加強(qiáng)對(duì)黨員干部尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，是黨的整個(gè)干部工作的重要環(huán)節(jié)。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)證明，能不能成功解決黨內(nèi)監(jiān)督尤其是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督問(wèn)題，是事關(guān)我們黨能否經(jīng)受住各種考驗(yàn)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的重大問(wèn)題，也是新時(shí)期貫徹落實(shí)從嚴(yán)治黨方針、切實(shí)加強(qiáng)黨的建設(shè)的重大課題。本文擬就建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制約機(jī)制談點(diǎn)粗淺的看法。

一、建立干部監(jiān)督制約機(jī)制既要更新觀念，體現(xiàn)時(shí)代性，又要實(shí)事求是，具有可行性能

當(dāng)前，干部制度改革不斷深化，干部監(jiān)督工作要適應(yīng)新的形勢(shì)和任務(wù)的要求，必須擺脫傳統(tǒng)的思想觀念和固有的思維方式的束縛，放開(kāi)視野，敞開(kāi)思路，置身更高的層面、更大的空間、更寬的領(lǐng)域，多方位、多角度地思考新形勢(shì)下必須建立干部監(jiān)督制約機(jī)制的問(wèn)題。

1、監(jiān)督制約機(jī)制的運(yùn)行方式應(yīng)從封閉式向開(kāi)放式轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)開(kāi)放性。隨著改革的不斷深化，干部工作的民主化程度逐步提高。干部監(jiān)督工作必須打破相對(duì)封閉的格局，步入開(kāi)放式監(jiān)督的軌道。一是監(jiān)督的途徑應(yīng)由組織監(jiān)督向執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督不斷拓展，形成立體式、全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，真正做到干部的權(quán)力行使到哪里，領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)延伸到哪里，監(jiān)督工作就實(shí)施到哪里。二是監(jiān)督的范圍從工作圈向其生活圈、社交圈延伸，不斷擴(kuò)大有效監(jiān)督的范圍。三是監(jiān)督形式要由相對(duì)單一的監(jiān)督，向多形式監(jiān)督轉(zhuǎn)化，讓群眾真正參與到干部監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程之中，比如在干部選拔任用工作的考察環(huán)節(jié)，就應(yīng)改變以往機(jī)械劃定考察范圍的工作方式，主動(dòng)深入到所有“知情”群眾中，對(duì)干部進(jìn)行立體開(kāi)放式考察，讓更多的群眾參與到考察工作中來(lái)，在更廣泛的社會(huì)空間內(nèi)“透視”考察對(duì)象，使干部接受群眾的有效監(jiān)督。

2、監(jiān)督制約機(jī)制的運(yùn)行程序應(yīng)由事后向事前、事中轉(zhuǎn)化，充分體現(xiàn)全程性。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的重點(diǎn)主要體現(xiàn)在事后監(jiān)督上，即干部出現(xiàn)了不良苗頭或問(wèn)題才去制止，去糾正，去查處。這種事后監(jiān)督，實(shí)際上是一種被動(dòng)消極的監(jiān)督。那么，怎樣才能由被動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極監(jiān)督呢?可以從四個(gè)方面去考慮：一是從加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性鍛煉和自身修養(yǎng)入手，開(kāi)展思想監(jiān)督；二是從引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部正確運(yùn)用手中權(quán)力入手，實(shí)施權(quán)力制約；三是從遏制貪污受賄、以權(quán)謀私行為等方面入手，強(qiáng)化組織監(jiān)督；四是從增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行透明度入手，引進(jìn)群眾監(jiān)督。通過(guò)對(duì)干部行為的全方位規(guī)范和約束，可以起到超前防范性監(jiān)督的作用。

