導(dǎo)語(yǔ)：公務(wù)員參與農(nóng)村土地和林地流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

最近，我們就國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與農(nóng)村土地與林地流轉(zhuǎn)情況，對(duì)*縣省*縣市9個(gè)縣（市）區(qū)進(jìn)行了全面深入的摸底調(diào)查。從調(diào)查的情況看，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員并非是嚴(yán)格意義上的購(gòu)山買地，而是在特定背景下參與了農(nóng)村土地、林地和“四荒”資源的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，他們介入農(nóng)村“四荒”資源開(kāi)發(fā)有利有弊，利大于弊，目前尚未出現(xiàn)大的負(fù)面影響。但少數(shù)地方存在的合同不夠規(guī)范、二輪延包完善過(guò)程中如何處理機(jī)關(guān)工作人員對(duì)土地的延包問(wèn)題、以及中央惠農(nóng)政策實(shí)施后在客觀上形成的與民爭(zhēng)利問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起重視并予妥善解決。

一、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與土地和林地流轉(zhuǎn)的基本情況

1、參與土地流轉(zhuǎn)情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前*縣市國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在農(nóng)村承包土地的有126人，共承包土地9699.22畝，其中，承包耕地的89人，6285.52畝（其中簽訂了規(guī)范的承包合同的有5917.72畝，占%，合同不夠規(guī)范的367.8畝，占%）；承包“三荒”（“四荒”資源中除荒山以外的資源）資源的37人，面積為2404.3畝。在參與耕地和“三荒”資源流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員中，在職的93人，其中承包耕地4976.6畝，承包“三荒”面積2187.3畝；離退休的16人，承包耕地847.92畝，承包“三荒”面積217畝；其他17人，承包耕地461畝，承包“三荒”面積1009.4畝。

2、參與林地流轉(zhuǎn)情況。全市現(xiàn)有林地資源1243萬(wàn)畝，占全市陸地總面積的42%。目前已經(jīng)實(shí)施林地流轉(zhuǎn)面積207萬(wàn)畝，其中國(guó)家機(jī)關(guān)干部參與流轉(zhuǎn)的面積為41000畝，占全市林地流轉(zhuǎn)總面積的2%，共涉及78人，其中在職人員71人，下崗、退休、離崗創(chuàng)業(yè)人員7人。在國(guó)家機(jī)關(guān)干部參與流轉(zhuǎn)的林地中，宜林荒山荒灘17676畝，占43%；其它林地23324畝，占57%。在經(jīng)營(yíng)方式上，承包經(jīng)營(yíng)的22133.5畝，占54%；租賃經(jīng)營(yíng)的7008.5畝，占17.1%；買斷經(jīng)營(yíng)的7529畝，占18.4%；聯(lián)營(yíng)的400畝，占1%；拍賣的3929畝，占9.5%。在已經(jīng)實(shí)施流轉(zhuǎn)的林地中，已經(jīng)進(jìn)行了林權(quán)變更的25898畝，占63.2%，未進(jìn)行林權(quán)變更的15102畝，占36.8%。

二、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與土地與林地流轉(zhuǎn)的背景及原因

國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與農(nóng)村土地與林地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特定現(xiàn)象，這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生有其歷史與現(xiàn)實(shí)背景。歸納起來(lái)，主要有5個(gè)方面的原因。

1、行政倡導(dǎo)機(jī)關(guān)工作人員“撿荒”。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)偏重，農(nóng)業(yè)比較效益低下，在種地不賺錢甚至倒賠錢的特定歷史條件下，部分農(nóng)民棄田外出務(wù)工經(jīng)商，導(dǎo)致土地撂荒現(xiàn)象大量增加?？h（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為了避免土地荒蕪，提倡機(jī)關(guān)工作人員到農(nóng)村承包撂荒地，村組面向部分國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員發(fā)包了農(nóng)民的撂荒地、村組機(jī)動(dòng)地、零星地和“三荒”資源等。這種情況在平原縣市較為突出，如棗陽(yáng)市國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在這種特定歷史時(shí)期共承包農(nóng)民撂荒地4110.7畝，“三荒”資源322畝，分別占*縣全市總數(shù)的%和13.8%。

