首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進(jìn)步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運(yùn)營成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時(shí)代越來越近。

其次，市場(chǎng)需求是融合的又一推動(dòng)力，在用戶的多樣化、個(gè)性化需求推動(dòng)下，操作簡(jiǎn)便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時(shí)運(yùn)營商也須依托于一個(gè)低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，以降低成本和擴(kuò)大經(jīng)營。因此市場(chǎng)融合和業(yè)務(wù)融合推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)融合。

第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)成為電信業(yè)的共識(shí)。首先從發(fā)達(dá)國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標(biāo)志著美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場(chǎng)。中國電信從1994年開始進(jìn)行了一系列改革：改革電信管制機(jī)構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)。通過組建中國聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網(wǎng)通、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國鐵通和中國衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競(jìng)爭(zhēng)的局面；加強(qiáng)電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺(tái)電信條例，在此框架下完成電信市場(chǎng)管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤(rùn)分布的巨大變化，隨著管制的放松，進(jìn)入者與在位者展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動(dòng)因。

網(wǎng)絡(luò)融合下政府管制面臨的挑戰(zhàn)

隨著新技術(shù)和新應(yīng)用的不斷涌現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)融合在技術(shù)上已經(jīng)不成問題。在融合過程中，企業(yè)間形成了兼并重組、競(jìng)爭(zhēng)合作的局面。2000年世界最大的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)公司美國在線收購世界上最大的媒體公司時(shí)代華納，成為國際產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展的標(biāo)志性事件。2004年，中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)和新華社等傳統(tǒng)媒體紛紛涉足網(wǎng)絡(luò)電視領(lǐng)域，中國聯(lián)通和中國移動(dòng)也紛紛開始提供手機(jī)電視服務(wù)。交互式網(wǎng)絡(luò)電視（IPTV）集互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、通訊等多種技術(shù)于一體，利用寬帶有線電視網(wǎng)，向家庭用戶提供包括數(shù)字電視在內(nèi)的多種交互式服務(wù)。IPTV的出現(xiàn)對(duì)電信、廣電管制政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

融合意味新進(jìn)入者既可以來自非規(guī)制行業(yè)，也可以受其它規(guī)制體系的約束。那么市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)相互滲透的程度、規(guī)制方式的連貫性等都是亟待解決的問題，網(wǎng)絡(luò)融合為政府管制提出了新挑戰(zhàn)。

為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求，近年來特別是近幾個(gè)月，我國政府做了大量工作。在法律法規(guī)方面，全國性的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的清理工作已基本完成，廢止和修改、制定了一批法律法規(guī)；在關(guān)稅削減方面，從2002年1月1日起，我國關(guān)稅總水平已由15.3％降到12％，涉及5300多個(gè)稅目；在行政審批制度方面，國家經(jīng)貿(mào)委、國家計(jì)委、財(cái)政部等部門取消了二十幾項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，行業(yè)涉及水、電、建筑、房地產(chǎn)、農(nóng)林、金融等多個(gè)行業(yè)。

然而，與WTO的規(guī)則和我國經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展要求相比較，我國政府在減政放權(quán)、解除管制、減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)等方面的工作力度還很不夠。從朱總理在“兩會(huì)”期間的《政府工作報(bào)告》中也不難看出，今年八大工作重點(diǎn)中，有好幾個(gè)方面都涉及減少政府管制和干預(yù)問題。報(bào)告明確提出：努力推進(jìn)壟斷行業(yè)改革。通過政企分開和企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。盡快實(shí)施電信、電力、民航管理體制改革，抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。在加快政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須進(jìn)一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的羈絆，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。繼續(xù)理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負(fù)責(zé)。進(jìn)一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規(guī)范操作，簡(jiǎn)化程序，公開透明，明確責(zé)任。

可以說，管制改革已成為政府今后幾年的頭等大事，其進(jìn)展將直接影響到與世貿(mào)規(guī)則的接軌，更關(guān)系到下一步的改革大局。這是一步“將軍”棋，世人都在關(guān)注。目前，中國的改革已經(jīng)到了一個(gè)非常時(shí)期，從國內(nèi)銀行、證券金融、會(huì)計(jì)行業(yè)、國有企業(yè)等領(lǐng)域反映出的許多棘手的重大問題看，很多矛盾和沖擊與行政管制有直接關(guān)系，因此管制這根鏈條到了非進(jìn)行大幅度調(diào)整不可的時(shí)候了?；诖耍酒趫?bào)告我們選擇政府管制問題進(jìn)行探討。為了行文的完整，首先概論政府管制的起因，然后深入分析當(dāng)前在我國進(jìn)一步解除政府管制過程中存在的障礙、難點(diǎn)，最后提出解除政府管制需要遵循的幾個(gè)原則和今后的工作重點(diǎn)。

