一、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面推進中現(xiàn)存的主要問題

1、農(nóng)民參合積極性有待進一步提高。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度采取的是“大數(shù)法則”，即參加的人越多，保障水平越高；參合率越高，基金的“蛋糕”就越大，農(nóng)民受益面也就越廣，但目前農(nóng)民參合的不穩(wěn)定因素依然存在。一是大部分農(nóng)民缺乏風險意識，自我保健觀念薄弱。二是交費方式不夠靈活，交費時間期限規(guī)定太死。三是參保機制中倡導的自愿參加原則違背了社會保險的強制性原則。四是參保機制的設計沒有充分考慮農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，子女婚后多數(shù)與父母分居、單立門戶的現(xiàn)實情況，導致以戶為單位參合的規(guī)定不僅不能很好地發(fā)揮抑制逆向選擇的作用，反而減少青年農(nóng)民家庭參合的可能性。

2、保障能力不足。新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)籌基金規(guī)定“只報住院費、不報門診費”，而有些身患高血壓、糖尿病和地方病的農(nóng)民，往往不需要住院但卻需要經(jīng)常在門診治療，持續(xù)不斷地支付醫(yī)療費用；還有一些特殊的治療，如腫瘤患者放療、化療等，由于每次治療實際發(fā)生費用遠低于合作醫(yī)療補助起付標準而得不到補助。

3、缺乏合理的人才機制，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療人員業(yè)務素質(zhì)不高。由于文化水平和醫(yī)療技術(shù)相對較低，加之缺乏學習培養(yǎng)的長效機制，高層次人才不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)生業(yè)務素質(zhì)普遍不高，不能滿足農(nóng)民就醫(yī)的需求，農(nóng)民意見較大。

4、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療現(xiàn)狀不容樂觀。一是醫(yī)療設備的簡陋、落后。相對落后的鄉(xiāng)村經(jīng)濟水平?jīng)Q定了村衛(wèi)生室的設備簡陋，也決定了村衛(wèi)生室停留在初級衛(wèi)生保健和治療小病小傷的層次上，無法對急癥、危癥進行有效的救治；二是農(nóng)村衛(wèi)生基礎建設滯后，各級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的投入普遍較少；三是受農(nóng)民收入水平的制約，再加上鄉(xiāng)村醫(yī)生對預防保健工作的宣傳不到位，往往忽視了農(nóng)民的預防保??；四是鄉(xiāng)村衛(wèi)生室進藥渠道混亂，使假冒偽劣藥品泛濫農(nóng)村市場，威脅著廣大農(nóng)民群眾的身體健康。

5、立法滯后，缺乏有效的法律保障。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施以來，除《國務院關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的指導意見》外，具體指導基礎實踐的法律法規(guī)還沒有頒布，主要是通過政策文件來推動制度的建立和發(fā)展，然而，僅靠政策文件推動工作的做法已經(jīng)不適應新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的不斷發(fā)展，迫切需要剛性更強、效力更高的法律法規(guī)對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度相關(guān)主體的權(quán)利、義務、法律責任等作出明晰的界定，并建立相應的保障機制和違規(guī)處罰機制。

一、基本概況

泗陽縣有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場），247個行政村，農(nóng)業(yè)人口63.8萬人,一級以上定點醫(yī)療機構(gòu)43所。2010年全縣共籌集基金1907.53萬元，參合農(nóng)民63.58萬人，參合率達99%。全年兌現(xiàn)醫(yī)療補償費10253.42萬元，其中47674人住院,補償金額9545.23萬元,住院補償比47%。獲得門診30%藥費報銷補償?shù)霓r(nóng)戶547743人，補償金額為586.96萬元。

二、存在的主要問題

實事求是地講，泗陽縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療運行還存在一些缺陷，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）機制仍不夠健全全縣參合群眾63萬多人，服務人群面廣量大，縣合管辦僅有6個編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合管辦有9人，職能難以發(fā)揮，主要開展參合病人報銷材料審核、核算、報賬等業(yè)務工作，監(jiān)督管理工作顯得十分薄弱。

