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一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。

經(jīng)濟學上把政府管制分為經(jīng)濟管制和社會管制兩類。

1．經(jīng)濟性管制。經(jīng)濟管制是指對價格、市場進入和退出條件、特殊行業(yè)服務標準的控制。一般來說，是對某一個特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會效應。如果他們的服務質(zhì)量和價格不合理，很可能危及到購買并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個時候，政府要在準入管制的同時進行價格管制。此外，對運輸、金融證券、電臺電視臺等媒體的管制也屬于經(jīng)濟管制。

2．社會性管制。社會管制主要用來保護環(huán)境以及勞工和消費者的健康和安全。主要針對外部不經(jīng)濟和內(nèi)部不經(jīng)濟。前者是市場交易雙方在交易時，會產(chǎn)生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進行準入、設定標準和收費等方面的管制。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進行準入、標準以及信息披露方面的管制。

二、政府管制的理論依據(jù)

在經(jīng)濟學理論上，政府管制的理論依據(jù)是市場失效。經(jīng)濟學把市場失效定義為市場均衡狀態(tài)偏離“帕累托”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品、外部性、信息不對稱、不完全競爭、不確定性等方面。政府管制理論設想通過政府的特定管制能夠?qū)崿F(xiàn)“帕累托”改進或者在存在約束條件的情況下達到一種次優(yōu)的配置效果。

1．信息不對稱。市場存在的信息不對稱將會導致兩種資源配置低效的情況：逆向選擇和道德風險（又稱敗德行為）。以藥品市場為例，由于買者不知底細，就可能會出現(xiàn)賣者坑蒙拐騙的事情，所以美國成立了專門針對食品和藥品市場進行管制的食品醫(yī)藥管理局。這種情形還廣泛存在于金融、證券、保險等影響投資者財產(chǎn)安全的行業(yè)。由于存在消費者對這些行業(yè)信用度有多大，投資能不能收回，以及他們通過做假把錢圈走，買保險出了問題不給賠償怎么辦等等問題，為把這一系列潛在的危險和失真壓到最低限度，政府也要進行準入和信息披露方面的管制，盡最大努力減少信息的不對稱。

2．外部性和公共性。外部性是指在兩個當事人缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟交易的情況下，由一個當事人向另一當事人所提供的物品。由于外部性的存在企業(yè)得到了全部的好處但有一部分成本它沒有承擔，像企業(yè)排放污染就是這樣，政府為此制定各類標準來限制企業(yè)排污。公共物品由于具有非排他性，即某人對某種商品消費的增加并不會使他人對它的消費下降，造成搭便車的問題，私人生產(chǎn)者缺乏生產(chǎn)它的積極性，因此需要政府的干預和管制。

3．企業(yè)市場運作過程中的反競爭行為。反競爭行為主要包括壟斷和不正當競爭。壟斷是建立在沉淀成本基礎上的進入壁壘而形成的一種市場力量。例如，由于技術(shù)理由或特別的經(jīng)濟理由而形成的“自然壟斷”或幾個企業(yè)聯(lián)合起來搞“卡特爾”定價，制定壟斷價格剝削消費者。這些行為對消費者形成了不同程度的傷害，尤其那些寡頭性壟斷企業(yè)之間的限產(chǎn)限價行為危害就更大，政府因此必須也要進行反壟斷管制。另一種反競爭行為通常被稱為不正當競爭，它是市場競爭者之間為削弱對方的競爭優(yōu)勢而采取的一種“不道德”的行為，如貶毀競爭對手、侵犯商業(yè)秘密、假冒他人商標、傾銷、串通投標等。

三、中國政府管制形成的特殊原因

西方發(fā)達國家政府管制是建立在市場經(jīng)濟基礎上，市場經(jīng)濟得到充分的發(fā)展，隨著資本主義從自由競爭進入壟斷時代后出現(xiàn)一些“市場失靈”現(xiàn)象，政府才開始逐步加強對經(jīng)濟行為的管制。但是，我國政府管制形成于計劃經(jīng)濟時代，由于沒有經(jīng)過市場經(jīng)濟充分發(fā)展的階段，因此，我國管制的成因與西方經(jīng)典管制理論中的分析有很大不同。西方管制的出發(fā)點是維護市場秩序，而我們搞的計劃經(jīng)濟從一開始就是立足于取消市場，在當時中國經(jīng)濟生活中到處存在著的管制。具體分析起來，我國政府管制的特殊成因主要包括以下四個方面：