3、監(jiān)督制約機(jī)制的運(yùn)行渠道應(yīng)由單一型向復(fù)合型發(fā)展，充分體現(xiàn)立體性。采取自我監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督并重，制度監(jiān)督與立法監(jiān)督并用，公開(kāi)監(jiān)督與隱形監(jiān)督并施，組織監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督并舉等措施，逐步實(shí)行干部監(jiān)督制約機(jī)制系統(tǒng)化、科學(xué)化，切實(shí)改進(jìn)傳統(tǒng)的單純依賴紀(jì)律監(jiān)督和組織部門(mén)監(jiān)督的做法。由組織部門(mén)牽頭，每季與紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察院、法院、公安、審計(jì)等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)聯(lián)系一次，半年召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，綜合分析干部隊(duì)伍中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問(wèn)題，解剖分析案例，研究相關(guān)對(duì)策，制定防范措施。對(duì)來(lái)信來(lái)訪或舉報(bào)中反映的比較嚴(yán)重的問(wèn)題，由紀(jì)委、公安、檢察等單位進(jìn)行立案審查；對(duì)于匿名來(lái)信或一時(shí)難以查證的，或反映干部一般問(wèn)題夠不上立案審查的，由組織部門(mén)調(diào)查核實(shí)，進(jìn)行誡勉談話；對(duì)重要的或涉及面比較廣的案件，經(jīng)黨委批準(zhǔn)，組織聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，共同提出處理意見(jiàn)或建議。同時(shí)，加強(qiáng)與人大合作，支持人大做好對(duì)政府組成人員的述職、評(píng)議工作，強(qiáng)化人大對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督。通過(guò)建立橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成干部監(jiān)督管理工作的合力。

摘要：發(fā)展黨內(nèi)民主涉及的內(nèi)容是多層次和多方面的，在當(dāng)前最為重要和根本的是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，建立健全各種相關(guān)制度，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。本文探討了有效加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的主要對(duì)策，對(duì)于新時(shí)期推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、鞏固黨執(zhí)政的基礎(chǔ)具有特別重要的意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主；權(quán)力監(jiān)督；制度創(chuàng)新

黨內(nèi)民主建設(shè)一直是我們黨各項(xiàng)建設(shè)中備受關(guān)注和重視的課題。在當(dāng)前，發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，這對(duì)我們準(zhǔn)確理解和把握黨內(nèi)民主建設(shè)的基本規(guī)律，有效推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力、全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)

黨內(nèi)民主，是共產(chǎn)黨的政治本質(zhì)規(guī)定性之一。黨內(nèi)是否實(shí)行民主及實(shí)行的程度，這是關(guān)系到黨的性質(zhì)和黨是否有生機(jī)與活力的問(wèn)題。我們雖然經(jīng)常強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，但對(duì)黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)問(wèn)題缺乏深入而系統(tǒng)的研究。根據(jù)列寧的意思，黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)，就是指全體黨員有權(quán)平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)一切事務(wù)，即黨員是黨組織的“主人”，黨內(nèi)事務(wù)歸根到底由黨員當(dāng)家作主。他指出：“現(xiàn)在整個(gè)黨組織是按民主原則建立的。這就是說(shuō)，全體黨員選舉負(fù)責(zé)人即委員會(huì)的委員等等，全體黨員討論和決定無(wú)產(chǎn)階段政治運(yùn)動(dòng)的問(wèn)題，全體黨員確定黨組織的策略方針。”[1]他又進(jìn)一步指出，“俄國(guó)社會(huì)是民主地組織起來(lái)的。這就是說(shuō)，黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或通過(guò)代表，在一律平等和毫無(wú)例外的條件下來(lái)處理；并且，黨內(nèi)所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)人員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報(bào)告工作，并可以撤換”[2]。

從列寧的論述中可以看出，黨內(nèi)民主，從根本上來(lái)說(shuō)，是黨內(nèi)生活中的基本政治原則和政治制度。其實(shí)質(zhì)，就在于全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)事務(wù)。擴(kuò)大和發(fā)展黨內(nèi)民主，就是要加強(qiáng)制度建設(shè)，確保廣大黨員在黨內(nèi)生活中的平等的主體、“主人”地位，使黨章規(guī)定的黨員權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)和確實(shí)保障，如果離開(kāi)了這一點(diǎn)就不可能有真正的黨內(nèi)民主。

摘要：當(dāng)前黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的弱化，直接影響黨的內(nèi)部工作和黨在群眾中的形象，如何規(guī)范執(zhí)法行為，建立起各環(huán)節(jié)相互制約的監(jiān)督制約機(jī)制，是確保黨內(nèi)工作的公正合理，促進(jìn)黨內(nèi)工作順利開(kāi)展的重要手段。為此，必須結(jié)合工作實(shí)際，進(jìn)一步建立健全法律法規(guī)，構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。不斷完善監(jiān)督制約的內(nèi)容、方法及措施，從根本上解決黨內(nèi)執(zhí)法過(guò)程中的隨意性，努力提高黨內(nèi)執(zhí)法工作質(zhì)量和水平。