（二）宣傳力度需進一步加強要加大對《江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》的宣傳貫徹力度，泗陽縣雖然實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療達九年，但仍有一部分農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度還存疑慮，不愿投保。同時由于宣傳、籌款等工作面廣量大，要占用基層單位相當多的時間、精力，人力成本和行政成本都相當高，農(nóng)村干部群眾宣傳引導工作仍需加強。

1、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設的必要性

1.1建設新型農(nóng)村的需要隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家提出了建設社會主義新農(nóng)村的要求,要全面建設小康社會。農(nóng)民的身體健康是建設社會主義新農(nóng)村的一個本質(zhì)的內(nèi)容，也是讓新型農(nóng)民全面綜合發(fā)展的要求。保障農(nóng)民的身體健康與建設社會主義新農(nóng)村是互相推動的關(guān)系，農(nóng)民的身體健康是建設社會主義新農(nóng)村的前提條件。

1.2農(nóng)民享有基本權(quán)利的需要公民在社會中享有社會經(jīng)濟文化方面的權(quán)利，而物質(zhì)方面的幫助是這個權(quán)利的重要的組成部分。我國憲法也明確規(guī)定了我國的公民在年老或者疾病以及其他沒有勞動能力的條件下，有獲得國家救助的權(quán)利。建設新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，讓農(nóng)民也享受到作為中華人民共和國的公民的這項基本的權(quán)利。

1.3改變農(nóng)村醫(yī)療現(xiàn)狀的需要建設新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，這是迎合社會發(fā)展的大環(huán)境的需要，同時也是為農(nóng)民的身體健康著想的一個措施。建設新型農(nóng)村合作醫(yī)療，主要是醫(yī)療籌資公平性的體現(xiàn)。實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療衛(wèi)生之制度，也符合農(nóng)村的衛(wèi)生投入對象的需要，這樣就提高了資金的利用效率，把國家和政府下?lián)艿馁Y金用在農(nóng)民的健康方面。

2、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設中存在的問題

2.1新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的逆向選擇問題在建設農(nóng)村合作醫(yī)療過程中，政府方面所作的宣傳不是特別到位，對于參保的兩方之間的信息有些不對稱。農(nóng)民對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的認識也不是特別深刻。在農(nóng)村居民中，仍舊沒有實現(xiàn)所有農(nóng)村居民都參與農(nóng)村合作醫(yī)療。特別是一些年輕的農(nóng)民，因為自身身體體質(zhì)比較好，對于一些潛在的疾病認識相對不到位，覺得參與不參與農(nóng)村合作醫(yī)療沒什么區(qū)別。但是事實上，對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療來說，如果參與的只是一些年老體弱多病的居民，那么合作醫(yī)療基金就很難補足參保人員的費用，而那些沒有參與農(nóng)村合作醫(yī)療的人員，一旦碰到重大疾病也很難得到保障。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村醫(yī)療互助共濟制度。20世紀80年代，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在中國農(nóng)村全面鋪開，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民由原來的合作醫(yī)療群體變成了自費醫(yī)療群體，農(nóng)民看不起病、看病難的問題日益突出，農(nóng)民的醫(yī)療保障問題再次引起了政府的高度重視。國家開始逐步推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之后，農(nóng)民醫(yī)療負擔有所減輕，看病就醫(yī)率有所提高，因病致貧、因病返貧的狀況有所緩解，廣大參合農(nóng)民得到了實實在在的好處。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然取得了巨大的成就，但是在其運行過程中也出現(xiàn)了不少問題。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，如何解決新制度運行中出現(xiàn)的瓶頸已經(jīng)成為迫在眉睫的問題了。中國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展面臨的困境主要有以下幾個方面：

