導(dǎo)語：政策性銀行監(jiān)管論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、政策性銀行中的契約責(zé)任

傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為，契約是完全對等的個人之間通過自由協(xié)商締結(jié)的協(xié)議，其價值基礎(chǔ)在于承諾。社會契約論屬于國家政治權(quán)力學(xué)說，其核心內(nèi)涵是人們讓渡自己的部分權(quán)利給國家，由國家來確保人們的自由和安全。①社會化契約包括虛擬契約理論與具體契約兩部分，民眾讓渡經(jīng)濟(jì)職能這一環(huán)節(jié)無需明示，是一種虛擬理論;而政府、第三部門、消費(fèi)者、利益相關(guān)方、中介機(jī)構(gòu)等各方相互之間通過協(xié)議、章程、行業(yè)規(guī)范、法律等建立的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，是社會化契約中的實(shí)際的、具體契約。社會化契約的具體化構(gòu)建被認(rèn)為是公共管理領(lǐng)域的一次重大進(jìn)步。新公共管理便是社會化契約的具體實(shí)踐。其核心仍是契約，通過多種形式以契約責(zé)任約束政府、第三方部門、消費(fèi)者、利益相關(guān)方、民眾等各方，但突破了傳統(tǒng)契約“承諾”理論限制，法律、習(xí)慣、組織性、社會性交換、人們對未來的期待等均可以成為契約內(nèi)容。根據(jù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論，與部分行業(yè)、部分領(lǐng)域或部分群體有直接利益關(guān)系，但關(guān)乎社會整體利益和社會正義，如能源、三農(nóng)等產(chǎn)業(yè)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。通過政策性銀行為準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供金融支持，既可以彌補(bǔ)市場失靈，又可以避免財(cái)政配置低效，因此，成為大多數(shù)國家金融市場配置必選項(xiàng)之一。②政策性銀行便是國家接受社會公眾讓渡的經(jīng)濟(jì)職能再次尋求的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供應(yīng)商，即第三部門。但目前我國政策性銀行發(fā)展中產(chǎn)生“四個低效率”，即，重視社會效應(yīng)忽視經(jīng)濟(jì)效益而產(chǎn)生的低效率;重經(jīng)濟(jì)效益忽視社會效益產(chǎn)生的低效率;與商業(yè)銀行非協(xié)調(diào)合作的效率;適應(yīng)性差導(dǎo)致的金融資源錯配產(chǎn)生的低效率。這種低效率最終導(dǎo)致“商業(yè)性金融看起來更像是政策性金融，而政策性金融看起來更像是商業(yè)性金融”，金融領(lǐng)域混亂、無序。表面上主要是責(zé)任制建設(shè)薄弱、監(jiān)管不力、考評機(jī)制缺失造成，根本上是各方角色模糊，職責(zé)不清。通過新公共管理中契約關(guān)系的構(gòu)建解決政策性銀行運(yùn)行效率低下的問題十分必要。

二、政策性銀行契約體系構(gòu)建的外部條件

(一)明確的契約目標(biāo)