1．歷史因素。這里要講得稍為遠一點，新中國在成立之初就否定了市場，認為市場是屬于資本主義的東西，我們要建立的是社會主義國家，因此在經(jīng)濟制度上就應當實行計劃經(jīng)濟。在計劃經(jīng)濟時代，幾乎所有的企業(yè)都是國家依靠其權(quán)力“剝奪剝削者”之資產(chǎn)或政府直接投資產(chǎn)生的，在這一過程中市場經(jīng)濟沒有得到發(fā)展，而是由一個統(tǒng)一的國家來替代市場配置資源，替代企業(yè)家精神。

2．政治因素。自建國以來，我們的資源就相對匱乏，為了國家安全和社會穩(wěn)定，政府通過掌握國有企業(yè)來控制國家經(jīng)濟命脈，不能隨便放棄對國有企業(yè)尤其是國有壟斷企業(yè)的直接控制。

3．財政因素。建國初期，財政資金緊缺，財政收入來源較少，再加上當時的稅收成本較大，為了能夠集中資金建設當時急需支持的行業(yè)和項目，國家通過維持和掌握國有壟斷企業(yè),可以直接取得其利潤。

4．投資體制因素。在公用事業(yè)和技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè)，大部分國有壟斷企業(yè)都是由中央部門和地方政府直接審批而形成的，因此政府和企業(yè)間有一種天然的“父子情結(jié)”。

不可否認，在經(jīng)濟資源匱乏的計劃經(jīng)濟時代，國家對經(jīng)濟資源的直接支配，保障了國家安全、社會穩(wěn)定，基本滿足了人民的生活需要。但是，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的慣性和自然資源的制約，我國政府仍對經(jīng)濟的方方面面進行過直接干預，采用過行政手段對資源相對稀缺的行業(yè)進行進入管制。例如，形形色色的地方保護和市場分割行為，最終保護的是落后，擾亂了正常的市場經(jīng)濟秩序，人為阻礙了資源的合理配置和效率提高，增大了交易成本。隨著市場經(jīng)濟的建立和壟斷性行業(yè)向競爭性行業(yè)轉(zhuǎn)變，新的管制環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化，因此，如果不對我國現(xiàn)有的政府管制制度進行徹底的改革，政府管制不但不能發(fā)揮治理市場失靈的作用，反而會阻礙市場經(jīng)濟體制和競爭秩序的建立和完善。

中國政府作為WTO的一個新的成員國，是一個享受權(quán)利與履行義務的承擔者和執(zhí)行者，它必須接受世貿(mào)組織規(guī)則，并按規(guī)則行事。因此，如果說入世沖擊的話，首當其沖的就是政府管理部門。入世對中國政府管理經(jīng)濟不啻為一場制度性革命，它要求政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、放松管制、對自身的治理體系進行全面改革。但是，由于中國自身在歷史、文化、體制和制度背景，以及問題本身的復雜性，中國政府在轉(zhuǎn)變職能、放松管制過程中還存在諸多的障礙和難題。

解除政府管制的障礙

打破國有經(jīng)濟壟斷，開放國內(nèi)市場，引入競爭機制，最終建立健康完善的社會主義市場經(jīng)濟體系是我國經(jīng)濟體制改革的最終目的?？v觀我國進行經(jīng)濟體制改革以來20多年的歷史，同一些發(fā)展中國家一樣，中國的經(jīng)濟改革，尤其是壟斷性產(chǎn)業(yè)的改革的初始動力來自于對資金的需求，也就是說單純依靠政府投資無法滿足市場高速增長的需要，這些行業(yè)一度成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，為了解決供給短缺和投資不足，政府開始吸引社會資金和放松價格管制。盡管國家壟斷體制相對放松，行業(yè)壟斷勢力卻有所增強，隨著改革的逐步深入，國家和行業(yè)壟斷越來越妨礙市場自由競爭體系的建立。因此，打破原有利益集團的壟斷格局、消除現(xiàn)有經(jīng)濟體制障礙成為經(jīng)濟改革中最迫切的問題。

一、利益集團：解除政府管制的攔路虎

計劃經(jīng)濟時代的政府管制形成的一些行業(yè)壟斷者和各種利益集團利用政府給予的權(quán)利將一般的行為壟斷逐步變成了法定壟斷，致使這些壟斷者為所欲為，很難去挑戰(zhàn)它。眾所周知，我國的電信、電力、民航等行業(yè)的壟斷價格嚴重超出了百姓的承受能力，政府也下決心破除這些行業(yè)的壟斷勢力，但最終結(jié)果多數(shù)都是“雷聲大，雨點小”。例如，中國電信業(yè)從1994年中國聯(lián)通建立開始進行大幅改革，并于2000年9月就通過《電信管理條例》，旨在為建立電信競爭體系對中國電信業(yè)進行拆分和重組，并加強電信價格制定透明度，但只在今年年初才出臺一個電信拆分的大體框架，其他許多問題都有待進一步細化。其他，如電力、民航等行業(yè)的改革進程也與其相似。這些行業(yè)的改革進程之所以如此緩慢，當然有牽涉范圍廣，沒有現(xiàn)成模式供參考等方面的因素，但最主要的因素是這些行業(yè)的改革觸及了當前某些個人、部門、行業(yè)或者地方上的利益以至受到百般阻撓。因此，改革必須深入下去，徹底打破即得利益者壟斷。。

