1.開展財政支出績效評價工作的現(xiàn)實意義

財政支出績效，是指財政支出活動所取得的實際效果。它反映了政府為滿足社會公共需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關(guān)系，重點研究政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。

財政支出績效評價是指按照財政支出經(jīng)濟性、效率性和有效性的總體要求，運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，制定統(tǒng)一的評價標準，對財政支出的行為過程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果進行科學(xué)、客觀、公正地衡量比較和綜合評估，使財政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。財政支出績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程，是對財政支出效益、管理水平、投入風(fēng)險等方面的綜合評價；是發(fā)揮財政調(diào)控功能、提高財政資金安排科學(xué)性、促進財政支持社會經(jīng)濟目標實現(xiàn)的重要保證。

開展財政支出績效評價，對于規(guī)范財政支出，依法理財具有重要的現(xiàn)實意義。一是有利于增加公共支出透明度，提高公眾對政府的信任度；二是有利于重點項目建設(shè)，對項目的運行及效率情況提供及時、有價值的信息，促進項目管理，增強項目管理者對項目的責(zé)任感；三是有利于正確引導(dǎo)和規(guī)范財政資金監(jiān)督與管理，形成有效的財政執(zhí)法和監(jiān)督約束，提高財政資金使用效益；四是有利于合理配置資源，通過財政支出績效評價，獲取有效的信息，使政府決策者有效地規(guī)避投資風(fēng)險及短期行為，節(jié)約財政資金，緩解供求矛盾，促進資源的有效配置。因此，開展財政支出績效評價，建立財政支出績效評價體系，不僅有其必要性，而且隨著部門預(yù)算管理改革、國庫集中支付制度、政府采購制度的建立與完善，財政支出績效評價工作的開展擁有了現(xiàn)實可行的條件。

2.財政支出績效評價應(yīng)遵循的基本原則

財政支出績效評價不同于微觀經(jīng)濟組織的效益評價。財政支出績效評價不僅要分析計算直接的、有形的、現(xiàn)實的投入和產(chǎn)出，而且還要計算分析間接的、無形的、預(yù)期的投入與產(chǎn)出，支出績效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，又反映為大量的無法用貨幣衡量的政治效益和社會效益，財政支出追求的最終目標是社會福利最大化。這表明，財政支出績效評價遠比微觀經(jīng)濟組織的效益評價復(fù)雜。開展財政支出績效評價應(yīng)遵循以下原則：

財政支出績效評價是對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性進行的科學(xué)、規(guī)范評價，并將績效評價結(jié)果運用到財政資金分配。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，財政收支矛盾和財政風(fēng)險逐步加大，財政支出績效理念開始在學(xué)術(shù)界和政府部門受到重視，規(guī)范公共財政支出成為迫切之舉。

一、財政支出績效評價的主要屬性

績效評價作為公共財政的理財思路之一，要求財政資金使用者糾正財政支出管理低效率、分散性、無目的性，以“績效”為評價手段，保證財政支出行為和支出結(jié)構(gòu)的合規(guī)性、合理性和有效性。

1、財政支出績效評價體系的完整性

財政績效管理包括政府績效評價體系、財政支出績效評價體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。目前我國各級政府推行的財政支出績效評價工作是財政績效管理的一個重要組成部分。從績效預(yù)算評價體系中延伸出來的是績效審計和績效問責(zé)，它們共同構(gòu)成整個績效評價體系。

2、財政支出績效評價的基礎(chǔ)性

摘要：隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方財政支出規(guī)模逐漸擴大，而由此產(chǎn)生的管理問題也越來越多，出現(xiàn)了投資效益下降，資金沒有得到合理分配等現(xiàn)象。為了能有效提高地方財政支出管理水平，使得有限資金可以創(chuàng)造出最大的經(jīng)濟績效，有必要建立一套符合市場規(guī)則的地方財政支出績效審計體系，從而加強對地方財政支出的管理。本文將圍繞地方財政支出有效管理，從地方財政支出績效審計的基本內(nèi)涵、績效審計模式以及績效審計的評價幾個方面進行探討。