新公共管理契約責(zé)任盡管是為代政府實(shí)現(xiàn)公共管理的目的，并不排斥經(jīng)濟(jì)效益，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域尤其如此。因此，新公共管理出現(xiàn)多目標(biāo)化，包括社會效益目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)、程序性目標(biāo)等，但不同的公共領(lǐng)域目標(biāo)應(yīng)有所不同，且必須明確。那么政策性銀行的目標(biāo)究竟應(yīng)是政策性還是商業(yè)性，是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)有效性，還是社會合理性?若堅(jiān)持社會效益為目標(biāo)，還要不要市場化?金融資源論認(rèn)為，在資源配置目標(biāo)上，商業(yè)性金融配置首要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)有效性，政策性金融配置首要目標(biāo)是社會合理性。公共選擇理論認(rèn)為，政府必須履行特定職能，處理市場不能解決的問題，也就是說，政府必須彌補(bǔ)市場失靈。①從中國現(xiàn)實(shí)來看，政策性銀行建立15年來，中國國民經(jīng)濟(jì)金融化程度大幅提高，市場能力越來越強(qiáng)，各行業(yè)發(fā)展更加充分和成熟，需要政策性銀行支持的傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步縮小。但仍有一些行業(yè)和領(lǐng)域需要國家“扶上馬、送一程”，如“三農(nóng)”行業(yè)、縣域經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家競爭力提升的某些高風(fēng)險(xiǎn)性投資產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)普遍不愿介入，仍需政策性金融落實(shí)國家各項(xiàng)政策目標(biāo)。由此可見，政策性銀行仍應(yīng)堅(jiān)持政策性社會效益目標(biāo)毋庸置疑，但政策性目標(biāo)是否為第一目標(biāo)?筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)效益至上的商業(yè)性金融的負(fù)面效應(yīng)正是政策性金融彌補(bǔ)和糾偏的價值所在。商業(yè)性金融根據(jù)“金融啄序”規(guī)律，垂青低風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的優(yōu)質(zhì)客戶，忽視和拒絕高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)的弱勢行業(yè)領(lǐng)域，造成強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的“馬太效應(yīng)”，正因?yàn)榇?，需要政策性銀行作為“白馬騎士”來解決市場失靈。若政策性銀行也以經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)，則加劇了商業(yè)性金融的負(fù)面效應(yīng)。因此，政策性是政策性銀行的靈魂，代為執(zhí)行國家責(zé)任，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貫徹產(chǎn)業(yè)和金融政策是政策性銀行的天職。市場化運(yùn)作是指經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和市場機(jī)制的要求，按照企業(yè)化的運(yùn)營方式通過市場配置內(nèi)外部資源，實(shí)現(xiàn)自身效益最大化的經(jīng)營手段。②公共設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目可以實(shí)行市場化運(yùn)作。政策性銀行也要承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，按照市場化原則辦事。但市場化運(yùn)作是手段而不是目的。將市場化當(dāng)做目的，為了市場化而市場化，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)屢見不鮮。如果我國電網(wǎng)改革，強(qiáng)行引入競爭實(shí)行市場化，將電網(wǎng)南北分治，但各自在南北領(lǐng)域內(nèi)仍然是壟斷，有市場化之“名”，卻無市場化之“實(shí)”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，如果某項(xiàng)技術(shù)產(chǎn)品呈現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，即生產(chǎn)的邊際成本少于相關(guān)范圍的產(chǎn)量平均成本，即具有了自然壟斷的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，電力、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的固定成本巨大，且為一次性投入，增加新的準(zhǔn)入者則需要重復(fù)建設(shè)，是一種巨大的資源浪費(fèi)。③對于有些領(lǐng)域市場化不僅不是包治百病的“靈丹妙藥”，而且還造成重復(fù)建設(shè)的資源浪費(fèi)。政策性銀行采用市場化運(yùn)作與其堅(jiān)持社會效益的政策性目標(biāo)并無沖突。在契約體系建設(shè)中，仍應(yīng)堅(jiān)持社會效益的目標(biāo)，同時將市場化運(yùn)作融入到契約建立、履行、評價等各個環(huán)節(jié)，確保資源的有效配置和各方積極性的充分發(fā)揮。

(二)責(zé)、權(quán)、利角色的合理設(shè)置

政策性銀行的目標(biāo)是履行公共管理職能，不追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，但同時又要求資源配置和機(jī)構(gòu)運(yùn)作更為合理和有效。因此，政策性銀行與政府之間是一種“委托－”契約。即負(fù)有公共管理職能的政府委托政策性銀行代為實(shí)現(xiàn)政府的部分責(zé)任。在這個契約中，各方的責(zé)、權(quán)、利、效的角色責(zé)任應(yīng)配置合理。

