在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)，自由競爭與宏觀調(diào)控，是緊密相聯(lián)、相互交織、缺一不可的重要組成部分。因為市場機制的完全有效性只有在嚴(yán)格的假說條件下才成

立，而政府干預(yù)的完美無缺同樣也僅僅與“理想的政府”相聯(lián)系。也就是說，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)都不是萬能的，都有內(nèi)在的缺陷和失靈、失敗的客觀可能，關(guān)鍵是尋求經(jīng)濟及社會發(fā)展市場機制與政府調(diào)控的最佳結(jié)合點，使得政府干預(yù)在匡正和糾補市場失靈的同時，避免和克服政府失靈，這對我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，無疑具有重大的理論意義和實踐意義。

一、市場失靈使政府的積極干預(yù)成為必要

西方發(fā)達國家及一批后發(fā)現(xiàn)代化國家市場經(jīng)濟的實際歷程和政府職能的演化軌跡表明，市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”有其能，也有其不能。一方面，市場經(jīng)濟是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優(yōu)勢：～是經(jīng)濟利益的刺激性。市場主體的利益驅(qū)動和自由競爭形成～種強勁的動力，它極大地調(diào)動人們的積極性和創(chuàng)造性，促進生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)組織和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不斷創(chuàng)新，提高資源配置的效率。二是市場決策的靈活性。在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)者和消費者作為微觀經(jīng)濟主體的分散決策結(jié)構(gòu)，對供求的變化能及時作出靈活有效的反應(yīng)，較快地實現(xiàn)供需平衡，減少資源的浪費，提高決策的效率。三是市場信息的有效性。高效率的分配資源要求充分利用經(jīng)濟中的各種信息。而以價格體系為主要內(nèi)容的信息結(jié)構(gòu)能夠使每一個經(jīng)濟活動參與者獲得簡單、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，從而有利于提高資源配置的合理性。此外，市場經(jīng)濟的良性運行還有利于避免和減少直接行政控制下的低效和腐敗等。但是另一方面，市場經(jīng)濟也有其局限性，其功能缺陷是固有的，光靠市場自身是難以克服的，完全摒棄政府干預(yù)的市場調(diào)節(jié)會使其缺陷大于優(yōu)勢，導(dǎo)致“市場失靈”（marketfailure），因而必須借助凌駕于市場之上的力量――政府這只“看得見的手”來糾補市場失靈。

（－）市場不能保持國民經(jīng)濟的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展

市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)的經(jīng)濟均衡是一種事后調(diào)節(jié)并通過分散決策而完成的均衡，它往往具有相當(dāng)程度的自發(fā)性和盲目性，由此產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟波動和經(jīng)濟總量的失衡。在糧食生產(chǎn)、牲畜養(yǎng)殖等生產(chǎn)周期較長的產(chǎn)業(yè)部門更會發(fā)生典型的“蛛網(wǎng)波動”。此外，市場經(jīng)濟中個人的理性選擇在個別產(chǎn)業(yè)、個別市場中可以有效地調(diào)節(jié)供求關(guān)系，但個人的理性選擇的綜合效果卻可能導(dǎo)致集體性的非理性行為，如當(dāng)經(jīng)濟發(fā)生通貨膨脹時，作為理性的個人自然會作出理性的選擇――增加支出購買商品，而每個人的理性選擇所產(chǎn)生的效果便是集體的非理性選擇

一、政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)

1.規(guī)制過度

我國的政府規(guī)制與西方國家的政府規(guī)制存在很大區(qū)別。西方國家規(guī)制之所以出現(xiàn)，很大程度上是因為存在市場失靈，而我國的政府規(guī)制帶有更多強制性的色彩。計劃經(jīng)濟時期，政府規(guī)制無處不在，與其說我國政府規(guī)制是為了解決市場失靈，不如說是為了消滅市場更確切些。改革開放后我國政府規(guī)制，不是解決市場失靈，而是計劃經(jīng)濟的慣性和本能。從政府規(guī)制的背景來看，30年的高度集中的計劃經(jīng)濟體制排斥市場機制的作用，資源配置方式的行政化、計劃化力量，在我國經(jīng)濟體制運行的過程中形成了巨大的慣性，造成了無可匹敵的國家授權(quán)下的壟斷力量和官本位的烙印。與此配套的政府規(guī)制是政府對微觀經(jīng)濟主體的活動所進行的全面的直接干預(yù)，建立什么樣的企業(yè)、在哪里建立、企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、生產(chǎn)的產(chǎn)品賣給誰、價格如何等問題都由政府確定。實行改革開放以后，特別是1992年十四大的召開，首次明確提出要建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，我國從此進入了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段。這個時期的政府規(guī)制是一個混合體，即不可避免地帶有原有計劃經(jīng)濟的影子，又必然包括了構(gòu)建市場經(jīng)濟體系的一些新的制度和措施。與市場經(jīng)濟國家相比，我們的政府規(guī)制涉及面廣，對企業(yè)的影響程度深，突出表現(xiàn)為規(guī)制過度。