2、“兩轉(zhuǎn)一推”促使機(jī)關(guān)工作人員領(lǐng)辦基地。上世紀(jì)末期，各級(jí)黨組織動(dòng)員機(jī)關(guān)黨員干部到農(nóng)村通過(guò)“兩轉(zhuǎn)一推”（轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，轉(zhuǎn)變工作方法，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）形式領(lǐng)辦“農(nóng)”字號(hào)示范基地，推廣農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)，帶領(lǐng)群眾科學(xué)種田，調(diào)整結(jié)構(gòu)奔小康。一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨員干部響應(yīng)號(hào)召，以承包、租賃、股分等形式，投身農(nóng)村土地或林地開(kāi)發(fā)，興辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地。目前大多數(shù)基地已歸還村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個(gè)人，但有少量示范基地仍被原領(lǐng)辦的機(jī)關(guān)工作人員經(jīng)營(yíng)。如襄陽(yáng)區(qū)東津鎮(zhèn)干部王維權(quán)在東津村承包16畝耕地興辦經(jīng)濟(jì)作物示范基地，2001年，王與發(fā)包方簽訂了為期10年的承包合同，合同約定每年每畝200元承包費(fèi)。

3、化解村級(jí)債務(wù)抵押給機(jī)關(guān)工作人員部分土地、林地和“四荒”資源。緣于多種因素，我市自上世紀(jì)80年代中后期積累下來(lái)了巨額村級(jí)債務(wù)，這些債務(wù)相當(dāng)一部分是村里為了完成上級(jí)下達(dá)的提留、“普九”等任務(wù)向機(jī)關(guān)工作人員借貸的。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，各地集中進(jìn)行了清理和化解，而資產(chǎn)拍租是最為有效的化債辦法。這樣，一部分土地、林地或“四荒”資源便抵押給機(jī)關(guān)工作人員沖抵了村組債務(wù)。據(jù)初步估算，這類情況約占全市機(jī)關(guān)工作人員參與農(nóng)村土地和林地流轉(zhuǎn)總面積的8%左右。

4、生計(jì)所困迫使少數(shù)機(jī)關(guān)工作人員參與土地、林地流轉(zhuǎn)。一些工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其配偶原本在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，隨著近年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組改制和破產(chǎn)拍賣，他們失去了就業(yè)生存的崗位。為謀生計(jì)，一些熟悉大田或林業(yè)生產(chǎn)的“半邊戶”，便返回農(nóng)村承包土地或林地。如東津鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員夏新斌之妻下崗無(wú)業(yè)后，到所屬的沈營(yíng)村長(zhǎng)組承包了7.5畝土地經(jīng)營(yíng)苗（）圃，與該組簽訂了為期10年、每年每畝承包費(fèi)為180元的經(jīng)營(yíng)合同，目前尚處于履約期。

5、政策鼓勵(lì)機(jī)關(guān)工作人員參與林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、投入大，為調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦林業(yè)的積極性，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號(hào)）第14、15條明確提出：“國(guó)家鼓勵(lì)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會(huì)主體都可通過(guò)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)”；“凡有能力的農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民、科技人員......機(jī)關(guān)團(tuán)體的干部職工等，都可單獨(dú)或合伙參與林業(yè)開(kāi)發(fā)，從事林業(yè)生產(chǎn)”?！吨泄?縣省委、*縣省人民政府關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（鄂發(fā)[2004]5號(hào)）則明確了“企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體的干部職工可以單獨(dú)或合伙從事造林和育苗，其收益歸個(gè)人所有”的激勵(lì)政策；市委、市政府也出臺(tái)了相應(yīng)的鼓勵(lì)興辦林業(yè)的優(yōu)惠政策；今年，國(guó)家還出臺(tái)了經(jīng)營(yíng)公益林每畝給予50元資金的補(bǔ)助政策。在各級(jí)黨委、政府優(yōu)惠政策的激勵(lì)下，近幾年我市各地機(jī)關(guān)工作人員參與林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性空前高漲。

