鑒于目前我縣集體林權(quán)制度改革信訪日趨增多的實(shí)際，縣紀(jì)委會(huì)同縣林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室工作人員自4月12日起，利用一周多的時(shí)間赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就鄉(xiāng)村集體林權(quán)制度改革情況作一簡(jiǎn)要匯報(bào)：

一、全縣集體林權(quán)改革工作進(jìn)展情況

目前，我縣有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、200個(gè)行政村，農(nóng)戶總數(shù)32672戶，農(nóng)業(yè)人口113421人，鄉(xiāng)村林木用地面積146013公頃，林木總蓄積量768萬(wàn)立方米。根據(jù)省州集體林改工作部署，我縣集體林改制度改革流轉(zhuǎn)工作于今年3月份全面啟動(dòng)?？h林業(yè)局高度重視此項(xiàng)工作，在縣委、縣政府召開全縣集體林改動(dòng)員大會(huì)之后，立即抽調(diào)專人成立了林改辦，研究推進(jìn)林改工作，并積極開展林改指導(dǎo)培訓(xùn)工作，下派20多名專業(yè)技術(shù)人員下鄉(xiāng)進(jìn)村指導(dǎo)工作，為全縣集體林改工作提供了技術(shù)服務(wù)保障。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也均按照縣委、縣政府工作部署，制定了林改實(shí)施方案，召開了林改動(dòng)員大會(huì)，并與所屬村屯簽訂了林改責(zé)任書，指派專人進(jìn)村屯指導(dǎo)工作。宣傳力度不斷加大，宣傳形式靈活多樣。共懸掛宣傳條幅700余條，印發(fā)學(xué)習(xí)手冊(cè)4600份，并將省州3萬(wàn)余份宣傳材料全部發(fā)放到農(nóng)民手中，使廣大農(nóng)民更加全面、更加直接地了解上級(jí)林改政策。

按照全州林權(quán)改革工作進(jìn)度要求，目前我縣集體林權(quán)制度改革工作正由政策宣傳階段向調(diào)查摸底階段轉(zhuǎn)入。該階段主要任務(wù)是對(duì)現(xiàn)有集體林資源情況、已流轉(zhuǎn)和未流轉(zhuǎn)林地使用等情況進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握基本情況，并要對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)給予糾正和完善，為下一步林改工作掃清障礙。

二、當(dāng)前集體林改存在的主要問(wèn)題

（一）村級(jí)集體林地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。目前，我縣有集體林地14.6萬(wàn)公頃，現(xiàn)已有一半林地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，其中流轉(zhuǎn)到社會(huì)人員手中占36%。在過(guò)去村集體林地流轉(zhuǎn)時(shí)，多數(shù)未經(jīng)村民同意，而是由村領(lǐng)導(dǎo)擅自做主流轉(zhuǎn)出售，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，價(jià)格偏低，嚴(yán)重?fù)p害了村民和集體利益，百姓反映強(qiáng)烈。同時(shí)，因私自流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致部分林地沒有辦理林權(quán)證，存有上訪隱患。

鑒于目前我縣集體林權(quán)制度改革信訪日趨增多的實(shí)際，縣紀(jì)委會(huì)同縣林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室工作人員自4月12日起，利用一周多的時(shí)間赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就鄉(xiāng)村集體林權(quán)制度改革情況作一簡(jiǎn)要匯報(bào)：

一、全縣集體林權(quán)改革工作進(jìn)展情況

目前，我縣有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、200個(gè)行政村，農(nóng)戶總數(shù)32672戶，農(nóng)業(yè)人口113421人，鄉(xiāng)村林木用地面積146013公頃，林木總蓄積量768萬(wàn)立方米。根據(jù)省州集體林改工作部署，我縣集體林改制度改革流轉(zhuǎn)工作于今年3月份全面啟動(dòng)?？h林業(yè)局高度重視此項(xiàng)工作，在縣委、縣政府召開全縣集體林改動(dòng)員大會(huì)之后，立即抽調(diào)專人成立了林改辦，研究推進(jìn)林改工作，并積極開展林改指導(dǎo)培訓(xùn)工作，下派20多名專業(yè)技術(shù)人員下鄉(xiāng)進(jìn)村指導(dǎo)工作，為全縣集體林改工作提供了技術(shù)服務(wù)保障。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也均按照縣委、縣政府工作部署，制定了林改實(shí)施方案，召開了林改動(dòng)員大會(huì)，并與所屬村屯簽訂了林改責(zé)任書，指派專人進(jìn)村屯指導(dǎo)工作。宣傳力度不斷加大，宣傳形式靈活多樣。共懸掛宣傳條幅700余條，印發(fā)學(xué)習(xí)手冊(cè)4600份，并將省州3萬(wàn)余份宣傳材料全部發(fā)放到農(nóng)民手中，使廣大農(nóng)民更加全面、更加直接地了解上級(jí)林改政策。