現(xiàn)行的政府規(guī)制內(nèi)容相當(dāng)廣泛。在壟斷方面，主要針對傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域，內(nèi)容涉及電力、城市供水、城市燃氣、公共汽車與地鐵、電信、公路、鐵路運輸、管道運輸、航空運輸、水路運輸?shù)取，F(xiàn)行的規(guī)制措施主要有兩種，一是準(zhǔn)入規(guī)則，其形式有國家壟斷、申報、審批、許可、營業(yè)執(zhí)照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。二是價格規(guī)制，主要針對自然壟斷領(lǐng)域，方式主要有法定價格、地方政府定價、行業(yè)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)等?，F(xiàn)階段，政府規(guī)制的權(quán)力歸屬是：從中央到地方幾乎所有政府機關(guān)都擁有規(guī)制權(quán)力。

政府規(guī)制超越了其應(yīng)有的彌補和克服市場失靈的范圍，抑制了市場經(jīng)濟的內(nèi)在活力和正常發(fā)展，使企業(yè)缺乏競爭活力，造成資源配置的扭曲，并為尋租活動的產(chǎn)生提供了土壤。

2.政府規(guī)制缺位

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)，自由競爭與宏觀調(diào)控，是緊密相聯(lián)、相互交織、缺一不可的重要組成部分。因為市場機制的完全有效性只有在嚴(yán)格的假說條件下才成

立，而政府干預(yù)的完美無缺同樣也僅僅與“理想的政府”相聯(lián)系。也就是說，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)都不是萬能的，都有內(nèi)在的缺陷和失靈、失敗的客觀可能，關(guān)鍵是尋求經(jīng)濟及社會發(fā)展市場機制與政府調(diào)控的最佳結(jié)合點，使得政府干預(yù)在匡正和糾補市場失靈的同時，避免和克服政府失靈，這對我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，無疑具有重大的理論意義和實踐意義。

一、市場失靈使政府的積極干預(yù)成為必要

西方發(fā)達國家及一批后發(fā)現(xiàn)代化國家市場經(jīng)濟的實際歷程和政府職能的演化軌跡表明，市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”有其能，也有其不能。一方面，市場經(jīng)濟是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優(yōu)勢：～是經(jīng)濟利益的刺激性。市場主體的利益驅(qū)動和自由競爭形成～種強勁的動力，它極大地調(diào)動人們的積極性和創(chuàng)造性，促進生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)組織和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不斷創(chuàng)新，提高資源配置的效率。二是市場決策的靈活性。在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)者和消費者作為微觀經(jīng)濟主體的分散決策結(jié)構(gòu)，對供求的變化能及時作出靈活有效的反應(yīng)，較快地實現(xiàn)供需平衡，減少資源的浪費，提高決策的效率。三是市場信息的有效性。高效率的分配資源要求充分利用經(jīng)濟中的各種信息。而以價格體系為主要內(nèi)容的信息結(jié)構(gòu)能夠使每一個經(jīng)濟活動參與者獲得簡單、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，從而有利于提高資源配置的合理性。此外，市場經(jīng)濟的良性運行還有利于避免和減少直接行政控制下的低效和腐敗等。但是另一方面，市場經(jīng)濟也有其局限性，其功能缺陷是固有的，光靠市場自身是難以克服的，完全摒棄政府干預(yù)的市場調(diào)節(jié)會使其缺陷大于優(yōu)勢，導(dǎo)致“市場失靈”（marketfailure），因而必須借助凌駕于市場之上的力量——政府這只“看得見的手”來糾補市場失靈。

