚不明顯的剩余勞動力問題一下子變得尖銳起來，而在僵化的城鄉(xiāng)分割格局尚未松動的情況下，農(nóng)業(yè)剩余勞動力就地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“亦工亦農(nóng)”不失為—種可行的選擇。但它畢竟是迫不得已而實行的一種權(quán)宜之計，從長遠(yuǎn)來看，這種模式和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型總趨勢是相背離的，日益增多的農(nóng)村剩余人員對我國農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的障礙，因此，必須將他們徹底轉(zhuǎn)移出去。不經(jīng)歷這個徹底了斷過程，我國的城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就不可能實現(xiàn)。

要徹底了斷已被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)錄用并已確定或愿意在小城鎮(zhèn)居住的原農(nóng)村人口與農(nóng)村的聯(lián)系，實現(xiàn)其向小城鎮(zhèn)的完全轉(zhuǎn)移，就必須對原先實行的土地保障方式做出相應(yīng)的調(diào)整，根據(jù)城鎮(zhèn)的風(fēng)險結(jié)構(gòu)，將這部分人納入比較規(guī)范的現(xiàn)代社會保障體系之中。只有對已實際進(jìn)入小城鎮(zhèn)就業(yè)與居住的原農(nóng)業(yè)從業(yè)人員實行比較規(guī)范的現(xiàn)代社會保障制度，才有可能使他們在小城鎮(zhèn)作長久打算，而不至于選擇“亦工亦農(nóng)”方式或年輕時進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商，年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老。

(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系有助于推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的規(guī)范化改革

現(xiàn)代意義的比較規(guī)范的社會保障體系是以社會保險制度為核心與重點的。我國建國以來一直未對農(nóng)民實行真正意義上的社會保險制度，城鄉(xiāng)社會保障體系呈現(xiàn)明顯的二元化特征。要對農(nóng)村社會保障體系加以規(guī)范化改革，其前提是減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，國家財政通過適當(dāng)方式實現(xiàn)工業(yè)積累向農(nóng)村與農(nóng)民的轉(zhuǎn)移。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系有助于創(chuàng)造上述前提。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立及與之相伴的對農(nóng)村土地承包制度的相應(yīng)改革，有助于減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；c現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益愈來愈高，相應(yīng)地，農(nóng)村集體積累亦將愈來愈多，農(nóng)民收入將不斷提高，從而有利于農(nóng)村社會保障體系的改革，在根本上消除城鄉(xiāng)社會保障待遇的差異，進(jìn)而實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)—或一體化。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立比較規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市國有企業(yè)展開平等競爭，從而導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)化向更高水平推進(jìn)。隨著工業(yè)化的推進(jìn)與工業(yè)積累的增加，可以拿出更多的積累反哺農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的改革。

(三)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是保證城市社會保障體系及其他改革順利進(jìn)行的需要

建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系對城市社會保障體系等各項改革的必要性在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，有助于農(nóng)業(yè)剩余勞動力選擇把小城鎮(zhèn)作為其安身立命的依托，而不至于繼續(xù)盲目地向大中城市流動。在城市國有企業(yè)對勞動者所背負(fù)的包袱依然相當(dāng)沉重，社會保障體系及其他各方面改革步履維艱的情況下，大中城市所能接納的農(nóng)業(yè)剩余勞動力是相當(dāng)有限的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，必將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力過程中發(fā)揮更加有效的作用，從而減輕大中城市社會保障體系等方面的改革所可能受到的沖擊。