一、沒有形成穩(wěn)定的籌資增長機制

籌資困難，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障能力不強。根據(jù)規(guī)定的合作醫(yī)療標準，2006年在政府提高補助標準后，新農(nóng)合的人均籌資也只有50元，與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保人均籌資1000元的標準差距明顯，這直接表現(xiàn)為最后補償比例、最高限額等方面的差距。即使國家、地方政府、集體、個人籌資的錢全部用于村民的醫(yī)療支出，根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的專家調(diào)查統(tǒng)計，村民一次住院的平均花費是7000多元，而有的大病住院動輒就是上萬元，合作醫(yī)療只保住院，政府出資部分主要用于住院費用報銷，農(nóng)民自己出資部分多數(shù)試點區(qū)縣全部或大部分用于農(nóng)民門診費用報銷，現(xiàn)有的大病統(tǒng)籌制度實為“杯水車薪”。另外，針對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的可操作性的法律仍很缺乏。目前，國家雖已出臺關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的指導意見，但是還沒有具體的指導實踐的法律法規(guī)。

家庭賬戶難以發(fā)揮應有的作用。家庭賬戶在解決農(nóng)民門診需要方面發(fā)揮的作用有限。特別是這種做法減弱了統(tǒng)籌基金的規(guī)模，影響了患大病農(nóng)民的受益面和受益額。農(nóng)民家庭賬戶資金沉淀現(xiàn)象比較普遍。沉淀資金過多也會導致不少問題：一是弱化了制度的共濟功能，從而增加了動員農(nóng)民參加新農(nóng)合的積極性；二是存在著家庭賬戶空賬運行的隱患等。醫(yī)療合作資金缺乏保障。一方面表現(xiàn)在資金籌集難度較大。農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)費除了一部分來源于政策允許的已列入村提留公益金的范圍外，其余大部分必然是以農(nóng)民個人繳納為主，客觀的經(jīng)濟發(fā)展水平，過多的農(nóng)民負擔項目制約了農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展，從而決定了合作醫(yī)療資金收集的分散性、參加對象的波動性和工作的復雜性，致使合作醫(yī)療資金的籌集一直很難形成一種有效的機制。另一方面表現(xiàn)在財政資金很難到位。參合農(nóng)民醫(yī)藥費不能及時報銷，將嚴重影響農(nóng)民參合的積極性，不利于參合率的提高。

二、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務水平低，無法滿足農(nóng)民多樣化醫(yī)療需求

醫(yī)療資源嚴重不足，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院醫(yī)療設備緊缺，鄉(xiāng)、村兩級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)是農(nóng)民看病治病的主要場所，而鎮(zhèn)、村兩級衛(wèi)生機構(gòu)服務能力不高，服務項目少。特別是村衛(wèi)生室狀況令人擔憂：某些村衛(wèi)生室設施非常簡陋，不能適應農(nóng)民的健康需求；衛(wèi)生員的業(yè)務素質(zhì)與合作醫(yī)療工作的要求極不相符。另外，合作醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)工作人員不足、辦公經(jīng)費緊缺。農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)條件差，新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平不強。自啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作以來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室均在不同程度上得到了發(fā)展，但由于種種原因，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院生存能力和自我發(fā)展能力相當薄弱，基礎設施和醫(yī)療設備資源仍然相當緊缺和落后，醫(yī)療機構(gòu)業(yè)務收入低、房屋設備陳舊老化、隊伍素質(zhì)差、醫(yī)務人員長期得不到培訓、技術(shù)骨干流失嚴重、債務負擔沉重等現(xiàn)象，許多地方農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)務人員隊伍依然以老醫(yī)生為主，甚至還有一些赤腳醫(yī)生，他們只會用傳統(tǒng)的土方法為農(nóng)民看病，購買的先進設備成了擺設，會用的人很少。農(nóng)村衛(wèi)生投入、醫(yī)療條件、醫(yī)療水平遠遠不能滿足當?shù)厝罕娋徒歪t(yī)的需求，影響了參合的積極性，也不利于新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的持續(xù)發(fā)展。

