東盟在上個世紀(jì)90年代中期達(dá)到成立以來的最佳狀態(tài)，各成員國基本是政通人和，繁榮穩(wěn)定，在國際事務(wù)中也相當(dāng)活躍。但1997年金融危機后，東盟各國都一度陷入經(jīng)濟衰退的泥淖，一些國家出現(xiàn)政局動蕩，東盟的國際地位明顯下降。近兩年來，隨著東盟各國經(jīng)濟逐漸復(fù)蘇和相關(guān)國家政局趨向穩(wěn)定，特別是“9·11事件”以來美國大力加強與東盟國家的安全合作，東盟的國際角色重新受到重視。

中國與東盟及東盟各國關(guān)系的快速發(fā)展始于20世紀(jì)90年代初，這種關(guān)系是在互有需求、互相協(xié)助的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，因此十年來一直相當(dāng)順暢。2001年11月，中國與東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人共同決定在十年之內(nèi)建立“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)”，2002年年底有望就這一問題達(dá)成框架協(xié)議。這是中國與東盟關(guān)系發(fā)展史上一個重要的里程碑，將在經(jīng)濟、政治等方面為雙方關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展提供相當(dāng)堅實的基礎(chǔ)和極富潛力的未來。

當(dāng)前，國際形勢正發(fā)生深刻的變化，經(jīng)濟全球化的不斷發(fā)展和“9·11事件”后國際安全格局的重大調(diào)整正在強烈地影響著亞太地區(qū)的局勢發(fā)展。在這一背景下，如何看待東盟及其對華關(guān)系的發(fā)展，并因應(yīng)形勢的變化提出繼續(xù)深化中國與東盟關(guān)系的戰(zhàn)略思路和相關(guān)政策，對我國穩(wěn)定周邊、推動區(qū)域合作，從而為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境具有重要的現(xiàn)實意義。基于這一考慮，我們擬從較宏觀視角，并力求結(jié)合現(xiàn)實提出這一研究報告。

一、對東盟的基本評估

東盟成立至今已有35年，它在為昔日成就而欣喜愉悅的同時，也開始日益強烈地感受到謀生的艱難和競爭的激烈?？傮w來看，東盟已發(fā)展成為日益成熟的區(qū)域合作組織，其經(jīng)濟一體化程度逐漸提高，在亞太地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮著舉足輕重的特殊作用，在中國的周邊穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和全方位外交中都占有極其重要的地位。

（一）東盟已發(fā)展為超越意識形態(tài)限制、囊括整個東南亞的區(qū)域合作組織。

摘要：近年來旅游產(chǎn)業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)日益發(fā)展壯大，對我國的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不可忽視的影響。旅游產(chǎn)業(yè)政策是國家加強和改善旅游業(yè)的宏觀調(diào)控，保障有效發(fā)揮旅游的經(jīng)濟效益和優(yōu)化服務(wù)的質(zhì)量，以促進(jìn)我國國民經(jīng)濟的健康快速的可持續(xù)發(fā)展。針對旅游產(chǎn)業(yè)政策的概念、分類、對比、內(nèi)容以及發(fā)展等方面，專家學(xué)者們陸續(xù)展開了全面深入的研究。據(jù)此，就已有的旅游產(chǎn)業(yè)政策研究成果進(jìn)行簡要概括，以便進(jìn)一步的研究。