（－）市場不能保持國民經(jīng)濟的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展

市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)的經(jīng)濟均衡是一種事后調(diào)節(jié)并通過分散決策而完成的均衡，它往往具有相當(dāng)程度的自發(fā)性和盲目性，由此產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟波動和經(jīng)濟總量的失衡。在糧食生產(chǎn)、牲畜養(yǎng)殖等生產(chǎn)周期較長的產(chǎn)業(yè)部門更會發(fā)生典型的“蛛網(wǎng)波動”。此外，市場經(jīng)濟中個人的理性選擇在個別產(chǎn)業(yè)、個別市場中可以有效地調(diào)節(jié)供求關(guān)系，但個人的理性選擇的綜合效果卻可能導(dǎo)致集體性的非理性行為，如當(dāng)經(jīng)濟發(fā)生通貨膨脹時，作為理性的個人自然會作出理性的選擇——增加支出購買商品，而每個人的理性選擇所產(chǎn)生的效果便是集體的非理性選擇

一、政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)

1.規(guī)制過度

我國的政府規(guī)制與西方國家的政府規(guī)制存在很大區(qū)別。西方國家規(guī)制之所以出現(xiàn)，很大程度上是因為存在市場失靈，而我國的政府規(guī)制帶有更多強制性的色彩。計劃經(jīng)濟時期，政府規(guī)制無處不在，與其說我國政府規(guī)制是為了解決市場失靈，不如說是為了消滅市場更確切些。改革開放后我國政府規(guī)制，不是解決市場失靈，而是計劃經(jīng)濟的慣性和本能。從政府規(guī)制的背景來看，30年的高度集中的計劃經(jīng)濟體制排斥市場機制的作用，資源配置方式的行政化、計劃化力量，在我國經(jīng)濟體制運行的過程中形成了巨大的慣性，造成了無可匹敵的國家授權(quán)下的壟斷力量和官本位的烙印。與此配套的政府規(guī)制是政府對微觀經(jīng)濟主體的活動所進行的全面的直接干預(yù)，建立什么樣的企業(yè)、在哪里建立、企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、生產(chǎn)的產(chǎn)品賣給誰、價格如何等問題都由政府確定。實行改革開放以后，特別是1992年十四大的召開，首次明確提出要建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，我國從此進入了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段。這個時期的政府規(guī)制是一個混合體，即不可避免地帶有原有計劃經(jīng)濟的影子，又必然包括了構(gòu)建市場經(jīng)濟體系的一些新的制度和措施。與市場經(jīng)濟國家相比，我們的政府規(guī)制涉及面廣，對企業(yè)的影響程度深，突出表現(xiàn)為規(guī)制過度。

現(xiàn)行的政府規(guī)制內(nèi)容相當(dāng)廣泛。在壟斷方面，主要針對傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域，內(nèi)容涉及電力、城市供水、城市燃氣、公共汽車與地鐵、電信、公路、鐵路運輸、管道運輸、航空運輸、水路運輸?shù)取，F(xiàn)行的規(guī)制措施主要有兩種，一是準(zhǔn)入規(guī)則，其形式有國家壟斷、申報、審批、許可、營業(yè)執(zhí)照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。二是價格規(guī)制，主要針對自然壟斷領(lǐng)域，方式主要有法定價格、地方政府定價、行業(yè)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)等?，F(xiàn)階段，政府規(guī)制的權(quán)力歸屬是：從中央到地方幾乎所有政府機關(guān)都擁有規(guī)制權(quán)力。

政府規(guī)制超越了其應(yīng)有的彌補和克服市場失靈的范圍，抑制了市場經(jīng)濟的內(nèi)在活力和正常發(fā)展，使企業(yè)缺乏競爭活力，造成資源配置的扭曲，并為尋租活動的產(chǎn)生提供了土壤。

2.政府規(guī)制缺位

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)，自由競爭與宏觀調(diào)控，是緊密相聯(lián)、相互交織、缺一不可的重要組成部分。因為市場機制的完全有效性只有在嚴(yán)格的假說條件下才成