關(guān)鍵詞：健全；法律法規(guī)；黨內(nèi)權(quán)力；監(jiān)督；重要基礎(chǔ)

目錄

摘要……………………………………………………………………………………

1、健全法律法規(guī)的作用………………………………………………………………

2、黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的重要性…………………………………………………

［摘要］建立健全監(jiān)督制約機(jī)制、推進(jìn)反腐懲防體系建設(shè)是當(dāng)前迫切需要解決的一個(gè)歷史性課題。推進(jìn)反腐懲防體系建設(shè)一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，必須展開(kāi)“大宣教”，筑牢思想道德防線；必須加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建嚴(yán)密的制度反腐機(jī)制;必須強(qiáng)化監(jiān)督，建立建全監(jiān)督制約機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］反腐監(jiān)督制約機(jī)制懲防體系建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，黨中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。多年來(lái)，中央作出的一系列重大決策，部署的多次專項(xiàng)反腐工作取得了不小的成就。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，改革開(kāi)放力度的不斷加大，滋生和誘發(fā)腐敗的因素依然存在，而且出現(xiàn)了許多新的情況和問(wèn)題，反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。尤其在改革開(kāi)放深入發(fā)展、世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程進(jìn)一步加劇的今天，執(zhí)政黨的建設(shè)面臨著許多新的環(huán)境和情勢(shì)。面對(duì)復(fù)雜的局面，如何進(jìn)一步建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)反腐懲防體系建設(shè)，如何使黨風(fēng)廉政建設(shè)的工作體制、機(jī)制和工作方法從根本上得以改善和優(yōu)化，這是擺在我們面前的迫切任務(wù)。

近年來(lái)，我們黨圍繞加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)反腐懲防體系建設(shè)做了大量工作。中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》是其重大舉措之一，這也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。要落實(shí)好這個(gè)綱領(lǐng)性文件，各級(jí)黨委必須思想認(rèn)識(shí)到位、組織措施到位、協(xié)調(diào)工作到位。除此之外，筆者認(rèn)為要建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)反腐懲防體系建設(shè)，當(dāng)前最重要的是要做好以下幾方面的工作。

一、展開(kāi)“大宣教”，筑牢思想道德防線

思想政治工作是我黨的一大政治優(yōu)勢(shì)，只有把反腐倡廉教育納入到黨的思想政治工作的總體部署之中，構(gòu)建反腐倡廉“大宣教”格局，使紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、宣傳等部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成合力，才能收到最佳實(shí)效。

編者按：本文主要從行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的表現(xiàn)；行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的原因；行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的防范進(jìn)行論述。其中，主要包括：要遏制行政權(quán)力異化現(xiàn)象，必須建立完善合理的制約機(jī)制、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化主要表現(xiàn)為玩忽職守、濫用職權(quán)、濫用公共權(quán)力謀取私人利益、權(quán)力尋租現(xiàn)象突出、對(duì)權(quán)力流程監(jiān)督不力、一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)、制約行政權(quán)力的機(jī)制嚴(yán)重欠缺、濫用行政自由裁量權(quán)、非正常的“權(quán)力崇拜”、以道德制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力、以規(guī)范行政程序制約權(quán)力、以公共輿論制約權(quán)力等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

【摘要】當(dāng)前，我國(guó)腐敗瀆職事件時(shí)有發(fā)生，行政權(quán)力異化現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。要遏制這些事件的發(fā)生，必須建立完善合理的制約機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化防范

近年來(lái)，新聞媒體上不時(shí)傳出有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違規(guī)之事，紀(jì)檢監(jiān)察立案查處，無(wú)不令人民群眾拍手稱快，凸現(xiàn)出政法、監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的力度和決心，同時(shí)也反映出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有待加強(qiáng)，要遏制行政權(quán)力異化現(xiàn)象，必須建立完善合理的制約機(jī)制。

一、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的表現(xiàn)

行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化主要表現(xiàn)為玩忽職守、濫用職權(quán)，而權(quán)力的異化最終必然導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。具體地說(shuō)有以下幾點(diǎn)：

