原文標(biāo)題:政策性銀行轉(zhuǎn)型方向已定:綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)

“未來的政策性銀行,不僅要在進(jìn)出口方面融入國際經(jīng)濟(jì),同時(shí)在國際資本流動(dòng)、收購兼并、資源的互相補(bǔ)充等方面也要發(fā)揮重要作用?！?月29日,央行行長周小川在一次會議上對中國政策性銀行未來發(fā)展做出的判斷,也揭開了政策性銀行在新形勢下轉(zhuǎn)型方向的謎底—“綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)”。

“‘綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)’一方面要從事政策性非盈利業(yè)務(wù)來彌補(bǔ)‘市場失靈’,另一方面要開展商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)來避免‘政府失靈’,使銀行實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展?！敝袊缈圃航鹑谒L李揚(yáng)如此解釋。

而在改革方向確定之后,“現(xiàn)在重要的是如何找到一條合適的轉(zhuǎn)型之路?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院賀強(qiáng)教授告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。

按照央行預(yù)定的工作時(shí)間表,2006年政策性銀行將按“一行一策”的原則,分步制定、實(shí)施改革方案?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》獲悉,國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行3家政策性銀行的“個(gè)性化”改革方案均已完成,并由央行上報(bào)到了國務(wù)院。

政策性銀行要“變臉”

一、我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

政策性銀行是由政府創(chuàng)立或擔(dān)保，以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機(jī)構(gòu)。我國1994年成立政策性銀行以來，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，加大了對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域的政策性信貸支持，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。最初設(shè)立三家政策性銀行主要源于以下幾方面的原因：首先，為了彌補(bǔ)市場資源配置不足。20世紀(jì)九十年代初，我國市場經(jīng)濟(jì)剛起步，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理問題一直困擾著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱導(dǎo)致投資過度膨脹和低水平重復(fù)建設(shè)占用了大量信貸資金，使能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)因缺乏投資，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。同時(shí)，投資效益低下使金融體系孕育著極大的金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，為解決收購資金“打白條”需要。1994年以前，我國糧棉收購資金采取“地方財(cái)政、購銷企業(yè)和農(nóng)行各三分之一”的解決辦法，地方財(cái)政和購銷企業(yè)資金經(jīng)常出現(xiàn)缺口，給農(nóng)民“打白條”現(xiàn)象嚴(yán)重，直接侵害了農(nóng)民利益，引起了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。最后，為專業(yè)銀行商業(yè)化經(jīng)營需要。專業(yè)銀行既按國家要求辦理政策性貸款，又按利潤最大化原則開展商業(yè)性業(yè)務(wù)；另一方面，專業(yè)銀行經(jīng)辦政策性業(yè)務(wù)掩蓋了實(shí)際經(jīng)營虧損。為解決上述問題，確保央行調(diào)控基礎(chǔ)貨幣主動(dòng)權(quán)，1994年我國成立了國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。

1998年以來，三家政策性銀行每年近3，000億元的信貸投入，成為我國GDP年均增長7.7%的重要推動(dòng)力量，2002年末我國政策性銀行貸款已占金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款總額的12.16%。

二、我國政策性銀行的制度缺陷

1、缺乏相關(guān)法律制度保障業(yè)務(wù)運(yùn)營。我國政策性銀行至今沒有單獨(dú)的立法，成立時(shí)國務(wù)院的批復(fù)文件也沒有根據(jù)發(fā)展條件的變化而修訂，成為政策性銀行業(yè)務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。而國外政策性銀行一般是先立法，再依法設(shè)立并經(jīng)營，金融制度通過立法確定，并根據(jù)情況變化及時(shí)修訂和補(bǔ)充，如《日本開發(fā)銀行法》、《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》等。

2、國家信用和擔(dān)保內(nèi)容缺失。開發(fā)銀行屬于政府獨(dú)資經(jīng)營的政策性銀行，享有準(zhǔn)財(cái)政資信等級，這是開發(fā)銀行運(yùn)營的基礎(chǔ)。但我國政策性銀行的國家信用缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，在資本金補(bǔ)充、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收政策等主要方面的支持有限，與國際上規(guī)范的政策性銀行相比，存在較大差距。