立，而政府干預(yù)的完美無缺同樣也僅僅與“理想的政府”相聯(lián)系。也就是說，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)都不是萬能的，都有內(nèi)在的缺陷和失靈、失敗的客觀可能，關(guān)鍵是尋求經(jīng)濟及社會發(fā)展市場機制與政府調(diào)控的最佳結(jié)合點，使得政府干預(yù)在匡正和糾補市場失靈的同時，避免和克服政府失靈，這對我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，無疑具有重大的理論意義和實踐意義。

一、市場失靈使政府的積極干預(yù)成為必要

西方發(fā)達國家及一批后發(fā)現(xiàn)代化國家市場經(jīng)濟的實際歷程和政府職能的演化軌跡表明，市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”有其能，也有其不能。一方面，市場經(jīng)濟是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優(yōu)勢：～是經(jīng)濟利益的刺激性。市場主體的利益驅(qū)動和自由競爭形成～種強勁的動力，它極大地調(diào)動人們的積極性和創(chuàng)造性，促進生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)組織和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不斷創(chuàng)新，提高資源配置的效率。二是市場決策的靈活性。在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)者和消費者作為微觀經(jīng)濟主體的分散決策結(jié)構(gòu)，對供求的變化能及時作出靈活有效的反應(yīng)，較快地實現(xiàn)供需平衡，減少資源的浪費，提高決策的效率。三是市場信息的有效性。高效率的分配資源要求充分利用經(jīng)濟中的各種信息。而以價格體系為主要內(nèi)容的信息結(jié)構(gòu)能夠使每一個經(jīng)濟活動參與者獲得簡單、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，從而有利于提高資源配置的合理性。此外，市場經(jīng)濟的良性運行還有利于避免和減少直接行政控制下的低效和腐敗等。但是另一方面，市場經(jīng)濟也有其局限性，其功能缺陷是固有的，光靠市場自身是難以克服的，完全摒棄政府干預(yù)的市場調(diào)節(jié)會使其缺陷大于優(yōu)勢，導(dǎo)致“市場失靈”（marketfailure），因而必須借助凌駕于市場之上的力量——政府這只“看得見的手”來糾補市場失靈。

（－）市場不能保持國民經(jīng)濟的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展

市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)的經(jīng)濟均衡是一種事后調(diào)節(jié)并通過分散決策而完成的均衡，它往往具有相當(dāng)程度的自發(fā)性和盲目性，由此產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟波動和經(jīng)濟總量的失衡。在糧食生產(chǎn)、牲畜養(yǎng)殖等生產(chǎn)周期較長的產(chǎn)業(yè)部門更會發(fā)生典型的“蛛網(wǎng)波動”。此外，市場經(jīng)濟中個人的理性選擇在個別產(chǎn)業(yè)、個別市場中可以有效地調(diào)節(jié)供求關(guān)系，但個人的理性選擇的綜合效果卻可能導(dǎo)致集體性的非理性行為，如當(dāng)經(jīng)濟發(fā)生通貨膨脹時，作為理性的個人自然會作出理性的選擇——增加支出購買商品，而每個人的理性選擇所產(chǎn)生的效果便是集體的非理性選擇

一、政府失靈又決定了政府干預(yù)必須適度、有效

市場失靈為政府干預(yù)提供了基本依據(jù)，但是，政府干預(yù)也非萬能，同樣存在著“政府失靈”（governmentfailure）的可能性，用林德布洛姆的話說就是政府‘識有粗大的拇指，而無其他手指”。政府失靈一方面表現(xiàn)為政府的無效干預(yù)，即政府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方式選擇失當(dāng)，不能夠彌補“市場失靈”維持市場機制正常運行的合理需要。比如對生態(tài)環(huán)境的保護不力．缺乏保護公平競爭的法律法規(guī)和措施，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品投資不足，政策工具選擇上失當(dāng)，不能正確運用行政指令性手段等，結(jié)果也就不能彌補和糾正市場失靈；另一方面，則表現(xiàn)為政府的過度干預(yù)，即政府干預(yù)的范圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要，或干預(yù)的方向不對路，形式選擇失當(dāng)，比如不合理的限制性規(guī)章制度過多過細，公共產(chǎn)品生產(chǎn)的比重過大，公共設(shè)施超前過度；對各種政策工具選擇及搭配不適當(dāng)，過多地運用行政指令性手段干預(yù)市場內(nèi)部運行秩序，結(jié)果非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常運作。

