1.開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)實(shí)意義

財(cái)政支出績(jī)效，是指財(cái)政支出活動(dòng)所取得的實(shí)際效果。它反映了政府為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所取得的社會(huì)實(shí)際效果之間的比較關(guān)系，重點(diǎn)研究政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指按照財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的總體要求，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出的行為過(guò)程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正地衡量比較和綜合評(píng)估，使財(cái)政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過(guò)程，是對(duì)財(cái)政支出效益、管理水平、投入風(fēng)險(xiǎn)等方面的綜合評(píng)價(jià)；是發(fā)揮財(cái)政調(diào)控功能、提高財(cái)政資金安排科學(xué)性、促進(jìn)財(cái)政支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。

開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于規(guī)范財(cái)政支出，依法理財(cái)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是有利于增加公共支出透明度，提高公眾對(duì)政府的信任度；二是有利于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行及效率情況提供及時(shí)、有價(jià)值的信息，促進(jìn)項(xiàng)目管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者對(duì)項(xiàng)目的責(zé)任感；三是有利于正確引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政資金監(jiān)督與管理，形成有效的財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束，提高財(cái)政資金使用效益；四是有利于合理配置資源，通過(guò)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，獲取有效的信息，使政府決策者有效地規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)及短期行為，節(jié)約財(cái)政資金，緩解供求矛盾，促進(jìn)資源的有效配置。因此，開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅有其必要性，而且隨著部門預(yù)算管理改革、國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度的建立與完善，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展擁有了現(xiàn)實(shí)可行的條件。

2.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的基本原則

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)不同于微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評(píng)價(jià)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)不僅要分析計(jì)算直接的、有形的、現(xiàn)實(shí)的投入和產(chǎn)出，而且還要計(jì)算分析間接的、無(wú)形的、預(yù)期的投入與產(chǎn)出，支出績(jī)效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，又反映為大量的無(wú)法用貨幣衡量的政治效益和社會(huì)效益，財(cái)政支出追求的最終目標(biāo)是社會(huì)福利最大化。這表明，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)遠(yuǎn)比微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評(píng)價(jià)復(fù)雜。開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循以下原則：

隨著凱恩斯主義的出現(xiàn)和人們對(duì)政府角色認(rèn)識(shí)的新變化,公共支出膨脹成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象。自1995年以來(lái),我國(guó)公共支出占GDP的比重處于上升趨勢(shì),但與其他國(guó)家相比,仍然偏低。公共支出規(guī)模涉及公共財(cái)政基本職能的實(shí)現(xiàn),其增長(zhǎng)是個(gè)緩慢的過(guò)程,受許多現(xiàn)實(shí)因素的影響和制約,對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)回顧

公共支出規(guī)模研究得到經(jīng)濟(jì)學(xué)家越來(lái)越多的關(guān)注。本文所指的公共支出為公共財(cái)政支出,即政府執(zhí)行其職能的成本。

從國(guó)外看,大部分學(xué)者將公共支出規(guī)模增長(zhǎng)歸因于需求面因素,即人們對(duì)政府提供的公共服務(wù)的需求,如Musgrave(1966)、Peacock&Wiseman(1967)、Mueller(1989)、Dao(1995)等。隨著公共選擇學(xué)派的興起,人們研究的視野逐漸開(kāi)闊,不僅考慮需求面因素,同時(shí)融入供給面因素和政治面因素。供給面因素強(qiáng)調(diào)公共支出能力尤其是政府稅收能力對(duì)公共部門規(guī)模的影響,如Kau&Rubin(2002)、Kenny&Winer(2001),Tridimas&Winer(2005);政治面因素強(qiáng)調(diào)不同的政府結(jié)構(gòu)如官僚主義(Niskanen,1971;Oates,1985)、民主制度(Boix,2001;Lott&Kenny,1999;Mueller&Stratmann,2003)等。這些研究對(duì)解釋公共支出規(guī)模增長(zhǎng)提供了新的理論上的洞察力。