政府管制的形成

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制和控制的行為。政府管制的一個(gè)根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團(tuán)都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)侵害弱勢(shì)利益集團(tuán)的“合法”工具。

自然壟斷是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，即由于自然條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的限制，使行業(yè)中只需一個(gè)或幾個(gè)生產(chǎn)者就能滿足市場(chǎng)需求并達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。許多基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)，如電信、電力、鐵路運(yùn)輸?shù)榷即嬖谧匀粔艛嗵卣?。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對(duì)，某種程度上競(jìng)爭(zhēng)的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現(xiàn)為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征

對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征的認(rèn)識(shí)體現(xiàn)了自然壟斷理論的演進(jìn)過程。

（一）規(guī)模經(jīng)濟(jì)性

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，自然壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不應(yīng)當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)性或破壞性競(jìng)爭(zhēng)，而如果把某種產(chǎn)品的全部生產(chǎn)交給一家企業(yè)進(jìn)行壟斷生產(chǎn)，對(duì)全社會(huì)來說，總成本最小，獨(dú)家壟斷能產(chǎn)生最大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。因此，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)公益，政府必須對(duì)自然壟斷進(jìn)行管制，即政府運(yùn)用行政權(quán)力，以一定條件選擇一家或幾家企業(yè)生產(chǎn)而限制其他廠商進(jìn)入，這就是市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。

（二）范圍經(jīng)濟(jì)性

自然壟斷行業(yè)政府管制的必要性

政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的控制，一是出于對(duì)社會(huì)整體利益的考慮，二是出于對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確引導(dǎo)，三是出于政治上穩(wěn)定的考慮。政府進(jìn)行管制需要付出極大的成本，其中政府管制執(zhí)法成本所占的比重最大。在政府管制的實(shí)際過程中，應(yīng)當(dāng)考慮邊際成本的邊際收益情況，如果政府管制的收益大于政府管制成本，則這種政府管制是十分必要的。

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來各國政府頒布的管制法規(guī)都屬于公共產(chǎn)品，政府管制本身也是公共產(chǎn)品。政府對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)行管制的必要性在于：

抑制企業(yè)壟斷價(jià)格，維護(hù)社會(huì)分配效率。市場(chǎng)活動(dòng)中普通商品的定價(jià)，是通過多個(gè)買方和賣方的競(jìng)爭(zhēng)自動(dòng)形成的，一般不需要政府進(jìn)行干預(yù)。由于自然壟斷行業(yè)往往只有一家企業(yè)，壟斷企業(yè)本能地會(huì)追求自身利益最大化。如果任由壟斷企業(yè)自行定價(jià)，就會(huì)出現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際成本的壟斷高價(jià)。這種情況既損害了整體經(jīng)濟(jì)效率，也損害了社會(huì)公平。

防止破壞性競(jìng)爭(zhēng)，保證經(jīng)濟(jì)效率和供應(yīng)穩(wěn)定。自然壟斷行業(yè)需要巨額投資，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，由一家或少數(shù)幾家壟斷經(jīng)營能使社會(huì)效率最大化。自然壟斷行業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)屬于浪費(fèi)性和破壞性競(jìng)爭(zhēng)，它將導(dǎo)致企業(yè)不能取得正常利潤(rùn)甚至虧損。如果不進(jìn)行政府管制，許多企業(yè)就會(huì)盲目進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，導(dǎo)致重復(fù)投資和過度競(jìng)爭(zhēng)。

制約壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。自然壟斷企業(yè)往往同時(shí)經(jīng)營競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，這就為自然壟斷企業(yè)采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供了條件。例如，自然壟斷企業(yè)可能在壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定高價(jià)，在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定低價(jià)，通過內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼行為排斥其他競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)。自然壟斷企業(yè)也可能將壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)進(jìn)行聯(lián)合定價(jià)，通過捆綁經(jīng)營和搭載銷售獲取壟斷利潤(rùn)。為制約自然壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，需要政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)管制。