那么，為什么政府干預(yù)會失靈呢？或者說，導(dǎo)致政府失靈的根源是什么？

（一）政府干預(yù)的公正性并非必然。政府干預(yù)的一個前提條件是它應(yīng)該作為社會公共利益的化身對市場運行進行公正無私的調(diào)控，公共選擇學(xué)派把政府官員視作亞當(dāng)·斯密所說的“經(jīng)濟人”這一假設(shè)，固然有失之偏頗之處，但現(xiàn)實中的政府的確不總是那么高尚，政府機構(gòu)謀求內(nèi)部私利而非公共利益的所謂“內(nèi)在效應(yīng)”（interalities）現(xiàn)象在資本主義國家的“金元”政治中有著淋漓盡致的表現(xiàn)。在社會主義國家，同樣在理論上不能完全排除政府機構(gòu)的“內(nèi)在效應(yīng)”可能性，在實踐中，少數(shù)政府官員的腐敗行為更時有發(fā)生。政府部門這種追求私利的“內(nèi)在效應(yīng)”必然極大地影響政府干預(yù)下的資源配置的優(yōu)化，如同外在效應(yīng)成為市場失靈的一個原因一樣，“內(nèi)在效應(yīng)”則市政府失靈的一個重要根源。

（二）政府某些干預(yù)行為的效率較低。與市場機制不同，政府干預(yù)首先具有不以直接盈利為目的的公共性。政府為彌補市場失靈而直接干預(yù)的領(lǐng)域往往是那些投資大、收益慢且少的公共產(chǎn)品，其供給一般是以非價格為特征的，即政府不能通過明確價格的交換從供給對象那里直接收取費用，而主要是依靠財政支出維持其生產(chǎn)和經(jīng)營，很難計較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動。

其次，政府干預(yù)還具有壟斷性。政府所處的“某些迫切需要的公共產(chǎn)品（例如國防、警察、消防、公路）的壟斷供給者的地位”決定著只有政府才擁有從外部對市場的整體運行進行干預(yù)或調(diào)控的職能和權(quán)力。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求。最后，政府干預(yù)還需要具有高度的協(xié)調(diào)性。政府實施調(diào)控的組織體系是由政府眾多機構(gòu)或部門構(gòu)成的，這些機構(gòu)部門間的職權(quán)劃分、協(xié)調(diào)配合、部門觀點，都影響著調(diào)控體系的運轉(zhuǎn)效率。

我國正處在從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的轉(zhuǎn)型期。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，市場經(jīng)濟機制天生固有的功能局限——市場失靈，已逐步暴露出來。這為政府干預(yù)市場提供了客觀的依據(jù)。一般來說，對于市場失靈，政府可以采用提供純粹公共物品、宏觀調(diào)節(jié)、微觀管理等手段加以克服，特別是作為微觀管理重要組成部分的政府規(guī)制在克服不完全競爭、信息的不完全性、交易費用、正外部性、負(fù)外部性等市場失靈方面能發(fā)揮重要作用；從理論上說，政府作為“道德人”，對市場失靈進行規(guī)制，維護市場經(jīng)濟的有序發(fā)展，這是政府必須履行的職能之一。但是政府作為現(xiàn)實中的“經(jīng)濟人”，政府不是沒有自身利益和缺陷的、理性的行為主體，現(xiàn)實中的政府規(guī)制行為正是在責(zé)任機制和利益機制兩種動機的共同左右下發(fā)生的，是兩種動機產(chǎn)生“合力”的結(jié)果。轉(zhuǎn)型期，由于歷史及制度、體制不完善等方面的原因，政府在履行規(guī)制責(zé)任、實現(xiàn)公共利益的過程中，往往偏離公共利益的目標(biāo)，這就在市場失靈的同時產(chǎn)生另一種失靈，即政府規(guī)制失靈。