關(guān)鍵詞：地方財政支出；績效審計模式

一、績效審計的基本內(nèi)涵

績效審計是一種現(xiàn)代新型審計，國內(nèi)一般認為績效審計就是經(jīng)濟審計、效率審計和效果審計，是由獨立的審計機構(gòu)或?qū)徲媯€人對被審計單位的各項經(jīng)濟活動進行經(jīng)濟性和有效性監(jiān)督，并提出改進建議，目的是為了被審計單位提高管理水平，注重績效管理?？冃徲嫷牧鞒毯推渌麑徲嬕粯影ㄊ虑皩徲?、事中審計和事后審計。事前審計包括預(yù)算、計劃以及研究項目的可行性方案等，避免預(yù)測不準確導(dǎo)致出現(xiàn)經(jīng)濟損失；事中審計主要是將項目實際實施情況和實施前的計劃、預(yù)算等進行比較，并根據(jù)實際情況進行調(diào)整，使得項目實施更加科學(xué)有效；事后審計主要是對已經(jīng)完成的項目進行經(jīng)濟性、效率和效果的評價分析，為以后的項目開展提供經(jīng)驗。

二、地方財政支出績效審計模式探析

（一）地方財政支出績效審計的目標。1.績效審計的一般目標。績效審計的一般目標指的是開展績效審計的一般要求，主要包括以下三方面：首先經(jīng)濟性，也就是從事一項活動使其達到合格的標準所消耗資源的最小化。通俗一點講就是關(guān)注項目的投入和整個過程的成本，目的是要用最小的價格去獲得同等質(zhì)量的資源。其次是效率性，也就是在投入一定量的人力、財力等資源時能獲得最大的產(chǎn)出量，或者用最小的人力、財力等資源去獲得一定量的產(chǎn)出。此外是效果性，也就是在審計時關(guān)注的是一個項目是否達到了最初的目標，進行實際成果和最初預(yù)期成果的比較。一般還可以分成短期的產(chǎn)出和最終的產(chǎn)出，即短期產(chǎn)品和最終成果。2.績效審計的具體目標。地方財政績效審計的具體目標可以分成三個階段來看：第一個階段是將財政專項資金、重大的政府投資項目等的財政支出作為審計的切入點，這是因為在對這些內(nèi)容進行審計時存在管理機制方面的問題，對這些項目進行審計的操作性較強，能夠及時發(fā)現(xiàn)資金損失和效率低下的問題。另外也可以為效率性審計和效果性審計提供經(jīng)驗，奠定全面審計的基礎(chǔ)。第二階段是建立地方財政支出績效審計制度平臺，也就是要建立預(yù)算定額和標準，制定績效審計的準則，確定績效審計的對象、目的和程序等，并且建立和完善相配套的制度。第三個階段是在經(jīng)濟性審計和效率性審計的基礎(chǔ)上，進行效果性審計，也就是要不僅實現(xiàn)經(jīng)濟目標還要實現(xiàn)社會目標，將審計的對象擴大到社會問題層面。（二）地方財政支出績效審計的內(nèi)容與重點。地方財政支出管理的質(zhì)量關(guān)系著地方財政支出的績效，所以績效審計的重點之一就是對財政支出的管理進行審計，主要是財政分配審計。比如檢查預(yù)算編制中對于財政支出的結(jié)構(gòu)安排是否符合市場的要求，是否和經(jīng)濟水平相適應(yīng)，是否注重公共支出的調(diào)整和優(yōu)化。通過審計能建立起一套相對公平和合理的財政支出運行機制，實現(xiàn)財政支出的制度保障。其次是行政管理成本，看行政支出的管理是否達到節(jié)省支出的目的，各方面的資源是否得以有效利用。此外，還有專項資金和公共投資建設(shè)項目的審計，從績效角度來看，目前是要突出專項資金和公共投資項目的科學(xué)性，實現(xiàn)科學(xué)決策。（三）地方財政支出績效審計方法和程序。地方財政支出績效審計方法主要有控制論和系統(tǒng)論等，就是進行審計調(diào)查、綜合分析、反饋和后續(xù)審計等，在此之前要建立詳細的審計方案。在審計結(jié)束后一定要向社會披露。地方財政支出績效審計的一般程序包括：績效審計目標選擇和確定，審計前準備工作、進行審計方案制定，進行審計證據(jù)收集、鑒定和整理歸納工作，編寫績效審計報告并提交，最后開展后續(xù)監(jiān)督。（四）地方財政支出績效審計評價體系。1.評價原則。首先，地方財政資金所投入的對象多樣，投入的目標不同，有的是為了實現(xiàn)直接目標的經(jīng)濟性、效率性和效果性，有的公共投資項目或公益項目則是為了檢查公共資源的責(zé)任。所以在建立評價體系時要進行分層，評價標準中既有實現(xiàn)根本性和指導(dǎo)性目標的檢查公共資源責(zé)任的，也有針對公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的。其次，地方財政資金的使用機構(gòu)一般有政府、人大等在內(nèi)的行政單位，也有進行文化教育、科研和社會福利的事業(yè)單位。地方財政資金投入的項目范圍包括公共工程投資項目和專項公共資金，而不同范圍的公共資金有不同的效益和特點，所以應(yīng)分類建立評價指標。此外還要堅持定量和定性統(tǒng)一的原則、經(jīng)濟效益和社會效益統(tǒng)一的原則，對可具體量化的項目進行具體定量評價，對只能定性描述的項目則需要全方位地評價社會效益，在實現(xiàn)經(jīng)濟目的的同時也要注意實現(xiàn)社會目標。2.評價方法。地方財政支出績效審計評價的主要方法是成本-收益分析法，該評價方法的核心思想是：如果一個企業(yè)或者政府單位在開展某一個項目時該項目的邊際收益超過了其邊際成本，那么這個項目便是合理的；如果企業(yè)或政府某個部門的邊際收益也超過了其邊際成本，那么該部分的存在也是合理的。地方政府財政支出績效審計使用成本——收益分析法時用到的主要幾個指標包括凈現(xiàn)值指標、內(nèi)部收益率指標和收益成本比率指標。除了成本——收益分析法外，還有最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、公眾評判法和目標評價法等評價方法，在實際的運用中還需要根據(jù)不同的評價目標進行合理選擇。