（一）部門利益沖突：廣電與電信——誰該入主互聯(lián)網(wǎng)業(yè)

網(wǎng)絡媒體，即“新媒體”，是基于IP協(xié)議的高速互聯(lián)網(wǎng)，目前被公認為繼報刊、廣播和電視之后的“第四媒體”。它從根本上改變以往人們被動接受信息的方式。通過網(wǎng)上鏈接，人們接受信息的方式更加立體化，并且成為信息選擇的主體。而使之成為可能的信息傳播技術(shù)就是大家已不陌生的“三網(wǎng)融合”，即整合了聲音（電話）、圖象（電視）和數(shù)據(jù)（計算機）業(yè)務的寬帶通信系統(tǒng)。這種寬帶系統(tǒng)為受眾提供的是需求導向和交互式的“一站購齊”的全方位的信息服務，如IP電話、圖文并茂的新聞和專業(yè)信息、視頻點播和網(wǎng)上購物等。

整合寬帶系統(tǒng)的實現(xiàn)可以有多種技術(shù)渠道和市場方法。如現(xiàn)有的固定電話網(wǎng)，在其大覆蓋的光纖干線網(wǎng)管基礎上，利用電話調(diào)制解調(diào)器、數(shù)字技術(shù)對其以雙絞電纜線組成的接入網(wǎng)進行改造，使其能夠同時提供視頻和數(shù)據(jù)服務；而新興的網(wǎng)絡運營商甚至已經(jīng)開始獨立建設全光纖入戶的以提供IP業(yè)務為主要目標的新型骨干傳輸網(wǎng)，直接進入整合寬帶系統(tǒng)。另外，固定電話公司、有線電視系統(tǒng)運營商、傳統(tǒng)媒體公司以及在線數(shù)據(jù)服務商之間通過互相兼并重組和技術(shù)改造，也可以成為各種高速戶聯(lián)網(wǎng)的物理基礎。

目前比較一致的看法是，今后在網(wǎng)絡媒體中占主導地位的是經(jīng)過改造后的有線電視網(wǎng)。這不僅因為有線電視網(wǎng)的覆蓋率與固定電話網(wǎng)不相上下，還因為它的光纖同軸電纜混合（HFC）網(wǎng)管系統(tǒng)，由于數(shù)字壓縮技術(shù)和高效數(shù)字調(diào)制技術(shù)的應用，頻道容量和多功能服務的能力得到大大的拓展，使其帶寬遠高于現(xiàn)有電話網(wǎng)的光纖雙絞電纜系統(tǒng)。更由于其廣播式傳輸有條件接收的技術(shù)特點與計算機網(wǎng)在邏輯上天然的兼容性，使它自身有無限的發(fā)

展前途。全世界的專家都一致認為，有線電視是解決信息高速公路“最后一公里”的最佳傳輸媒介。因此，有人把國內(nèi)現(xiàn)有經(jīng)過改造的電信網(wǎng)稱為第一代低速因特網(wǎng)，而把光纖同軸電纜混合網(wǎng)逐步被光纖入戶網(wǎng)取代以后的有線電視網(wǎng)稱為第二代高速因特網(wǎng)。

但令人遺憾的是，廣電系統(tǒng)至今沒有取得互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務的經(jīng)營許可，甚至在廣電網(wǎng)通過加盟“中國網(wǎng)通”已經(jīng)實際進入了因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務市場之后，國辦[1999]82號文（《關(guān)于加強廣播電視有線網(wǎng)絡建設管理的意見》）中的規(guī)定仍限制廣電和電信交叉經(jīng)營。此外，信息產(chǎn)業(yè)部也在多種場合不斷聲明，廣電提供因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務和電話業(yè)務是違法的，理由是廣電沒有完成網(wǎng)臺分開。似乎只有當有線電視傳輸“網(wǎng)”完全從制作和播出電視節(jié)目的“臺”中分離出來，由信息產(chǎn)業(yè)部統(tǒng)一管理并最好與電信網(wǎng)合二為一后才有資格提供基礎電信服務。