一、政策性銀行中的契約責(zé)任

傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為，契約是完全對等的個(gè)人之間通過自由協(xié)商締結(jié)的協(xié)議，其價(jià)值基礎(chǔ)在于承諾。社會契約論屬于國家政治權(quán)力學(xué)說，其核心內(nèi)涵是人們讓渡自己的部分權(quán)利給國家，由國家來確保人們的自由和安全。①社會化契約包括虛擬契約理論與具體契約兩部分，民眾讓渡經(jīng)濟(jì)職能這一環(huán)節(jié)無需明示，是一種虛擬理論;而政府、第三部門、消費(fèi)者、利益相關(guān)方、中介機(jī)構(gòu)等各方相互之間通過協(xié)議、章程、行業(yè)規(guī)范、法律等建立的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，是社會化契約中的實(shí)際的、具體契約。社會化契約的具體化構(gòu)建被認(rèn)為是公共管理領(lǐng)域的一次重大進(jìn)步。新公共管理便是社會化契約的具體實(shí)踐。其核心仍是契約，通過多種形式以契約責(zé)任約束政府、第三方部門、消費(fèi)者、利益相關(guān)方、民眾等各方，但突破了傳統(tǒng)契約“承諾”理論限制，法律、習(xí)慣、組織性、社會性交換、人們對未來的期待等均可以成為契約內(nèi)容。根據(jù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論，與部分行業(yè)、部分領(lǐng)域或部分群體有直接利益關(guān)系，但關(guān)乎社會整體利益和社會正義，如能源、三農(nóng)等產(chǎn)業(yè)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。通過政策性銀行為準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供金融支持，既可以彌補(bǔ)市場失靈，又可以避免財(cái)政配置低效，因此，成為大多數(shù)國家金融市場配置必選項(xiàng)之一。②政策性銀行便是國家接受社會公眾讓渡的經(jīng)濟(jì)職能再次尋求的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供應(yīng)商，即第三部門。但目前我國政策性銀行發(fā)展中產(chǎn)生“四個(gè)低效率”，即，重視社會效應(yīng)忽視經(jīng)濟(jì)效益而產(chǎn)生的低效率;重經(jīng)濟(jì)效益忽視社會效益產(chǎn)生的低效率;與商業(yè)銀行非協(xié)調(diào)合作的效率;適應(yīng)性差導(dǎo)致的金融資源錯(cuò)配產(chǎn)生的低效率。這種低效率最終導(dǎo)致“商業(yè)性金融看起來更像是政策性金融，而政策性金融看起來更像是商業(yè)性金融”，金融領(lǐng)域混亂、無序。表面上主要是責(zé)任制建設(shè)薄弱、監(jiān)管不力、考評機(jī)制缺失造成，根本上是各方角色模糊，職責(zé)不清。通過新公共管理中契約關(guān)系的構(gòu)建解決政策性銀行運(yùn)行效率低下的問題十分必要。

二、政策性銀行契約體系構(gòu)建的外部條件

(一)明確的契約目標(biāo)