這些研究都不是針對(duì)中國(guó)情況進(jìn)行的,且大部分研究暗含年度平衡預(yù)算的假定,沒(méi)有考慮政府債務(wù)的存在。另一方面,政治面因素與需求面因素本質(zhì)上是一樣的。與發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的政治制度不同,我國(guó)是一個(gè)在摸索中、追趕中前進(jìn)的社會(huì)主義國(guó)家,公共決策的作出首先是視現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而定,官僚主義等政治影響的確存在,但終究受制于現(xiàn)實(shí)需要,并作用于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)。因此,就我國(guó)目前的情況,將政治面因素分離出來(lái)是多余的。由此,公共支出規(guī)模增長(zhǎng)的影響因素可以歸為兩個(gè)層面,即需求面和供給面,需求面因素驅(qū)動(dòng)公共支出規(guī)模正向增長(zhǎng),供給面因素則對(duì)公共支出規(guī)模形成制約。

如此,在我國(guó)有關(guān)公共支出規(guī)模增長(zhǎng)的研究中,大部分只能歸為需求層面的研究,如牛增福(1998)、王雍君(2000)、楊繼和劉柯杰(2002)、湯玉剛(2006)等,且由于統(tǒng)計(jì)口徑不同,結(jié)論也不統(tǒng)一。趙志耘(1998)、常世旺和韓仁月(2008)雖然指出公共支出能力即收入是制約公共支出規(guī)模的關(guān)鍵因素之一,但這個(gè)結(jié)論比較模糊,沒(méi)有進(jìn)一步分離收入來(lái)源,也未考慮政府赤字。本文在借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,考慮政府的舉債能力,從需求和供給兩方面進(jìn)行分析。

[內(nèi)容提要]理論和經(jīng)驗(yàn)表明。從政府投資轉(zhuǎn)向政府消費(fèi)是政府支出模式的必然選擇。從我國(guó)政府消費(fèi)和政府投資的現(xiàn)狀及橫向比較中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府投資率相對(duì)過(guò)高，政府消費(fèi)率相對(duì)過(guò)低。政府投資主導(dǎo)型支出模式將加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、導(dǎo)致公共服務(wù)不足、拉大收入差距以及破壞生態(tài)環(huán)境，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。構(gòu)建和諧社會(huì)需要政府加大消費(fèi)支出。

[關(guān)鍵詞]政府支出模式和諧社會(huì)

2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，指出了到2020年中國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)，其中“基本公共服務(wù)體系更加完備”和“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”等赫然在列。當(dāng)前，我國(guó)公共服務(wù)需求的全面增長(zhǎng)與供給的嚴(yán)重短缺，已是一個(gè)相當(dāng)突出的問(wèn)題，滿足不了居民的需要，也嚴(yán)重影響了居民的生活質(zhì)量。為了適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，我國(guó)政府的支出模式必須實(shí)現(xiàn)從注重政府投資向注重政府消費(fèi)轉(zhuǎn)變。

一、從政府投資轉(zhuǎn)向政府消費(fèi)是政府支出模式的必然選擇

作為財(cái)政支出的組成部分，政府消費(fèi)和政府投資均是衡量政府活動(dòng)的重要尺度。政府投資是指政府為了滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過(guò)程。政府投資一般具有開(kāi)發(fā)性和戰(zhàn)略性特點(diǎn)，其主要目的是解決市場(chǎng)失效、調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等。政府消費(fèi)是指政府部門為全社會(huì)提供公共服務(wù)的消費(fèi)，包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和社會(huì)保障等，以及向住戶以免費(fèi)或低價(jià)提供的貨物和服務(wù)等方面的支出。政府消費(fèi)與政府提供公共服務(wù)緊密相聯(lián)，政府向社會(huì)提供公共服務(wù)可由政府消費(fèi)來(lái)反映。統(tǒng)而言之，政府投資側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，政府消費(fèi)側(cè)重于公共服務(wù)方面。

理論分析表明，政府支出結(jié)構(gòu)與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。一般而言，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期階段的發(fā)展中國(guó)家，政府支出主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的政府投資支出比重相對(duì)較高，相應(yīng)地，用于社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的政府消費(fèi)支出比重則相對(duì)較低。相反，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟階段的發(fā)達(dá)國(guó)家，政府支出主要側(cè)重于社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的政府消費(fèi)，而用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的政府投資比重則相對(duì)較低。

在計(jì)算土地增值稅時(shí)，公務(wù)員之家版權(quán)所有，全國(guó)公務(wù)員共同的天地!對(duì)利息支出的扣除，稅法采取了比較寬松的處理方法：根據(jù)《土地增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，利息支出分兩種情況確定扣除：