其實從國際經(jīng)驗來看，作為有線電視系統(tǒng)運營商所屬的有線電視系統(tǒng)，其節(jié)目的傳輸和播出并不存在完全的分離。其次，為鼓勵整合寬帶通信網(wǎng)的盡快發(fā)展和維持有線電視產(chǎn)業(yè)的文化特殊性，一方面，許多國家的政府允許有線電視系統(tǒng)運營商自由進入電信產(chǎn)業(yè)，而嚴格限制電信企業(yè)提供視頻服務；另一方面，為規(guī)避WTO對開放電信業(yè)的要求，有的國家還特意將有線電視從統(tǒng)一的電信業(yè)中分離出來，或?qū)ｉT建立獨立的有線電視網(wǎng)，以抵御外國文化的肆意入侵。與此同時卻并不限制有線電視網(wǎng)參與國內(nèi)整合寬帶通信網(wǎng)的建設和運營。因此，國內(nèi)現(xiàn)行的對有線電視的管制政策，恐怕還是從保護落后的中國電信網(wǎng)的利益出發(fā)而制定的。

（二）地方諸侯經(jīng)濟：消除市場分割的最大難題

加入WTO后，我國中央政府為與國際慣例接軌，積極主動修改或取消原有的不符合世貿(mào)組織規(guī)則的法律文件，頒布新的法律法規(guī)。然而，正如有些海外人士所擔憂的那樣，加入WTO后中國最可能出現(xiàn)的違反WTO規(guī)則的不是中央政府，而是各級地方政府。目前，地方保護在我國仍然普遍存在，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．計劃經(jīng)濟時代的慣性。過去各級政府包括中央政府在發(fā)展單一的國有經(jīng)濟、在各地形成“小而全”的經(jīng)濟體系過程中，制定了一系列的政策、法律、法規(guī)、規(guī)章，它們在出發(fā)點上、管理體制上都體現(xiàn)了地方利益。盡管當前為加入世貿(mào)組織要求進行文件清理，但有些地方仍以落實中央對各省市的要求、加快本地經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點進行清理，沒有按世貿(mào)組織的要求來做，造成不僅老文件清理得不徹底，新文件的制定也有地方干預的痕跡。

2．地方利益的驅(qū)動。我國實行的是中央政府領(lǐng)導下的地方政府負責制，地方政府要承擔經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民生活水平提高的職責。這種管理模式使地方政府存在管一方土地保一方平安，守土有責的思想，因而地方保護主義不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域而且在其他各個領(lǐng)域都成為地方領(lǐng)導的一種束縛。在這種情況下，很容易產(chǎn)生壟斷經(jīng)營、封鎖市場，抵制外地產(chǎn)品進入的情況。縣與縣之間，都不允許外縣的產(chǎn)品進入本地市場，更不用說全省、全國統(tǒng)一市場的建立。

3．經(jīng)濟管理體制的產(chǎn)物。我們的企業(yè)一直都是由國家直接投資，企業(yè)有行業(yè)管理部門，有主管部門，還有地方政府各類政策的支持，考慮到企業(yè)的利潤、產(chǎn)品的市場，行業(yè)保護、地方保護的出現(xiàn)是難以避免的，甚至還形成了不同程度的攀比：哪個行業(yè)保護得好，哪個行業(yè)利益就好；哪個地方保護得好，哪個地方就得到發(fā)展。

當前以上種種問題和現(xiàn)象仍然比較嚴重，中國作為世貿(mào)組織成員按要求需要破除地方保護，中國經(jīng)濟發(fā)展自身也需要建立一個全國統(tǒng)一市場。為此，2001年4月國務院通過了《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，要求各級人民政府及其所屬部門負起消除地區(qū)封鎖、保護公平競爭的責任。但是，其執(zhí)行效果并不令人滿意，以藥品連鎖經(jīng)營為例，藥品連鎖經(jīng)營既方便了群眾，也降低了藥價，然而目前在我國卻很難發(fā)現(xiàn)有跨地區(qū)的藥品連鎖經(jīng)營企業(yè)。