1．受托人職權(quán)和權(quán)利。

即便政策性銀行追求社會效益，但它是在目標(biāo)的指引下和規(guī)則的約束下，能夠有自主選擇決定權(quán)的“人”。經(jīng)理人制度應(yīng)賦予經(jīng)理人相應(yīng)的職權(quán)、權(quán)利，并根據(jù)效果給予利益獎勵。但就我國政策性銀行情況并非如此，對于政策性目標(biāo)的誤讀，使政策性銀行和高管背負(fù)更多的國家義務(wù)、道德責(zé)任和行政干預(yù)。而行政性的人事關(guān)系和薪酬機(jī)制，使其工作人員缺乏活力和積極性。因此，政策性銀行不僅應(yīng)有職權(quán)，而且應(yīng)有契約和法律保障的明確職權(quán)和權(quán)利。

2．委托人的職責(zé)和受托人的責(zé)任。

即便在普通私人企業(yè)中，也難免出現(xiàn)“一股獨(dú)大”和“內(nèi)部人控制”兩種極端。尤其是由于國企普遍的“老板缺位”特點(diǎn)，政策性銀行“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。政策性銀行的經(jīng)營管理若缺乏有效監(jiān)督，不僅難以實(shí)現(xiàn)公共管理職能，還可能成為“內(nèi)部人”謀取私利的工具。將委托人的監(jiān)管職責(zé)和受托人的管理責(zé)任通過契約明確，才能作為雙方責(zé)任劃分和追究的明示依據(jù)，這也是削弱“內(nèi)部人控制”損害的重要前提。

3．第三方機(jī)構(gòu)和公眾的監(jiān)督和約束。

承擔(dān)著公共管理職能，向社會提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的政策性銀行，與公眾利益密切相關(guān)。其經(jīng)營管理不應(yīng)當(dāng)是私人、秘密的、不受監(jiān)督的。哪些行業(yè)和領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)通過政策性銀行予以扶持?政策性銀行內(nèi)部的內(nèi)控體系是否適當(dāng)?其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的完成效果如何?已經(jīng)成熟的行業(yè)是否需要退出?在契約關(guān)系中，政府是名義的委托人，僅僅依靠其道德感、責(zé)任心來實(shí)現(xiàn)對受托人的監(jiān)管，并不現(xiàn)實(shí)。在經(jīng)濟(jì)集中向經(jīng)濟(jì)民主轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)背景下，需要審計(jì)、評估、律所、研究機(jī)構(gòu)等專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的參與，也需要公眾通過聽證、信息披露等途徑開展廣泛的監(jiān)督。

(三)外部程序的民主、透明、科學(xué)

在普通契約中，契約雙方經(jīng)過平等協(xié)商、市場競爭等途徑減少信息不對稱以達(dá)到充分合意。而在公共管理特殊契約關(guān)系中，政府與企業(yè)地位不平等，公眾監(jiān)督和表達(dá)途徑受限，造成契約構(gòu)建、履行、評價中信息不對稱，契約目標(biāo)不可避免出現(xiàn)偏離。政策性銀行與政府的契約構(gòu)建需要外部程序主要是政府、第三方機(jī)構(gòu)、公眾和企業(yè)之間的程序，包括契約目標(biāo)決策程序、監(jiān)督程序、信息披露程序、考核程序、行業(yè)退出程序等。(四)司法上引入對民事責(zé)任的實(shí)質(zhì)判斷和責(zé)任追究傳統(tǒng)上對國企負(fù)責(zé)人的行為僅有形式評價，沒有實(shí)質(zhì)評價，只有對違反刑法和黨紀(jì)的司法追究和行政問責(zé)，不過問對履約過失的民事責(zé)任。而新公共管理強(qiáng)調(diào)契約性，更注重契約實(shí)效，并通過實(shí)體化的價值判斷追究民事責(zé)任。國外的新公共管理實(shí)踐中，“合同形式的責(zé)任不再是程序意義上的，對程序的依賴讓位于質(zhì)量控制和責(zé)任落實(shí);合同化的公共責(zé)任日益納入司法審查，意味著司法對行政的控制趨于實(shí)體化，從單純的行政責(zé)任發(fā)展為經(jīng)濟(jì)激勵和法律責(zé)任，以完成公共目標(biāo)?！雹僖雽γ袷仑?zé)任的實(shí)質(zhì)判斷是經(jīng)濟(jì)民主化和實(shí)質(zhì)正義的要求，也需要司法體系改變固有的定勢，不能以“主權(quán)豁免”和“自主商業(yè)判斷”等法律觀念使公共管理組織及其經(jīng)理人僅受黨內(nèi)約束。