二、建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系涉及的具體問題

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障的現(xiàn)狀及其成因

改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，從業(yè)人員已超過1億人。但除其中極少數(shù)規(guī)模較大、效益較好、發(fā)展時間較長的鄉(xiāng)辦或鎮(zhèn)辦企業(yè)對職工提供社會保障外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未為職工提供制度化的社會保障。根據(jù)有的學(xué)者近年對江蘇、浙江、江西和湖北四省四個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進(jìn)行的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障現(xiàn)狀的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)普遍存在著覆蓋面窄、受益水平低、不規(guī)范與區(qū)別對待等方面的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為發(fā)達(dá)的江蘇省無錫市實行統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險后，到1997年參保人數(shù)仍只占應(yīng)保人數(shù)的23％，當(dāng)然，這里包含非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員?？鄢@一因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保比例應(yīng)當(dāng)稍高些。就受益水平而言，向職工提供社會保障待遇的企業(yè)無一例達(dá)到保障職工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企業(yè)支付給老職工的退休金僅約合在職職工月均工資的10％左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障存在的另一個問題是有濃厚的臨時應(yīng)付色彩，領(lǐng)導(dǎo)意愿起著相當(dāng)重要的作用，沒有規(guī)范化與制度化操作，不僅不同企業(yè)之間差異極大，即使在同一企業(yè)內(nèi)部亦表現(xiàn)出明顯的差別。此外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對非本地職工采取區(qū)別對待的政策，他們基本被排斥在任何形式的社會保障待遇之外。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障之所以存在以上問題，其原因是多方面的。從雇主一方看，他們一般無國家財政投資，靠自身積累創(chuàng)業(yè)，維持低生產(chǎn)成本對企業(yè)參與市場競爭有利。如果他們也像城市國有企業(yè)那樣對職工提供全方位的保障，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非但難以發(fā)展，連生存亦成問題。況且即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益提高了，如果沒有外在強(qiáng)大的壓力，企業(yè)主一般亦難主動地為職工提供社會保障待遇，這樣做顯然有利于增加企業(yè)主的利潤。這在個體企業(yè)和私營企業(yè)中表現(xiàn)得更為明顯。2000年國家農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局和勞動與社會保障部農(nóng)村社會保險司對浙江、湖北兩省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險情況的調(diào)查表明：這兩個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中個體企業(yè)和私營企業(yè)的從業(yè)人員分別占到61.4％和55.5％。在職工養(yǎng)老保險問題上，多數(shù)個體、私營、股份制企業(yè)把股東利益放在首位，為了多賺利潤，降低人工成本，都不愿為職工繳納保險費(fèi)。原來屬于集體企業(yè)的退休養(yǎng)老制度在企業(yè)改制后亦難再堅持，企業(yè)經(jīng)營者以各種理由少繳或不繳保險費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員一般年輕力壯，離開土地來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要的動機(jī)是賺錢，而對老年及疾病的憂患意識不很強(qiáng)烈。在這種情況下，如果按市場經(jīng)濟(jì)要求與社會保障的國際慣例，讓從業(yè)者個人從不高的工資收入中每月抽出一定比例參與有關(guān)保障項目，顯然他們是不會情愿的。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障亦缺乏可行的、透明度大的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，基金運(yùn)作風(fēng)險較大，使企業(yè)以及職工個人對此都缺乏足夠的信心。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障制度涉及的幾個具體問題

應(yīng)當(dāng)指出，盡管導(dǎo)致上述各種問題的原因是多方面的，但直至目前尚無根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特點的、促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇主及其從業(yè)者參與社會保障體系的強(qiáng)制性規(guī)范，是其基本原因。20世紀(jì)90年代初起在農(nóng)村推行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，亦不具強(qiáng)制性色彩。而實施與城市企業(yè)職工社會保障制度相同的法規(guī)，現(xiàn)階段尚不具備條件。在這種情況下，頒布并實施相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))利：會保障法規(guī)或條例是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先加以考慮的。建立相對獨立運(yùn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系涉及的問題很多，在有關(guān)法規(guī)中都應(yīng)做出明確規(guī)定，以便于實際工作的開展。