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系*-*年工作規(guī)劃》中，把“加強(qiáng)對(duì)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督”放在了突出位置，強(qiáng)化了對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的著力點(diǎn)和針對(duì)性。而存在于稅收中的“兩權(quán)”，則是稅務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使監(jiān)督制約的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在進(jìn)一步推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中，如何深化“兩權(quán)”監(jiān)督制約，建立健全相關(guān)制度和機(jī)制，是我們必須著力解決的問(wèn)題。

一、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的必要性、艱巨性和長(zhǎng)期性

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”，就是國(guó)家法律賦予稅務(wù)人員行使的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)。每個(gè)稅務(wù)人員為取得稅收，必然要在稅款征收、稅源管理、稅務(wù)稽查、行政處罰等稅收業(yè)務(wù)中行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)。由于稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)具有自由裁量性，為保證每個(gè)稅收?qǐng)?zhí)法人員行使權(quán)力過(guò)程中的公正、公平、廉潔、奉公，就必然要對(duì)權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督制約，以實(shí)現(xiàn)為國(guó)聚財(cái)、執(zhí)法為民的宗旨。而對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)和隊(duì)伍的人、財(cái)、物的管理，就是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政管理權(quán)，而加強(qiáng)對(duì)行政管理權(quán)運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督制約，也是題中之義。因此，在稅務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)“兩權(quán)”的監(jiān)督制約，不僅是維護(hù)稅務(wù)人員正當(dāng)行使職權(quán)取得稅收所必需的，也是稅務(wù)部門(mén)從源頭上有效預(yù)防腐敗所必要的。

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”運(yùn)行過(guò)程，有其業(yè)務(wù)的特殊性和復(fù)雜性，對(duì)應(yīng)的監(jiān)督制約就具有艱巨性。在重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象上，不僅有各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，還有一些重要崗位的人員，以及為數(shù)不少的稅收?qǐng)?zhí)法人員，具有不同層次、人數(shù)眾多的特性；在權(quán)力運(yùn)行的環(huán)節(jié)上，既有稅款征收、稅源管理環(huán)節(jié)，又有稅務(wù)稽查、行政處罰等環(huán)節(jié)，其稅款征收環(huán)節(jié)，又有納稅申報(bào)、稅款核定、稅款解繳、欠稅清理等關(guān)節(jié)點(diǎn)，具有環(huán)節(jié)多、過(guò)程復(fù)雜的特性；在行政管理的體制上，由于我國(guó)對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)行的是以垂直管理為主的行政層級(jí)管理體制，“看得見(jiàn)的監(jiān)督不了、監(jiān)督得了的又看不見(jiàn)”，在這個(gè)系統(tǒng)表現(xiàn)得尤為突出；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平上，由于經(jīng)濟(jì)決定稅收，在稅收任務(wù)的完成、稅收管理的方式、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策等，各地都存在差異，多少影響著人們的思想認(rèn)識(shí)，影響著“兩權(quán)”監(jiān)督制約的力度。

稅收是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的重要形式。只要有國(guó)家存在就有稅收，就有稅務(wù)機(jī)構(gòu)。稅務(wù)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家設(shè)立的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，憑借國(guó)家法律賦予的公共權(quán)力，對(duì)企業(yè)、單位和個(gè)人強(qiáng)制、無(wú)償征收稅收。有權(quán)力的地方就必然要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力，必然走向腐敗，這是被歷史和現(xiàn)實(shí)證明了的真理。所以說(shuō)，稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”監(jiān)督雖不是社會(huì)上的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，卻是伴隨稅收存在而長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。

因此，對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約，既是稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉必須要抓的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其必要性、艱巨性和長(zhǎng)期性，則是我們構(gòu)建廣西地稅系統(tǒng)懲防體系中監(jiān)督制約機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)。

權(quán)力監(jiān)督和制約是一種有效的管理。對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是對(duì)“一把手”的有效監(jiān)督，防止權(quán)力的不正當(dāng)運(yùn)用，既是“從嚴(yán)治黨”的迫切要求，也是貫徹“三個(gè)代表”重要思想，執(zhí)行“兩個(gè)條例”，全面加強(qiáng)黨的干部隊(duì)伍建設(shè)的有力舉措。建立健全有效的內(nèi)部及外部權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，筆者認(rèn)為，應(yīng)從四個(gè)方面著手。