按照全州林權(quán)改革工作進(jìn)度要求，目前我縣集體林權(quán)制度改革工作正由政策宣傳階段向調(diào)查摸底階段轉(zhuǎn)入。該階段主要任務(wù)是對(duì)現(xiàn)有集體林資源情況、已流轉(zhuǎn)和未流轉(zhuǎn)林地使用等情況進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握基本情況，并要對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)給予糾正和完善，為下一步林改工作掃清障礙。

二、當(dāng)前集體林改存在的主要問(wèn)題

（一）村級(jí)集體林地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。目前，我縣有集體林地14.6萬(wàn)公頃，現(xiàn)已有一半林地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，其中流轉(zhuǎn)到社會(huì)人員手中占36%。在過(guò)去村集體林地流轉(zhuǎn)時(shí)，多數(shù)未經(jīng)村民同意，而是由村領(lǐng)導(dǎo)擅自做主流轉(zhuǎn)出售，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，價(jià)格偏低，嚴(yán)重?fù)p害了村民和集體利益，百姓反映強(qiáng)烈。同時(shí)，因私自流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致部分林地沒有辦理林權(quán)證，存有上訪隱患。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地家庭承包其他方式承包異同研究

2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》（自2003年3月1日起施行），這是我國(guó)農(nóng)民政治經(jīng)濟(jì)生活中的一件大事，以法律形式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度真正走上了法制化軌道?！掇r(nóng)村土地承包法》共有五章65條組成，其結(jié)構(gòu)：第一章“總則”（第1-11條），第二章“家庭承包”（第12-43條），第三章“其他方式的承包”（第44-50條），第四章“爭(zhēng)議的解決和法律責(zé)任”（第51-62條），第五章“附則”（第62-65條）。根據(jù)該法的規(guī)定，農(nóng)村土地承包分為家庭承包和其他方式承包兩大類，該法對(duì)這兩類農(nóng)村土地承包作出了不同法律規(guī)范的立法設(shè)計(jì)和法律調(diào)整。正確理解和把握這兩類農(nóng)村土地承包的相同點(diǎn)和差異點(diǎn)，準(zhǔn)確把握《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范之實(shí)質(zhì)內(nèi)容和精神，有利于更好地穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，達(dá)到真正賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)和切實(shí)維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益。

一、家庭承包與其他方式承包之相同點(diǎn)

1．農(nóng)村土地使用權(quán)出讓形式相同。國(guó)辦發(fā)[1999]102號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》指出：“對(duì)‘四荒’一般應(yīng)先承包、租賃或拍賣使用權(quán)，后進(jìn)行治理”和“治理開發(fā)者在規(guī)定的承包、租賃或拍賣期限內(nèi)享有‘四荒’使用權(quán)”。從理論上看，農(nóng)村土地使用權(quán)出讓是指按照土地所有權(quán)權(quán)能可分離的原則，將農(nóng)村土地所有權(quán)的享用權(quán)能從農(nóng)村土地所有權(quán)中分離出來(lái)而形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等具體民事權(quán)利的行為。目前，農(nóng)村土地使用權(quán)出讓方式主要有四種：⑴農(nóng)村土地使用權(quán)承包；⑵農(nóng)村土地使用權(quán)租賃；⑶農(nóng)村土地使用權(quán)入股；⑷農(nóng)村土地使用權(quán)抵押。家庭承包與其他方式承包都屬于農(nóng)村土地使用權(quán)出讓方式中的農(nóng)村土地使用權(quán)承包。