1.有關(guān)法規(guī)的頒布

按照正常的立法程序，有關(guān)社會保障的法律制度和其他法律制度一樣，應(yīng)由國家立法機(jī)構(gòu)頒行。但在我國，直至目前，一般由中央政府即國務(wù)院頒布有關(guān)法規(guī)、條例并實際推行。在這種情況下，沿用這一傳統(tǒng)做法，由國務(wù)院頒行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系實施的基本方案或辦法是比較可行的。有了這樣的基本方案或辦法，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建構(gòu)，便有了基本的、權(quán)威性的依據(jù)。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障的實施方案應(yīng)帶有強(qiáng)制性(當(dāng)然其前提是符合實際)。不這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系就難以逐步建立起來。因為在目前的情況下，在企業(yè)經(jīng)營者及從業(yè)職工方面都有阻力，克服這種阻力最有效的辦法，就是增強(qiáng)有關(guān)制度的強(qiáng)制性色彩。但這種“強(qiáng)制性”又和目前城市社會保障制度改革所實行的“強(qiáng)制性”有所不同，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的情況與城市不同。對建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)等范圍內(nèi)的從業(yè)人員，這種強(qiáng)制性應(yīng)是明確的；而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、村鎮(zhèn)辦企業(yè)從業(yè)人員，就應(yīng)具有較大程度的靈活性。在市場競爭加劇的情況下，后一類企業(yè)生存與發(fā)展局面比較復(fù)雜，效益好的，可以繼續(xù)得以發(fā)展壯大，差的則會不斷走向破產(chǎn)。這些情況應(yīng)加以考慮。因此，可以對此類企業(yè)保留一定的自由度。但如果這類企業(yè)或人員后來向縣城鎮(zhèn)或建制鎮(zhèn)集中，則應(yīng)強(qiáng)制性地加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系。

2.項目設(shè)計與資金來源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系，應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)代社會保障的一些基本項目，以社會保險為核心。當(dāng)然，在其起步階段，不可能設(shè)計得非常全面，以后可以逐步完善，但一些基本的項目是必不可少的，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)及最低生活保障等。至于其資金來源，就養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項目而言，應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，體現(xiàn)國家、企業(yè)(雇主)及勞動者三方的責(zé)任。當(dāng)然，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))發(fā)展的實際情況，采取怎樣的方式將國家、企業(yè)(雇主)及個人的責(zé)任結(jié)合起來，是一個可以探討的問題。像城市國有企業(yè)那樣，直至今天，仍由企業(yè)對職工：的社會保障承擔(dān)主要責(zé)任的做法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)肯定行不通。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)的時間不長，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，要企業(yè)拿出更多的錢來上繳社會保障機(jī)構(gòu)是不現(xiàn)實的。在一個較長的時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳社保機(jī)構(gòu)的資金比例，都應(yīng)保持在一個比較合理的較低的范圍內(nèi)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠承受為限，以利于企業(yè)的發(fā)展。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障事業(yè)的支持，將通過讓利途徑來進(jìn)行，對企業(yè)利潤中上繳社會保障金部分，實行稅前列支，對社會保障基金運(yùn)營收益及受保人社會保障收入不征稅，等等。

既然來自國家與企業(yè)(雇主)的支持力度不可能像國有企業(yè)職工那么大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的個人繳費(fèi)顯然就比較重要了。目前在農(nóng)村推行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》對個人繳費(fèi)實行絕對數(shù)額的辦法，并確定從2元到20元10個等級由受保人選擇，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不可行，因為這個辦法沒有動態(tài)觀點和發(fā)展眼光，不能保證受保者老年的基本生活。而采取與工資額相聯(lián)的相對比例做法比較可行。醫(yī)療保險及失業(yè)保險都可采取這個辦法。采取這個辦法一般不會加重職工的負(fù)擔(dān)，原因在于，一方面，企業(yè)繳費(fèi)及國家讓利盡管不多，但已承擔(dān)了一部分，這將按照有關(guān)具體法規(guī)、條例執(zhí)行；另一方面，小城鎮(zhèn)生活、醫(yī)療等費(fèi)用一般遠(yuǎn)較大中城市為低，以此為基礎(chǔ)而設(shè)計出的個人繳費(fèi)比例亦就不可能太高，個人一般應(yīng)能承受。少數(shù)特殊情況，可采取具體針對措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員個人繳費(fèi)一般應(yīng)全部歸入社會保障機(jī)構(gòu)為個人建立的社會保障賬戶。企業(yè)繳費(fèi)則作為統(tǒng)籌、調(diào)劑基金。

而就最低生活保障制度而言，其資金來源由國家與當(dāng)?shù)刎斦块T等負(fù)責(zé)解決，加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的原農(nóng)業(yè)從業(yè)人員承包土地的轉(zhuǎn)讓金或轉(zhuǎn)讓后的土地收益的一部分，可由國家統(tǒng)一收取，再按實際需要，分配到地方作為最低生活保障基金的來源。