新公共管理契約責(zé)任盡管是為代政府實(shí)現(xiàn)公共管理的目的，并不排斥經(jīng)濟(jì)效益，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域尤其如此。因此，新公共管理出現(xiàn)多目標(biāo)化，包括社會效益目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)、程序性目標(biāo)等，但不同的公共領(lǐng)域目標(biāo)應(yīng)有所不同，且必須明確。那么政策性銀行的目標(biāo)究竟應(yīng)是政策性還是商業(yè)性，是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)有效性，還是社會合理性?若堅(jiān)持社會效益為目標(biāo)，還要不要市場化?金融資源論認(rèn)為，在資源配置目標(biāo)上，商業(yè)性金融配置首要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)有效性，政策性金融配置首要目標(biāo)是社會合理性。公共選擇理論認(rèn)為，政府必須履行特定職能，處理市場不能解決的問題，也就是說，政府必須彌補(bǔ)市場失靈。①從中國現(xiàn)實(shí)來看，政策性銀行建立15年來，中國國民經(jīng)濟(jì)金融化程度大幅提高，市場能力越來越強(qiáng)，各行業(yè)發(fā)展更加充分和成熟，需要政策性銀行支持的傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步縮小。但仍有一些行業(yè)和領(lǐng)域需要國家“扶上馬、送一程”，如“三農(nóng)”行業(yè)、縣域經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家競爭力提升的某些高風(fēng)險(xiǎn)性投資產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)普遍不愿介入，仍需政策性金融落實(shí)國家各項(xiàng)政策目標(biāo)。由此可見，政策性銀行仍應(yīng)堅(jiān)持政策性社會效益目標(biāo)毋庸置疑，但政策性目標(biāo)是否為第一目標(biāo)?筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)效益至上的商業(yè)性金融的負(fù)面效應(yīng)正是政策性金融彌補(bǔ)和糾偏的價(jià)值所在。商業(yè)性金融根據(jù)“金融啄序”規(guī)律，垂青低風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的優(yōu)質(zhì)客戶，忽視和拒絕高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)的弱勢行業(yè)領(lǐng)域，造成強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的“馬太效應(yīng)”，正因?yàn)榇?，需要政策性銀行作為“白馬騎士”來解決市場失靈。若政策性銀行也以經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)，則加劇了商業(yè)性金融的負(fù)面效應(yīng)。因此，政策性是政策性銀行的靈魂，代為執(zhí)行國家責(zé)任，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貫徹產(chǎn)業(yè)和金融政策是政策性銀行的天職。市場化運(yùn)作是指經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和市場機(jī)制的要求，按照企業(yè)化的運(yùn)營方式通過市場配置內(nèi)外部資源，實(shí)現(xiàn)自身效益最大化的經(jīng)營手段。②公共設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目可以實(shí)行市場化運(yùn)作。政策性銀行也要承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，按照市場化原則辦事。但市場化運(yùn)作是手段而不是目的。將市場化當(dāng)做目的，為了市場化而市場化，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)屢見不鮮。如果我國電網(wǎng)改革，強(qiáng)行引入競爭實(shí)行市場化，將電網(wǎng)南北分治，但各自在南北領(lǐng)域內(nèi)仍然是壟斷，有市場化之“名”，卻無市場化之“實(shí)”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，如果某項(xiàng)技術(shù)產(chǎn)品呈現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，即生產(chǎn)的邊際成本少于相關(guān)范圍的產(chǎn)量平均成本，即具有了自然壟斷的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，電力、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的固定成本巨大，且為一次性投入，增加新的準(zhǔn)入者則需要重復(fù)建設(shè)，是一種巨大的資源浪費(fèi)。③對于有些領(lǐng)域市場化不僅不是包治百病的“靈丹妙藥”，而且還造成重復(fù)建設(shè)的資源浪費(fèi)。政策性銀行采用市場化運(yùn)作與其堅(jiān)持社會效益的政策性目標(biāo)并無沖突。在契約體系建設(shè)中，仍應(yīng)堅(jiān)持社會效益的目標(biāo)，同時(shí)將市場化運(yùn)作融入到契約建立、履行、評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，確保資源的有效配置和各方積極性的充分發(fā)揮。

(二)責(zé)、權(quán)、利角色的合理設(shè)置

摘要：隨著與世界經(jīng)濟(jì)的接軌，我國高度集中的政策性銀行多頭監(jiān)管模式越來越不適應(yīng)參與國際競爭的需要，這種監(jiān)管模式存在著權(quán)力分散、責(zé)任不明確以及人力資源浪費(fèi)等各種問題。本文擬從我國政策性銀行的監(jiān)管著手，通過與其他國家的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行比較與分析，找出政策性銀行與商業(yè)性銀行監(jiān)管的不同點(diǎn)，以期對我國的政策性銀行監(jiān)管機(jī)制的改革有所借鑒。

關(guān)鍵詞：政策性銀行；商業(yè)性銀行；監(jiān)管；國際比較；啟示

一、問題的提出

我國長期以來實(shí)行高度集中的金融管理體制，在很長一段時(shí)間內(nèi)，中國人民銀行既作為中央銀行又作為商業(yè)銀行，并承擔(dān)對金融活動(dòng)的調(diào)節(jié)和監(jiān)管。1978年后，我國實(shí)行改革開放政策，推動(dòng)了金融監(jiān)管體制的改革，先后設(shè)立了國家外匯管理局(SAFE)、中國證券監(jiān)督管理委員會(CSIIC)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(CIRC)，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管。加入WTO以后，金融業(yè)對外開放不斷擴(kuò)大，面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，要求必須加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。2003年4月，我國進(jìn)一步改革金融監(jiān)管體制，成立了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，分離了中央銀行對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和金融穩(wěn)定。在上述各金融機(jī)構(gòu)的職能方面，銀行方面的事務(wù)歸銀監(jiān)會管轄，證券方面的事務(wù)歸證監(jiān)會管轄，而保險(xiǎn)方面的事務(wù)則交由保監(jiān)會。[1]“五龍治水”的監(jiān)管模式以監(jiān)管的權(quán)力劃分為特征。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種模式逐漸不適應(yīng)高速發(fā)展的金融市場的需要。