關(guān)鍵詞：旅游產(chǎn)業(yè)政策；政策研究；綜述

1旅游產(chǎn)業(yè)政策概念研究

大部分研究從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，對旅游行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)進(jìn)行界定，應(yīng)用“產(chǎn)業(yè)政策”的概念來定義“旅游產(chǎn)業(yè)政策”。就目前經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域而言，雖然還未有明確的定義，但是已產(chǎn)生了幾點共識，首先確定了產(chǎn)業(yè)政策是政府政策的總和這一主體；在時間上指出產(chǎn)業(yè)政策主要指向未來，能夠干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動方向；在目標(biāo)上強調(diào)用產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行逐步推進(jìn)，以彌補失靈的基礎(chǔ)市場，從而增強某一區(qū)域的旅游產(chǎn)業(yè)橫向競爭力，并進(jìn)一步推動整體實力。1．1國內(nèi)學(xué)者對于旅游產(chǎn)業(yè)政策的界定。旅游產(chǎn)業(yè)政策的探究，在整個經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中具有很強的指向性。關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)政策這一概念，相較于國外學(xué)者，國內(nèi)學(xué)者則是更多的強調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)政策在時間與空間方面的效用。高舜禮從政策探究的角度進(jìn)行了廣義和狹義兩方面的講解，認(rèn)為“當(dāng)前我國的旅游產(chǎn)業(yè)政策是由國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)職能部門制定出來的，有針對性的旅游方面的約束措施”。張輝以時間維度的特定性為基礎(chǔ)，將旅游產(chǎn)業(yè)政策定義“是有針對性的旅游方面的政策指導(dǎo)綱要”。寧澤群從空間維度出發(fā)，對旅游產(chǎn)業(yè)政策的定義是“為了地區(qū)內(nèi)旅游發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)而制定的規(guī)章制度”。羅明義側(cè)重于國家廣域性和地區(qū)局域性的空間，認(rèn)為旅游產(chǎn)業(yè)政策是“國家或地方相關(guān)職能部門為促進(jìn)旅游全面發(fā)展所制定出來的利好引導(dǎo)方略，以及與其相關(guān)的法律、制度、方案的總和”。王洪濱則定義旅游產(chǎn)業(yè)政策為“是一種為了催生旅游，定向的，有計劃性的促進(jìn)方法和策略”。對于旅游產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的概念，我國只有極少部分人做了相關(guān)研究。陳友華將基礎(chǔ)于政策課學(xué)的理論進(jìn)行系統(tǒng)的結(jié)合，提出了一種新的概念：“旅游政策系統(tǒng)”。雖然提出了這一概念，但卻未對其進(jìn)行詳細(xì)的劃分和具體的界定。而蘇振對于機關(guān)的各種旅游政策進(jìn)行了分類，在公共政策的基礎(chǔ)上，建立了一種新的旅游公共體系：“金字塔型”。1．2國外學(xué)者對于旅游產(chǎn)業(yè)政策的界定。國外對于旅游產(chǎn)業(yè)政策的研究分析多側(cè)重于對政策“戰(zhàn)略框架”的制定。查爾斯、布倫特等人認(rèn)為“旅游產(chǎn)業(yè)是一項有計劃性的、全方位的、能夠起到正相關(guān)作用的規(guī)范戰(zhàn)略，其能夠為區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展，起到極大的正面促進(jìn)作用”。斯洛博丹．翁科維奇提出“旅游相關(guān)的政策是我國最高職能部門，為了實現(xiàn)旅游的正向發(fā)展，所制定出的能夠催動旅游業(yè)全面發(fā)展的相關(guān)行為準(zhǔn)則”。

2旅游產(chǎn)業(yè)政策分類研究

學(xué)者們在概念研究的基礎(chǔ)上對旅游產(chǎn)業(yè)政策的分類進(jìn)行了進(jìn)一步的研究和探討。根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)政策的功能，張凌云將其歸納成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，組織、周邊信息技術(shù)、產(chǎn)業(yè)周邊衍生、產(chǎn)業(yè)聚集等相關(guān)的促進(jìn)推動政策。分屬于扶助重點產(chǎn)業(yè)，設(shè)計規(guī)模經(jīng)濟及保護(hù)競爭，支持與推動技術(shù)創(chuàng)新活新技術(shù)適用，影響產(chǎn)業(yè)在不同地區(qū)的分布和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)諸如充分就業(yè)等社會目標(biāo)。萬先進(jìn)和張素芳以當(dāng)時旅游業(yè)所處的階段、經(jīng)驗、問題等現(xiàn)狀為依據(jù)，認(rèn)為旅游產(chǎn)業(yè)政策存在十個亟待解決的問題，同時對其進(jìn)行具體分類，即“旅游產(chǎn)業(yè)的定位、指引、導(dǎo)向、規(guī)劃、周邊建設(shè)、投入情況、相應(yīng)的周邊組織規(guī)劃、技術(shù)周邊、法律保護(hù)等相關(guān)的政策。”。沈姍姍對2008年之前的關(guān)于旅游政策相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行了歸類總結(jié)，將旅游產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的區(qū)分為基本和特殊兩類政策，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)、組織、技術(shù)相關(guān)、布局、周邊設(shè)施等五個具體類目，當(dāng)前的一些特殊旅游產(chǎn)業(yè)政策則細(xì)化為市場和產(chǎn)品兩個類目。

一、公共政策主體的公共性困境

公共政策主體是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、調(diào)整的個體和團體。其中,廣義的政府(即國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān))作為公共政策的法定產(chǎn)生者,在公共政策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,是最主要的政策主體。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為,作為公共政策最主要的制定和執(zhí)行主體,政府是廣大社會公眾權(quán)利和意志的代表者,政府的公正與準(zhǔn)確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。

然而,現(xiàn)實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現(xiàn)實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質(zhì)和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉(zhuǎn)。當(dāng)他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內(nèi)容和社會特性時,這種需要就轉(zhuǎn)化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現(xiàn)自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現(xiàn)自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規(guī)模擴大化和管理工作專業(yè)化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉(zhuǎn)、組織目標(biāo)順利實現(xiàn)的組織結(jié)構(gòu)保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經(jīng)濟發(fā)展和投資格局中出現(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象,地方政府對本地區(qū)資源、市場的行政保護(hù)現(xiàn)象,以及各部門為了維護(hù)本行業(yè)、本部門利益而人為設(shè)置市場障礙、防止外地區(qū)行業(yè)競爭進(jìn)入等現(xiàn)象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構(gòu)利益。政府組織常常被人們設(shè)定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權(quán)等。隨著社會分工的發(fā)展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業(yè)化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認(rèn)識到,在市場經(jīng)濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規(guī)模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。