3.基金的給付

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員在履行相應(yīng)的個人繳費(fèi)義務(wù)并達(dá)到規(guī)定的年限后，可以按規(guī)定按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。其養(yǎng)老保險待遇一般由個人賬戶養(yǎng)老金與社會平均養(yǎng)老金兩部分合并而成，其中后者屬于由企業(yè)(雇主)交納的進(jìn)入社會統(tǒng)籌部分，按當(dāng)?shù)厣夏昶骄べY的一定比例給付。由于企業(yè)(雇主)繳費(fèi)比例較低，這部分退休金一般數(shù)額較小。職工醫(yī)療保險待遇的支付辦法可參照城市所實行的，日常醫(yī)療由個人賬戶支付；超額部分在規(guī)定的較低范圍內(nèi)，由個人自理；達(dá)到年工資的一定比例，則由醫(yī)療社會保險統(tǒng)籌基金支付主要部分，個人自理小部分；數(shù)額越大，社會保險支付比例越高，個人自付比例越小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的失業(yè)待遇一般按從業(yè)時間長短而定。從業(yè)時間越長，享受失業(yè)保險待遇時間亦相應(yīng)延長，但不能超過某一規(guī)定時間限度。超過這個時限，如仍未找到工作，則進(jìn)入最低生活保障制度覆蓋范圍之中。

除超過一定時限的失業(yè)人員將由最低生活保障制度提供生活來源外，參與養(yǎng)老、醫(yī)療保險但不夠享受有關(guān)待遇條件，或雖可享受有關(guān)待遇但達(dá)不到維持其最基本生活水平，或因各種原因未參加上述保險，但在小城鎮(zhèn)居住生活達(dá)到一定年限的人員，其在老年或其他生活波折期的生活來源，亦由

最低生活保障制度加以解決。

4.統(tǒng)籌層次與管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金在多大范圍內(nèi)實行統(tǒng)籌，是一個值得探討的問題。目前城市社會保障基金的統(tǒng)籌進(jìn)展最快的項目——老年社會保險，已經(jīng)達(dá)到省(自治區(qū)、直轄市)層次，其他項目仍在縣(市)層次。城市尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金的統(tǒng)籌層次更不應(yīng)進(jìn)展過快。全國乃至各省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展極不平衡，但在一縣(市)范圍內(nèi)，這種不平衡則不明顯。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金的統(tǒng)籌層次目前放在縣(市)一級，是可以考慮的。統(tǒng)籌層次太低，則起不到資金調(diào)劑使用的作用。隨著各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金可以過渡到在更大范圍內(nèi)實行統(tǒng)籌。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障事業(yè)的管理可由縣(市)級職工社會保障事業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，即勞動與社會保障部門(社會保險)及民政部門(最低生活保障)具體執(zhí)行，籌措的基金可委托銀行或其他金融機(jī)構(gòu)代為運(yùn)營。除按規(guī)定提取的管理服務(wù)費(fèi)外，社會保障基金必須?？顚Ｓ??？h(市)級以上人民政府應(yīng)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金監(jiān)督委員會，吸收政府相關(guān)各部門人員及專家學(xué)者、民間人士、受保人等，實施對社會保障基金運(yùn)作的指導(dǎo)與監(jiān)督。