凡能按轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)項(xiàng)目計(jì)算分?jǐn)偫⒉⑻峁┙鹑跈C(jī)構(gòu)證明的，允許據(jù)實(shí)扣除，但最高不能超過(guò)按商業(yè)銀行同期貸款利率計(jì)算的金額。超過(guò)貨款期限的利息和加罰的利息均不允許扣除。

在這種情況下：

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)費(fèi)用（取得土地使用權(quán)所支付的金額房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本金額）×扣除比例（％以下）允許扣除的利息費(fèi)用

凡不能按轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)項(xiàng)目計(jì)算分?jǐn)偫⒅С龌虿荒芴峁┙鹑跈C(jī)構(gòu)證明的，利息支出不得單獨(dú)計(jì)算，而應(yīng)并人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)費(fèi)用中一并計(jì)算扣除。在這種情況下：

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)費(fèi)用（取得土地使用權(quán)支付的金額十房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本金額）×扣除比例（％以下）

摘要：支出稅是以消費(fèi)為稅基的直接稅，是所得稅的代替稅。標(biāo)準(zhǔn)支出稅的實(shí)施因欠缺可行性而告終，1974年美國(guó)學(xué)者W.D.Andrews提出“前后納方式”（非標(biāo)準(zhǔn)方式)的解決方案，給支出稅實(shí)施帶來(lái)希望。現(xiàn)代支出稅導(dǎo)入了前后納方式，是標(biāo)準(zhǔn)與前后納方式的混合型，但現(xiàn)代支出稅細(xì)節(jié)上仍然存在諸多問(wèn)題，使公平性和實(shí)施可行性受到質(zhì)疑。

關(guān)鍵詞：標(biāo)準(zhǔn)支出稅、前后納方式、現(xiàn)代支出稅

一．支出稅（ExpenditureTax）的概述

（一）支出稅的歷史

耶魯大學(xué)的歐文•費(fèi)雪（Fisher）于20世紀(jì)初發(fā)表的資本所得理論中最早涉及到支出稅相關(guān)理論。1942年美國(guó)財(cái)政部曾提議導(dǎo)入支出稅，但遭反對(duì)沒(méi)能實(shí)施。1955年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家劍橋大學(xué)尼古拉斯•卡爾多（N•Kaldor）發(fā)表了《支出稅》一書(shū)，分析了支出稅在公平與效率方面優(yōu)于所得稅，并提出了具體設(shè)計(jì)和導(dǎo)入方法，受到了空前重視。幾年后在印度和斯里蘭卡導(dǎo)入了支出稅，但因?qū)嶋H操作的不可行性很快停止了實(shí)施，標(biāo)準(zhǔn)支出稅存在理論脫離實(shí)際的缺點(diǎn)。上世紀(jì)70年代未，美國(guó)學(xué)者提出以“前后納方式”彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)支出稅缺陷的方案，為支出稅實(shí)施尋找到突破口，支出稅一度又成為發(fā)達(dá)國(guó)家稅制改革的中心議題。

（二）支出稅的特征

現(xiàn)在企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)與企業(yè)甚至企業(yè)與個(gè)人之間的借款業(yè)務(wù)，相應(yīng)的也發(fā)生借款利息支出，這借款利息支出是否可以在企業(yè)所得稅前列支、如何列支，與企業(yè)借款對(duì)象的不同，企業(yè)借款用途的不同以及借款費(fèi)用支出利息率的高低有關(guān)。在實(shí)際工作中，如何把握這借款費(fèi)用的列支和扣除標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)政策法規(guī)對(duì)此作了比較詳細(xì)的規(guī)定。

一、不同借款對(duì)象的利息支出扣除規(guī)定

根據(jù)借款的對(duì)象不同，分為向金融機(jī)構(gòu)借款、向非金融機(jī)構(gòu)借款和向社會(huì)及個(gè)人集資借款三種，《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅暫行條例》第六條規(guī)定：納稅人在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)期間，向金融機(jī)構(gòu)借款的利息支出，按照實(shí)際發(fā)生數(shù)扣除；向非金融機(jī)構(gòu)借款的利息支出，不高于按照金融機(jī)構(gòu)同類、同期貸款利率計(jì)算的數(shù)額以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予扣除。政策還規(guī)定對(duì)企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)集資的利息支出，凡是不高于同期同類商業(yè)銀行貸款利率的部分，允許在計(jì)稅時(shí)予以扣除；其超過(guò)的部分，不準(zhǔn)予扣除。