2．發(fā)包主體相同。發(fā)包主體（即發(fā)包方）是指依法有權(quán)對(duì)農(nóng)村土地行使發(fā)包權(quán)的當(dāng)事人。這里“發(fā)包權(quán)”，是指發(fā)包方發(fā)包本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有或者國(guó)家所有依法由本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地和委托發(fā)包農(nóng)村土地的權(quán)利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定，發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組。具體來(lái)說(shuō)：⑴村農(nóng)民集體所有的農(nóng)村土地，如果該村有集體經(jīng)濟(jì)組織的，就由該集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包；如果沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的，則應(yīng)由村民委員會(huì)發(fā)包。⑵組農(nóng)村集體所有的農(nóng)村土地，如果該組有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，就由該組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包；如果沒有組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，則應(yīng)由村民小組發(fā)包；如果沒有組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，且村民小組不具備發(fā)包的條件或者由其發(fā)包不方便的，依法由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)包。⑶國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包。顯然，兩類農(nóng)村土地承包的發(fā)包方都為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（即村集體經(jīng)濟(jì)組織、組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）、村民委員會(huì)或村民小組。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是主要發(fā)包主體。

3．承包客體性質(zhì)相同。承包客體不是指廣義的農(nóng)村土地（即包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地），也不是僅指農(nóng)用地（即指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等），而是特指狹義的農(nóng)村土地，《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。按照《農(nóng)村土地承包法》法律規(guī)定分析，這里“農(nóng)村土地”，具體包括：耕地、林地、草地、園地（果園、桑園、茶園等用地）、養(yǎng)殖水面、“四荒”（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等。作為承包客體的農(nóng)村土地，其性質(zhì)屬于用于農(nóng)業(yè)的土地，是指從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)而使用的農(nóng)村土地。顯然，兩類農(nóng)村土地承包的客體其性質(zhì)都是狹義的農(nóng)村土地，而不包括建設(shè)用地和“四荒”外的未利用地。

各村(居)民委員會(huì)：

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《四川省人民政府關(guān)于推進(jìn)我省集體林權(quán)制度改革的意見》和《*集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》，切實(shí)解決集體林權(quán)制度中存在的深層次矛盾和問(wèn)題，解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與林業(yè)建設(shè)的積極性，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)．促進(jìn)農(nóng)民增收?，F(xiàn)結(jié)合我鄉(xiāng)實(shí)際，制定三板鄉(xiāng)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施方案。

一、集體林權(quán)制度改革的重要性和緊迫性

改革開放以來(lái)，通過(guò)上世紀(jì)80年代的林業(yè)“三定”，一部分集體林已到戶經(jīng)營(yíng)。但仍有相當(dāng)數(shù)量的集體林地產(chǎn)權(quán)不清晰、經(jīng)營(yíng)主體地位未落實(shí)．加之在集體林地流轉(zhuǎn)中存在著操作不夠規(guī)范、利益分配不合理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活等問(wèn)題，影響了林木所有者和經(jīng)營(yíng)者發(fā)展林業(yè)的積極性，影響了生產(chǎn)要素向林業(yè)的聚集，影響了林木經(jīng)營(yíng)管理和林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革已勢(shì)在必行。

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革的重要組成部分，是農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的進(jìn)一步落實(shí)和完善。推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，有利于加快解決集體林地中存在的四至界限不清、林木權(quán)屬不明等問(wèn)題，減少涉林糾紛隱患；有利于從制度上規(guī)范集體林資產(chǎn)收益分配．緩解農(nóng)村干群矛盾；有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾保護(hù)和發(fā)展森林資源的積極性，有效遏制亂砍濫伐等破壞森林資源的違法犯罪行為．維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

二、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則和改革范圍

一、指導(dǎo)思想、基本原則及總體目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十七大、十七屆三中全會(huì)、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《*市人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）精神，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，確立農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位，進(jìn)一步明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，建立多元化的林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，完善相關(guān)配套政策措施，最大限度地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾和社會(huì)力量造林、育林、護(hù)林的積極性。在集體林權(quán)改革中，要與我區(qū)未來(lái)發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，對(duì)明確列入城中村改造或?qū)嵤┲攸c(diǎn)項(xiàng)目范圍內(nèi)的林木可收為國(guó)有，對(duì)漢長(zhǎng)安城遺址公園建設(shè)范圍內(nèi)的林木可納入公園建設(shè)予以收回。

促進(jìn)林業(yè)資源優(yōu)化配置，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)做出貢獻(xiàn)。

（二）基本原則。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)；堅(jiān)持尊重歷史，確保政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性；堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。