財政支出績效評價是用科學(xué)的指標，合理的評價標準對財政資金使用產(chǎn)生的結(jié)果和效益進行客觀、公正的評價。其核心是強調(diào)公共支出管理中的目標與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系，形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。改革開放以來，我國財政實力顯著增強，收支規(guī)模擴大，有力地推進了經(jīng)濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展。與此同時，黨和政府十分關(guān)注如何進一步深化公共財政管理工作，十七大提出“完善公共財政體系”、十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效考評體系”。財政支出績效評價已成為構(gòu)建我國公共財政框架的重要組成部分，作為公共財政的三駕馬車之一。通過績效評價調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高財政資金使用效率、強化資金監(jiān)督管理，建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財政資金分配和管理體系，為我國經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)固的財力保障。

從財政部到我省市政府都非常重視這項工作，陸續(xù)出臺了系列文件和實施辦法并指出財政支出績效評價就是對政府工作的績效評價，也是提高政府工作績效一個重要抓手。近年來，杭州城鄉(xiāng)面貌煥然一新，各項事業(yè)蓬勃發(fā)展，杭州財政為此做出了很大貢獻，發(fā)揮了重要的經(jīng)濟杠桿作用。1985～1989年四年財政收不抵支，四年赤字；94年摘掉赤字帽子；1998年，消化歷年赤字，實現(xiàn)凈節(jié)余，進入快速增長階段；1999年，上百億臺階；2005年，收入521億，可用財力185.78億，占收入35.67%；2004年1月，比全國提前兩年停收農(nóng)業(yè)稅；1996年～2005年，7次調(diào)整最低保障標準，居全國大中城市前列；2003年，對失土農(nóng)轉(zhuǎn)非人員實行社會保障補助；2003年，設(shè)立教育資助券專項1480萬元，33000名低收入子女受助；2005年，專項260萬元補助外來農(nóng)民工子女入學(xué)困難等；以上數(shù)字不難看出杭州財政支出更多地傾向教育、農(nóng)民、城鄉(xiāng)最低生活保障等民生方面，把錢用到了老百姓最需要、最緊迫的地方。2007年12月，杭州市被評上“中國十大最具幸福感城市”榜首是有充分依據(jù)和說服力的。