對于什么是政府規(guī)制失靈，學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的界定。根據(jù)暨南大學(xué)李郁芳教授的研究，我們可以從定性與定量兩個角度來對規(guī)制失靈進行界定。從定性的角度來看：首先，政府規(guī)制失靈屬于政府失靈的范圍，是政府失靈在微觀規(guī)制領(lǐng)域中的表現(xiàn)，是政府在力圖彌補市場缺陷的過程中不可避免地產(chǎn)生的另外一種缺陷，使之不能達到預(yù)期的社會公共目標(biāo)或損害了市場組織的效率或帶來自身的低效率。其次，政府規(guī)制失靈是在市場經(jīng)濟條件下政府為了克服市場失靈時引起的另一種缺陷。從定量的角度來看：經(jīng)濟學(xué)家更多地是從效率損失的角度來分析規(guī)制失靈，政府規(guī)制失靈意味著規(guī)制成本超出了規(guī)制收益。

一、政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)

1.規(guī)制過度

我國的政府規(guī)制與西方國家的政府規(guī)制存在很大區(qū)別。西方國家規(guī)制之所以出現(xiàn)，很大程度上是因為存在市場失靈，而我國的政府規(guī)制帶有更多強制性的色彩。計劃經(jīng)濟時期，政府規(guī)制無處不在，與其說我國政府規(guī)制是為了解決市場失靈，不如說是為了消滅市場更確切些。改革開放后我國政府規(guī)制，不是解決市場失靈，而是計劃經(jīng)濟的慣性和本能。從政府規(guī)制的背景來看，30年的高度集中的計劃經(jīng)濟體制排斥市場機制的作用，資源配置方式的行政化、計劃化力量，在我國經(jīng)濟體制運行的過程中形成了巨大的慣性，造成了無可匹敵的國家授權(quán)下的壟斷力量和官本位的烙印。與此配套的政府規(guī)制是政府對微觀經(jīng)濟主體的活動所進行的全面的直接干預(yù)，建立什么樣的企業(yè)、在哪里建立、企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、生產(chǎn)的產(chǎn)品賣給誰、價格如何等問題都由政府確定。實行改革開放以后，特別是1992年十四大的召開，首次明確提出要建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，我國從此進入了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段。這個時期的政府規(guī)制是一個混合體，即不可避免地帶有原有計劃經(jīng)濟的影子，又必然包括了構(gòu)建市場經(jīng)濟體系的一些新的制度和措施。與市場經(jīng)濟國家相比，我們的政府規(guī)制涉及面廣，對企業(yè)的影響程度深，突出表現(xiàn)為規(guī)制過度。

現(xiàn)行的政府規(guī)制內(nèi)容相當(dāng)廣泛。在壟斷方面，主要針對傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域，內(nèi)容涉及電力、城市供水、城市燃氣、公共汽車與地鐵、電信、公路、鐵路運輸、管道運輸、航空運輸、水路運輸?shù)取，F(xiàn)行的規(guī)制措施主要有兩種，一是準(zhǔn)入規(guī)則，其形式有國家壟斷、申報、審批、許可、營業(yè)執(zhí)照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。二是價格規(guī)制，主要針對自然壟斷領(lǐng)域，方式主要有法定價格、地方政府定價、行業(yè)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)等?，F(xiàn)階段，政府規(guī)制的權(quán)力歸屬是：從中央到地方幾乎所有政府機關(guān)都擁有規(guī)制權(quán)力。

編者按：本文主要從引言；OECD國家監(jiān)管政策的演變；現(xiàn)階段OECD國家監(jiān)管治理的具體實踐；OECD國家監(jiān)管治理對我國的啟示四個方面進行論述。其中，主要包括：促進各國經(jīng)濟的發(fā)展并提升其應(yīng)變能力、傳統(tǒng)的監(jiān)管方式是簡單的“命令控制”式的直接干預(yù)模式、“非管制化”和“減少文牘主義”很快讓位于監(jiān)管改革理念、監(jiān)管質(zhì)量管理理念、監(jiān)管政策理念、監(jiān)管治理、監(jiān)管治理的內(nèi)涵：從充分保護私人投資者和消費者權(quán)益的角度，論述監(jiān)管治理的必要性、將監(jiān)管治理安排置于其政治、經(jīng)濟、法律和文化的大環(huán)境中（制度稟賦）來考慮、OECD實現(xiàn)有效監(jiān)管治理的三要素、轉(zhuǎn)變觀念，引入監(jiān)管治理理念、運用多種監(jiān)管工具，并積極推動對RIA的政治承諾、擴大政府咨詢和獨立機構(gòu)的研究