從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務(wù)、解決社會公共問題而產(chǎn)生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現(xiàn)和維護(hù)社會公共利益為最高目標(biāo),公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)。因此,公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。作為公共政策主體構(gòu)成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現(xiàn)的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現(xiàn)。然而,為什么現(xiàn)實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現(xiàn)有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學(xué)解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現(xiàn)實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目標(biāo)的公共性困境

公共政策目標(biāo)是指公共政策主體針對現(xiàn)實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設(shè)想出的一種希望狀態(tài)。依據(jù)公共政策公共性原則的要求,公共政策目標(biāo)應(yīng)該具有公益性,即公共政策應(yīng)該以實現(xiàn)社會公共利益為根本目標(biāo)。

1農(nóng)村公共文化服務(wù)政策發(fā)展階段的劃分

黨的十一屆三中全會召開后，中國公共文化服務(wù)相關(guān)政策法規(guī)的制定與實施進(jìn)入了一個新的階段。據(jù)不完全統(tǒng)計（本研究所統(tǒng)計的相關(guān)公共文化服務(wù)政策不包括地方政府出臺的政策法規(guī)），1979—2015年間，中央政府和國家相關(guān)部門出臺的與農(nóng)村公共文化建設(shè)相關(guān)的政策文件共72項，政策年出臺數(shù)量分布情況，見圖1。如圖1所示，最早的公共文化服務(wù)政策出臺于1981年；而1988—1997年的10年時間則幾乎成為政策出臺的“真空階段”，相關(guān)的政策法規(guī)僅出臺1項；進(jìn)入21世紀(jì)，政策出臺數(shù)量則明顯增多，并呈現(xiàn)出階段性波動式增長的特征，分別在2002年和2007年達(dá)到階段性高峰。因此，根據(jù)圖1，結(jié)合其內(nèi)容和特點，將中國農(nóng)村公共文化服務(wù)政策發(fā)展歷程分為3個階段：1979—1997年為農(nóng)村公共文化政策的肇始階段；1998—2005年為農(nóng)村公共文化政策的探索階段；2006—2015年為農(nóng)村公共文化政策的深化階段。

2農(nóng)村公共文化服務(wù)政策發(fā)展歷程

2.1肇始階段（1979—1997年）

2.1.1政策實施背景十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨吸取了文化工作“左”的教訓(xùn)，確立了文藝“為人民服務(wù)，為社會主義服務(wù)”的新方針[11]，文化建設(shè)回歸到正確的軌道。2.1.2政策實施情況改革開放后，經(jīng)濟建設(shè)成為中國共產(chǎn)黨的工作重心，中國農(nóng)村文化建設(shè)從政策層面較少受到關(guān)注。1981年8月，中共中央印發(fā)《關(guān)于關(guān)心人民群眾文化生活的指示》，要求縣圖書館幫助社隊辦好圖書室，并提出“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”的目標(biāo)。1982年11月，中國共產(chǎn)黨在《關(guān)于第六個五年計劃的報告》中提出基本實現(xiàn)“縣縣有圖書館和文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”的建設(shè)目標(biāo)。此后，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站隸屬不清，管理混亂等問題，1984年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村文化站問題的請示的通知》，明確說明文化站隸屬于鄉(xiāng)政府、業(yè)務(wù)上接受上級文化部門指導(dǎo)，文化部則在1992年制定出臺了《文化站管理辦法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的管理進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。2.1.3政策的特點及影響該階段中國農(nóng)村公共文化服務(wù)政策呈現(xiàn)出出臺數(shù)量少、內(nèi)容單一、輻射面小的特點，并且為數(shù)不多的相關(guān)政策主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)上。受政策的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)呈現(xiàn)出先揚后抑情況，1979年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站僅有3264個，1982年迅速發(fā)展到32780個，1985年達(dá)到53519個，而后1993年減少到46212個，1994年減少到約36054個[12-13]，與文化站數(shù)量減少對應(yīng)的是農(nóng)村文化衰敗和文化虛無現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.2探索階段（1998—2005年）

*市是沿海發(fā)達(dá)城市，人口老齡化程度高于浙江省平均水平，海曙區(qū)是*市的中心城區(qū)。20*年3月，*市海曙區(qū)決定在全區(qū)65個社區(qū)中全面推廣“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式，由海曙區(qū)政府出資，向非營利組織——海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)落實居家養(yǎng)老服務(wù)員，每天上門為轄區(qū)內(nèi)600余名高齡、獨居的困難老人服務(wù)。