第一，建立科學(xué)的選人用人機(jī)制，嚴(yán)把選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的入口關(guān)。在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，嚴(yán)格按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》的要求和程序，建立科學(xué)的干部管理制度和相互制約的選人用人機(jī)制，把組織選派與向人才市場(chǎng)公開(kāi)選拔競(jìng)爭(zhēng)結(jié)合起來(lái)，以促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、專業(yè)水平的優(yōu)化配置以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的合理流動(dòng)。另外，在選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是選拔“一把手”時(shí)，組織和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要密切配合，監(jiān)督和制約機(jī)制要超前到位，在選人用人方法上，還要注意貫徹民主集中制原則，走群眾路線，充分聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，搞好民主評(píng)議和民主推薦，以確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”有較好的群眾基礎(chǔ)和較高的群眾公認(rèn)度，做到凡是群眾不擁護(hù)、不信任、社會(huì)輿論反映強(qiáng)烈的干部堅(jiān)決不能提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上委以重任。只有把好了選拔任用的入口關(guān)，才能為以后的權(quán)力監(jiān)督和制約工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，創(chuàng)造良好的條件。

第二，建立民主科學(xué)決策和責(zé)任追究制度。在建立黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的工作職責(zé)、職權(quán)范圍、議事與決策程序等制度，合理配置權(quán)力，適度分權(quán)，以權(quán)力制衡權(quán)力的同時(shí)，凡屬重大項(xiàng)目立項(xiàng)、大額資金使用以及干部人事調(diào)整等重大決策，都必須堅(jiān)持民主集中制原則，交班子集體討論，讓班子成員充分發(fā)表意見(jiàn)，按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。甚至在一些比較重大的問(wèn)題決策前還應(yīng)廣泛征求有關(guān)方面的意見(jiàn)。嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度，出了問(wèn)題該追究的追究，該處理的處理，決不姑息。

第三，貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”，必須正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)系，以高度的政治責(zé)任感和緊迫感，切實(shí)擔(dān)負(fù)起抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)的重大政治責(zé)任?！耙话咽帧弊鳛樨瀼芈鋵?shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的第一責(zé)任人，必須從我做起，率先垂范。要注意提高自身的素質(zhì)，加強(qiáng)自身的修養(yǎng)，嚴(yán)格要求自己，管好自己的配偶、子女和身邊的工作人員。因?yàn)榇罅康陌咐C明，相當(dāng)一部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部走上違紀(jì)違法的犯罪道路，都是因?yàn)槠渑渑蓟蜃优鹆送撇ㄖ鸀懮踔潦恰岸魇帧钡淖饔?。此外，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的率先垂范作用還表現(xiàn)在帶頭落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，自覺(jué)地將自己置于領(lǐng)導(dǎo)班子成員相互監(jiān)督以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的監(jiān)督之下。

第四，建立健全有效的內(nèi)部及外部監(jiān)督和制約機(jī)制。體制和制度具有穩(wěn)定性、全局性、根本性和長(zhǎng)期性。它是實(shí)行權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制的準(zhǔn)繩和依據(jù)，反腐敗斗爭(zhēng)的治本措施，防止和抑制腐敗現(xiàn)象的有效辦法。當(dāng)前，應(yīng)建立健全以下幾個(gè)方面的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制。

l、建立和完善集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工制度。明確劃分同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的職權(quán)范圍，把權(quán)力限制在履行職務(wù)所允許的范圍內(nèi)，這對(duì)防止權(quán)力獨(dú)攬、權(quán)力濫用，逃避權(quán)力監(jiān)督和制約將起到積極的作用。

九屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《十五計(jì)劃綱要》明確指出：要“依法行政，從嚴(yán)治政”，“健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。”這無(wú)疑抓住了防止權(quán)力違法和濫用的要害。行政權(quán)是憲法和法律賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的最重要的國(guó)家權(quán)力。由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，因而制約權(quán)力的核心首先是制約行政權(quán)。