網(wǎng)絡(luò)融合已成為信息技術(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)

近年來，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，出現(xiàn)電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)的融合趨勢(shì)。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（ITU）描述，網(wǎng)絡(luò)融合就是通過互聯(lián)、互操作的電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源的無縫融合，構(gòu)成一個(gè)具有統(tǒng)一接入和應(yīng)用界面的高效網(wǎng)絡(luò)，使人類能在任何時(shí)間和地點(diǎn)，以一種可以接受的費(fèi)用和質(zhì)量，安全地享受多種方式的信息應(yīng)用。如圖1所示，從內(nèi)容到終端，融合發(fā)生在價(jià)值鏈上的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)融合的重要因素有技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)需求和放松管制。

首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進(jìn)步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運(yùn)營成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時(shí)代越來越近。

其次，市場(chǎng)需求是融合的又一推動(dòng)力，在用戶的多樣化、個(gè)性化需求推動(dòng)下，操作簡(jiǎn)便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時(shí)運(yùn)營商也須依托于一個(gè)低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，以降低成本和擴(kuò)大經(jīng)營。因此市場(chǎng)融合和業(yè)務(wù)融合推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)融合。

第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)成為電信業(yè)的共識(shí)。首先從發(fā)達(dá)國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標(biāo)志著美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場(chǎng)。中國電信從1994年開始進(jìn)行了一系列改革：改革電信管制機(jī)構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)。通過組建中國聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網(wǎng)通、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國鐵通和中國衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競(jìng)爭(zhēng)的局面；加強(qiáng)電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺(tái)電信條例，在此框架下完成電信市場(chǎng)管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤(rùn)分布的巨大變化，隨著管制的放松，進(jìn)入者與在位者展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動(dòng)因。

摘要：政府社會(huì)性管制改革事關(guān)重大，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須統(tǒng)籌安排，整體推進(jìn)。為此，必須完善會(huì)性管制的法律體系，健全社會(huì)性管制的行為主體，設(shè)置社會(huì)性管制的合理目標(biāo)，構(gòu)建“適度型”社會(huì)性管制式，綜合運(yùn)用強(qiáng)制型和激勵(lì)型管制方法，強(qiáng)化安全、健康、環(huán)境管制，實(shí)現(xiàn)對(duì)管制者的有效管制。

關(guān)鍵詞：政府干預(yù)社會(huì)性管制整體改革

政府管制也稱為政府規(guī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國家干預(yù)政策的重要組成部分，是政府為實(shí)現(xiàn)一定的公共政策目標(biāo)，由具有法律地位的政府管制機(jī)構(gòu)，依照一定的法律法規(guī)對(duì)被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府管制按管制性質(zhì)和內(nèi)容一般可分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制兩大類。經(jīng)濟(jì)性管制“主要是指政府對(duì)企業(yè)在價(jià)格、產(chǎn)量、進(jìn)入和退出等方面的決策進(jìn)行限制?！睍?huì)性管制是指為保障全體公民的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護(hù)環(huán)境及確保教育、文化等社會(huì)福利而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體各種特定行為進(jìn)行規(guī)范和限制的政府干預(yù)。

政府管制體制改革是政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)合點(diǎn)，而社會(huì)性管制改革又是管制革的一大重點(diǎn)。目前我國政府社會(huì)性管制改革明顯滯后，社會(huì)性管制本身存在不少嚴(yán)重問題。當(dāng)前我國日益加劇的環(huán)境污染問題，禁而不止的煤礦礦難問題，層出不窮的假酒、假藥和有毒食品問題等的存在，反映了我國政府社會(huì)性管制職能的缺失和社會(huì)性管制能力的不足，不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。構(gòu)建和諧社會(huì)要求政府轉(zhuǎn)變以GDP為中心、片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的傳統(tǒng)做法。把注意力更多地轉(zhuǎn)移到解決國民健康、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平等基本問題上來，這些問題都屬于政府社會(huì)性管制職能的范疇。這就迫切要求我們加快政府社會(huì)性管制改革步伐，完善社會(huì)性管制職能政府社會(huì)性管制改革事關(guān)重大，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須統(tǒng)籌安排，整體推進(jìn)。在和諧社會(huì)構(gòu)建背景下我國政府社會(huì)性管制的整體改革，應(yīng)從以下七個(gè)方面協(xié)調(diào)推進(jìn)。