需要關(guān)注的是，在實(shí)際工作中會(huì)有一些企業(yè)尋求更靈活的借款方式，并利用稅收政策或者鉆稅收政策空子來(lái)達(dá)到將借款費(fèi)用稅前扣除。比如一是通過(guò)關(guān)聯(lián)企業(yè)關(guān)系，《企業(yè)所得稅稅前扣除辦法》對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)借款利息稅前扣除辦法作了特殊規(guī)定：納稅人從關(guān)聯(lián)方取得的借款金額超過(guò)其注冊(cè)資本50%的，超過(guò)部分的利息支出，不得在稅前扣除。另外根據(jù)(國(guó)稅函[2002]837號(hào))規(guī)定：對(duì)于集團(tuán)母公司從金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一取得的貸款，再轉(zhuǎn)貸給子公司使用的，如能證明有關(guān)資金確系從金融機(jī)構(gòu)取得的貸款，可不作為關(guān)聯(lián)方貸款處理。集團(tuán)公司統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)借款，所屬企業(yè)申請(qǐng)使用，只是資金管理方式的變化，不影響所屬企業(yè)使用的銀行信貸資金的性質(zhì)，不屬于關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的借款，因此，對(duì)集團(tuán)公司所屬企業(yè)從集團(tuán)公司取得使用的金融機(jī)構(gòu)借款支付的利息，不受《企業(yè)所得稅稅前扣除辦法》第三十六條“納稅人從關(guān)聯(lián)方取得的借款金額超過(guò)其注冊(cè)資本50%的，超過(guò)部分的利息支出，不得在稅前扣除”的限制，凡集團(tuán)公司能夠出具從金融機(jī)構(gòu)取得貸款的證明文件，其所屬企業(yè)使用集團(tuán)公司轉(zhuǎn)貸的金融機(jī)構(gòu)借款支付的利息，不高于金融機(jī)構(gòu)同類同期貸款利率的部分，允許在稅前全額扣除。最典型的就是一些房地產(chǎn)企業(yè)，在現(xiàn)在國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)宏觀調(diào)控，銀根緊縮的情況下，房地產(chǎn)企業(yè)從金融機(jī)構(gòu)貸款相對(duì)比較困難，就會(huì)利用這種關(guān)聯(lián)企業(yè)關(guān)系，從集團(tuán)公司或者其他關(guān)聯(lián)企業(yè)取得借款，使借款利息得以稅前扣除。二是通過(guò)向社會(huì)或個(gè)人集資借款，一般而言，這部分借款利息都高于同期同類商業(yè)銀行貸款利率，對(duì)高出的部分企業(yè)為了達(dá)到少交稅的目的，往往通過(guò)將這超出的部分以工資或者費(fèi)用列支的形式進(jìn)行規(guī)避；另外這種類型的借款一般是私下協(xié)議，其利息支出很少有取得正式發(fā)票來(lái)入帳列支的，企業(yè)一般是以白條直接列支，甚而有之是通過(guò)小金庫(kù)或者通過(guò)其它的洗錢方式來(lái)隱蔽支出。