對于“未富先老”的中國社會，不可能去走西方福利國家曾經(jīng)的走過的歷程，因此中國社會福利模式只能是“中國式”的，走廣覆蓋、低水平的路線。今后五十年中，中國人口老齡化將進(jìn)入高峰期，當(dāng)前我國的經(jīng)濟社會正在經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)型，社會貧富差距拉大，加上家庭結(jié)構(gòu)變化和工作結(jié)構(gòu)變化等社會變革，為設(shè)計一個相對合理的福利制度帶來了相當(dāng)大的困難。中國政府只有進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟，增強經(jīng)濟承受能力，積極推行社會福利社會化，吸引更多的民間力量到養(yǎng)老工作上來，在重視家庭養(yǎng)老作用的基礎(chǔ)上，積極推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，走家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合的道路。

*的社區(qū)建設(shè)實踐走在全國的前列，20*年被授予“全國社區(qū)建設(shè)示范城市”。海曙區(qū)社區(qū)服務(wù)中心“81890”(“撥一撥就靈”)服務(wù)熱線家喻戶曉，現(xiàn)已成為*社區(qū)服務(wù)的第一品牌。另外，海曙區(qū)基本實現(xiàn)了“10分鐘生活服務(wù)圈”、“10分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈”和“10分鐘文體活動圈”，形成了比較完善的社區(qū)服務(wù)體系。20*年國家商務(wù)部在海曙區(qū)召開現(xiàn)場會，向全國推廣“81890”社區(qū)服務(wù)模式，進(jìn)一步擴大了海曙區(qū)的影響力。從某種程度上說，海曙區(qū)的社區(qū)建設(shè)代表了我國城市社區(qū)建設(shè)的整體發(fā)展方向。

海曙區(qū)政府面對城市人口老齡化的發(fā)展，多年來一直采用機構(gòu)養(yǎng)老的方式。但是，這一單一的養(yǎng)老方式，不管政府投入多少錢、批多少地、蓋多少房子，都難以滿足老年人的需求。居家養(yǎng)老由于其經(jīng)濟性、自由性及不脫離老人熟悉的生活環(huán)境等特點，仍是廣大老年人的首選。海曙區(qū)從20*年3月份起，選取了17個社區(qū)作為社會化居家養(yǎng)老服務(wù)工作的試點。試點僅僅開展了幾個月，就廣受社會各界尤其是老年人的歡迎。20*年5月12日，*市海曙區(qū)政府辦公室頒發(fā)了海政辦[20*]第29號文件：《關(guān)于海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老工作的指導(dǎo)性意見》，提出按照“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的工作思路，建立新型的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)體系，為老年人提供全方位的服務(wù)，全面提高老年人的生活質(zhì)量。其中在服務(wù)方式的第三條提出：“對家庭經(jīng)濟困難生活不能自理或半自理，家屬又無能力照顧，需要提供生活服務(wù)的老年人，由政府通過購買服務(wù)的方式解決其生活困難問題”。

從20*年3月起，海曙區(qū)決定在全區(qū)65個社區(qū)中全面推廣“政府購買服務(wù)”這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式，海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策內(nèi)容可以概括為：政府通過年度財政預(yù)算，每年花150萬元向非營利組織——海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老的服務(wù)，每個老人每年的預(yù)算是2000元，政府購買的服務(wù)時間是每位老人每天一小時。服務(wù)由各社區(qū)提供，居家養(yǎng)老服務(wù)員為各社區(qū)的下崗、失業(yè)和困難人員，服務(wù)員經(jīng)社區(qū)上報到星光敬老協(xié)會，并經(jīng)敬老協(xié)會培訓(xùn)后，方可上崗。以前服務(wù)員每小時的報酬是5.5元，現(xiàn)在根據(jù)勞動部門的最新規(guī)定已上調(diào)至每小時5.7元。享受服務(wù)的是海曙區(qū)轄區(qū)內(nèi)，高齡、獨居的困難老人(包括殘疾人)。各社區(qū)根據(jù)本社區(qū)的老人和居家養(yǎng)老服務(wù)員的情況，進(jìn)行上門結(jié)對服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容包括生活照料(日常護(hù)理或者特殊護(hù)理)、醫(yī)療康復(fù)(包括陪同到醫(yī)院看病、治療、配藥等)、精神慰藉(每天和老人交流，發(fā)現(xiàn)老人的需求，排除老人的孤獨感)。額外的服務(wù)要靠志愿者上門、企業(yè)捐助或老人自己購買。居家養(yǎng)老服務(wù)員的服務(wù)質(zhì)量由海曙區(qū)星光敬老協(xié)會和各社區(qū)監(jiān)督。

海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)還有其他配套政策，海曙區(qū)政府形象地把它概括為“走進(jìn)去”和“走出來”的“兩走”居家養(yǎng)老模式。

一、公共政策主體的公共性困境

公共政策主體是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、調(diào)整的個體和團體。其中,廣義的政府(即國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān))作為公共政策的法定產(chǎn)生者,在公共政策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,是最主要的政策主體。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為,作為公共政策最主要的制定和執(zhí)行主體,政府是廣大社會公眾權(quán)利和意志的代表者,政府的公正與準(zhǔn)確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。