由于監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全，在面對金融創(chuàng)新的時(shí)候，各監(jiān)管部門往往從各自的監(jiān)管角度出發(fā)，這時(shí)常造成各監(jiān)管部門之間的監(jiān)管沖突。例如：2003年初，貨幣市場基金推出方案上報(bào)證監(jiān)會，因銀監(jiān)會和證監(jiān)會在政策協(xié)調(diào)上未達(dá)成一致，貨幣市場基金出臺時(shí)間被一再推遲。當(dāng)時(shí)爭議的問題之一就是以貨幣市場金融工具為投資對象的基金，監(jiān)管權(quán)到底該歸屬證監(jiān)會、央行，還是銀監(jiān)會?類似的情形也出現(xiàn)在商業(yè)銀行發(fā)行次級債的過程中。2003年底，銀監(jiān)會通過一項(xiàng)政策，銀行得以通過發(fā)行次級債增加資本實(shí)力，但2004年3月末，保監(jiān)會卻發(fā)文對保險(xiǎn)公司買入次級債進(jìn)行限制。諸如此類的例子還有很多。長此以往，這種各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的沖突會成為金融產(chǎn)品創(chuàng)新的阻礙。

金融改革與發(fā)展的多頭決策、多頭監(jiān)管模式加劇了各部門在大大小小問題上的分歧和爭議，增加了政策協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，加大了總體成本，降低了政策的決策效率和執(zhí)行效果，損害了政府部門的公信力。[2]另外，金融市場的現(xiàn)代化水平不斷提高，使監(jiān)管難度加大，短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為愈發(fā)困難。

[內(nèi)容提要]本文探討了政策性銀行的法律地位問題。政策性銀行是我國金融體制改革過程中新出現(xiàn)的一種新型法人，具備我國法律關(guān)于法人成立的條件，具有獨(dú)立的法人地位；但我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人，因?yàn)檎咝糟y行的性質(zhì)和任務(wù)的特殊性決定了其既不是企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人，也不是事業(yè)單位法人、社會團(tuán)體法人；“入世”后強(qiáng)調(diào)公私法的區(qū)分和公法人私法人的劃分，具有重大的理論意義和實(shí)踐意義；從我國政策性銀行設(shè)立的目的、宗旨及國外的實(shí)踐來看，政策性銀行應(yīng)是公法人，具有充分的根據(jù)。理論界對政策性銀行法律地位的認(rèn)識存在偏差，應(yīng)予糾正。

一、引言

所謂政策性銀行系指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理工具的金融機(jī)構(gòu)。1政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展是國家干預(yù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。2當(dāng)今世界上許多國家都建立有政策性銀行，其種類較為全面，并構(gòu)成較為完整的政策性銀行體系，如日本著名的“二行九庫”體系，包括日本輸出入銀行、日本開發(fā)銀行、日本國民金融公庫、住宅金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、北海道東北開發(fā)公庫、公營企業(yè)金融公庫、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫；韓國設(shè)有韓國開發(fā)銀行、韓國進(jìn)出口銀行、韓國中小企業(yè)銀行、韓國住宅銀行等政策性銀行；法國設(shè)有法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、法國對外貿(mào)易銀行、法國土地信貸銀行、法國國家信貸銀行、中小企業(yè)設(shè)備信貸銀行等政策性銀行；美國設(shè)有美國進(jìn)出口銀行、聯(lián)邦住房信貸銀行體系等政策性銀行。這些政策性銀行在各國社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著獨(dú)特而重要的作用，構(gòu)成各國金融體系兩翼中的一部分。

根據(jù)黨的十四屆三中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，我國也于1994年相繼建立了國家開發(fā)銀行（1994年3月17日）、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（1994年11月8日）、中國進(jìn)出口銀行（1994年7月1日）三家政策性銀行。迄今，我國政策性銀行設(shè)立、運(yùn)作已近八年，但人們對于政策性銀行的法律性質(zhì)問題卻并不明確。筆者認(rèn)為，在我國加入世貿(mào)組織之后，研究和解決這個(gè)問題具有十分重要的理論與實(shí)踐意義。本文試圖對此問題加以探討，以促進(jìn)我國法人制度的改革和創(chuàng)新。

二、我國政策性銀行是獨(dú)立法人

法人是一種享有民事立體資格的組織。國外的政策性銀行立法一般均確認(rèn)政策性銀行具有獨(dú)立的法人地位。例如，《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》第2條規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規(guī)定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進(jìn)出口銀行法》第2條規(guī)定，韓國進(jìn)出口銀行為法人；《韓國中小企業(yè)銀行法》第3條規(guī)定，韓國中小企業(yè)銀行為法人?！度毡据敵鋈脬y行法》、《日本開發(fā)銀行法》、《日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等關(guān)于“二行九庫”的立法也均確認(rèn)這些政策性銀行具有法人資格。