根據(jù)國家藥監(jiān)局調(diào)查，一些地區(qū)仍對連鎖經(jīng)營采取的或明或暗的地方封鎖。部分地區(qū)對跨地域開辦藥品連鎖經(jīng)營明令禁止，有的以“換證期間不予受理”、“垂直管理未到位、不予辦理”、“本地區(qū)未開始對外地申請的受理，不予辦理”等為由拒絕受理；有的以“現(xiàn)在是整頓治理期間”、“本地區(qū)藥品零售企業(yè)已經(jīng)很多了”等為借口，對申請者進行推辭；還有的宣稱“你們?nèi)珌砹?，我們這兒的企業(yè)怎么活呀！”公開進行抵制。另外有些地區(qū)為“抵御”外來“勢力”，采取暗地的保護措施。有的是省推市、市推省，相互推諉，無人受理；有的是嘴上答應得好，對申請人卻一拖再拖，采取對付的辦法；有的要么限制數(shù)量，要么收取費用，設置障礙；有的是在地區(qū)內(nèi)先搞表面連鎖，抬高自身價格，伺機以高價嚇走外來者。

此類明令禁止或暗地保護的做法在啤酒、建筑、煙草等行業(yè)都不同程度的存在，還有一些地方政府在道路、車站、港口、航空港或者本行政區(qū)域邊界設置關(guān)卡，阻礙外地產(chǎn)品進入或者本地產(chǎn)品運出。今后一段時間打破地方保護主義、發(fā)展國內(nèi)統(tǒng)一大市場將成為中央政府工作的一個重要方面。

二、不合理管理制度：解除政府管制的痼疾

在經(jīng)濟全球化的背景之下，加入WTO的中國政府將像全球市場中的一個“企業(yè)”那樣面臨激烈競爭，只不過競爭的內(nèi)容由產(chǎn)品變?yōu)橹贫?，哪一個國家的政府能夠提供更好的投資環(huán)境、更清晰的法律環(huán)境，誰就能更好地生存和發(fā)展。因此，中國政府如何定位、職能如何轉(zhuǎn)變、應建立一個什么樣的政府管制制度以及如何改革我國的政府管制等有關(guān)問題將關(guān)系到未來我國政府和企業(yè)在國際競爭中成敗。然而，由于我國經(jīng)濟管理體制存在一些不合理性，行政審批事項過多，審批周期過長；同時一些部門和行業(yè)的壟斷勢力強大。這些不合理的制度給本已不堪重負的企業(yè)又增加一道枷鎖。

（一）行政審批制度過多、過嚴

計劃經(jīng)濟體制下政府事無巨細的管理方式使企業(yè)幾乎喪失了自主經(jīng)營的權(quán)力，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中，由于政府改革滯后，這種管理方式依然通過大量行政審批制度在實際經(jīng)濟生活中發(fā)揮作用。大量以企業(yè)設立、經(jīng)營資格、許可證等行業(yè)管理為名存在的行政性審批，不僅給企業(yè)的創(chuàng)立和正常經(jīng)營增加大量負擔，而且嚴重制約了企業(yè)的創(chuàng)新活力，降低了企業(yè)運作效率。此外，行政審批為有關(guān)部門的官員和員工創(chuàng)造了權(quán)利“尋租”的機會，容易滋生制度性腐敗。產(chǎn)生這種狀況的原因：一方面是對我國行政性審批造成的特有危害性認識不夠，沒有更深層次的認識到這是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，更沒有充分認識審批經(jīng)濟辦事效率低下的危害性；另一方面，改革到了現(xiàn)在攻堅的階段，涉及到權(quán)力和利益的調(diào)整，掌握權(quán)力的行政部門，不愿意自愿地退出歷史舞臺，這需要外界的推動。

在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡過程中，必須要下決心加快改革行政性的審批制度。要減少行政性審批，改革審批經(jīng)濟必須注意三方面的問題：一是中央部門的審批多于地方；二是后進的地區(qū)多于發(fā)達地區(qū)；三是對非公有制經(jīng)濟多于公有制經(jīng)濟。

由此，應該首先從法制理念上、從政府管理的理念上的創(chuàng)新上來解決。在制度上要有所創(chuàng)新，要弱化審批，該取消的一律取消，對確實需要審批的，簡化程序，公開透明。政府在減少審批環(huán)節(jié)方面搞“一條龍”服務是必要的，但更重要的是這條“龍”也不能過于臃腫、龐大。對于因政府部門職能交叉存在的“重復性審批”，應在統(tǒng)一權(quán)利和責任的基礎上合并，這樣才能真正減少審批。

（二）行政性壟斷勢力強大

行政性壟斷是指中央、地方各級政府部門及其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制或者排除企業(yè)競爭的不當行為。其主要成因是：經(jīng)濟體制改革和政治體制改革尚未徹底完成以及貫徹執(zhí)行不力；多元化的行政利益的趨動，國家對行政性壟斷缺少必要的法律管制以及行政人員依法行政意識的淡薄等等因素。