一、引言

有鑒于監(jiān)管型國家的興起與監(jiān)管失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府監(jiān)管改革已成為當(dāng)今世界各國最為重要的政府改革課題之一，其目標(biāo)是促進各國經(jīng)濟的發(fā)展并提升其應(yīng)變能力。當(dāng)前的監(jiān)管改革是希望透過制度與流程的設(shè)計以引導(dǎo)發(fā)展出一個更為健全及符合民主治理精神的監(jiān)管系統(tǒng)，同時促進目前多層次監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)間地協(xié)調(diào)與配合，以期最終能矯正監(jiān)管失靈現(xiàn)象并完成社會各組成部分自我治理與自我監(jiān)管。

美國著名公共行政學(xué)者DavidH．Rosenbloom曾定義公共行政為：“政府立法、行政、司法部門對社會進行全部或局部監(jiān)管或提供服務(wù)的過程?！闭墓δ苷且云鋵竦摹胺?wù)”或“監(jiān)管”過程來實現(xiàn)。正如OECD公共管理委員會(PublicManagementCommittee)所指出的，監(jiān)管質(zhì)量對于經(jīng)濟績效及政府在改善公民生活質(zhì)量方面所做努力的效果，都至關(guān)重要。以O(shè)ECD為代表的發(fā)達市場經(jīng)濟國家首次提出了監(jiān)管治理理念，目前已有一半以上的OECD國家在監(jiān)管治理理念的指導(dǎo)下確定了不同性質(zhì)的監(jiān)管政策質(zhì)量評估方案及立法。為了使我國監(jiān)管改革能更符合公民的利益，以實現(xiàn)善治，有必要將監(jiān)管治理作為監(jiān)管政策制定與執(zhí)行過程中重要的遵循準(zhǔn)則與規(guī)范架構(gòu)。在這方面，OECD國家監(jiān)管政策從干預(yù)主義到監(jiān)管治理的演變，對我國監(jiān)管改革具有重要的參考價值、典型意義和借鑒作用。

二、OECD國家監(jiān)管政策的演變

自20世紀(jì)80年代以來，OECD國家監(jiān)管政策經(jīng)歷了從干預(yù)主義到監(jiān)管治理的演變過程，經(jīng)歷了如下幾個階段

近年來，人們在復(fù)雜的矛盾沖突帶來的教訓(xùn)中有所進步，知道中國的問題原來不是所謂的農(nóng)業(yè)問題，而是以農(nóng)民問題為主的“三農(nóng)”問題。這當(dāng)然令人欣慰。但是，最近參與“三農(nóng)”問題討論的人們一般還都習(xí)慣于約定俗成地根據(jù)經(jīng)濟科學(xué)所規(guī)范的學(xué)術(shù)語境提出政策意見。有些比較激進的甚至對家庭承包制也予以否定。根據(jù)十多年在農(nóng)村調(diào)研中得到的粗淺的感性認(rèn)識，我試圖藉此文提出假設(shè)：無論計劃還是市場，當(dāng)這些外來制度面對高度分散而且剩余太少的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟時，都有交易費用過高的問題；因此才需要有中國特色的制度創(chuàng)新。由此引申出的另一個相關(guān)假設(shè)則是：無論集權(quán)或是民主，當(dāng)這些政治制度面對高度分散的小農(nóng)村社制的社會基礎(chǔ)時，也都由于交易費用過高而難以有效治理；因此才需要重建以社區(qū)自治為主的農(nóng)村管理體制。也許，正是這兩個問題沒有被正確認(rèn)識，也沒有來得及討論解決辦法，中國的三農(nóng)問題才面臨“市場失靈＋政府失靈”的雙重困境。 一、市場為什么失靈

因為知識有限，我只能從土地、勞動力和資本這三要素的配置入手進行討論：

在大多數(shù)發(fā)展中國家的農(nóng)村，第一要素是土地。而在我國農(nóng)村，土地事實上是在不斷減少，并且人口在不斷增長，就產(chǎn)生了兩個現(xiàn)實問題：

其一是土地面積減少使之成為高度稀缺資源，要素的稀缺性決定價格，越是稀缺、其價格就越高；并且，越是稀缺資源，私有化的制度成本也越高。再加上土地的不可移動性、在我國又天然地與傳統(tǒng)村社的血緣地緣關(guān)系結(jié)合，就導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)客觀上以社區(qū)為邊界。