（三）總體目標(biāo)。從現(xiàn)在起到今年年底基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)深化配套改革，完善政策措施，健全服務(wù)體系，規(guī)范管理體制，逐步形成產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營(yíng)主體到位、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的現(xiàn)代集體林產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、社會(huì)和諧的目標(biāo)。

二、林改的范圍

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號(hào)）和《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（黑發(fā)〔2008〕17號(hào)文件）精神，依法明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，為林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

二、基本原則

堅(jiān)持因地制宜、形式多樣、不搞一刀切的原則；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、民主決策的原則；堅(jiān)持依法有序、先行試點(diǎn)，分類指導(dǎo)、全面鋪開的原則；堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)，增加森林資源總量原則；堅(jiān)持以穩(wěn)定為前提，保障農(nóng)民的利益，民主協(xié)商、平穩(wěn)過(guò)渡的原則。

三、總體目標(biāo)

用3年左右時(shí)間，基本完成全縣集體林明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證主體改革任務(wù)，建立以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、多種經(jīng)營(yíng)形式并存、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，逐步確立產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營(yíng)主體落實(shí)、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：家庭承包農(nóng)民土地承包權(quán)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)別與聯(lián)系

《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定：“農(nóng)村土地采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”。顯然，農(nóng)村土地承包方式主要有兩類：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。目前，在理論界和實(shí)踐中，往往把土地承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，混淆了兩種不同的法律涵義和屬性，不利于“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”和“維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益”。本文主要通過(guò)對(duì)家庭承包中的農(nóng)民土地承包權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行深入研究，以便理清兩者的各自特征和區(qū)別，切實(shí)達(dá)到依法保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

一、農(nóng)民土地承包權(quán)的概念和特征

土地承包權(quán)自20世紀(jì)70年代末農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制以來(lái)，既已客觀存在，農(nóng)民人人享有土地承包權(quán)。到1993年7月2日《農(nóng)業(yè)法》頒布，使“承包權(quán)”上升為法律范疇，原《農(nóng)業(yè)法》第13條第3款規(guī)定：“承包期滿，承包人對(duì)原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)”?，F(xiàn)根據(jù)2002年8月29日通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”和第47條“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”之規(guī)定并結(jié)合實(shí)際分析，土地承包權(quán)是指家庭承包的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（即農(nóng)民）依法享有和其他方式承包的法人、其他組織、自然人有權(quán)依法授權(quán)享有承包農(nóng)村土地的資格。這里值得一提的是，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第48條第1款“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”之規(guī)定分析，可見，發(fā)包方成員以外的法人、其他組織、自然人的土地承包權(quán)只能依法授權(quán)才能取得。因此，家庭承包的“農(nóng)民土地承包權(quán)”（即農(nóng)民承包權(quán)）是指家庭承包的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（即農(nóng)民）有權(quán)依法享有承包由本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包農(nóng)村土地的資格。

根據(jù)民法理論和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分析，農(nóng)民土地承包權(quán)具有如下法律特征：

1．土地承包權(quán)其性質(zhì)為民事權(quán)利能力。土地承包權(quán)是法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的一種民事權(quán)利能力。依民法理論，民事權(quán)利能力是指民事主體取得民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)的資格。這種法律資格是任何民事主體都享有的；盡管不同的民事主體依法享有的民事權(quán)利能力的范圍有所不同。沒有民事權(quán)利能力便不成其為民事主體。

最近，我們就國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與農(nóng)村土地與林地流轉(zhuǎn)情況，對(duì)*縣省*縣市9個(gè)縣（市）區(qū)進(jìn)行了全面深入的摸底調(diào)查。從調(diào)查的情況看，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員并非是嚴(yán)格意義上的購(gòu)山買地，而是在特定背景下參與了農(nóng)村土地、林地和“四荒”資源的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，他們介入農(nóng)村“四荒”資源開發(fā)有利有弊，利大于弊，目前尚未出現(xiàn)大的負(fù)面影響。但少數(shù)地方存在的合同不夠規(guī)范、二輪延包完善過(guò)程中如何處理機(jī)關(guān)工作人員對(duì)土地的延包問(wèn)題、以及中央惠農(nóng)政策實(shí)施后在客觀上形成的與民爭(zhēng)利問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起重視并予妥善解決。