二、不同借款用途的利息支出扣除規(guī)定

《企業(yè)所得稅稅前扣除辦法》規(guī)定納稅人發(fā)生的經(jīng)營(yíng)性借款費(fèi)用，符合條例對(duì)利息水平限定條件的，可以直接扣除。為購(gòu)置、建造和生產(chǎn)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)而發(fā)生的借款，在有關(guān)資產(chǎn)購(gòu)建期間發(fā)生的借款費(fèi)用，應(yīng)作為資本性支出計(jì)入有關(guān)資產(chǎn)的成本；有關(guān)資產(chǎn)交付使用后發(fā)生的借款費(fèi)用，可在發(fā)生當(dāng)期扣除。納稅人借款未指明用途的，其借款費(fèi)用應(yīng)按經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)和資本性支出占用資金的比例，合理計(jì)算應(yīng)計(jì)入有關(guān)資產(chǎn)成本的借款費(fèi)用和可直接扣除的借款費(fèi)用。另外，對(duì)對(duì)外投資而借入資金發(fā)生的借款費(fèi)用經(jīng)歷了兩個(gè)階段：2003年1月1日前執(zhí)行《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《企業(yè)所得稅稅前扣除辦法》的通知》(國(guó)稅發(fā)〔2000〕84號(hào))中規(guī)定?納稅人為對(duì)外投資而借入的資金發(fā)生的借款費(fèi)用，應(yīng)計(jì)入有關(guān)投資的成本，不得作為納稅人的經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用在稅前扣除。?這一條政策后來(lái)進(jìn)行了調(diào)整，從2003年1月1日開(kāi)始按(國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于執(zhí)行《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》需要明確的有關(guān)所得稅問(wèn)題的通知)(國(guó)稅發(fā)（2003）45號(hào))第一條執(zhí)行：關(guān)于企業(yè)投資的借款費(fèi)用，納稅人為對(duì)外投資而發(fā)生的借款費(fèi)用，符合《企業(yè)所得稅暫行條例》第六條和《企業(yè)所得稅稅前扣除辦法》（國(guó)稅發(fā)〔2000〕84號(hào)）第三十六條規(guī)定的，可以直接扣除，不需要資本化計(jì)入有關(guān)投資的成本。其中對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)發(fā)生的借款費(fèi)用，國(guó)稅發(fā)（2006）第031號(hào)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)征收企業(yè)所得稅問(wèn)題的通知》中作了進(jìn)一步明確規(guī)定：

一、我國(guó)政府費(fèi)用支出審計(jì)的現(xiàn)狀

（一）目前的政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)模式不夠規(guī)范，有一定的制約性

我國(guó)的政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)的模式是行政審計(jì)模式，審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。這種政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)體制限制了績(jī)效審計(jì)對(duì)政府各部門費(fèi)用支出的使用進(jìn)行更加進(jìn)一步的審核以及監(jiān)督，限制了審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)職責(zé)，同時(shí)也限制了政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)與人大立法監(jiān)督的深入結(jié)合。目前的政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)模式不夠規(guī)范，使政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)不能夠有序的進(jìn)行，對(duì)審計(jì)的有效性有一定的制約性。

（二）我國(guó)政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)的隊(duì)伍專業(yè)水平較低

目前，我國(guó)政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)良莠不齊，不足以保證政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)的水平在全國(guó)范圍內(nèi)有效開(kāi)展。由于政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)的范圍比較廣泛，審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)以及方法也多種多樣，因此，需要政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)的相關(guān)工作人員具有比較廣泛的知識(shí)面，不僅有豐富的審計(jì)專業(yè)知識(shí)，也需要熟悉法律知識(shí)，以及比較高的理解能力、分析能力和判斷能力，同時(shí)也需要好的心理素質(zhì)以及創(chuàng)新思維等。

（三）政府費(fèi)用支出績(jī)效審計(jì)的技術(shù)和方法比較落后

在我國(guó)這樣一個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚的發(fā)展中國(guó)家，強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關(guān)鍵在于，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化、法制化的本質(zhì)要求，推動(dòng)公共支出管理制度創(chuàng)新，探索支出總量的有效控制機(jī)制。

一、正確界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共支出的供給范圍發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資源的配置機(jī)制和分配關(guān)系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制的各種變化，財(cái)政職能及其公共支出的供給范圍也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。如何認(rèn)識(shí)和界定新體制下公共支出的職責(zé)和供給范圍，不僅關(guān)系到財(cái)政宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，而且也關(guān)系到公共支出總量能否得到有效控制。

公共財(cái)政分配是政府的經(jīng)濟(jì)行為。因此，界定和規(guī)范公共支出的供應(yīng)范圍，其實(shí)質(zhì)就是要明確在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由市場(chǎng)負(fù)責(zé)，以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和公共支出格局是從建國(guó)初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來(lái)的，是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的，它的最大特征是國(guó)家包攬的面過(guò)大，財(cái)政支出范圍過(guò)寬，幾乎覆蓋到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面，一些本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問(wèn)題被納入財(cái)政分配范疇，而應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配形勢(shì)的變化，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般理論，政府的負(fù)責(zé)事項(xiàng)和活動(dòng)范圍主要是通過(guò)介入“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域，運(yùn)用財(cái)政分配手段，滿足社會(huì)共同需要，而不屬于社會(huì)共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域則一般應(yīng)由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)和供給。那么，什么是社會(huì)共同需要？從理論上分析，它具有三個(gè)特點(diǎn)：一是只有由政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會(huì)存在與發(fā)展所必要的事務(wù)；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。可見(jiàn)，社會(huì)共同需要是指那些代表社會(huì)共同利益，必須由政府集中供給的事務(wù)，這是確定政府和財(cái)政職能的基本依據(jù)，也是界定公共支出供給范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)。