作為直接承擔對杭州市財政資金使用效益考核和追蹤工作的財政部門一直來進行了有益的探索。上個世紀80年代對專項經(jīng)費實行跟蹤反饋；90年代對事業(yè)周轉(zhuǎn)金和經(jīng)費使用效益進行考核，開展國有資本金績效評價工作試點。成立評價辦公室和專家咨詢組，確定相關(guān)企業(yè)作為試點，探索績效評價工作在企業(yè)效益評價、經(jīng)營者業(yè)績評價、企業(yè)管理診斷等方面的應(yīng)用，對企業(yè)一定期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營業(yè)績做出綜合評價；2003年在總結(jié)7年財源建設(shè)的經(jīng)驗上，提出了“績效財政”新思路，在堅定政府引導(dǎo)、扶植、促進經(jīng)濟發(fā)展必要性的同時，明確了現(xiàn)階段推進績效財政著重需把握“扶植方向”與“規(guī)避風(fēng)險”兩大關(guān)鍵問題；2005年提出了對所有預(yù)算內(nèi)外用于建設(shè)的資金堅持績效考評的原則，對各專項資金都要建立資金管理辦法和實施指南等制度。項目實施過程和結(jié)果要接受人大和審計、財政等部門審查監(jiān)督，財政項目支出要逐步推行績效考評制度。特別是杭州財政局財政監(jiān)督局成立以來，開展了對部門預(yù)算編制和執(zhí)行情況、專項資金管理和使用情況、會計信息質(zhì)量等內(nèi)容的監(jiān)督檢查；對財政局內(nèi)部19個財政處室的內(nèi)部規(guī)章制度及執(zhí)行情況進行了檢查。針對內(nèi)部控制制度、專項資金管理、行政收費收支管理、基礎(chǔ)資料管理、預(yù)算外資金管理及財政性專項資金追蹤績效工作提出了意見和建議。2005年，財政監(jiān)督局將監(jiān)督視野從財政資金使用的合法合規(guī)性拓展到財政資金的有效性上來，探索開展財政資金的有效性監(jiān)督試點，提升財政監(jiān)督層次。選擇了部分建設(shè)項目進行績效監(jiān)督試點，對項目的目標實現(xiàn)程度和財政資金使用績效進行分析和報告，對項目實施必要性、設(shè)計的合理性、實施過程中的財務(wù)管理情況和實施后的經(jīng)濟效益、社會效益等方面進行評價。

同時，杭州財政部門也開始關(guān)注怎樣從財政預(yù)算管理體制和國庫集中支付改革工作進步向財政支出績效評價深化問題。如何最大限度地提高財政資金的使用績效。2007年9月，市政府印發(fā)了《杭州市財政支出績效評價試行辦法》通知，對開展政支出績效評價工作作了明確詳盡規(guī)定并確定我市今后績效評價工作重點是推進財政專項資金績效全面試點工作，同時又開展了：

1.加強績效評價體系研究：成立了以局長為組長的研究課題小組，通過分析杭州財政支出管理中存在的問題及其根源，借鑒國內(nèi)外財政支出績效評價的方法和經(jīng)驗，完成了《杭州市財政支出績效評價體系研究》和《杭州市財政教育支出績效評價體系研究》，分別獲2005省財政系統(tǒng)調(diào)研課題和2006年財政學(xué)會課題成果二等獎，為開展我市財政資金績效評價工作提供了理論基礎(chǔ)。

2.積極探索試點項目：2005年對市屬高校重點學(xué)科建設(shè)，實驗室建設(shè)項目績效評價試點；2003～2005年對5.1億再就業(yè)資金實施評價；上塘高架延伸、西湖隧道工程、畜禽養(yǎng)殖污染整治等；2007年對工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造財政資金績效評價，涉及一百多個單位自評，在此基礎(chǔ)上抽點評價，為建立全面系統(tǒng)的財政專項資金績效評價制度打好基礎(chǔ)，摸索出一條以企業(yè)自評為主、財政和主管部門進行指導(dǎo)、監(jiān)督和重點評價的績效評價工作機制；7～8月對省環(huán)境自動檢測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項目涉及7個空氣質(zhì)量自動檢測站、8個地表水質(zhì)自動檢測站項目；對我市文化產(chǎn)業(yè)專項資金扶持的廣電公交媒體等45個項目的資金使用績效評價工作等等，開展了多項試點工作。