目前，行政性壟斷廣泛分布于各行業(yè)和各類市場中；企業(yè)組織形式上表現(xiàn)為高度的縱向一體化（如石油、天然氣、有色金屬等）；在市場占有率上，他們在全國市場上占有絕對的市場份額；在壟斷行為上，主要體現(xiàn)為限制競爭（如中國電信以技術(shù)標準為理由阻礙其他基礎電信運營商的網(wǎng)絡接入、排擠廣電提供電信服務、國家電網(wǎng)限制地方電網(wǎng)的電能輸入）和高額壟斷定價（如郵資和鐵路票價、手機雙向收費），此外，如價格串謀（如民航的航線收入聯(lián)營）、掠奪性定價（前幾年的尋呼價格大戰(zhàn)）、價格歧視、指定購買、搭售、以及明顯傾向于壟斷的企業(yè)組合（如三大航空公司的“自愿”合并）也被廣泛使用。

行政性壟斷的普遍存在，使我國經(jīng)濟實際上被分割為相對不兼容的兩個部分，經(jīng)濟運行中同時存在著市場機制與行政機制兩種不同的資源配置方式。在以國有經(jīng)濟為代表的基礎產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)等領(lǐng)域，行政性資源配置方式依然占據(jù)重要地位，并且通過行政性壟斷阻隔、制約著市場機制在資源配置方面發(fā)揮其基礎性作用，提高了整個經(jīng)濟運行的成本，給國民經(jīng)濟發(fā)展帶來極大危害。具體來說，其危害主要表現(xiàn)在：

1.由于長期的供給不足和服務質(zhì)量低劣，造成社會福利的嚴重損失；

2.限制競爭延緩了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化調(diào)整，降低社會資源的配置效率；

3.由于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的不完善，所有者缺位造成“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象相當嚴重，因而企業(yè)經(jīng)濟效率較低，帶來社會成本的提高；

4.由于控制權(quán)損失的不可補償性，政府重復建設和企業(yè)重復投資無法控制，造成社會資源的大量浪費，同時由于缺乏基于充分信息的產(chǎn)業(yè)政策的正確指導，由此造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期失衡和低度化；

5.行政保護下的壟斷行為，惡化了市場競爭秩序，延緩了公平有序之市場競爭環(huán)境的形成；

6.不利于政企分開和政府職能轉(zhuǎn)變，即便有了形式上的政企分開，政府過度干預（投資和人事權(quán)控制）的繼續(xù)維持，還有可能產(chǎn)生危害性更大的政企同盟；

7.現(xiàn)有的國有大型企業(yè)監(jiān)管制度不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立；

8.政府的直接壟斷和對壟斷企業(yè)的保護，實際上是對落后的保護，與WTO規(guī)則相悖，在全球競爭環(huán)境下不利于提高我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國際競爭能力；

9.政府對壟斷行為的參與和政府決策的非“三公”（公開、公正、公平）做法，以及廣泛的“尋租”和腐敗現(xiàn)象，有損政府的威信和執(zhí)法效率。

放松管制減少干預

一、政府管制改革的原則

在改革和完善現(xiàn)有政府管制制度的過程中，通過借鑒市場經(jīng)濟國家政府管制制度的經(jīng)驗教訓，我們在實際工作中應把握如下幾個原則：

（一）合理性原則

我國的政府管制，通過大量“合法”和非法的行政性審批和許可，其職能所及，可謂泛濫成災。因此在管制改革過程中，對管制領(lǐng)域及其手段的設立，必須對上述管制的經(jīng)濟理由所建立的標準上，重新加以審定，并在制定監(jiān)管政策時積極引入成本—效益分析。盡量取消和縮小對微觀經(jīng)濟活動的過度干預。為此，為防止現(xiàn)存管制機構(gòu)“自糾自查”過程中的機會主義，中央政府設立一個行政改革的臨時調(diào)查機構(gòu)是必要的。

（二）獨立性原則

如上所述，在經(jīng)濟性管制領(lǐng)域，我國目前的行政管制機構(gòu)大都存在政企不分、政事不分、政資不分和政社不分的事實。它們的職能結(jié)構(gòu)基本是宏觀政策調(diào)控（如行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策）、微觀管理和行政管制的混合體。如果不改變這種狀況，行政機構(gòu)就很難具備獨立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立的立場上公正執(zhí)法，或者難以有效利用有限的行政資源，難以從源頭上遏制“尋租”和腐敗的機會主義傾向。因此建立獨立于各種利益集團的管制機構(gòu)是深化政府機構(gòu)改革的首要任務。