由此出發(fā)，今后我國(guó)公共財(cái)政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進(jìn)程和財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強(qiáng)化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財(cái)政的基本職責(zé)是為國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障，但這純屬消費(fèi)性的開(kāi)支，必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。其次，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政需要著力強(qiáng)化那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共性開(kāi)支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等），但傳統(tǒng)的“由國(guó)家包下來(lái)”的方式也需要改變，這些社會(huì)公共性開(kāi)支在總體上應(yīng)以財(cái)政供給為主渠道，同時(shí)要按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，適當(dāng)開(kāi)辟一些新的資金來(lái)源渠道。再次，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政投資范圍也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，財(cái)政要逐步退出，以集中有限財(cái)力強(qiáng)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財(cái)政級(jí)次，公共財(cái)政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級(jí)財(cái)政分別供應(yīng)。此外，有的公共支出如補(bǔ)貼等，則應(yīng)進(jìn)行清理、控制、逐步削減。

二、著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新公共支出預(yù)算是指政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為滿足公共需要，提供給社會(huì)成員大體均等的公共服務(wù)所需開(kāi)支的分配計(jì)劃。公共支出預(yù)算作為政府的基本財(cái)政支出計(jì)劃，構(gòu)成了政府財(cái)政活動(dòng)及公共財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要組成部分。它反映了政府活動(dòng)的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當(dāng)前我國(guó)公共支出預(yù)算管理體系仍存在諸多弊端，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求極不適應(yīng)，因此，著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。這是我國(guó)下一步整個(gè)公共支出管理面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是從根本上約束政府盲目擴(kuò)張公共服務(wù)、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)支出管理監(jiān)督機(jī)制研究

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性、公共性決定了政府財(cái)政必須對(duì)其支持和保護(hù)。近年來(lái),由于中央政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題重視程度的提高,中央財(cái)政、甚至許多省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度、保護(hù)程度明顯加大。但是，對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的運(yùn)行卻缺乏系統(tǒng)的管理，監(jiān)督約束機(jī)制也不夠健全，導(dǎo)致擠占、截留、挪用甚至貪污農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的運(yùn)作效率不高。本文在回顧我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同時(shí)期財(cái)政支農(nóng)支出監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，剖析了財(cái)政支農(nóng)支出監(jiān)管存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，提出了我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出監(jiān)管體系的框架構(gòu)成，探討了該體系的具體運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)配套措施，以期對(duì)我國(guó)政府制定農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的政策提供指導(dǎo)，保證有限支農(nóng)資金的合理分配使用，保障農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的有效運(yùn)行。

一、我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

在現(xiàn)行財(cái)政體制框架下,我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政主要支持農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，反映在政府收支分類科目主要包括:農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、水利支出、扶貧支出和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出。財(cái)政支農(nóng)支出監(jiān)管是指政府和社會(huì)對(duì)財(cái)政支農(nóng)預(yù)算的編制、審議、修改、批準(zhǔn)到執(zhí)行與執(zhí)行中必要的調(diào)整的規(guī)范化管理。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出的監(jiān)管體制隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政制度的變革，先后經(jīng)歷了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)管理階段(1950-1979年)、分級(jí)包干階段(1980-1993年)和分稅制階段(1994年至今)。財(cái)政支農(nóng)支出監(jiān)管體制雖然在特定階段發(fā)揮了一定的作用，但供給制和單一行政管理的嚴(yán)重弊端，導(dǎo)致了財(cái)政支農(nóng)支出監(jiān)管中仍存在許多問(wèn)題。