[內(nèi)容提要]本文探討了政策性銀行的法律地位問題。政策性銀行是我國金融體制改革過程中新出現(xiàn)的一種新型法人，具備我國法律關(guān)于法人成立的條件，具有獨(dú)立的法人地位；但我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現(xiàn)的法人，因?yàn)檎咝糟y行的性質(zhì)和任務(wù)的特殊性決定了其既不是企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人，也不是事業(yè)單位法人、社會團(tuán)體法人；“入世”后強(qiáng)調(diào)公私法的區(qū)分和公法人私法人的劃分，具有重大的理論意義和實(shí)踐意義；從我國政策性銀行設(shè)立的目的、宗旨及國外的實(shí)踐來看，政策性銀行應(yīng)是公法人，具有充分的根據(jù)。理論界對政策性銀行法律地位的認(rèn)識存在偏差，應(yīng)予糾正。

一、引言

所謂政策性銀行系指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理工具的金融機(jī)構(gòu)。1政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展是國家干預(yù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。2當(dāng)今世界上許多國家都建立有政策性銀行，其種類較為全面，并構(gòu)成較為完整的政策性銀行體系，如日本著名的“二行九庫”體系，包括日本輸出入銀行、日本開發(fā)銀行、日本國民金融公庫、住宅金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、北海道東北開發(fā)公庫、公營企業(yè)金融公庫、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫；韓國設(shè)有韓國開發(fā)銀行、韓國進(jìn)出口銀行、韓國中小企業(yè)銀行、韓國住宅銀行等政策性銀行；法國設(shè)有法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、法國對外貿(mào)易銀行、法國土地信貸銀行、法國國家信貸銀行、中小企業(yè)設(shè)備信貸銀行等政策性銀行；美國設(shè)有美國進(jìn)出口銀行、聯(lián)邦住房信貸銀行體系等政策性銀行。這些政策性銀行在各國社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著獨(dú)特而重要的作用，構(gòu)成各國金融體系兩翼中的一部分。

根據(jù)黨的十四屆三中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，我國也于1994年相繼建立了國家開發(fā)銀行（1994年3月17日）、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（1994年11月8日）、中國進(jìn)出口銀行（1994年7月1日）三家政策性銀行。迄今，我國政策性銀行設(shè)立、運(yùn)作已近八年，但人們對于政策性銀行的法律性質(zhì)問題卻并不明確。筆者認(rèn)為，在我國加入世貿(mào)組織之后，研究和解決這個(gè)問題具有十分重要的理論與實(shí)踐意義。本文試圖對此問題加以探討，以促進(jìn)我國法人制度的改革和創(chuàng)新。

二、我國政策性銀行是獨(dú)立法人

法人是一種享有民事立體資格的組織。國外的政策性銀行立法一般均確認(rèn)政策性銀行具有獨(dú)立的法人地位。例如，《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》第2條規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規(guī)定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進(jìn)出口銀行法》第2條規(guī)定，韓國進(jìn)出口銀行為法人；《韓國中小企業(yè)銀行法》第3條規(guī)定，韓國中小企業(yè)銀行為法人?！度毡据敵鋈脬y行法》、《日本開發(fā)銀行法》、《日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等關(guān)于“二行九庫”的立法也均確認(rèn)這些政策性銀行具有法人資格。

[摘要]當(dāng)前,農(nóng)業(yè)政策性銀行正處于改革與發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期,農(nóng)業(yè)政策性銀行要在全面建設(shè)小康社會的偉大歷史進(jìn)程中發(fā)揮重要作用,必然會在理論和實(shí)踐上遇到“建設(shè)一個(gè)什么樣的農(nóng)業(yè)政策性銀行”和“如何建設(shè)農(nóng)業(yè)政策性銀行”的問題,為此,本文提出了以開放的理念、創(chuàng)新的思維、前瞻的觀念來選擇打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行的路徑。