其二是任何多少從事過農(nóng)村政策研究的人都知道的土地“雙重功能”。這形成于一般發(fā)達國家難以見到的“政府退出”。亦即：農(nóng)村自發(fā)大包干使得政府賴以提取農(nóng)業(yè)剩余的集體化制度解體時，政府的理性選擇是“退出”，從此不再承擔(dān)農(nóng)民的社會保障和農(nóng)村公共開支，而轉(zhuǎn)由耕地來承擔(dān)；并且隨人均面積不斷下降，必然使耕地越來越多地轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚?dān)農(nóng)民的生存保障這種公共品職能為主。這也是我國農(nóng)地的社區(qū)所有制的成因之一。

在以上兩個限制性條件約束下，形成了有中國特色的村社所有、家庭承包制度，這個制度在20年改革過程中不斷修訂和完善，最后被1998年中央的十五屆三中全會的“跨世紀(jì)的文件”確立為“中國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度”。由此決定了農(nóng)村土地既不能實現(xiàn)完全個人意義上的私有化，也不能被單純地當(dāng)作一種生產(chǎn)資料來完全地交給市場這個看不見的手來調(diào)節(jié)。

摘要:政府在干預(yù)市場經(jīng)濟活動時，也會發(fā)生失靈的情況，我國政府失靈的原因主要是權(quán)力尋租、腐敗，政府工作效率低，信息不暢，地方保護主義。要從三個方面防范和糾正政府失靈：明確政府角色、深化政府機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府管理職能。

關(guān)鍵詞:政府失靈；潛在因素；糾正與防范

當(dāng)政府干預(yù)市場經(jīng)濟活動時，其結(jié)果往往不盡如人意，即與“市場失靈”相對應(yīng)，還存在著“政府失靈”。正如薩繆爾森所指出的：“應(yīng)當(dāng)先認(rèn)識到存在著市場失靈，也存在著政府失靈……當(dāng)政府政策或集體運行所采取的手段不能改善經(jīng)濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產(chǎn)生了?！彼^政府失靈就是政府克服市場失靈所導(dǎo)致的效率損失已超過市場失靈所導(dǎo)致的效率損失，即政府未能有效克服市場失靈，甚至阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，引起了經(jīng)濟關(guān)系的扭曲，加劇了市場缺陷和市場混亂，難以實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置；或者政府的干預(yù)效率低下，成本高昂。政府失靈可以概括為以下幾種情況：第一種是政府干預(yù)經(jīng)濟活動達不到預(yù)期目標(biāo)。由于缺少足夠的財力資源，政府面對眾多的“市場失靈”與多元化的社會發(fā)展目標(biāo)，其干預(yù)行為往往顧此失彼，陷入干預(yù)不足與調(diào)控疲軟的困境。第二種情況是即使政府干預(yù)經(jīng)濟活動達到了預(yù)期目標(biāo)，但是成本高昂，造成大量的社會資源浪費。在這種情況下，政府干預(yù)不僅不能有效地克服“市場失靈”，反而加劇和引發(fā)其他矛盾，不利于資源配置的優(yōu)化。第三種情況是雖然政府干預(yù)經(jīng)濟活動達到了預(yù)期目標(biāo)，效率也較高，但卻帶來了其他負(fù)面效應(yīng)。比如政府干預(yù)引致政策手段與宏觀目標(biāo)的矛盾與沖突、政府機構(gòu)擴張、尋租活動猖獗等。

一、政府失靈的理論分析

從現(xiàn)實來看，中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，具有發(fā)生“政府失靈”的社會基礎(chǔ)。推進社會轉(zhuǎn)型的動力主要來源于社會各個層面自身的制度創(chuàng)新，并不伴隨社會基本制度的轉(zhuǎn)變，在中國多重轉(zhuǎn)型的交錯中間存在許多“灰色地帶”，給公共管理權(quán)力的運作提供了較多的回旋余地，使得“政府失靈”成為可能，權(quán)力運行的軟約束加上轉(zhuǎn)型期社會的特點，使得“政府失靈”存在著現(xiàn)實的社會基礎(chǔ)。從目前來看，產(chǎn)生“政府失靈”的潛在因素主要有：

(一)、尋租、內(nèi)部性、腐敗