近年來，隨著《新預(yù)算法》的頒布實施，財政部對預(yù)算績效管理工作提出了更高要求，各級財政部門對績效評價工作逐年開始重視并加大評價力度。從農(nóng)業(yè)部對財政支出績效評價情況來看，進一步規(guī)范了績效目標，實施動態(tài)監(jiān)管，推動績效評價工作按時開展，逐年擴大了評價項目范圍。從自評及第三方評價情況看，總的評價結(jié)果比較好，取得了績效評價工作新突破。但同時在評價時也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如：績效目標設(shè)置不合理；評價指標體系不健全；績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠等。按照財政支出績效評價管理暫行辦法的要求，目前需要對績效評價工作存在的問題進行梳理，分析原因，并提出可操作性的對策建議，以規(guī)范財政支出績效評價行為，提高財政資金使用效益。

一、現(xiàn)階段績效評價的發(fā)展狀況

（一）財政部開展績效評價工作推進情況。財政部一直高度重視財政資金使用效益問題。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”要求后，財政部就開始制定規(guī)章制度，對中央部門預(yù)算支出進行績效評價試點，先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》《關(guān)于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》等文件。從部門預(yù)算支出績效評價，包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價開始，到預(yù)算績效管理，是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。財政部對項目支出、部門整體支出績效評價共性指標體系框架做了具體的規(guī)定，即到2016年，要求績效自評全覆蓋，全面推進績效評價工作。目前，績效評價工作積極推進、步步深入，績效理念已初步樹立，財政決策的科學(xué)性增加，也促進逐步提高了財政資金的使用效益。（二）農(nóng)業(yè)部開展績效評價的情況。1.從制度層面對績效評價進行規(guī)范。為進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項目績效評價工作，根據(jù)財政部及國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度，農(nóng)業(yè)部先后出臺《農(nóng)業(yè)財政項目績效評價規(guī)范》《農(nóng)業(yè)部財政項目績效評價工作規(guī)程（試行）》《農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項目績效評價規(guī)范》《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展2016年中央部門項目支出績效自評工作的通知》《農(nóng)業(yè)部財務(wù)司關(guān)于開展2016年部門預(yù)算重點項目績效評價工作的通知》等制度，明確了財政項目績效評價的工作規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、行為規(guī)范及評價成果應(yīng)用，強化了績效評價的獨立性和客觀性；調(diào)整工作機制，實現(xiàn)了績效自評全覆蓋；規(guī)范對重點財政專項的績效評價等，從制度層面對績效評價進行了規(guī)范。2.績效評價開展情況。從2011年起，農(nóng)業(yè)部啟動對農(nóng)業(yè)部、財政部共同管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目進行績效評價試點，先后開展了對各地“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)扶持項目進行驗收考核；擴大專項轉(zhuǎn)移支付項目績效評價范圍，增加農(nóng)機購置補貼和基層農(nóng)技推廣體系改革建設(shè)補助這兩大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策項目的試點；進一步將農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范、動物疫情監(jiān)測與防控、農(nóng)作物病蟲鼠害監(jiān)測防控等項目納入試點，這些項目均為目標復(fù)合、內(nèi)容復(fù)雜、涉及行業(yè)面廣、實施單位眾多、管理模式復(fù)雜的整合打捆項目。2015年，農(nóng)業(yè)部選擇草原監(jiān)理中心開展單位整體支出績效評價試點，探索指標設(shè)置、評價方法、實施機制，為下一步擴大單位整體支出績效評價試點范圍和開展部門整體支出績效評價積累了經(jīng)驗。2016年開始，在實現(xiàn)績效自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部按照不低于本部門項目支出總金額50%的比例，選取農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范、動物疫情監(jiān)測與防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等部門重點一級項目進行績效評價，并將績效評價結(jié)果上報財政部。從這幾年績效評價的試點來看，農(nóng)業(yè)部為落實財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見，積極研究探索預(yù)算績效管理工作，開展預(yù)算支出績效評價試點，取得了一定成效。但從總體上看，預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，制度建設(shè)相對滯后，指標體系不健全，試點范圍較小，特別是單位整體支出績效評價工作剛剛開始，與財政部對加強預(yù)算績效管理的要求還有一定差距。