然而,現(xiàn)實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現(xiàn)實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質(zhì)和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉(zhuǎn)。當(dāng)他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內(nèi)容和社會特性時,這種需要就轉(zhuǎn)化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現(xiàn)自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現(xiàn)自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規(guī)模擴大化和管理工作專業(yè)化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉(zhuǎn)、組織目標(biāo)順利實現(xiàn)的組織結(jié)構(gòu)保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經(jīng)濟發(fā)展和投資格局中出現(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象,地方政府對本地區(qū)資源、市場的行政保護(hù)現(xiàn)象,以及各部門為了維護(hù)本行業(yè)、本部門利益而人為設(shè)置市場障礙、防止外地區(qū)行業(yè)競爭進(jìn)入等現(xiàn)象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構(gòu)利益。政府組織常常被人們設(shè)定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權(quán)等。隨著社會分工的發(fā)展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業(yè)化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認(rèn)識到,在市場經(jīng)濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規(guī)模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。

從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務(wù)、解決社會公共問題而產(chǎn)生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現(xiàn)和維護(hù)社會公共利益為最高目標(biāo),公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)。因此,公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。作為公共政策主體構(gòu)成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現(xiàn)的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現(xiàn)。然而,為什么現(xiàn)實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現(xiàn)有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學(xué)解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現(xiàn)實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目標(biāo)的公共性困境

公共政策目標(biāo)是指公共政策主體針對現(xiàn)實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設(shè)想出的一種希望狀態(tài)。依據(jù)公共政策公共性原則的要求,公共政策目標(biāo)應(yīng)該具有公益性,即公共政策應(yīng)該以實現(xiàn)社會公共利益為根本目標(biāo)。

一、我國農(nóng)業(yè)保險補貼政策現(xiàn)狀分析

1、農(nóng)業(yè)保險補貼的內(nèi)容單一。目前，我國并沒有建立起系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財政補貼體系，該體系包括三種補貼形式，分別為保費補貼、保險責(zé)任分?jǐn)偱c財政兜底。而在全國范圍內(nèi)開設(shè)的只有保費補貼，致使我國目前大部分地區(qū)都只擁有這一種農(nóng)業(yè)保險補貼政策。單一化的補貼方案無法滿足新農(nóng)村多樣化建設(shè)的要求，也無法發(fā)揮其實際效益，進(jìn)而形成一種財政浪費，嚴(yán)重的影響到農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。2、農(nóng)業(yè)保險補貼政策與支農(nóng)政策。沒有緊密結(jié)合國外的農(nóng)業(yè)保險大都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著直接的關(guān)系，且農(nóng)業(yè)各補貼政策的結(jié)合也能夠形成對農(nóng)業(yè)保險的有效覆蓋，進(jìn)而構(gòu)成系統(tǒng)化的農(nóng)業(yè)保險補貼體系。我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較晚，且保險補貼與糧食直補等政策間并沒有直接的聯(lián)系，致使農(nóng)業(yè)保險與補貼間產(chǎn)生斷帶，十分不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。3、補貼品種有限。我國主要的農(nóng)作物有水稻、小麥、玉米與果蔬等，不同地域間的果蔬分布不均勻，除此之外，其他的經(jīng)濟作物也較少，致使農(nóng)業(yè)保險的供需都產(chǎn)生嚴(yán)重的不足，影響到農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面積。4、農(nóng)民參保方式不科學(xué)。由于大部分農(nóng)民都是通過廣播宣傳來獲知農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)內(nèi)容，因此，對于其中具體的操作流程與理賠情況等都不甚了解，進(jìn)而影響到了農(nóng)民的購買決策。此外，部分農(nóng)村將保險理賠的款項進(jìn)行平均分配，這種做法十分不利于農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。農(nóng)民即便在遇到自然災(zāi)害后，也無法得到足夠的理賠用于生產(chǎn)，致使保險失去實際的效益，這些做法都有悖于農(nóng)業(yè)保險的作用機制，使農(nóng)民對保險產(chǎn)生消極的看法。