（三）公正性原則

合理設定原則和獨立性原則并不能完全保證管制行為的公正性。管制機構(gòu)在缺乏有效制衡和監(jiān)督的條件下，很容易做出不作為、濫用權(quán)力、歧視性執(zhí)法和違背程序等行政違法行為。為防止這些行為的產(chǎn)生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部監(jiān)督機制；另一方面，要最大限度地強制行政機構(gòu)公開其內(nèi)部信息；再次必須加大行政違法行為的法律責任。

（四）高效性原則

在我國的管制機構(gòu)之間，同一項管制權(quán)，無任縱向的還是橫向的分配，存在極其混亂的狀況。此外，預算內(nèi)行政資源稀缺，導致政府管制機構(gòu)的效率嚴重低下。因此應適當增加管制機構(gòu)的行政資源是必要的。同時，對現(xiàn)有管制權(quán)的重新劃分也至關(guān)重要。針對不同的管制要求，是采取縱向集中，還是采取橫向配置，或者兼而有之的分權(quán)模式，需要認真的研究。

（五）職權(quán)法定原則

所有的管制權(quán)及其執(zhí)行，都必須基于嚴格的法律界定。這實際上是政府管制的法律合法性完善的問題。行政管制的法律合法性完善，有兩層含義，一是要根據(jù)行政管制的經(jīng)濟合理性，嚴格界定其職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實體法，對缺乏經(jīng)濟合理性的管制制度予以廢除，同時保留和完善合理的管制制度；二是通過制訂行政程序法或?qū)ｉT的行政許可法，建立政府管制的合理程序和管制者的管制結(jié)構(gòu)。

二

、政府管制改革的重點

目前，我國政府對電信、電力、鐵路、民航及其他強管制的行業(yè)進行“松綁”。但是，從一些案例行業(yè)的改革過程來看，目前的改革還主要集中在政企分開，以及對原有的國家壟斷格局采取分拆重組以構(gòu)造競爭局面等基本問題上，對于引入競爭后如何依法維護競爭環(huán)境和規(guī)范競爭行為，如何調(diào)整政府管制機構(gòu)的職能和方式以適應競爭性市場的需要，如何依法對壟斷行為進行必要的管制以防止濫用市場權(quán)利等問題都較少涉及，這些問題的解決將是我國政府今后進行管制改革的重點?？偟膩碚f，今后政府的工作應逐步轉(zhuǎn)移到“以制度建設為中心”上來，也就是說政府要集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，制訂和保護產(chǎn)權(quán)、維持公平交易的規(guī)則，而不要直接干預企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

過去20年的經(jīng)濟改革，我國政府主要是打破原來的計劃經(jīng)濟體制，樹立市場經(jīng)濟觀念；而在未來20年，為了繼續(xù)發(fā)育和完善市場經(jīng)濟，政府應以維護市場公平為中心，放松管制的同時，重新構(gòu)建合理高效的管制制度，具體來說，應側(cè)重以下幾方面的工作：

（一）建立獨立于政府以外的管制體系

按照WTO原則，成員國要在國內(nèi)建立一個公開的、公正的、透明的、獨立于政府以外的管制機構(gòu)。但是，我們國內(nèi)的管制機構(gòu)一般都是設在政府部門，有些甚至是一身兼數(shù)職，既是政策制定者也是監(jiān)管者，如國家計委（制定價格政策、投資政策）和國家經(jīng)貿(mào)委（制定產(chǎn)業(yè)政策、協(xié)調(diào)國有企業(yè)生產(chǎn)運行、準電力監(jiān)管）；另有一些集監(jiān)管、行業(yè)發(fā)展和國企管理三種職能為一身的產(chǎn)業(yè)主管部（如信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局、鐵道部、民航總局），盡管政府開始對這些產(chǎn)業(yè)主管部的監(jiān)管和業(yè)務進行分離，但還沒有完全政資分開，政府與國有資產(chǎn)仍混在一起。

按照WTO的要求，今后若干年將有大量獨立的管制機構(gòu)出現(xiàn)。但是，如何獨立將是一個必須認真對待的問題，獨立的機構(gòu)是設置在某個部門內(nèi)，還是設在人大下面，或者就設在國務院直管的部門里？現(xiàn)在的電信管理局設在信息產(chǎn)業(yè)部是否合適？民航管理總局是單獨設立，還是成為交通部下面的一個部門？電力管制機構(gòu)應不應該放在國家經(jīng)貿(mào)委的下面？

根據(jù)我國目前機構(gòu)設置情況以及發(fā)達國家在管制機構(gòu)改革方面的經(jīng)驗，下面一個機構(gòu)設置方案也許有一定的合理性和操作性：