二、財政支出績效評價存在的問題

這幾年農(nóng)業(yè)部開展預(yù)算支出績效評價試點工作取得了一定成效，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：（一）財務(wù)管理不規(guī)范：①會計基礎(chǔ)工作和會計核算不規(guī)范。如：會計核算科目使用錯誤；有的僅用資金往來結(jié)算票據(jù)列支，支出依據(jù)不足。②擴大項目支出范圍，實際支出與預(yù)算批復(fù)不符，在項目中列支與項目內(nèi)容無關(guān)的費用。③未進行專賬核算。如：有的省將農(nóng)業(yè)部下達資金與省財政資金混淆使用，未對項目嚴格進行專賬核算。④賬表不一致。如：項目中無預(yù)算卻列支了相關(guān)費用，但決算中未作反映，賬表不一致。（二）項目管理不規(guī)范：①項目內(nèi)容變更未履行變更程序。②項目任務(wù)內(nèi)容或項目預(yù)算經(jīng)費無詳細測算依據(jù)說明。③個別單位委托業(yè)務(wù)程序不規(guī)范。如：委托業(yè)務(wù)費支出未見委托合同協(xié)議。④未按要求完成全部項目任務(wù)等。（三）績效自評報告深度不夠：①自評報告中預(yù)算支出與績效目標完成之間的聯(lián)系不緊密，存在擴大或縮小的情況。②注重完成數(shù)量的描述，效益成果方面總結(jié)提煉不夠。③沒有客觀區(qū)分自身完成的績效和全行業(yè)、全系統(tǒng)完成的績效，以致部分績效目標與相應(yīng)資金投入不匹配。（四）績效指標設(shè)置不合理：①個別績效目標未能清晰反映預(yù)期產(chǎn)出和效果，如設(shè)置的“開展專題調(diào)研和課題研究”績效目標，就不能清晰地反映預(yù)期產(chǎn)出和效果。②個別指標設(shè)定值偏低。③績效目標內(nèi)容不完整，如參照公務(wù)員管理單位，職責(zé)是為公眾服務(wù)，應(yīng)設(shè)置滿意度指標，對服務(wù)對象進行滿意度測評。④個別績效目標與相應(yīng)的預(yù)算支出在內(nèi)容、范圍、方向等相關(guān)性指標上不一致。（五）績效評價指標不完善：①績效評價指標與績效目標的聯(lián)系不緊密，不能很好地反映目標的實現(xiàn)程度。②不能系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。③共性指標較多、個性指標偏少；財務(wù)類指標多、效果指標少。④缺少操作性較強的評價標準，對部分指標值的高低優(yōu)劣無法判斷。（六）績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠：①績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤不緊密，缺乏剛性的制度化規(guī)定。②績效評價結(jié)果公開還沒有形成有效的機制，評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開、向社會公開仍面臨諸多障礙。③績效問責(zé)的機制、程序、范圍等尚不健全，預(yù)算績效管理尚未制度化地納入到單位績效管理體系之中。(七)績效管理理念未深化：①目前“重預(yù)算爭取、輕資金監(jiān)管”的傳統(tǒng)思維模式已經(jīng)顯著轉(zhuǎn)變。但一些單位負責(zé)人和財會人員對于“資金監(jiān)管”的認識，還主要集中在保障資金安全和加快執(zhí)行進度方面，對于提高資金使用效益的認識還不足，未真正樹立績效預(yù)算的理念。②個別預(yù)算績效評價的組織者、實施者、專業(yè)機構(gòu)，對于績效評價的認識存在偏差，將績效評價簡單等同于項目資金檢查。

三、進一步做好財政支出績效評價的建議

一、研究背景與文獻概述

改革開放以來，盡管由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施(Fan,1991;Lin,1992)，農(nóng)業(yè)技術(shù)進步(HuangandRozelle,1996;FanandPardey,1997)以及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素的影響，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展迅速（黃季琨，2004），但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然遇到很多問題。農(nóng)民收入提高緩慢，收入增長率連年下降，城鄉(xiāng)居民之間存在著較大的收入差距；并且，這一差距還有不斷擴大的趨勢。1985年城市居民可支配收入是農(nóng)村居民的1.86倍，而2004年已經(jīng)擴大至3.21倍。農(nóng)民增收難和城鄉(xiāng)收入差距擴大問題已嚴重影響我國經(jīng)濟增長的公平性以及社會的和諧與穩(wěn)定。