[關(guān)鍵詞]資本整合;股份改造;轉(zhuǎn)型模式;構(gòu)思

一、實(shí)行資本整合,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性銀行轉(zhuǎn)型

金融是國民經(jīng)濟(jì)的命脈,農(nóng)業(yè)政策性銀行也同樣具有十分重要的地位。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是以公有制為主體的市場經(jīng)濟(jì),實(shí)行農(nóng)業(yè)政策性銀行股份制必須采取國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的控股方式以確保國有股份制政策性銀行的公有制性質(zhì)。在此前提下使非國有經(jīng)濟(jì)股份(包括外資股份)進(jìn)入國有農(nóng)業(yè)政策性銀行。在操作上,先對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)行股份制改造,具體辦法是將銀行資本金劃分為國家股、法人股、個(gè)人股和外資股,對現(xiàn)有銀行資產(chǎn)通過評估后作為國家股由國有資產(chǎn)委托人負(fù)責(zé),法人股出售給包括民營企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)法人,個(gè)人股出售給私人和個(gè)人(包括本行職工),為適應(yīng)銀行業(yè)務(wù)國際化的要求,向海外發(fā)行外資股,使目前銀行高度集中的、單一的國家產(chǎn)權(quán)主體變?yōu)閲铱毓伞信c非國有共同持股的社會形式,從根本上改變國有銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),讓民營股東、私人股東、個(gè)人股東與國有資產(chǎn)委托人一起共同負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)政策性銀行經(jīng)營者的選擇和監(jiān)督。這有利于尋找真正的人,保證農(nóng)業(yè)政策性銀行以執(zhí)行政策最優(yōu)化和政策執(zhí)行成本最小化為原則,以兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo),把農(nóng)業(yè)政策性銀行打造成符合市場經(jīng)濟(jì)要求的有效率的銀行。這樣,突破了單一的產(chǎn)權(quán)形式,實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的多元化和可交易性。農(nóng)業(yè)政策性銀行的最終目標(biāo)定位應(yīng)該走商業(yè)化改革之路,實(shí)行股份制改造并公開上市。這個(gè)過程只是一個(gè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初始步驟,而不是改革的終結(jié)。當(dāng)這個(gè)步驟完成后,雖然在銀行內(nèi)部形成了一個(gè)規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu),但這并不意味著銀行的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制就一定是有效和到位的。所以,當(dāng)農(nóng)業(yè)政策性銀行完成上市之后,國有資本應(yīng)該選擇合適的時(shí)機(jī)從中逐漸退出。一方面能進(jìn)一步改善銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu),讓一些真正關(guān)心銀行盈利和風(fēng)險(xiǎn)狀況的中外戰(zhàn)略投資者成為銀行的大股東;另一方面,政府也可利用減持所獲資金來核銷從農(nóng)業(yè)政策性銀行剝離的歷史壞賬。這有利于農(nóng)業(yè)政策性銀行增加資本實(shí)力,從而增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力,提高營運(yùn)水平和競爭能力。同時(shí),要建立適合要求的公司治理結(jié)構(gòu),按照打造一個(gè)資本充足、產(chǎn)權(quán)明晰、治理完善、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營安全、支農(nóng)有力、服務(wù)和效益良好,具有可持續(xù)發(fā)展能力和支持能力的現(xiàn)代股份制農(nóng)業(yè)政策性銀行的要求,建立以股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層(即通常所說的“三會一層”)為主體的較為完善的組織架構(gòu)。

二、充實(shí)資本金,增強(qiáng)資金實(shí)力

國外政策性銀行的資本充足率普遍高于商業(yè)銀行,如印度為39.05%,泰國為20.63%,而中國農(nóng)業(yè)政策性銀行成立時(shí)注冊資本金為200億元人民幣,其中由農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)劃70億元,工商銀行劃轉(zhuǎn)30億元,人民銀行劃轉(zhuǎn)10億元,其余部分通過財(cái)政對農(nóng)業(yè)政策性銀行自身繳稅退庫的資金逐步充實(shí),到2003年底,實(shí)收資本金為165.46億元,資本金占農(nóng)業(yè)政策性銀行全部信貸資產(chǎn)的比例僅為2.39%。不僅低于《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的要求,也遠(yuǎn)低于國內(nèi)銀行業(yè)的一般水平。中央財(cái)政要加快充實(shí)農(nóng)業(yè)政策性銀行的資本金,通過稅后利潤轉(zhuǎn)增,年度稅收返還和財(cái)政直接增補(bǔ)等措施,使農(nóng)業(yè)政策性銀行的資本充足率達(dá)到《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的8%的要求。還可以借鑒商業(yè)銀行的做法,允許農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)行次級債券,由地方財(cái)政或企業(yè)法人,出資入股,擴(kuò)充資本金,調(diào)動(dòng)地方和民間財(cái)富幫農(nóng)扶貧的積極性,還要建立政策性金融的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制,建立中央和省級金融支農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)基金,向政策性金融機(jī)構(gòu)提供貼息和呆賬損失彌補(bǔ),充實(shí)和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性銀行資本和抗風(fēng)險(xiǎn)實(shí)力。建立穩(wěn)定的資金來源渠道,改變完全依賴再貸款的局面。