一、完善政府社會(huì)性管制的法律體系

政府社會(huì)性管制必須以相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，法律體系的健全與否直接決定著政府社會(huì)性管制職能的有效性。改革開放以來，我國相繼頒布了一系列針對(duì)健康、環(huán)境、安全、教育、文化等領(lǐng)域的社會(huì)性管制法律，如《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了涵蓋健康衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)害防治、文化教育等各方面內(nèi)容的政府社會(huì)性管制法律體系。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，還是從政府社會(huì)性管制職能的現(xiàn)實(shí)需要上看，我國政府社會(huì)性管制的法律體系還很不完善，與社會(huì)性管制的廣泛性、深人性和重要性不相適應(yīng)。因此，必須堅(jiān)持修法與立法并重，細(xì)化相關(guān)法律條文，建構(gòu)系統(tǒng)規(guī)范的法律法規(guī)群體，增強(qiáng)法律的懲處力度和可操作性，以完善我國政府社會(huì)性管制的法律體系。

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制和控制的行為。政府管制的一個(gè)根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團(tuán)都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)侵害弱勢(shì)利益集團(tuán)的“合法”工具。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上把政府管制分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制兩類。

1．經(jīng)濟(jì)性管制。經(jīng)濟(jì)管制是指對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)進(jìn)入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制。一般來說，是對(duì)某一個(gè)特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點(diǎn)，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡(luò)、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡(luò)等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會(huì)效應(yīng)。如果他們的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格不合理，很可能危及到購買并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個(gè)時(shí)候，政府要在準(zhǔn)入管制的同時(shí)進(jìn)行價(jià)格管制。此外，對(duì)運(yùn)輸、金融證券、電臺(tái)電視臺(tái)等媒體的管制也屬于經(jīng)濟(jì)管制。

2．社會(huì)性管制。社會(huì)管制主要用來保護(hù)環(huán)境以及勞工和消費(fèi)者的健康和安全。主要針對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)。前者是市場(chǎng)交易雙方在交易時(shí)，會(huì)產(chǎn)生一種由第三方或社會(huì)全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對(duì)交易主體進(jìn)行準(zhǔn)入、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)等方面的管制。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔(dān)。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場(chǎng)所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進(jìn)行準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露方面的管制。

二、政府管制的理論依據(jù)

網(wǎng)絡(luò)融合已成為信息技術(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)

近年來，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，出現(xiàn)電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)的融合趨勢(shì)。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（ITU）描述，網(wǎng)絡(luò)融合就是通過互聯(lián)、互操作的電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源的無縫融合，構(gòu)成一個(gè)具有統(tǒng)一接入和應(yīng)用界面的高效網(wǎng)絡(luò)，使人類能在任何時(shí)間和地點(diǎn)，以一種可以接受的費(fèi)用和質(zhì)量，安全地享受多種方式的信息應(yīng)用。如圖1所示，從內(nèi)容到終端，融合發(fā)生在價(jià)值鏈上的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)融合的重要因素有技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)需求和放松管制。

首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進(jìn)步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運(yùn)營成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時(shí)代越來越近。

其次，市場(chǎng)需求是融合的又一推動(dòng)力，在用戶的多樣化、個(gè)性化需求推動(dòng)下，操作簡(jiǎn)便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時(shí)運(yùn)營商也須依托于一個(gè)低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，以降低成本和擴(kuò)大經(jīng)營。因此市場(chǎng)融合和業(yè)務(wù)融合推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)融合。

第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)成為電信業(yè)的共識(shí)。首先從發(fā)達(dá)國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標(biāo)志著美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場(chǎng)。中國電信從1994年開始進(jìn)行了一系列改革：改革電信管制機(jī)構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)。通過組建中國聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網(wǎng)通、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國鐵通和中國衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競(jìng)爭(zhēng)的局面；加強(qiáng)電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺(tái)電信條例，在此框架下完成電信市場(chǎng)管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤(rùn)分布的巨大變化，隨著管制的放松，進(jìn)入者與在位者展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動(dòng)因。