一、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的制約是世界性的普遍規(guī)律

對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約，是自行政權(quán)產(chǎn)生以后就無(wú)法回避的一個(gè)重大課題。而將這種制約由“權(quán)力問(wèn)題”變成一個(gè)“法律問(wèn)題”的，則源自古希臘柏拉圖的名著《法律篇》。柏拉圖認(rèn)為：“如果一個(gè)國(guó)家的法律處于從屬地位，沒(méi)有權(quán)威，我敢說(shuō)，這個(gè)國(guó)家一定要覆滅；然而，我們認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個(gè)國(guó)家就會(huì)獲得諸神的保佑和賜福?！雹侔乩瓐D的學(xué)生亞里士多德則在其名篇《政治學(xué)》中進(jìn)一步完善了這個(gè)“法律問(wèn)題”。亞里士多德認(rèn)為，法治的兩個(gè)條件或標(biāo)準(zhǔn)是“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。②無(wú)獨(dú)有偶。大約在同一歷史時(shí)期的中國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，也產(chǎn)生了主張“法治”的法家。③但無(wú)論是古希臘柏拉圖、亞里士多德所主張的法治，還是中國(guó)古代法家所主張的法治，在當(dāng)時(shí)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、政治和思想基礎(chǔ)，因而對(duì)行政權(quán)的控制和監(jiān)督也就主要局限為理論層面的“法律問(wèn)題”。而將這一理論層面的“法律問(wèn)題”上升為實(shí)踐層面的“法律制度”的，則是源于近代資本主義制度的建立。

1、20世紀(jì)以前西方國(guó)家對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)格控制。資本主義國(guó)家在立國(guó)之初，政治上為了防止封建復(fù)辟和行政專橫，經(jīng)濟(jì)上為了保障自由競(jìng)爭(zhēng)不受行政權(quán)干預(yù)，明確提出政府管理得越少越好的“消極行政”理論。資產(chǎn)階級(jí)思想家和法學(xué)家認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹芤虼?，他們主張“所有權(quán)力都必須通過(guò)法律賦予，否則行政機(jī)關(guān)不得享有和行使任何權(quán)力，與此同時(shí)，任何權(quán)力都必須通過(guò)法來(lái)制約和控制。”⑤這就第一次明確提出了將行政權(quán)置于法律之下的“依法行政”的原則。為了保證“依法行政”原則的真正實(shí)現(xiàn)，資產(chǎn)階級(jí)思想家和法學(xué)家提出：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！雹薏榇嗽O(shè)計(jì)了一套頗為繁復(fù)的法律制度：將立法權(quán)交給議會(huì)，將司法權(quán)交給法院；行政權(quán)的行使既要受到立法權(quán)的事先規(guī)范和控制，又要受到司法權(quán)的事后審查和監(jiān)督。這種嚴(yán)格規(guī)范主義的依法行政的觀念和制度，統(tǒng)治了西方世界200余年。

2、20世紀(jì)前半期西方國(guó)家行政權(quán)的迅速擴(kuò)張。壟斷資本主義時(shí)代的來(lái)臨，對(duì)“消極行政”理論和嚴(yán)格規(guī)范主義理論提出了挑戰(zhàn)。英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德描寫(xiě)的那種“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人可以度過(guò)他的一生卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在”⑦的田園牧歌時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。壟斷經(jīng)濟(jì)、福利國(guó)家的出現(xiàn)，要求政府全面和能動(dòng)地介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理，“積極行政”、服務(wù)行政、給付行政理論隨之產(chǎn)生。與此相適應(yīng)，“依法行政”立法已不再局限于議會(huì)的立法，而是擴(kuò)大到了政府制定的法規(guī)和規(guī)章；政府也不再僅僅擁有行政執(zhí)法權(quán)，而且擁有了行政立法權(quán)和行政司法權(quán)-裁決公民、法人之間的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛以及行政機(jī)關(guān)與公民、法人之間的行政糾紛的權(quán)力。西方國(guó)家行政權(quán)迅速擴(kuò)張的一大突出例證，就是美國(guó)大量獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的興起，以及羅斯福新政之后聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)張。⑧