三、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與土地和林地流轉(zhuǎn)的利弊分析

（一）積極意義

1、具有良好的示范帶動(dòng)作用。（1）是機(jī)關(guān)工作人員離崗創(chuàng)業(yè)的有效載體。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)配套改革的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員分流較難。一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)分流人員不能及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，不愿、不敢、不會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下積極創(chuàng)業(yè)。襄城區(qū)歐廟鎮(zhèn)干部趙傳虎等3人分流后不等不靠，主動(dòng)自找出路，在本地承包崗地50多畝有了收益后，又合伙到南漳縣九集鎮(zhèn)八泉村承包了為期30年的150畝荒山，種植18000棵意楊，30年內(nèi)可植兩茬，預(yù)計(jì)總收入達(dá)140多萬(wàn)元。其事跡經(jīng)新聞媒體宣傳后，成為襄城和南漳兩地分流干部學(xué)習(xí)的榜樣，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革分流人員的出路提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。（2）是帶動(dòng)農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)的直接樣板。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員政策水平較高，在資金投入上具有一定優(yōu)勢(shì)，并能準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)信息。他們參與土地、林地及“四荒”資源流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，一般都選擇的是周期短、見(jiàn)效快、效益高的項(xiàng)目，通過(guò)帶頭發(fā)展珍品花卉、無(wú)公害蔬菜、經(jīng)濟(jì)林、速生用材林等產(chǎn)業(yè)，積極引進(jìn)新品種，推廣新技術(shù)，直接影響和帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)濟(jì)收入。南漳縣原龍門辦事處總支書記李大金辭去行政職務(wù)投資林業(yè)開(kāi)發(fā)，于去冬今春買斷襄南路九集鎮(zhèn)西門溝村境內(nèi)1.5公里路段20年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，栽植6000余株楊樹(shù)成活率達(dá)到98%，還投資15萬(wàn)元以每年每畝300元的價(jià)格租賃該村73畝土地，從*縣省種苗站引進(jìn)8個(gè)楊樹(shù)新品種興辦苗圃，成為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技興林示范帶頭人。（3）是盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)的可行途徑。據(jù)調(diào)查，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員到農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)，大都發(fā)生在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，約有80%包租的是農(nóng)戶不愿承包的荒山、荒溝、荒灘、荒丘，以及農(nóng)戶撂荒后向村集體流轉(zhuǎn)的耕地。機(jī)關(guān)工作人員投資搞開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)，使閑置的集體資產(chǎn)得到了有效利用，其交納的承包費(fèi)成為稅改后日益減少的村級(jí)收入中的一筆穩(wěn)定來(lái)源。

2、促進(jìn)了土地和山場(chǎng)資源開(kāi)發(fā)投資渠道的多元化和投資結(jié)構(gòu)的社會(huì)化。國(guó)家機(jī)關(guān)干部參與土地、林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，引領(lǐng)和調(diào)動(dòng)了一批城市下崗工人、私營(yíng)業(yè)主到農(nóng)村投資開(kāi)發(fā)的積極性，使一大批社會(huì)資金流向了過(guò)去投入較少的第一產(chǎn)業(yè)。從我市的情況看，其積極作用尤其在林業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)上表現(xiàn)突出。林地產(chǎn)權(quán)制度改革，使林地產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)了貨幣化，流轉(zhuǎn)后投資者為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，在造林開(kāi)發(fā)上動(dòng)的腦筋多了，想的辦法多了，搞套種，搞立體種植，搞集約經(jīng)營(yíng)，以短養(yǎng)長(zhǎng)、以耕代撫，經(jīng)營(yíng)者的收益大大提高；為造林綠化事業(yè)的滾動(dòng)發(fā)展提供了資金保證。市區(qū)退休干部趙孝高，1998年到谷城縣廟灘申家沖村承包了為期30年的100畝雜灌山場(chǎng)發(fā)展優(yōu)質(zhì)板栗，經(jīng)過(guò)辛勤勞作，板栗現(xiàn)已掛果見(jiàn)益，同時(shí)他還利用山地空畦開(kāi)展林農(nóng)套種，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，每年收入1萬(wàn)多元。民間資本和民營(yíng)機(jī)制的引入，為加快造林綠化步伐，提高林地的利用率和產(chǎn)出率提供了保障，促進(jìn)了私營(yíng)林業(yè)的發(fā)展，形成了國(guó)有林、集體林和私營(yíng)林共同發(fā)展的局面。從調(diào)查情況來(lái)看，凡是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革積極主動(dòng)的地方，像谷城、南漳等地，社會(huì)造林的熱情就明顯高漲，造林成活率、保存率就高，改變了過(guò)去那種“年年造林不見(jiàn)林”的局面，產(chǎn)生了顯著的改制效應(yīng)。