摘要：在我國政策性銀行包括中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，這三家銀行在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、對外貿(mào)易等方面發(fā)揮了非常重要的作用。隨著我國市場化體制改革的不斷深入，政策性銀行在全面發(fā)展的過程中也存在許多方面的問題，尤其是經(jīng)營與改革中的資金比率比較低，業(yè)務(wù)范圍比較窄。本文通過基于財(cái)務(wù)視角對政策性銀行的經(jīng)營效率進(jìn)行全面的分析和總結(jié)，明確當(dāng)前政策性銀行經(jīng)營開展的存在不足，并且提出相應(yīng)的解決對策，促進(jìn)政策性銀行實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)；政策性銀行；經(jīng)營效率

政策性銀行作為我國銀行體系重要的組成部分，最主要的目的就是通過特殊的經(jīng)營貨幣政策，保證貨幣流通的安全穩(wěn)定，并且追求保本微利，實(shí)現(xiàn)政策與市場的雙贏發(fā)展，為此在政策性銀行財(cái)務(wù)效率監(jiān)管的過程中，最主要的就是對相關(guān)的經(jīng)營指標(biāo)進(jìn)行全面的分析，包括經(jīng)營效率、成本費(fèi)用以及穩(wěn)定性。當(dāng)前我國的三家政策性銀行由于在管理的過程中缺乏完善的法律法規(guī)，所以經(jīng)過20余年的經(jīng)營和發(fā)展，各自都有著不同的發(fā)展軌跡和規(guī)劃，通過對于政策性銀行的經(jīng)營效率以及實(shí)際的變化情況進(jìn)行分析，能夠充分的調(diào)整政策性銀行的相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)，促進(jìn)我國政策性銀行實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)穩(wěn)定的發(fā)展。

一、政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀

政策性銀行就是指由政府建立的，通過參股的方式來保證政策性的融資活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行能夠深刻貫徹圣府的社會經(jīng)濟(jì)政策，而且在特定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，可以直接或間接地開展政策性融資，最主要的目的就是實(shí)現(xiàn)政府對于社會和經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控管理。我國在1994年相繼成立了三家政策性銀行，對我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支持以及農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了重要的政策性支持，也增強(qiáng)了我國部分產(chǎn)業(yè)政策的全面發(fā)展，但是由于當(dāng)前我國改革開放水平不斷提高，政策性銀行在發(fā)展的過程中也面臨著許多方面的問題，尤其是經(jīng)營效率受到了明顯的沖擊。（一）政策性銀行資產(chǎn)質(zhì)量回歸合理化。由于經(jīng)濟(jì)形勢整體下滑，很多企業(yè)出現(xiàn)虧損經(jīng)營的狀況，這樣也就導(dǎo)致銀行出現(xiàn)大量的不良貸款，而我國的政策性銀行不良貸款率存在明顯的下降趨勢，但是因?yàn)檎咝糟y行的總體不良貸款率均比全國平均水平比較低，所以政策性銀行能夠比較好地控制。不良貸款率的整體水平，并且回歸到合理的區(qū)間范圍。（二）政策性銀行凈利息收入不斷上升。我國的政策性銀行建設(shè)主要以配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策為主，尤其是在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，通過直接或間接地開展政策性融資活動(dòng)，不僅可以促進(jìn)當(dāng)?shù)卣娜姘l(fā)展，而且也能夠促進(jìn)社會的整體進(jìn)步，這樣就使得政策性銀行自身的凈利息收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)銀行，此外為了能夠促進(jìn)各行各業(yè)的建設(shè)國家還會對相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面提供大量的政治優(yōu)惠政策導(dǎo)致政策性銀行自身的利息收入水平比較高，但是隨著三家政策性銀行的快速發(fā)展，三家政策性銀行的利息均有明顯的回升，并且也在逐年遞增，通過對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與服務(wù)，促進(jìn)城市化的整體質(zhì)量，也能夠保證利息的總體收入得到全面的提升。盡管政策性銀行并不是以盈利為主要的目的，但是依然要保證資金的使用效率和收益最大化，所以在政策性銀行快速發(fā)展的過程中，大多數(shù)的政策性銀行平均資產(chǎn)收益都有明顯的下降。尤其是以國家開發(fā)銀行和農(nóng)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主的政策性銀行由于沒有完全實(shí)現(xiàn)商業(yè)性的運(yùn)作，造成政策性而使得整體盈利水平不斷下降。（三）政策性銀行的經(jīng)營收入趨于穩(wěn)健。在大多數(shù)情況下，政策性銀行的股東收益率，始終處于非穩(wěn)健的經(jīng)營狀態(tài)。但是隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，經(jīng)營水平得到全面的增強(qiáng)，也提高了三家政策性銀行經(jīng)營狀態(tài)的穩(wěn)定性，并且也能夠促進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)更加的完善。