三、政策性銀行契約履行體系的構(gòu)建

(一)有效制衡的企業(yè)公司治理與內(nèi)部控制體系

越來越多的研究表明，產(chǎn)權(quán)和銀行績效的提高之間不存在因果關(guān)系，②但治理結(jié)構(gòu)與銀行穩(wěn)健運(yùn)營之間存在必然性聯(lián)系。參照公司法建立和商業(yè)銀行法有關(guān)原則，建立“三會”構(gòu)架，并成立專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)、人事管理機(jī)構(gòu)等，保證各機(jī)構(gòu)間有效制衡，完善公司治理結(jié)構(gòu)。在科學(xué)的公司治理機(jī)構(gòu)框架下，還應(yīng)增加內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，約束政策性銀行信貸擴(kuò)展沖動，強(qiáng)化規(guī)范經(jīng)營。由于政策性銀行信貸扶持對象是根據(jù)政府政策導(dǎo)向來選擇的，在實(shí)踐操作中存在“四個弱化”:弱化項(xiàng)目準(zhǔn)入，弱化貸前調(diào)查，弱化貸款擔(dān)保，弱化貸后管理?！八膫€弱化”不可避免地造成“三個風(fēng)險(xiǎn)”:因信息不對稱形成的信用風(fēng)險(xiǎn)，因貸款對象集中引起的同向化市場風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)在約束體系脆弱產(chǎn)生的操作風(fēng)險(xiǎn)。將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)“保本微利”經(jīng)營，是保證政策性銀行可持續(xù)經(jīng)營與發(fā)展的基本前提。反之，若風(fēng)險(xiǎn)過大，政策性銀行便有被當(dāng)做“唐僧肉”淪為“第二財(cái)政”的可能。政策性銀行應(yīng)對國家指定的貸款項(xiàng)目進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)評估，同時，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益評估和社會效益評估，并確定該項(xiàng)目可承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，同時，結(jié)合市場需求變化，動態(tài)調(diào)整貸款分類，并提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，啟動盈利項(xiàng)目對虧損業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。政策性銀行應(yīng)踐行契約義務(wù)，建立更為具體的內(nèi)部控制流程和科學(xué)的管理體系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有義務(wù)建立公司治理標(biāo)準(zhǔn)，制定內(nèi)部控制目標(biāo)，并監(jiān)督契約的實(shí)際履行。