3、有利于土地和林地資源保護(hù)與管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。機(jī)關(guān)工作人員參與土地和林地流轉(zhuǎn)，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確，利益比較直接，能夠更好地在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)發(fā)揮土地和林地資源優(yōu)勢(shì)，妥善經(jīng)營(yíng)并管理土地和林地資產(chǎn)，善于用產(chǎn)權(quán)來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，有利于保護(hù)經(jīng)營(yíng)成果，確保土地和山場(chǎng)資源穩(wěn)定增值。谷城縣冷集鎮(zhèn)退休干部張常林，買斷該鎮(zhèn)潮陽(yáng)湖村210畝集體山場(chǎng)后，投資5400元蓋護(hù)林房，買一輛吉普車作為護(hù)林專車，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益雙豐收。同時(shí)，機(jī)關(guān)工作人員參與土地、林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，也有利于土地和林地的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，不僅有經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，還有著很好的社會(huì)效益。樊城區(qū)政府干部任小偉，2002年承包了780畝荒山、荒灘發(fā)展速生林，經(jīng)過(guò)科學(xué)管理，目前其引進(jìn)的新品種楊樹(shù)長(zhǎng)勢(shì)良好，使荒蕪多年的廢灘禿嶺披上了綠裝。生態(tài)、社會(huì)效益十分顯著。樊城花卉園區(qū)，由于有幾名機(jī)關(guān)工作人員帶頭承包經(jīng)營(yíng)，很快形成了萬(wàn)畝花卉產(chǎn)業(yè)基地，較好滿足了*縣花卉市場(chǎng)需求。

（二）主要問(wèn)題

土地與林地合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)、林業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，尤其是林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，其對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的公益性和緊迫性，客觀上要求必須進(jìn)行森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革，以轉(zhuǎn)換林業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力。但在當(dāng)前新的歷史條件下，機(jī)關(guān)工作人員參與土地和林地流轉(zhuǎn)，存在的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的。

1、流轉(zhuǎn)法規(guī)和政策缺失。就林地流轉(zhuǎn)來(lái)講，目前還沒(méi)有規(guī)范的政策、法規(guī)細(xì)則，除《森林法》、《*縣省林地管理?xiàng)l例》和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》中有些原則性的規(guī)定外，在具體操作上，各地林業(yè)主管部門無(wú)規(guī)可依，只能“摸著石頭過(guò)河”，以至對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的矛盾與糾紛，處理起來(lái)缺乏明確的法律依據(jù)。如林地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)怎么明確？其利益補(bǔ)償關(guān)系如何協(xié)調(diào)？林地地租及其隨林地流轉(zhuǎn)的活立木價(jià)值如何計(jì)算等等，都因存在不確定的因素，導(dǎo)致利益分配不夠合理。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于法規(guī)和政策缺失，加之少數(shù)村組干部工作方法簡(jiǎn)單，參與林地流轉(zhuǎn)的機(jī)關(guān)工作人員身份特殊，流轉(zhuǎn)中一般都沒(méi)有經(jīng)過(guò)林業(yè)主管部門進(jìn)行評(píng)估，林地面積及其流轉(zhuǎn)的活立木均沒(méi)有經(jīng)過(guò)有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算，往往是發(fā)包與承包雙方協(xié)商一致，即可成交，客觀上存在低價(jià)承包集體山林的情況。另外，有個(gè)別地方存在突擊流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，部分機(jī)關(guān)工作人員利用政策“早知道”，集中參與承包國(guó)家公益林建設(shè)，享受國(guó)家公益林的相關(guān)補(bǔ)助政策，形成了事實(shí)上的與民爭(zhēng)利；還有極少數(shù)地方存在為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，甚至搞行政命令、一哄而起，違背了林地流轉(zhuǎn)的初衷，挫傷了群眾的感情，損害了群眾的利益。