1.電信監(jiān)管機構(gòu)從信息產(chǎn)業(yè)部和廣電總局分離出來，而信息產(chǎn)業(yè)和電視廣播傳媒產(chǎn)業(yè)的政策職能可以考慮轉(zhuǎn)移到國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委和文化宣傳部門；

2.電力監(jiān)管機構(gòu)從國家經(jīng)貿(mào)委分離出來，而后者和國家計委可以繼續(xù)保留包括電力在內(nèi)的能源產(chǎn)業(yè)政策的職能；

3.在鐵路產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組完成后，鐵路監(jiān)管機構(gòu)將從鐵道部分離出來，鐵路產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)的改制和產(chǎn)權(quán)管理可以移交給國家經(jīng)貿(mào)委或現(xiàn)有的大型企業(yè)工委，而鐵路產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策則可以考慮轉(zhuǎn)移給國家經(jīng)貿(mào)委和國家計委；

4.在民航產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組完成后，主要負責安全監(jiān)管和航線分配的民航監(jiān)管機構(gòu)將從民航總局分離出來，后者的產(chǎn)業(yè)政策則可能轉(zhuǎn)移給國家經(jīng)貿(mào)委和國家計委；

5.國家計委的價格監(jiān)管職能將轉(zhuǎn)移給上述新建立的監(jiān)管機構(gòu)。

（二）削減政府權(quán)力

削減權(quán)力就是把大量的本來就應該屬于個人和企業(yè)的權(quán)力歸還給他們。當務之急，要盡快消除各種各樣不合理的審批。行政審批在計劃經(jīng)濟時代曾發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革的深化和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)行審批制度的弊端日益明顯，有些地方和部門常以規(guī)范市場的名義用審批制進行“關(guān)、卡、要”。

今后凡不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，要堅決予以取消；對于確需保留的行政審批，要建立健全監(jiān)督制約機制，做到審批程序嚴密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責任追究制得到嚴格執(zhí)行。

其實對政府而言，限制自己的權(quán)力也是有好處的。過去人們認為政府越不受制約，政府得到的好處就越大。事實上，政府享有的權(quán)力越大，政府行為的任意性就越大，人們對政府就越?jīng)]有信心，投資者沒有信心就不來投資，老百姓沒有信心就不會多花時間去投資專業(yè)技術(shù)、教育和人力資本。這樣，經(jīng)濟發(fā)展就會日益落后。相反，政府對自己約束越多，經(jīng)濟發(fā)展可能越好，尤其當一個國家面臨激烈的國際競爭時更是這樣。

（三）改變管制方式，促進管制法制化和科學化

如果政府仍要對某些方面進行管制，那就要考慮改變現(xiàn)行管制方式，盡量用市場化、法制化的方式來改變公共權(quán)力行使的方式。有一些審批制度，例如土地的審批權(quán)，政府一時不能放棄，則應減少審批手續(xù)，簡化審批過程，提高辦事效率。就電信改革來講，政府管制的重點應從直接對企業(yè)行為的管制——如價格管制，轉(zhuǎn)移到對市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整——降低市場壁壘和導入競爭機制中來，以增強企業(yè)競爭實力，在開放的國際電信市場中搶占優(yōu)勢地位。

在政府管制法制化過程中，為避免管制部門被管制者“捕獲”和政企利益同盟操縱立法，必須取消各類管制機構(gòu)對立法的影響力，建立由各種利益集團代表正式參與的公開透明的立法制度；在建立制度化的立法審查機制，提高人大對國務院及其各部門的行政行為的監(jiān)督力度；在涉及到申請相對人權(quán)利（如特許經(jīng)營權(quán)）的行政審批程序中，除了廣泛引入公開聽證程序外，還必須建立特許權(quán)的公開拍賣或競標制度；此外，要建立完整的政府信息公開制度。

在3月25日的“中國發(fā)展高層論壇2002年會”上，來自國內(nèi)外的專家學者對我國現(xiàn)有比較嚴重的問題，如行政性審批、地方保護、部門和行業(yè)壟斷狀況進行評論，并提出一些積極有意的建議和措施。國家計委副主任指出，加快電力、鐵路、民航、電信、公用事業(yè)等壟斷行業(yè)的管理體制改革，破除行政和行業(yè)壟斷，以及進一步減少行政審批，削弱實行地方保護的行政職能，是必須繼續(xù)推進的兩項重要改革。由此可見，我國政府已經(jīng)把消除壟斷和地方保護、治理整頓市場經(jīng)濟秩序作為一項長期的任務和今后工作的重點。