(二)科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系

沒有對契約履行的考核評價，契約責(zé)任就無從談起。日本在政策性銀行改革中，重點(diǎn)完善了政策性金融機(jī)構(gòu)的評價指標(biāo)體系。該體系由兩大類指標(biāo)組成，共計(jì)八項(xiàng)內(nèi)容:一類是關(guān)于政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，包括穩(wěn)定資金供應(yīng)、滿足緊急情況下的資金需求、提供金融服務(wù)和經(jīng)濟(jì)信息、補(bǔ)充和完善商業(yè)性融資活動不足等四項(xiàng)公益性指標(biāo);另一類是圍繞機(jī)構(gòu)經(jīng)營績效，包括風(fēng)險(xiǎn)管理措施、組織運(yùn)作情況、專業(yè)人才培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)盈利狀況等四大類商業(yè)化指標(biāo)。當(dāng)前，我國相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定評價標(biāo)準(zhǔn)均采用商業(yè)性金融的評價標(biāo)準(zhǔn)。如銀監(jiān)會2007年公布的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，政策性銀行資本充足率的計(jì)算和監(jiān)督管理將參照商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)，即保持在8%以上，沒有考慮到商業(yè)銀行的開辦業(yè)務(wù)的特殊性和資本金來源的特殊性。2009年1月，財(cái)政部為了加強(qiáng)金融類國有及國有控股企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，規(guī)范金融績效評價工作，印發(fā)了《金融類國有及國有控股企業(yè)績效評價暫行辦法》，辦法設(shè)置了盈利能力指標(biāo)、經(jīng)營增長指標(biāo)、資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)和償付能力指標(biāo)，共四項(xiàng)指標(biāo)，幾乎全部都是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。這樣的監(jiān)管法規(guī)有失公道，若嚴(yán)格和認(rèn)真地貫徹下去，必然造成兩個不公平。一是逼迫政策性銀行收縮政策性業(yè)務(wù)，積極開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，在金融市場中與商業(yè)銀行開展“同構(gòu)”競爭，政策性銀行坐擁國家信用兜底、財(cái)政補(bǔ)貼等各種優(yōu)惠政策，與商業(yè)銀行開展市場競爭有失公平;二是若政策性銀行嚴(yán)格恪守“本職”，繼續(xù)突出政策性職能，在承擔(dān)了較重“政策性負(fù)擔(dān)”的情況下需要與商業(yè)銀行使用相同的監(jiān)管和評價標(biāo)準(zhǔn)，顯然有失公平。②這兩種不公平最終導(dǎo)致整個金融市場的低效率。我國政策性銀行契約體系中可以借鑒日本政策性銀行改革中的八項(xiàng)指標(biāo)，引入社會效益指標(biāo)，同時每年進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

(三)有進(jìn)有退的契約解除機(jī)制

政策性銀行作為商業(yè)性銀行的補(bǔ)充，可以通過逆向選擇發(fā)揮倡導(dǎo)誘導(dǎo)功能，即政策性銀行先行對商業(yè)性銀行不愿意支持的業(yè)務(wù)領(lǐng)域提供金融服務(wù)，并在扶持過程中引導(dǎo)商業(yè)性銀行逐步進(jìn)入，最終促進(jìn)該領(lǐng)域的有效發(fā)展和成熟。因此，政策性銀行的融資領(lǐng)域是一個動態(tài)變化、需要不斷調(diào)整、拓展、縮減或推出業(yè)務(wù)范圍。例如，國家開發(fā)銀行曾作為政策性銀行重點(diǎn)支持“兩基一支”行業(yè)，但隨著商業(yè)性銀行整體實(shí)力的增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)成為備受青睞的優(yōu)質(zhì)客戶，此時，在該領(lǐng)域的政策性扶持已無必要。政策性銀行的契約目標(biāo)完成后應(yīng)逐步退出，不與商業(yè)性銀行形成不公平競爭。但值得注意的是，這種退出不代表整個政策性銀行的退出，僅是某個領(lǐng)域內(nèi)政策性融資業(yè)務(wù)的退出;這種退出可能需要一定過渡期，在過渡期內(nèi)需要政策性金融和一些有前瞻性的商業(yè)金融共同同時作為這一行業(yè)或領(lǐng)域的資金供應(yīng)者。契約理論將經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)定位在含有公共因素的私法上，建立起組織國家的政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域隨意干涉的理論屏障，也是以私人責(zé)任促進(jìn)公共管理有效性的合理依據(jù)。我國政策性銀行監(jiān)管法律制度應(yīng)引入契約關(guān)系理論，國家與政策性銀行在各項(xiàng)政策性金融項(xiàng)目上應(yīng)相互遵守各自義務(wù)，恪守責(zé)任。公法的立法保障將確立這一契約關(guān)系，并為契約的長期履行提供法律依據(jù)。

作者：賀贊曾俊茗單位：華南師范大學(xué)蘿崗區(qū)人民法院