摘要：本文認(rèn)為，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重不是造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入下降的根本原因。農(nóng)村問題的癥結(jié)主要在于長(zhǎng)期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，逐步取消對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的各種不當(dāng)管制，采取積極措施減少農(nóng)業(yè)人口、增加農(nóng)民收入，并同時(shí)構(gòu)建合理的財(cái)政體制與稅費(fèi)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)政府職能與管制政策財(cái)政體制農(nóng)業(yè)人口

近年來政府一直在不斷嘗試、推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，卻是“減負(fù)”年年講，“負(fù)擔(dān)”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然取得了一定成效，但很多地方負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實(shí)際上，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)涉及兩方面的問題：農(nóng)民收入與政府稅費(fèi)。那么，究竟是農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯、農(nóng)民收入下降，還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過慢導(dǎo)致稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重？抑或是隱含著其他因素，使得農(nóng)民收入增長(zhǎng)放緩，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重？筆者認(rèn)為，深層次的原因主要在于長(zhǎng)期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，政府與市場(chǎng)關(guān)系扭曲，政府職能定位不當(dāng)。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，政府的經(jīng)濟(jì)職能還大量留存于市場(chǎng)中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)力。政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于發(fā)達(dá)國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定各種管制政策，干預(yù)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系，形成資源配置機(jī)制、宏觀相對(duì)價(jià)格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對(duì)社會(huì)資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強(qiáng)化對(duì)財(cái)政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會(huì)資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)直接干預(yù)，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價(jià)格信號(hào)的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價(jià)格的管制逐步放松，但對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預(yù)農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，使農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，都是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的干擾，從經(jīng)濟(jì)上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預(yù)，尤其是對(duì)一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對(duì)價(jià)格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場(chǎng)的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢(shì)，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)增長(zhǎng)。而且，由于信息不對(duì)稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，引起政府規(guī)模的自然擴(kuò)張，政府與民間部門爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機(jī)會(huì)就越多，經(jīng)濟(jì)就越落后。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策存在失誤。當(dāng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實(shí)施也無從談起。

隨著我國市場(chǎng)化改革的深化，政府預(yù)算改革成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。目前理論界與實(shí)際工作部門對(duì)此問題進(jìn)行了多方面探討?，F(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、我國預(yù)算管理制度方面存在的問題

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算年度不合理。我國一直實(shí)行歷年制預(yù)算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級(jí)人代會(huì)審批，這種日歷年度與財(cái)政年度合一的做法導(dǎo)致的結(jié)果為；1、預(yù)算的實(shí)際編制時(shí)間較短。從每年11月前后布置預(yù)算編制工作到次年3月人代會(huì)討論預(yù)算草案，通常只有兩個(gè)月的編制時(shí)間。2、人代會(huì)審議政府預(yù)算的時(shí)間很短。如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。3、預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)法律空檔。預(yù)算年度的起始日先于人代會(huì)審批日，造成國家預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行，而且使國家預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。[1]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算編制方面存在的主要問題有如下幾個(gè)方面：

1、預(yù)算編制缺乏前瞻性。長(zhǎng)期以來，我國的預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測(cè)，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)結(jié)合起來，并以經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國盡管也編制財(cái)政發(fā)展的中長(zhǎng)期計(jì)劃，但實(shí)際執(zhí)行中與年度預(yù)算基本上還是“兩張皮”，致使年度預(yù)算對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的約束相當(dāng)有限，不能瞻前顧后。

2、預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。表現(xiàn)在：一是各部門經(jīng)費(fèi)多少不是取決于事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，而是取決于原來的基數(shù)。二是“基數(shù)法”固定了財(cái)政資金在部門間的分配格局，預(yù)算資金被套牢，財(cái)政無法根據(jù)機(jī)構(gòu)和人員變動(dòng)情況，相應(yīng)調(diào)整支出規(guī)模，制約了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控。三是不利于控制支出規(guī)模?！盎鶖?shù)法”實(shí)際上是增量預(yù)算，即財(cái)政支出只能在上年的基礎(chǔ)上增加，一般不能比上年基數(shù)減少。因此，不利于控制支出規(guī)模，長(zhǎng)年使用“基數(shù)法”，經(jīng)過多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不管財(cái)政狀況如何，支出一味地增長(zhǎng)，不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。