5.覆蓋面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系中的社會保險部分，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等，應(yīng)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))所有從業(yè)者。至于最低生活保障項目，則應(yīng)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、家屬及小城鎮(zhèn)全體居民。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))城鎮(zhèn)戶口職工與原農(nóng)業(yè)戶口職工在社會保險上是否實行統(tǒng)一制度，研究者有不同的看法。不少研究者建議，對這兩類職工應(yīng)實行區(qū)別對待的政策，他們認(rèn)為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)城鎮(zhèn)戶口職工納入城市職工社會保險體系是可行的，但把大批新增原農(nóng)業(yè)戶口職工納入這一體系則行不通。原因在于，就后一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工而言，他們都有一塊維持其基本生活的承包地，土地是農(nóng)民的最后保障。上述意見值得商榷。在筆者看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，特別是依托小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員承包地的轉(zhuǎn)讓只是一個時間問題，繼續(xù)維持現(xiàn)狀不符合工業(yè)化、城市化的發(fā)展趨勢。那么，上述對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩類職工采取區(qū)別對待的社會保險政策便失去了充足的理由。但如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工全部納入城市社會保險體系，企業(yè)將要負(fù)擔(dān)大筆的統(tǒng)籌費(fèi)用，肯定不會情愿，客觀上也難以做到。這便是筆者提出建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的一個重要原因。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系中，企業(yè)繳費(fèi)比例應(yīng)降下來，達(dá)到一個比較合適的比例，使其能夠承受擴(kuò)大覆蓋范圍的壓力。個人繳費(fèi)的比例，兩類職工也應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這樣，在保險待遇給付上兩類職工就不存在差異。城鎮(zhèn)戶口職工原已加入城市社會保險體系的，可繼續(xù)實行老辦法；未加入的或新增職工，兩類戶口人員應(yīng)實行同一制度。當(dāng)然，原鄉(xiāng)村戶口職工實行和原城鎮(zhèn)戶口職工同一的社會保險辦法，其前提是將家鄉(xiāng)的承包地按規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

三、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的必然性與途徑

(一)必然性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員和城市企業(yè)從業(yè)者一樣，都屬于第二、第三產(chǎn)業(yè)，其所遭遇的風(fēng)險結(jié)構(gòu)和農(nóng)民已顯著不同，它是一種和市場經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險結(jié)構(gòu)：他們不再經(jīng)營土地，年老或生病后面臨喪失生活來源的風(fēng)險；和市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，從業(yè)者在激烈競爭的環(huán)境下，時刻面臨失業(yè)的風(fēng)險；工業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)危險性大，從業(yè)者面臨著工傷和患職業(yè)病的風(fēng)險，等等。因此，傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護(hù)了，而必須將其納入和城市企業(yè)勞動者相同的社會保護(hù)體系，即社會保險體系中。在實施的基本原則、經(jīng)費(fèi)來源(各方比例)、保險金給付(具體標(biāo)準(zhǔn))、保險金的管理與運(yùn)營、基本項目設(shè)置等方面，都應(yīng)實行相同的制度。

各國特別是工業(yè)化國家社會保障制度建設(shè)的經(jīng)驗表明，它們一般對企業(yè)從業(yè)者實行統(tǒng)一的社會保險制度，并推進(jìn)“國民皆保險”，只是在工業(yè)化起步與加速發(fā)展時期對企業(yè)從業(yè)者與個體從業(yè)者(如從事個體經(jīng)營的農(nóng)民)的處理有所不同。這主要是由于這些國家的工業(yè)化與社會轉(zhuǎn)型是一個自然的、整體的推進(jìn)過程，與我國的情況不同。由于長期受計劃經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)分割的影響，中國的工業(yè)化出現(xiàn)了以城市為依托的工業(yè)化與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托的工業(yè)化的二元格局。正是鑒于二者之間目前還存在較大差別的現(xiàn)實，筆者提出建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的構(gòu)想。但這種二元化格局畢竟只是階段性的，從長遠(yuǎn)看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系必將與城市企業(yè)職工：社會保障體系實現(xiàn)統(tǒng)一。

(二)途徑

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的途徑，筆者在此尚難提出具體的方案，只是提出一個基本的思路，以供參考。

在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的途徑之前，統(tǒng)一的參照系究竟是什么，這是應(yīng)當(dāng)加以明晰的。這種統(tǒng)一，無疑是前者與后者逐步實現(xiàn)統(tǒng)一。過去的城市企業(yè)職工社會保障體系弊病太多，不足以作為參照。即便是在目前，該體系尚在改革過程之中，遠(yuǎn)未到位。就社會保險而言，其標(biāo)準(zhǔn)是保障被保險者在生命波折期的基本生活(高于最低生活標(biāo)準(zhǔn)而又與在職人員較高的生活水準(zhǔn)不同)，這是國際慣例。過去的城市企業(yè)職工社會保險制度便是按此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的，目前及未來這一點都應(yīng)是不變的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系目前尚達(dá)不到此標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到。問題的關(guān)鍵在于，個人、企業(yè)與國家對職工的社會保險義務(wù)應(yīng)如何做出合理的、符合國際慣例的劃分。過去的城市企業(yè)職工社會保險只是名義上的，實際上個人不承擔(dān)任何義務(wù)，與社會福利沒有差別。目前經(jīng)過改革，情況才有所改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系在這方面應(yīng)當(dāng)避免重蹈覆轍。