2、流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范。調(diào)查顯示，由于機(jī)關(guān)工作人員承包耕地大都發(fā)生在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，當(dāng)時(shí)農(nóng)戶原經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)給了集體，由村委會(huì)直接與承包方簽訂承包合同，而且所簽訂的全同絕大部分沒(méi)有經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包合同管理機(jī)關(guān)的公證，造成流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范嚴(yán)密。中央惠農(nóng)政策實(shí)施后，土地收益大大提高，一些失地農(nóng)民強(qiáng)烈要求收回過(guò)去被流轉(zhuǎn)的土地，由此引發(fā)了一部分土地糾紛，其中不乏涉及到承包土地的機(jī)關(guān)工作人員。從林地流轉(zhuǎn)合同方面看，一些地方的合同條款，內(nèi)容與語(yǔ)句表達(dá)不清，流轉(zhuǎn)雙方的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)不夠明確，致使合同在履行過(guò)程中出現(xiàn)新問(wèn)題，有的地方甚至出現(xiàn)了林地已經(jīng)使用了幾年，而承包費(fèi)用一分錢也沒(méi)有上繳的情況。還有一些地方未對(duì)已流轉(zhuǎn)的林地及時(shí)發(fā)放林權(quán)證，一些林地林木通過(guò)流轉(zhuǎn)使用權(quán)已發(fā)生變化，但僅有一個(gè)不規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議，基本上都未換發(fā)林權(quán)證，無(wú)疑將帶來(lái)林地林木爭(zhēng)議的隱患。

3、少數(shù)承包人員不能按期交納承包費(fèi)。在土地與林地承包經(jīng)營(yíng)中，少數(shù)機(jī)關(guān)工作人員尋找一些理由，不按期向發(fā)包方交納承包費(fèi)，基層干部群眾對(duì)此有意見(jiàn)。如棗陽(yáng)市琚灣鎮(zhèn)政府主任科員崔福生于2003年10月與該鎮(zhèn)徐畈村二組組長(zhǎng)徐廷良共同承包了該組36.6畝土地，承包期7年，合同規(guī)定每年上交3250元，7年共計(jì)交款22750元。原來(lái)約定合同簽訂之日先交1萬(wàn)元，承包到第5年時(shí)，把余款全部結(jié)清，但截止目前分文未交。

四、解決問(wèn)題的對(duì)策建議

對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與農(nóng)村土地、林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的問(wèn)題，應(yīng)具體情況具體分析，因事制宜，因人制宜，一案一策，妥善處理，不能簡(jiǎn)單機(jī)械地“一刀切”。