歷史地看，我國城鄉(xiāng)收入差距主要是由建國初期“農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)”和“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”等重工業(yè)化政策造成并遺留下來的。不同研究者也從不同的角度對城鄉(xiāng)差距形成的現(xiàn)實影響因素做了解釋。其中，資金不足是限制農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要原因之一。從已有研究看，有一個典型的事實，即在各省內(nèi)部，盡管農(nóng)村經(jīng)濟的資本收益率高于城鎮(zhèn)經(jīng)濟，但金融部門還是傾向于將資源從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)（世界銀行，2004）。20世紀90年代以來，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重總體上處于下滑趨勢（宋洪遠等，2003）。農(nóng)村能夠獲取的融資渠道變得非常有限，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到很大的限制。

考慮到金融資源具有逐利性質(zhì)，資金從農(nóng)村流向城市在一定程度上符合資金對風(fēng)險收益進行權(quán)衡后追求自身利潤最大化的市場規(guī)律。同時，農(nóng)村投資不足的項目中有很大一部分還具有典型的公共品性質(zhì)，即存在正外部性，如道路、通訊和水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療以及社會保障等。由于公共品部門市場不完全以及私人部門在具有正外部性的公共品上投資不足等原因，在大力發(fā)展農(nóng)村金融之外，政府應(yīng)在對農(nóng)村公共品的投資上發(fā)揮重要的作用①。因此，我們認為，在發(fā)展農(nóng)村金融，規(guī)范和引導(dǎo)私人部門資金流入農(nóng)村的同時，討論農(nóng)村公共支出對農(nóng)民收入水平以及城鄉(xiāng)收入差距的影響，并在此基礎(chǔ)上進一步考慮如何改變公共支出的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，提高公共支出的績效，確定政府公共支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及使公共支出政策與農(nóng)村金融政策相互協(xié)調(diào)十分必要，這也是本文研究的主旨所在。

就已有的研究看，大多文獻僅關(guān)注公共支出與經(jīng)濟增長之間關(guān)系，而對農(nóng)村公共支出及其績效的研究卻非常有限。

在農(nóng)村公共支出與農(nóng)業(yè)GDP增長關(guān)系方面，姚耀軍、和丕禪(2004)運用1978～2001年的相關(guān)數(shù)據(jù)，對農(nóng)業(yè)財政支出與農(nóng)業(yè)GDP增長進行了Granger和Sims因果檢驗。研究發(fā)現(xiàn)，盡管財政凈支出②呈遞增趨勢，但它不是農(nóng)業(yè)GDP增長的原因，因此他們指出，我國農(nóng)業(yè)公共支出作為政策工具對促進GDP增長是失敗的。在農(nóng)村公共支出與城鄉(xiāng)收入差距關(guān)系方面，林光彬(2004)從城鄉(xiāng)差距的形成角度和影響因素出發(fā)進行研究，并指出了一個令人遺憾的事實，即我國公共支出和財政資源在城鄉(xiāng)之間的分配存在嚴重的不平等。農(nóng)業(yè)財政支出占國家財政總支出的比例不僅遠低于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比例，還低于農(nóng)村地區(qū)上繳稅收在國家總稅收中的比例。這與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用極不相稱。他認為，這種不平等是財富分配等級格局的表現(xiàn)之一，也是城鄉(xiāng)收入差距擴大的經(jīng)濟基礎(chǔ)之一。同時，宋洪遠等(2003)也指出，財政資金流出額的逐年擴大和財政支農(nóng)比重的逐年降低是造成城鄉(xiāng)差別擴大的重要因素之一。關(guān)于上述財政資金流動“二元結(jié)構(gòu)”形成的原因，王朝才和傅志華(2004)則認為，這是我國過去走建立在剝削農(nóng)業(yè)(農(nóng)民)基礎(chǔ)上的工業(yè)化道路所帶來的現(xiàn)實后果。政府在提供公共產(chǎn)品時不自覺形成的“城鄉(xiāng)分割”影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民增收減負。

一、城鄉(xiāng)一體化調(diào)查記帳戶調(diào)查補貼

（一）項目實施方案：縣統(tǒng)計部門根據(jù)全縣住戶調(diào)查記帳情況開展，按季進行考核；考核合格后，由縣統(tǒng)計部門按照補貼標準，并按季度發(fā)放到位。目前全縣住戶調(diào)查共12個調(diào)查點，120戶記帳戶，人均調(diào)查補貼110元/月，措施電子記帳戶再加通訊費80元/月。