二、農(nóng)業(yè)保險補貼政策及其對農(nóng)戶購買保險的影響分析

1、農(nóng)戶的文化程度。農(nóng)戶的文化程度高，對于農(nóng)業(yè)保險的了解就更加細(xì)致，并能按照正確的操作步驟辦理保險。此外，經(jīng)濟條件與農(nóng)戶的文化程度也存在一定的關(guān)系。文化程度越高，農(nóng)戶的經(jīng)濟水平就相對要高，對于農(nóng)業(yè)保險的需求也就越大。2、自然災(zāi)害的影響。自然災(zāi)害或多或少的會對農(nóng)民的居所、耕地資源等造成影響，當(dāng)受到自然災(zāi)害的侵襲時，農(nóng)民更容易想到農(nóng)業(yè)保險，且災(zāi)害程度越大，農(nóng)民對保險的需求就越大。3、保費補貼的預(yù)期。當(dāng)農(nóng)戶對于保險保費補貼的預(yù)期越高時，在現(xiàn)階段購買保險的可能性就越?。幌喾?，保險保費補貼的預(yù)期越低，購買保險的可能性就會越大。4、地區(qū)虛擬變量。筆者通過調(diào)查了解到，不同地區(qū)的保險政策存在一定的差異。傳統(tǒng)的農(nóng)村保險業(yè)務(wù)由村委會的人員負(fù)責(zé)，并通過廣播的形式進(jìn)行宣傳，因此農(nóng)民購買保險的意愿與宣傳者間有著密切的聯(lián)系，一旦村委會不重視，就會為農(nóng)戶辦保險帶來不便。進(jìn)入信息化時代后，農(nóng)村的信息化普及程度越來越高，農(nóng)民可以通過網(wǎng)絡(luò)了解到辦理保險業(yè)務(wù)的詳細(xì)流程，或者通過網(wǎng)絡(luò)咨詢相關(guān)的業(yè)務(wù)人員，進(jìn)而提升了農(nóng)村保險業(yè)務(wù)的工作效率，由此可見，地區(qū)虛擬變量對于農(nóng)戶購買保險的重要影響。

三、完善農(nóng)業(yè)保險補貼政策的有效措施

1、擴大中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補。貼地區(qū)為了能夠有效的發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，我國應(yīng)將所有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大縣都納入中央財政補貼范圍內(nèi)，以提升中央財政農(nóng)業(yè)保險的補貼比例。結(jié)合各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與農(nóng)民的承擔(dān)能力，制定區(qū)別性的保費補貼政策，例如，在西部的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財政的保費補貼比例應(yīng)不低于70％。2、開設(shè)特色農(nóng)業(yè)保費補貼。除了要擴大農(nóng)業(yè)補貼的面積外，還要增設(shè)補貼的品種，為了謀求區(qū)域特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，中央財政部門應(yīng)當(dāng)加強對地方特色農(nóng)業(yè)補貼的支持，在此基礎(chǔ)上，減少地方財政補貼的配套要求，開辦經(jīng)得起長時間考驗的，有長遠(yuǎn)計劃的，具有一定保費補貼規(guī)模的保險品種，進(jìn)而推動我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。3、優(yōu)化財政補貼資金的撥付流程。為了有效的規(guī)范對財政補貼資金的管理，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從制度上進(jìn)行創(chuàng)新，豐富財政補貼資金撥付流程。農(nóng)業(yè)保險是一種財政政策與保險辦理機構(gòu)相結(jié)合的試點模式，因此，農(nóng)業(yè)保險的支付不同于其他農(nóng)業(yè)補貼政策。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)避免轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)象發(fā)生，并保證第四季度的補貼資金能夠提前下?lián)埽钥s短劃撥周期，提高資金的安全。4、設(shè)立災(zāi)害風(fēng)險基金。農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到自然環(huán)境的影響，我們無法準(zhǔn)確的預(yù)判自然災(zāi)害的發(fā)生，因此需要加強對自然災(zāi)害的預(yù)防工作。設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，可以提升農(nóng)業(yè)抵御災(zāi)害風(fēng)險的能力，構(gòu)建以國家為主，地方為輔的籌資方式建立起的補貼機制，可以有效的規(guī)范對風(fēng)險基金的管理。有關(guān)部門需要從防災(zāi)、減災(zāi)與救災(zāi)等方面出發(fā)，制定專項的扶持計劃，每年從國家其他風(fēng)險基金中抽出一部分，可為農(nóng)業(yè)財政補貼帶來一定的保障，最大限度的減輕自然災(zāi)害為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟帶來的損失。

【內(nèi)容提要】許多人都認(rèn)為重農(nóng)抑商政策是西漢的主導(dǎo)政策，而古希臘、羅馬則是商業(yè)社會，實行的是重商主義。本文認(rèn)為，這是一種片面的觀點，實際上，西漢也實行了重商政策，而古希臘、羅馬也實施了抑商政策，之所以這樣做，這完全取決于它們是否能維護(hù)其統(tǒng)治。通過從兩者不同的原因、措施及其所產(chǎn)生的不同的效果等方面，對兩者的重商政策作對比研究，剖析兩者的重商政策。

【關(guān)鍵詞】重商政策/對比/西漢/古希臘/羅馬

一、中西方重商原因比較

古代中西方的統(tǒng)治者面對日益發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟，從維護(hù)其統(tǒng)治出發(fā)不得不改變長期以來實施的重農(nóng)抑商政策，采取農(nóng)商并重的政策，但兩者的重商政策又各有其特色，具體講來如下：