現(xiàn)階段影響這兩大社會保障體系走向統(tǒng)一的最大障礙，乃是城市國有企業(yè)如何進(jìn)一步減輕負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如何繼續(xù)提高繳費(fèi)比例的問題。目前城市國有企業(yè)承擔(dān)的繳納職工各項保險金比例還相當(dāng)高。按1997年7月16日國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》要求，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)為企業(yè)工資總額的20％左右(包括交納社會統(tǒng)籌基金和劃入職工個人賬戶部分)。企業(yè)為職工交納的醫(yī)療保險基金占工資總額比例一般在8％-10％之間。以上兩項相加，企業(yè)交費(fèi)占工資總額的30％左右(不包括企業(yè)負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險交費(fèi))，這給企業(yè)造成的潛在壓力相當(dāng)大。綜合各方面的測算結(jié)果，目前國有企業(yè)的隱性失業(yè)人員在2000萬人以上，如果全部顯性化并繼續(xù)在國有企業(yè)內(nèi)部實施失業(yè)保險統(tǒng)籌，以每人每月200元計，每年的支付額將達(dá)500億元左右，大致為目前國有企業(yè)職工工資總額的10％以上。考慮到有些人能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)，同時通過等待期、給付期等措施加以控制，實際需要支付的失業(yè)保險金會低于上述數(shù)字。但如考慮到還必須支付相應(yīng)的管理費(fèi)用、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用等，實際需要的繳費(fèi)率至少不會低于工資總額的10％。這樣，加上養(yǎng)老、醫(yī)療兩項，企業(yè)繳費(fèi)應(yīng)在工資總額的40％以上，這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項目上的企業(yè)繳費(fèi)。

鑒于企業(yè)繳費(fèi)困難的情況，當(dāng)然可以考慮通過個人提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法來解決。但在目前還有一些問題：近幾年來城市居民，特別是國有企業(yè)職工收入增長緩慢，還有許多家庭收入出現(xiàn)了負(fù)增長；目前改革中的企業(yè)基本保險項目如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等，職工個人已承擔(dān)了一定的繳費(fèi)比例，這在職工工資基數(shù)還不高的情況下，比例已不算低，因此在現(xiàn)階段讓職工承擔(dān)更大的繳費(fèi)比例亦不現(xiàn)實。不過，今后隨著職工工資收入的逐步提高，個人承擔(dān)的繳費(fèi)比例是應(yīng)當(dāng)逐步提高的，再就是像養(yǎng)老、醫(yī)療保險實行個人賬戶制度，目前改革規(guī)定除個人繳納外，企業(yè)繳費(fèi)亦相應(yīng)劃入一部分，這一項可考慮取消。2001年勞動與社會保障部決定將企業(yè)劃轉(zhuǎn)個人養(yǎng)老賬戶部分取消(約占個人工資的3％)，企業(yè)直接繳納社會養(yǎng)老統(tǒng)籌基金即可。企業(yè)劃轉(zhuǎn)個人醫(yī)療賬戶部分未來亦可考慮取消。

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提高繳費(fèi)比例的問題，由于在推出相應(yīng)的社會保障舉措時，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的具體情況，企業(yè)繳費(fèi)比例不可能設(shè)定太高，不可能達(dá)到社會保險所要求的水平，應(yīng)在不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營效益的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員也有隨著收入水平的提高不斷提高繳費(fèi)比例的問題?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))在建立與完善社會保障體系的過程中，應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)的要求建構(gòu)制度框架，將國家、企業(yè)與勞動者個人的責(zé)任有效地結(jié)合起來，并盡可能地和國際上社會保障發(fā)展的總體趨勢保持一致。可以預(yù)期，隨著越來越多的已建立相對獨立運(yùn)行機(jī)制的社會保障體系的小城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展成為小城市甚至大中城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系所發(fā)揮的作用將更加顯著，并終將與改革到位的城市社會保障體系相結(jié)合，成為未來統(tǒng)一的城市社會保障體系的一部分。