3、20世紀(jì)后半期行政權(quán)受控與擴(kuò)張并存。行政權(quán)的急劇擴(kuò)張，對(duì)傳統(tǒng)行政控權(quán)理論構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對(duì)公民的民主和自由也構(gòu)成了巨大威脅。西方有識(shí)之士驚呼：“我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到并去正視行政控制中所固有的某些危險(xiǎn)。如果一個(gè)公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致獨(dú)裁與壓迫?！雹嵋虼耍缘诙问澜绱髴?zhàn)以后美國(guó)1946年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》為標(biāo)志，西方國(guó)家紛紛開(kāi)始對(duì)行政權(quán)加強(qiáng)控制：在立法上，議會(huì)在委托政府立法時(shí)均規(guī)定明確的立法原則和立法范圍，政府超越可以撤銷(xiāo)；在執(zhí)法上，通過(guò)制定行政程序法和建立行政公開(kāi)、行政監(jiān)察、行政監(jiān)督、行政裁決和行政復(fù)議等制度來(lái)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的自律、內(nèi)部監(jiān)督和公眾監(jiān)督；在司法上，法院擁有對(duì)政府行為的違憲和違法審查權(quán)，以及對(duì)政府與公民、法人之間的行政糾紛的最終裁決權(quán)。但是，20世紀(jì)40年代后期開(kāi)始的控權(quán)，并不是對(duì)20世紀(jì)以前控權(quán)理念的簡(jiǎn)單回歸，而是實(shí)行一種控制與擴(kuò)大行政權(quán)并重、保護(hù)公民民主與提高行政效率并舉的新的模式。

一、權(quán)力的濫用和失控是滋生腐敗的源頭

權(quán)力腐敗是由權(quán)力的雙重性決定的：一方面，正確使用權(quán)力，它便是為社會(huì)、為人民謀利益的工具；另一方面，錯(cuò)誤地使用權(quán)力，它便成了腐蝕人們靈魂、牟取個(gè)人私利的工具。權(quán)力的腐敗包括權(quán)力的濫用和失控。權(quán)力的濫用是指權(quán)力的運(yùn)行主體超出了授權(quán)的范圍，隨意擴(kuò)大化，使權(quán)力變質(zhì)越位的行為；權(quán)力的失控是指權(quán)力的運(yùn)行避開(kāi)監(jiān)督，運(yùn)作程序顛倒錯(cuò)亂。

權(quán)力滋生腐敗，就其主觀原因是源于邪念的滋生，即理想信念發(fā)生動(dòng)搖，萌發(fā)謀取私利的念頭?！拔锉刈愿笙x(chóng)生”。一旦思想長(zhǎng)堤崩潰，私欲膨脹，就會(huì)利令智昏，千方百計(jì)去滿足個(gè)人的需要，腐敗必將乘隙而人，這是滋生腐敗的根本條件，而導(dǎo)致權(quán)力腐敗的客觀原因，主要有四：

1．設(shè)權(quán)失當(dāng)。即有關(guān)組織部門(mén)設(shè)置權(quán)力時(shí)有失恰當(dāng)。一是黨政不分，職責(zé)不清。有的是黨政一肩挑，在具體工作中往往以政代黨，或以黨代政，忙起來(lái)黨務(wù)工作便被當(dāng)作軟件擱置一邊；有的雖然黨政分了家，但彼此職責(zé)劃分不清。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制，到底聽(tīng)黨委的，還是聽(tīng)行政的，叫人無(wú)所適從；有的是黨政交叉任職，有利益的事，大家爭(zhēng)著管，沒(méi)好處的事，都避之不及，造成管理上的空檔。二是職位設(shè)置過(guò)多過(guò)濫。職位設(shè)置缺乏規(guī)范，因人設(shè)職。三是權(quán)力分配過(guò)于集中，一把手往往集人財(cái)物大權(quán)于一身，常常個(gè)人說(shuō)了算；政府仍在包攬干涉企業(yè)事務(wù)；行政權(quán)力過(guò)大，有侵占立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的傾向。

2．授權(quán)失誤。即把權(quán)力授給了本不該授予的對(duì)象。某些人人黨動(dòng)機(jī)本來(lái)就是不純的，正如胡長(zhǎng)清所說(shuō)“無(wú)非是撈取政治資本、升官發(fā)財(cái)”的不良心理，一旦竊取實(shí)權(quán)，便肆意放縱，損公肥私，為所欲為。授權(quán)失誤為權(quán)力腐敗種下了禍根。有的部門(mén)考察干部時(shí)沒(méi)有執(zhí)行德才兼?zhèn)涞母刹柯肪€；有的組織干部沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，只憑某領(lǐng)導(dǎo)的一聲招呼，就漫不經(jīng)心地偏聽(tīng)片面之詞，走走過(guò)場(chǎng)；有的考察人員甚至被人收買(mǎi)，“酒杯一端，政策放寬”。即使聽(tīng)了不良反映，也是充耳不聞，考察結(jié)論只揀好聽(tīng)的寫(xiě)，造成了用人失誤；有的公開(kāi)跑官要官，有的則公開(kāi)賣(mài)官鬻爵。用人腐敗是影響最壞、危害最烈、群眾意見(jiàn)最大的腐敗。用錯(cuò)一個(gè)人，就會(huì)挫傷一大片人的積極性，甚至?xí)囊环N風(fēng)氣?！吧嫌兴?，下必甚矣”，從而敗壞黨風(fēng)，損害黨的事業(yè)。