（一）支農(nóng)資金投入渠道多，但難以發(fā)揮整體效益。一方面,投入農(nóng)業(yè)的資金除財(cái)政資金外,還有農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資（發(fā)展改革委）、各有關(guān)部門分配和管理的資金(即條條下達(dá)的資金)；另一方面從財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入看,支農(nóng)資金分散在農(nóng)財(cái)、農(nóng)發(fā)、基建等多個(gè)職能科室。多主體、多渠道投入對(duì)增加農(nóng)業(yè)投入總量具有積極意義,但從使用上看,各業(yè)務(wù)部門在分配安排資金時(shí),按照各自的計(jì)劃自成體系,集分配、使用、管理、監(jiān)督于一身,與其他部門協(xié)調(diào)配合不夠,給財(cái)政部門的宏觀管理帶來(lái)極大困難,導(dǎo)致支農(nóng)資金投入分散,重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題突出,使得支農(nóng)資金很難發(fā)揮整體效益。

（二）支農(nóng)資金被擠占、挪用。目前我國(guó)支農(nóng)資金往往被擠占、挪用。一些財(cái)政困難資金調(diào)度無(wú)力的地方，通常擠占財(cái)政支農(nóng)支出的資金發(fā)放工資，彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足。有的以會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、考察費(fèi)等名目繁多的非生產(chǎn)性支出擠占生產(chǎn)性資金，導(dǎo)致?？畈荒軐Ｓ?。由于農(nóng)業(yè)建設(shè)周期性長(zhǎng),市場(chǎng)效率較低,見(jiàn)效慢,一些領(lǐng)導(dǎo)為了早出政績(jī),不惜犧牲支農(nóng)資金來(lái)進(jìn)行其他所謂出成果快的項(xiàng)目建設(shè)。

一、1996-2011年我國(guó)農(nóng)村公共支出的歷史變化

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一項(xiàng)巨大工程，只能由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，由財(cái)政起主要作用。1996年，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入為700.43億元，2011年農(nóng)林水事務(wù)支出為9937.55億元，15年來(lái)投資力度大幅增加。根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，1996年用于農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重是8.82%，1997年為8.30%，1998年為10.69%，1999年是8.23%，2000年是7.75%，2001年是7.71%，2002年是7.17%，2003年是7.12%，2004年是9.67%，2005年是7.22%，2006年是7.85%，2007年是6.84%，2008年是7.26%，2009年是8.81%，2010年是9.05%，2011年是9.1%。由此可得1996-2005年農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重圖。從圖1.1中可以看出，從1996年開(kāi)始，用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)曲折性變化，1998年是比重最高點(diǎn)，因?yàn)閺?998年開(kāi)始，“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出”包括增發(fā)國(guó)債安排的支出。從1998-2003年，農(nóng)業(yè)支出比重逐步降低，從10.69%一直下降到7.12%，2004年，農(nóng)業(yè)支出比重又上升到第二個(gè)高點(diǎn)，達(dá)到9.67%，但從2005年開(kāi)始，開(kāi)始下降，并在2007年低至6.84%，2008年開(kāi)始新一輪的增幅，至2011年為9.1%。

二、我國(guó)農(nóng)村公共支出問(wèn)題

1農(nóng)村公共支出規(guī)模不足。我國(guó)農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出比重的最高點(diǎn)在1998年，最低點(diǎn)在2007年，雖然用于農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)數(shù)一直在增長(zhǎng)，但相對(duì)數(shù)卻徘徊于7%到9%之間，這說(shuō)明15年來(lái)國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)以及農(nóng)林水事務(wù)等的支出并未大幅增加，支出力度并未增強(qiáng)。

2農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)幅員遼闊，東中西三地農(nóng)業(yè)支出在地域結(jié)構(gòu)上有明顯不同，東中部降水充沛、水系發(fā)達(dá)、水量巨大，水利建設(shè)占農(nóng)業(yè)支出比重較高，相比之下，西部地區(qū)干旱少雨、氣候干燥，蓄水農(nóng)田設(shè)施相對(duì)要求較高。在農(nóng)業(yè)支出中，真正能惠農(nóng)的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)科技推廣體系薄弱；在農(nóng)業(yè)創(chuàng)新方面，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，科技與生產(chǎn)脫節(jié)，農(nóng)科教、產(chǎn)學(xué)研合作不緊密，政府投入相對(duì)不足。

3社會(huì)服務(wù)化的公共支出滯后。農(nóng)村也面臨可持續(xù)發(fā)展，近年來(lái)的“城鄉(xiāng)二元”機(jī)制，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，留守老人、兒童大量增加，社會(huì)服務(wù)體系面臨新的挑戰(zhàn)。在公共支出方面，農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村社會(huì)保障體系、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等可持續(xù)的公共支出相對(duì)滯后。