（一）地理環(huán)境對當(dāng)時中西方的統(tǒng)治者決定實施重商政策有著深遠(yuǎn)的影響。眾所周知，希臘境內(nèi)石山居多，水源不足，不但森林覆蓋面小，礦藏資源缺乏，而且土地不甚肥沃，可耕地不足土地總面積的1/5，在帖撒尼亞，拉哥尼亞，美塞尼亞雖有些小紅土平原，但大多是些貧瘠的土地，糧食產(chǎn)量不高。但同時它卻有著優(yōu)良的港口和金融環(huán)境。為了生存的需要，它必須從海外進(jìn)口糧食以養(yǎng)活日益增長的人口，進(jìn)口金屬制品和木材以充日常生活之用。因此，希臘人幾乎一跨進(jìn)文明社會的門檻，就對海外貿(mào)易具有很強的依賴。如希臘本地產(chǎn)谷物不多，西西里和意大利南部所產(chǎn)谷物也不能補充不足，希臘人每年要從埃及和黑海北部的西徐亞平原等地運來大量谷物在雅典外港拜里厄斯卸下，希臘產(chǎn)的羊毛也不夠用，必須從呂底亞，夫利基亞和黑海沿岸諸國輸入小亞細(xì)亞的，米利都城是羊毛的主要市場?？傊ＥD工業(yè)原料不能自給，工業(yè)原料輸入希臘，工業(yè)品則從希臘輸出，這種情況迫使希臘的上層統(tǒng)治階級采取重商措施。希臘人為了生存的需要還向海外進(jìn)行殖民擴張，殖民地的類型有二：一是農(nóng)業(yè)性，二是海運和商業(yè)性的。希臘人早就認(rèn)識到了赫勒斯滂海峽和博斯普魯斯海峽的重要性，為了確保他們能夠自由航行，便在歐亞兩岸設(shè)立了塞斯托斯，蘭浦沙考斯，拜占庭，白林托斯和加爾西頓等殖民據(jù)點，以作為停靠港守護(hù)站和貿(mào)易站。農(nóng)業(yè)性的殖民據(jù)點，最初，希臘移民也要從事農(nóng)牧業(yè)，但不久他們就與鄰近的國家和部落發(fā)生了貿(mào)易關(guān)系，工商業(yè)日趨繁榮，逐漸由農(nóng)牧業(yè)為主的殖民據(jù)點演變?yōu)橐怨ど虡I(yè)為主的殖民據(jù)點，特別是那些位于道旁和出?？诘闹趁駬?jù)點，這種變化更快。

西漢的地理環(huán)境是與古希臘、羅馬截然不同的類型。中國的地貌是廣袤的中原，這種地理環(huán)境，同樣也影響了中國的政治制度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和觀念形態(tài)。為了滿足自己統(tǒng)治、享樂的需要，他們需要從各地搜刮，所以也采取了重商政策。

一、內(nèi)部因素引起的可持續(xù)性及風(fēng)險問題

所謂內(nèi)部因素是指由于國債發(fā)行本身引起的可持續(xù)性及風(fēng)險問題，是從國債發(fā)行的經(jīng)濟效應(yīng)和經(jīng)濟負(fù)擔(dān)兩方面考察國債的可持續(xù)性及財政風(fēng)險問題。相關(guān)指標(biāo)包括：赤字比率、國債負(fù)擔(dān)率、外債償債比例、國債利率和國債資金的資產(chǎn)形成率。

l、赤字比率

赤字比率是財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例。財政赤字是一年當(dāng)中財政支出大于財政收入的差額。根據(jù)國際貨幣基金組織的定義：財政赤字（盈余）＝（總收入+無條件贈款）－（總支出+凈增貸款）?！皣鴤c財政赤字密切相連，國債是彌補赤字的基本手段，因此，長期高赤字必然導(dǎo)致高債務(wù)。這是因為債務(wù)的利息支出是財政支出的一項內(nèi)容，赤字?jǐn)U大需要發(fā)行國債，發(fā)行國債需要償還利息，從而引起赤字的更大幅度增加并推動國債的膨脹，影響國債的可持續(xù)發(fā)展。所以，赤字比率不能長期保持在高位上。從經(jīng)濟周期的規(guī)律看，赤字比率應(yīng)該與經(jīng)濟增長率保持負(fù)相關(guān)關(guān)系。這是因為在經(jīng)濟衰退時期，國家實行擴張性的財政政策，財政支出增加，赤字水平提高，債務(wù)規(guī)模擴大，隨著總需求水平提高和國民收入增加，財政赤字減少甚至出現(xiàn)盈余，債務(wù)規(guī)模趨于減小。這種發(fā)展趨勢顯示國債政策進(jìn)入良性發(fā)展軌道，財政風(fēng)險減弱。