二、政策性銀行經(jīng)營效率的分析

一、目前監(jiān)管部門對政策性銀行監(jiān)管的主要內(nèi)容

(一)市場準(zhǔn)入監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對政策性銀行的設(shè)立、變更和終止的審查和審批，對其業(yè)務(wù)范圍和職能定位進(jìn)行界定。

(二)高級管理人員任職資格審查及年度考核。主要從德、能、勤、績以及接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管情況等五個(gè)方面進(jìn)行審查和考核。

(三)合規(guī)性檢查。對照政策性銀行的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》、《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》，檢查設(shè)置或變更事項(xiàng)審批手續(xù)是否完備，是否超授權(quán)、超范圍經(jīng)營，高級管理人員變更手續(xù)是否完備，業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況是否合法合規(guī)，內(nèi)控制度是否完善等。

(四)日常的非現(xiàn)場監(jiān)管。根據(jù)政策性銀行定期呈報(bào)的報(bào)表、報(bào)告，主要從五個(gè)方面的監(jiān)管指標(biāo)：貸款投向指標(biāo)、安全性指標(biāo)、流動(dòng)性指標(biāo)、效益性指標(biāo)及總量控制指標(biāo)進(jìn)行業(yè)務(wù)分析和監(jiān)督。

二、監(jiān)管中存在的問題

一、我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

政策性銀行是由政府創(chuàng)立或擔(dān)保，以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機(jī)構(gòu)。我國1994年成立政策性銀行以來，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，加大了對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域的政策性信貸支持，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。最初設(shè)立三家政策性銀行主要源于以下幾方面的原因：首先，為了彌補(bǔ)市場資源配置不足。20世紀(jì)九十年代初，我國市場經(jīng)濟(jì)剛起步，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理問題一直困擾著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱導(dǎo)致投資過度膨脹和低水平重復(fù)建設(shè)占用了大量信貸資金，使能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)因缺乏投資，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。同時(shí)，投資效益低下使金融體系孕育著極大的金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，為解決收購資金“打白條”需要。1994年以前，我國糧棉收購資金采取“地方財(cái)政、購銷企業(yè)和農(nóng)行各三分之一”的解決辦法，地方財(cái)政和購銷企業(yè)資金經(jīng)常出現(xiàn)缺口，給農(nóng)民“打白條”現(xiàn)象嚴(yán)重，直接侵害了農(nóng)民利益，引起了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。最后，為專業(yè)銀行商業(yè)化經(jīng)營需要。專業(yè)銀行既按國家要求辦理政策性貸款，又按利潤最大化原則開展商業(yè)性業(yè)務(wù)；另一方面，專業(yè)銀行經(jīng)辦政策性業(yè)務(wù)掩蓋了實(shí)際經(jīng)營虧損。為解決上述問題，確保央行調(diào)控基礎(chǔ)貨幣主動(dòng)權(quán)，1994年我國成立了國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。

1998年以來，三家政策性銀行每年近3，000億元的信貸投入，成為我國GDP年均增長7.7%的重要推動(dòng)力量，2002年末我國政策性銀行貸款已占金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款總額的12.16%。

二、我國政策性銀行的制度缺陷

1、缺乏相關(guān)法律制度保障業(yè)務(wù)運(yùn)營。我國政策性銀行至今沒有單獨(dú)的立法，成立時(shí)國務(wù)院的批復(fù)文件也沒有根據(jù)發(fā)展條件的變化而修訂，成為政策性銀行業(yè)務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。而國外政策性銀行一般是先立法，再依法設(shè)立并經(jīng)營，金融制度通過立法確定，并根據(jù)情況變化及時(shí)修訂和補(bǔ)充，如《日本開發(fā)銀行法》、《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》等。

2、國家信用和擔(dān)保內(nèi)容缺失。開發(fā)銀行屬于政府獨(dú)資經(jīng)營的政策性銀行，享有準(zhǔn)財(cái)政資信等級，這是開發(fā)銀行運(yùn)營的基礎(chǔ)。但我國政策性銀行的國家信用缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，在資本金補(bǔ)充、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收政策等主要方面的支持有限，與國際上規(guī)范的政策性銀行相比，存在較大差距。