（一）規(guī)范土地承包合同，確保集體和農(nóng)民利益不受損害

1、從合同簽訂程序入手進(jìn)行整改規(guī)范。對(duì)合同簽訂不規(guī)范以及承包款未按約上交的，要把土地收歸集體，重新按照政策對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行發(fā)包。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員承包農(nóng)村土地與農(nóng)民利益發(fā)生沖突，或與解決無(wú)地戶的種地問(wèn)題發(fā)生矛盾時(shí)，即使簽訂了規(guī)范的承包合同，也應(yīng)主動(dòng)讓利于民，還地于民，堅(jiān)持把農(nóng)民群眾的利益放在第一位。結(jié)合完善二輪延包工作，按照有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)合同簽訂不規(guī)范的承包土地依法收回。一些地方的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在完善二輪延包中主動(dòng)解除合同還權(quán)還地于民，目前，全市已退還土地面積1029.5畝，其中機(jī)關(guān)退地204.5畝，機(jī)關(guān)工作人員退地825畝，基層干部（）群眾對(duì)此反映良好。如棗陽(yáng)市琚灣鎮(zhèn)徐畈村群眾代表對(duì)鎮(zhèn)干部崔福生拖欠承包費(fèi)有意見(jiàn)，一致要求其要求其交納應(yīng)付的承包款，解除合同，把地分給無(wú)地戶，崔福生在了解相關(guān)政策后已退還耕地26畝，剩余的已與農(nóng)戶協(xié)商一致，待合同到期后還地于民。

2、從承包土地的性質(zhì)入手進(jìn)行整改規(guī)范。國(guó)家工作人員承包農(nóng)村土地，分家庭承包地和非家庭承包地，家庭承包地指基本農(nóng)田，非家庭承包地指零星地、機(jī)動(dòng)地和“四荒”地。對(duì)于其承包的農(nóng)民家庭承包地，原承包戶強(qiáng)烈要求收回承包地的，無(wú)論合同規(guī)范與否，都應(yīng)在做好工作的前提下把土地退還給農(nóng)戶，讓利于民；對(duì)于非家庭承包地，在解決無(wú)地戶種地問(wèn)題的同時(shí)，只要合同簽訂規(guī)范，群眾又沒(méi)有意見(jiàn)，可以維持原合同不變，繼續(xù)由其承包經(jīng)營(yíng)。

3、從承包生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目入手進(jìn)行整改規(guī)范。對(duì)于已經(jīng)連片開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)板塊建設(shè)形成規(guī)模的，應(yīng)妥善處理與原承包農(nóng)戶的矛盾。鄂辦發(fā)[2004]65號(hào)明確規(guī)定：“對(duì)無(wú)論是發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品搞連片開(kāi)發(fā)，國(guó)家項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、引進(jìn)外地企業(yè)（個(gè)人）投資開(kāi)發(fā)、種養(yǎng)大戶集中開(kāi)發(fā)，已經(jīng)形成了一定的生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)力水平的，要切實(shí)予以保護(hù)。要做好工作，確認(rèn)原承包農(nóng)戶的土地承包權(quán)并頒發(fā)權(quán)證。在此前提下，通過(guò)民主協(xié)商，可采取對(duì)原承包農(nóng)戶適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、承包經(jīng)營(yíng)入股等方式解決”。按此政策規(guī)定，合同簽訂規(guī)范、已經(jīng)形成種植規(guī)模的林果等承包應(yīng)予維持現(xiàn)有規(guī)模，在此基礎(chǔ)上，合理對(duì)原承包農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。

（二）加強(qiáng)林地承包經(jīng)營(yíng)管理，建立市場(chǎng)化的林地流轉(zhuǎn)機(jī)制

1、尊重群眾意愿和市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)林地合理流轉(zhuǎn)。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與林地流轉(zhuǎn)，必須帶頭遵循市場(chǎng)規(guī)律，買賣雙方自愿。集體林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織代表會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)后，才能實(shí)施。建議市委、市政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林地流轉(zhuǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)林地流轉(zhuǎn)的程序、林地資產(chǎn)的評(píng)估、監(jiān)督管理、仲裁、責(zé)任追究等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步明確各級(jí)林業(yè)主管部門在林地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管作用，確定林地流轉(zhuǎn)“七不準(zhǔn)”：即沒(méi)有林權(quán)證的不能流轉(zhuǎn)，沒(méi)有進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的不能流轉(zhuǎn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村支兩委集體研究決定的不能流轉(zhuǎn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)三分之二以上村民代表同意的不能流轉(zhuǎn)，沒(méi)有公示的不能流轉(zhuǎn)，沒(méi)有簽訂正式合同或未按合同履行義務(wù)的不能流轉(zhuǎn)，林地存在糾紛的不能流轉(zhuǎn)。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員現(xiàn)已承包林地并得到開(kāi)發(fā)、且合同規(guī)范合法的，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行原承包合同；對(duì)尚未開(kāi)發(fā)的，林地所有者可責(zé)成原使用者限期開(kāi)發(fā)；不愿開(kāi)發(fā)或確實(shí)無(wú)力開(kāi)發(fā)的，由所有者收回進(jìn)行流轉(zhuǎn)；對(duì)責(zé)任山原承包戶愿意租拍的，應(yīng)給予優(yōu)先權(quán)。