2.國債負(fù)擔(dān)率

國債負(fù)擔(dān)率是指國債余額占GDP的比例，該指標(biāo)反映了國家債務(wù)存量總規(guī)模，是衡量國債風(fēng)險情況的基本指標(biāo)。從理論上講，國家財政支出的需求壓力和償債能力、居民的收入和儲蓄水平以及國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模都是制約國債發(fā)行規(guī)模的重要因素。但是這些因素都可以通過GDP的規(guī)模反映出來。這是因為GDP越大，社會資金總量就越多，財政的償債能力就越強，企業(yè)和居民的應(yīng)債能力也就越強。因此，對國債規(guī)模產(chǎn)生約束和限制，以及國債是否會對未來造成沉重負(fù)擔(dān)的主要方面就是考察國債余額與GDP的相互關(guān)系，即國債負(fù)擔(dān)率是否適當(dāng)。但是，到目前為止，國內(nèi)外經(jīng)濟理論及實踐經(jīng)驗并未對國債規(guī)模的合理界線作出明確和科學(xué)的解釋。即使是歐盟國家簽署的馬約中規(guī)定的國債負(fù)擔(dān)率60％、赤字率3％的國債規(guī)模安全線標(biāo)準(zhǔn)也是非常不準(zhǔn)確的。因為馬約標(biāo)準(zhǔn)只是為了形成共同的市場條件，并有利于協(xié)調(diào)成員國之間的利率和匯率水平，促使達(dá)不到目標(biāo)的國家必須努力達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，反映的是歐盟當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展程度下的一個平均水平和經(jīng)驗數(shù)字。因此，其他國家國債規(guī)模合理性的判定如果只是比照這一標(biāo)準(zhǔn)，則有生搬硬套之嫌。但是，我們?nèi)匀豢梢赃\用國債負(fù)擔(dān)率指標(biāo)對國債規(guī)模的合理性及國債政策的風(fēng)險性進(jìn)行分析。當(dāng)一國政府的財政赤字增加成為不可控制時，就可能導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)率的持續(xù)上升，或者大幅變動，就可能在短期內(nèi)積累債務(wù)風(fēng)險；如果利率水平高于經(jīng)濟增長率，即使赤字為零，也會出現(xiàn)債務(wù)增加導(dǎo)致利息增加、利息增加導(dǎo)致債務(wù)持續(xù)增加的惡性循環(huán)，從而使國債負(fù)擔(dān)率快速上升。

摘要公共政策是現(xiàn)代社會的重要政治成果，公共政策學(xué)是社會實踐和科學(xué)研究相結(jié)合“科際整合”的產(chǎn)物。它是人類面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)所誕生的理論產(chǎn)品，是自然科學(xué)、社會科學(xué)、思維科學(xué)、技術(shù)科學(xué)日益交融的知識結(jié)晶，是當(dāng)代科學(xué)叢林中的一朵絢麗奇皅。公共政策學(xué)作為一門科學(xué)性、綜合性、應(yīng)用性很強的全新的、獨立的學(xué)科，有它自己的理論支撐、學(xué)科場域、知識生態(tài)、研究方法、思維范式。本文從公共政策學(xué)的學(xué)科邏輯出發(fā)，主要探討建構(gòu)公共政策學(xué)的理論支撐與研究路徑。

［關(guān)鍵詞］公共政策研究政治系統(tǒng)理論公共選擇理論管理主義理論

公共政策學(xué)是一個跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，人們從不同的立場和角度出發(fā)，必然會在有關(guān)公共政策的理論上形成不同的觀點和學(xué)派。在西方公共政策科學(xué)的發(fā)展中，不同的學(xué)者從不同的社會科學(xué)的框架中加以研究，形成了幾種較有影響的學(xué)科研究路徑，即政治學(xué)路徑、經(jīng)濟學(xué)路徑、管理學(xué)路徑等。從不同的研究路徑出發(fā)，導(dǎo)致對公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果以及公共決策系統(tǒng)及其運行作出不同的描述和解釋，從而形成不同的公共政策學(xué)研究理論，這些理論主要包括功能過程理論、政治制度理論、政治系統(tǒng)理論、公共選擇理論、交易成本理論、管理主義理論等。

功能過程理論

功能過程理論（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾（H.D.Lasswell）提出來的。這種理論的要點是將公共政策看作一種政治行為或政治行動，通過政治與政策的關(guān)系對公共政策的政治行為進(jìn)行階段性或程序化的研究。

拉斯韋爾認(rèn)為，在整個公共政策的過程中，需要完成七項重要環(huán)節(jié)或功能：（1）情報。它包括與政策有關(guān)的問題是怎樣引起決策者注意的？決策者是怎樣收集和處理該方面的信息的？（2）建議。處理某一特定的政策問題的建議或那些解決政策問題的可供選擇的政策方案是怎樣形成和提出的？（3）規(guī)定。是誰制訂和頒布了那些對社會具有普遍約束力的規(guī)則？他們是怎樣制定和頒布這些規(guī)則的？（4）援引。誰擁有合法的權(quán)威，可以決定特定的行為是否違法，并要求人們遵守這些規(guī)則和法則？（5）實施。規(guī)則和法則在實際社會生活中是怎樣運用和實施的？（6）評估。怎樣去評估政策的實施情況？怎樣去評估政策的成功與失??？（7）終止。最初的規(guī)則和法則是怎樣被終止的？或者這些規(guī)則和法則是怎樣從被改變了的形式繼續(xù)存在的？[1]