一、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與土地和林地流轉(zhuǎn)的基本情況

1、參與土地流轉(zhuǎn)情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前*縣市國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在農(nóng)村承包土地的有126人，共承包土地9699.22畝，其中，承包耕地的89人，6285.52畝（其中簽訂了規(guī)范的承包合同的有5917.72畝，占%，合同不夠規(guī)范的367.8畝，占%）；承包“三荒”（“四荒”資源中除荒山以外的資源）資源的37人，面積為2404.3畝。在參與耕地和“三荒”資源流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員中，在職的93人，其中承包耕地4976.6畝，承包“三荒”面積2187.3畝；離退休的16人，承包耕地847.92畝，承包“三荒”面積217畝；其他17人，承包耕地461畝，承包“三荒”面積1009.4畝。

2、參與林地流轉(zhuǎn)情況。全市現(xiàn)有林地資源1243萬(wàn)畝，占全市陸地總面積的42%。目前已經(jīng)實(shí)施林地流轉(zhuǎn)面積207萬(wàn)畝，其中國(guó)家機(jī)關(guān)干部參與流轉(zhuǎn)的面積為41000畝，占全市林地流轉(zhuǎn)總面積的2%，共涉及78人，其中在職人員71人，下崗、退休、離崗創(chuàng)業(yè)人員7人。在國(guó)家機(jī)關(guān)干部參與流轉(zhuǎn)的林地中，宜林荒山荒灘17676畝，占43%；其它林地23324畝，占57%。在經(jīng)營(yíng)方式上，承包經(jīng)營(yíng)的22133.5畝，占54%；租賃經(jīng)營(yíng)的7008.5畝，占17.1%；買斷經(jīng)營(yíng)的7529畝，占18.4%；聯(lián)營(yíng)的400畝，占1%；拍賣的3929畝，占9.5%。在已經(jīng)實(shí)施流轉(zhuǎn)的林地中，已經(jīng)進(jìn)行了林權(quán)變更的25898畝，占63.2%，未進(jìn)行林權(quán)變更的15102畝，占36.8%。

二、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與土地與林地流轉(zhuǎn)的背景及原因

國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與農(nóng)村土地與林地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特定現(xiàn)象，這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生有其歷史與現(xiàn)實(shí)背景。歸納起來(lái)，主要有5個(gè)方面的原因。

九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱承包法），這是一部規(guī)范我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的重要農(nóng)事法律，標(biāo)志著我國(guó)的農(nóng)事法律體系逐步走向完善。農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)土地為生，作為土地承包關(guān)系的一方重要當(dāng)事人，農(nóng)民的合法權(quán)益必須得到強(qiáng)有力的保護(hù)，而承包法的出臺(tái)恰恰為廣大農(nóng)民的私權(quán)保護(hù)提供了法律依據(jù)?？梢哉f(shuō)，這是我國(guó)農(nóng)民耕耘土地的一張不可多得的“保護(hù)傘”。下面就讓我們走近這部重要法律，觀其幾大“亮點(diǎn)”：

一、承包法總則：耕耘土地的“大鐵犁”

任何一部法律的總則，都是統(tǒng)纜該法的主線，是該法調(diào)整對(duì)象的大憲章。作為承包法的總則，也不例外?？梢哉f(shuō)，它就像耕耘土地的“大鐵犁”，劃出了農(nóng)村土地承包的一系列基本問(wèn)題。

（一）科學(xué)界定了承包對(duì)象和承包方式。

作為承包對(duì)象的“農(nóng)村土地”，該法定義為“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。在承包方式上，規(guī)定了家庭承包方式和招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包方式。