2、嚴(yán)格森林資源資產(chǎn)評(píng)估，實(shí)行公開(kāi)、公正、公平流轉(zhuǎn)。切實(shí)把國(guó)資辦《關(guān)于森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)范（試行）的通知》作為森林資源資產(chǎn)評(píng)估操作的基本規(guī)范，嚴(yán)格森林資源資產(chǎn)評(píng)估。各地要在充分考慮交通條件、林地生產(chǎn)力條件的前提下，確定當(dāng)?shù)氐刈獾闹笇?dǎo)價(jià)格，防止林地賤買賤賣。進(jìn)一步規(guī)范林地流轉(zhuǎn)秩序，依法、公正、公平、公開(kāi)以及平等互利地進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)，保障國(guó)家、集體、林農(nóng)和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。要堅(jiān)持流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)對(duì)等、互利互惠、公平合理原則，做到林地流轉(zhuǎn)信息公開(kāi)化，推行林地流轉(zhuǎn)公示制度，防止暗箱操作。各級(jí)林業(yè)主管部門都應(yīng)建立具備資質(zhì)的森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)域林地流轉(zhuǎn)進(jìn)行科學(xué)、合理、公正地評(píng)估。凡未經(jīng)過(guò)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的流轉(zhuǎn)行為屬無(wú)效流轉(zhuǎn)，防止國(guó)有、集體森林資源被賤賣而導(dǎo)致資源流失。凡屬于私自流轉(zhuǎn)的，不得辦理林權(quán)證和申請(qǐng)林木采伐。建議對(duì)全市參與林地流轉(zhuǎn)的87名國(guó)家工作人員的租拍情況，進(jìn)行一次全面詳查，凡是不符合國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)，沒(méi)有依照法定程序，沒(méi)有經(jīng)過(guò)三分之二以上村民代表同意、簽訂正式合同并履行合同義務(wù)、進(jìn)行林權(quán)變更登記的，一律無(wú)條件退還原經(jīng)營(yíng)單位，由原單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；查出確屬暗箱操作、低價(jià)承包林地的，要按相關(guān)法規(guī)終止合同，收回重新發(fā)包，并追究違紀(jì)違法責(zé)任。對(duì)符合公平、公正、公開(kāi)原則，依法按程序進(jìn)行流轉(zhuǎn)的林地，并取得較好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的，由林業(yè)部門根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策給予扶持。

3、建立規(guī)范化的林地流轉(zhuǎn)制度。按照《土地管理法》、《森林法》及原林業(yè)部、國(guó)有資產(chǎn)管理局指定的《關(guān)于森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的規(guī)范意見(jiàn)（試行）》等法律法規(guī)制度，建立和完善一整套適應(yīng)我市森林資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀、層次分明、相互銜接、操作性強(qiáng)的林地流轉(zhuǎn)規(guī)章制度。健全林地流轉(zhuǎn)執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制，依法對(duì)無(wú)序流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，明確各級(jí)林業(yè)主管部門作為林地流轉(zhuǎn)的主管機(jī)構(gòu)，并賦予對(duì)林地流轉(zhuǎn)的審批、檢查、統(tǒng)計(jì)及督促林地流轉(zhuǎn)合同的履行。