（二）預(yù)算測算依據(jù)及標準：目前全縣住戶調(diào)查共12個調(diào)查點，120戶記帳戶，按每戶190元/月補貼標準。

（三）資金來源：本級財政安排。

（四）項目歷年執(zhí)行情況：2019年度安排預(yù)算經(jīng)費33.04萬元，實際發(fā)放補助經(jīng)費33.04萬元；2020年度安排預(yù)算經(jīng)費33.04萬元，實際發(fā)放補助經(jīng)費33.04萬元。

（五）2020年執(zhí)行情況：2020年度安排預(yù)算經(jīng)費32.04萬元，實際發(fā)放記帳費、電子記帳通訊費及輔助調(diào)查員補助共計29.02萬元；占實際執(zhí)行率88%，自評得分9分.

財政支出是否經(jīng)濟科學(xué)、是否有效率、在財政資金分配中運用績效評價是財政支出績效評價的主要內(nèi)容。在市場經(jīng)濟體制日益完善的今天，我國的財政收支矛盾及風(fēng)險比以往更大，不管是學(xué)術(shù)界還是地方政府部門都越來越對此重視，如何建立規(guī)范而科學(xué)的財政支出績效評價體系成為了當前的要點。

一、財政支出績效評價體系存在的問題

關(guān)于財政支出績效評價體系的研究實踐，我國還處于初始階段，不管是理論體系還是方法體系都不完整。根據(jù)當前的財政支出績效評價來看，主要存在四個方面的問題：

（一）財政支出績效評價理念不成熟

對于財政支出績效評價理論的探索，我國還在理念剛形成的時期。由于財政支出績效評價很復(fù)雜，這項系統(tǒng)的工程不但范圍大、內(nèi)容多、運行機制復(fù)雜，而且它的理論體系、方法體系的建立過程還會經(jīng)歷一個相當長的探索時期。

（二）財政支出績效評價體系結(jié)構(gòu)不完善

第一章總則

第一條為加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財政支出績效評價體系，提高財政資金使用效益，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度，制定本辦法。

第二條財政支出績效評價（以下簡稱績效評價）是財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學(xué)、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出產(chǎn)出和效果進行客觀、公正的評價。

第三條財政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評價的主體。

預(yù)算部門（單位）（以下簡稱部門（單位））是指與財政部門有預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位和社會團體。

第四條財政性資金安排的支出適用本辦法。

摘要：推進我國財政支出績效評價改革，建議抓好劃分評價層次、建立評價制度、完善評價體系、制定評價標準、創(chuàng)新評價方法、規(guī)范評價流程和設(shè)立評價機構(gòu)等方面的工作，從而構(gòu)建我國財政支出績效評價體系，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。

關(guān)鍵詞：財政支出，績效評價，政策建議

一、我國現(xiàn)行財政支出績效評價存在的問題

從廣義看，目前我國各級人民代表大會對各級財政預(yù)算、決算的審查，各級審計機關(guān)和財政監(jiān)督機構(gòu)對財政資金的使用進行監(jiān)督檢查等，都或多或少涉及了評價財政資金績效的內(nèi)容，但這些行為主要是以監(jiān)督檢查為主要目的，還不能成為真正意義上的財政資金績效評價。從財政資金管理看，各級財政部門為加強財政資金管理，也采取了一些績效管理的方法。從我國財政支出績效評價工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。總的來看，我國財政支出績效評價工作主要存在以下幾方面問題：

（一）缺乏統(tǒng)一的法律保障。財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到立法支持，而且要制度化、經(jīng)常化。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目要從立項決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理，但迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)財政支出績效評價工作的法律法規(guī)，使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。

（二）沒有明確的管理機構(gòu)。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設(shè)有公共支出績效評價機構(gòu)。而我國，缺乏這樣一個有權(quán)威性的財政支出績效評價綜合管理機構(gòu)，財政支出績效評價工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術(shù)性能、項目管理方面進行財政支出績效評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財政支出績效評價。標準不統(tǒng)一，使財政支出績效評價結(jié)果差異大，缺乏可比性，難以保障財政支出績效評價結(jié)果的客觀公正性。這是目前我國財政支出績效評價工作發(fā)展滯后的重要原因。