（二）明確闡釋了承包權(quán)利和承包原則。

幾年來(lái)，各級(jí)黨委、政府一直高度重視、十分關(guān)注農(nóng)村林業(yè)體制改革工作，各地也積極探索好的做法，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，我市林改工作也取得了一定的成績(jī)。全市現(xiàn)有集體林業(yè)用地面積349.3萬(wàn)畝，其中生態(tài)林面積92.6萬(wàn)畝，商品林面積256.7萬(wàn)畝。商品林面積中列入應(yīng)明晰面積225.5萬(wàn)畝，不列入明晰面積的31.2萬(wàn)畝主要是撥交鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)區(qū)和少數(shù)的國(guó)有林。自2003年開始啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革以來(lái)，已完成集體商品林明晰面積204.6萬(wàn)畝,占應(yīng)明晰面積的90.6%。在已明晰的集體商品林面積中，80077農(nóng)戶落實(shí)家庭承包經(jīng)營(yíng)面積104.1萬(wàn)畝,占全市總農(nóng)戶數(shù)的89%，占全市已明晰面積的50.9%；60312農(nóng)戶落實(shí)自留山經(jīng)營(yíng)面積19.3萬(wàn)畝,占全市總農(nóng)戶數(shù)的67%，占全市已明晰面積的9.4%；通過(guò)其他方式經(jīng)營(yíng)(企業(yè)基地林、聯(lián)營(yíng)林、林木折價(jià)轉(zhuǎn)讓等)81.2萬(wàn)畝,占全市已明晰面積的39.7%。此外，村集體保留商品林面積21.3萬(wàn)畝,占全市集體商品林總面積的8.3%。全市集體林應(yīng)登記發(fā)證面積349.3萬(wàn)畝，列入登記發(fā)證考核面積的304.7萬(wàn)畝,實(shí)際完成林權(quán)登記面積287.8萬(wàn)畝,占應(yīng)登記發(fā)證考核面積的94.5%,并已全部完成林權(quán)發(fā)(換)證工作。在林改中，我市還在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自查的基礎(chǔ)上通過(guò)省、市級(jí)驗(yàn)收。

我市通過(guò)開展集體林權(quán)制度改革，把90%以上的集體商品林的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，以各種經(jīng)營(yíng)形式落實(shí)到戶、聯(lián)戶和其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體，做到產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營(yíng)實(shí)體落實(shí)，林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系得到了有效調(diào)整，林業(yè)生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放和推動(dòng)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性，不僅使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到保障，而且也推動(dòng)了各項(xiàng)配套改革措施的到位。

顯而易見，我市林改的成效是明顯的，也是實(shí)在的，但也存在著一些問(wèn)題,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)山場(chǎng)權(quán)屬的糾紛問(wèn)題，就給我市的林權(quán)制度改革造成了一些影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)山場(chǎng)的權(quán)屬糾紛問(wèn)題由來(lái)已久，過(guò)去也上訪不斷，而在此次林改中這些問(wèn)題又更加凸現(xiàn)。這些問(wèn)題都是在我國(guó)各個(gè)不同時(shí)期所遺留下來(lái)的歷史問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有以下幾種類型：一是化期間的劃撥問(wèn)題。如1958年國(guó)家實(shí)行私有制的社會(huì)主義改造，當(dāng)時(shí)一些公社根據(jù)中央精神和省上領(lǐng)導(dǎo)的意見，號(hào)召群眾山林、耕地入社，并于當(dāng)年底成立了公社林場(chǎng)，至1962年山林全部入社，實(shí)行了公社一級(jí)核算。1982年林業(yè)“三定”時(shí)，應(yīng)各大隊(duì)的要求，從公社林場(chǎng)中劃撥了101578畝山林給大隊(duì)經(jīng)營(yíng)，剩余的由縣級(jí)人民政府定權(quán)定證給公社林場(chǎng)。這些林場(chǎng)擁有山、林權(quán)屬是化一級(jí)核算的產(chǎn)物，也是符合當(dāng)時(shí)中央和省上政策的，并得到了當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。二是上個(gè)世紀(jì)70年代消滅荒山后的山場(chǎng)權(quán)屬問(wèn)題。70年代國(guó)家號(hào)召各地植樹造林、消滅荒山，我縣也積極響應(yīng)。當(dāng)時(shí)我市有許多地處偏僻、人跡罕至的荒山，都是由公社組織人力進(jìn)行植樹造林的，而在造林后這些山林都交由公社林場(chǎng)進(jìn)行管理和養(yǎng)護(hù)，因而這些山場(chǎng)以后也一直是由公社林場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的。在此次林改中，有部分村民提出，這些山場(chǎng)原來(lái)都是大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的，因此應(yīng)當(dāng)歸還給村集體所有。而林場(chǎng)則認(rèn)為這些當(dāng)時(shí)都是荒山，是由林場(chǎng)組織造林，并投入了大量的人力物力進(jìn)行管理，不能說(shuō)要?dú)w還就歸還。三是委托承包經(jīng)營(yíng)中的一些不規(guī)范問(wèn)題。在林改前，有些村集體所有的山場(chǎng)由于經(jīng)營(yíng)管理不善，就委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，并簽訂了承包經(jīng)營(yíng)合同。但承包合同簽訂得十分不規(guī)范，不僅許多合同的簽訂沒有按照法律規(guī)范的要求進(jìn)行，甚至有些承包合同連經(jīng)營(yíng)期限都未寫上，承包上繳利潤(rùn)和山價(jià)款也未做明確的規(guī)定，因而在此次林改也產(chǎn)生了一些糾紛。