3．用權(quán)失范。任何權(quán)力運(yùn)行都需要遵守行為規(guī)范，所謂“不以規(guī)矩，難成方園”。之所以出現(xiàn)用權(quán)失范的現(xiàn)象，主觀上講，是少數(shù)黨員干部淡忘了為人民服務(wù)的初衷，人生觀、價(jià)值觀、世界觀發(fā)生扭曲，讓那些“升官發(fā)財(cái)”、“及時(shí)行樂(lè)”、“人不為己、天誅地滅、“有權(quán)不用、過(guò)期作廢”的陳腐思想占據(jù)了靈魂。以權(quán)謀私也就成了必然。客觀上講，體制和機(jī)制上的漏洞，給人以空子可鉆。我國(guó)正處在兩種體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡時(shí)期，體制上還不夠完善，法律法規(guī)還不夠健全，這些客觀上的疏漏，為少數(shù)意志薄弱的人用權(quán)失范提供了機(jī)會(huì)。

摘要：人民監(jiān)督員制度是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，結(jié)合檢察工作實(shí)際進(jìn)行的一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性、制度性、歷史性探索，是一項(xiàng)切合法治、民主觀念、富于時(shí)代精神的制度探索和創(chuàng)新，邁出檢察制度改革實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性的一步。作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化和制度化，自覺(jué)依靠人民監(jiān)督員促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法、規(guī)范、文明履行法律監(jiān)督職責(zé)。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；監(jiān)督制約；互動(dòng)機(jī)制

人民監(jiān)督員制度，是按照有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生的人民監(jiān)督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權(quán)利，獨(dú)立地對(duì)檢察機(jī)關(guān)部分案件行使監(jiān)督權(quán)，“保障檢察權(quán)的正確行使，維護(hù)社會(huì)公平正義，切實(shí)體現(xiàn)憲法關(guān)于一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議的原則精神”。

1人民監(jiān)督員制度的發(fā)展概況

1.1人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的歷史背景

2003年，檢察機(jī)關(guān)從人民群眾反映最突出、要求最強(qiáng)烈，最關(guān)注、最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題著手，從執(zhí)法辦案中容易發(fā)生濫用職權(quán)、不正當(dāng)使用權(quán)力的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了專門(mén)討論，自上而下形成了共識(shí)：第一，檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，確實(shí)存在幾個(gè)重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏專門(mén)機(jī)構(gòu)參與，缺乏剛性的監(jiān)督制約機(jī)制。從檢察機(jī)關(guān)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中，決定是否逮捕、是否撤銷(xiāo)案件、決定是否起訴或不起訴等重要環(huán)節(jié)最容易發(fā)生濫用權(quán)力或不正當(dāng)行使權(quán)力問(wèn)題，因?yàn)槁殑?wù)犯罪案件在立案后，案件決定是否逮捕、是否撤銷(xiāo)案件、決定是否起訴或不起訴等重要環(huán)節(jié)，這些都由檢察院內(nèi)部作出決定，透明度不高，存在較大的執(zhí)法隨意性，甚至濫用問(wèn)題。第二，檢察機(jī)關(guān)在“應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結(jié)的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有營(yíng)私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的”等執(zhí)法環(huán)節(jié)也存在五方面突出問(wèn)題，這些問(wèn)題都是人民群眾對(duì)查辦職務(wù)犯罪工作意見(jiàn)較多和不太滿意的重要方面。如果對(duì)這些環(huán)節(jié)不加強(qiáng)監(jiān)督制約，檢察機(jī)關(guān)就很難真正做到嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，維護(hù)和保障法律正確實(shí)施的作用也難以有效地發(fā)揮。