我國(guó)的林業(yè)政策經(jīng)過(guò)了幾次較大的變革，特別是1958年化期間山林、耕地入社，是在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下進(jìn)行的，是根據(jù)中央的文件精神進(jìn)行劃撥的。又如70年代消滅荒山時(shí)的植樹造林，也是響應(yīng)中央的號(hào)召，按照林業(yè)部誰(shuí)造誰(shuí)有的政策進(jìn)行的，所造林的山場(chǎng)也多是比較偏僻、人跡罕至的荒山。但改革就是為了更好地化解矛盾、解決問(wèn)題，對(duì)于這些歷史遺留問(wèn)題，筆者認(rèn)為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)各自的不同實(shí)際情況，本著認(rèn)真面對(duì)、冷靜對(duì)待、妥善處理的原則，不把矛盾上交，積極穩(wěn)妥地處理好。對(duì)此，本人就結(jié)合在工作中接洽、處理和反饋林改信訪問(wèn)題中的一些體會(huì)，談幾點(diǎn)粗淺看法：

1.尊重歷史，規(guī)范經(jīng)營(yíng)。我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的山場(chǎng)劃撥是在當(dāng)時(shí)的歷史條件下進(jìn)行的，是符合當(dāng)時(shí)的林業(yè)政策，也基本上為廣大群眾所接受。因此，應(yīng)當(dāng)以穩(wěn)定為主，不宜做太大的調(diào)整。否則，牽一發(fā)而動(dòng)全身，容易引發(fā)林區(qū)的不穩(wěn)定因素。但對(duì)于一些劃撥后在1983年林業(yè)定權(quán)時(shí)又確權(quán)給村集體的林地，應(yīng)當(dāng)考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候返還給村里。對(duì)于承包合同中的一些不規(guī)范問(wèn)題，如有的承包經(jīng)營(yíng)合同連經(jīng)營(yíng)期限都沒有規(guī)定、有的則是因?yàn)樯絻r(jià)款太低而引起群眾的不滿等等，都應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。如麻沙鎮(zhèn)在去年林改中，因?yàn)槌邪贤械膯?wèn)題引發(fā)了村民不斷上訪，引起了鎮(zhèn)黨委、政府的高度重視，加大了對(duì)村集體林木承包經(jīng)營(yíng)合同的規(guī)范力度，有的減少了經(jīng)營(yíng)期限、有的則中止承包合同歸還給集體所有，使全鎮(zhèn)的林改工作順利進(jìn)行，廣大群眾也較為滿意。

2.加強(qiáng)管理，改進(jìn)經(jīng)營(yíng)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)的實(shí)際情況都不一樣，從林場(chǎng)的人員構(gòu)成、經(jīng)營(yíng)規(guī)模到管理水平都不盡相同，有經(jīng)營(yíng)得比較好的，也有經(jīng)營(yíng)得比較差的。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在應(yīng)對(duì)林改糾紛時(shí)，除了認(rèn)真做好群眾的工作，還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)林場(chǎng)自身的改革力度，特別是要加強(qiáng)管理，提高經(jīng)營(yíng)水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)不同于一家一戶的分散或聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)，是具有一定水準(zhǔn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要在挖掘潛力、強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理上狠下功夫。要改變過(guò)去一些粗放經(jīng)營(yíng)的做法，切實(shí)提高竹木養(yǎng)護(hù)、管理水平，增加立竹量和出材率，提高單位面積的產(chǎn)量和效益，要使林場(chǎng)的竹木、林地成為林區(qū)經(jīng)營(yíng)的典范。如莒口林場(chǎng)在上個(gè)世紀(jì)70年代消滅荒山、植樹造林后，在開通林區(qū)道路、林地林木伐后更新改造和林地?fù)嵊芾淼确矫婀餐度?00多萬(wàn)元，并在鄉(xiāng)村道路建設(shè)、電視網(wǎng)絡(luò)改造等公益事業(yè)方面支付了可觀的資金，有力地支持了農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。