在我國,合作醫(yī)療已不能算一個新鮮的名詞,他作為一種農(nóng)村居民的健康保健制度,在護佑農(nóng)民的健康方面曾作出過重大的貢獻。我國農(nóng)村合作醫(yī)療起源于40年代陜甘寧便取得“醫(yī)療合作社”。當時,邊區(qū)農(nóng)民靠“湊份”的辦法互相解決看病困難。新中國成立后,伴隨農(nóng)業(yè)合作化運動,合作醫(yī)療逐漸興起。1965年6月,通知作出“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農(nóng)村去”的指示,同年9月21日,中共中央以(65)586號文件批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部黨委《關(guān)于把衛(wèi)生工作重點放到農(nóng)村的報告》,強調(diào)加強農(nóng)村基層衛(wèi)生保健工作,極大的推動了農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展。

當時中央電影制片廠根據(jù)農(nóng)村合作醫(yī)療的狀況拍攝的《春苗》,詳細的敘述了一個赤腳醫(yī)生的成長過程,赤腳醫(yī)生以“一把草藥,一根銀針”這種樸實的醫(yī)療方法和醫(yī)療作風[1],為農(nóng)民兄弟防病治病?！洞好纭返呐臄z展現(xiàn)了合作醫(yī)療的優(yōu)越性,進一步促進了合作醫(yī)療的發(fā)展,對農(nóng)村當時的合作醫(yī)療起到了很大的推動作用。

為了農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展、鞏固、提高,更有效的保障農(nóng)民健康,更有效的解決農(nóng)民缺醫(yī)少藥看病難的問題,根據(jù)當時情況,合作醫(yī)療的費用是在農(nóng)民自己同意的基礎上,在集體經(jīng)濟中提取一小部分。農(nóng)民自己不用拿錢,或者拿很少的錢就能看好病,因此,合作醫(yī)療受到了農(nóng)民的普遍歡迎。直到現(xiàn)在,人們?nèi)匀粦涯钸^去的這種合作醫(yī)療,說“那是看病很方便,很實惠”。當年就是在十分落后的情況下,中國農(nóng)民在政府的組織引導下有效地解救了看病難的問題。

但是,進入80年代以后,改革開放的大變局一方面促進了經(jīng)濟迅速發(fā)展,同時也對農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)產(chǎn)生了極大的沖擊。合作醫(yī)療由于沒有及時進行整頓、改革和健全而跌入低谷,1989年的統(tǒng)計表明,繼續(xù)堅持合作醫(yī)療的行政村僅占5%[2]。合作醫(yī)療的解體,使農(nóng)村不少地方再度出現(xiàn)看病難的問題,農(nóng)村因病致貧,因病返貧的現(xiàn)象比較普遍。據(jù)媒體報道,至今中國農(nóng)村仍有一半農(nóng)民因經(jīng)濟原因看不起病,以致小病拖成大病,大病治不起,農(nóng)民的生命健康再次面臨重大的挑戰(zhàn)。就我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平而言,現(xiàn)階段不可能短期內(nèi)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險制度,也不可能完全通過商業(yè)保險來解決農(nóng)民的基本醫(yī)療問題,只能靠政府、集體、個人等多方籌資,走農(nóng)民互助共濟的路子,這是解決9億農(nóng)民基本醫(yī)療的現(xiàn)實選擇。新型農(nóng)村合作醫(yī)療就在這樣的歷史背景下產(chǎn)生出來,成為了目前保障農(nóng)民健康的有效制度。

何謂新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度？它是根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實和需要,由政府組織、引導、支持,農(nóng)民自愿參加,個人、集體和政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度[3]。它的建立主要是為了緩解農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題,幫助農(nóng)民抵御大病風險,農(nóng)民只要按照規(guī)定以戶為單位繳納一定費用,辦理參合手續(xù),領取新型農(nóng)村合作醫(yī)療證,即可從下一年度開始享受新型合作醫(yī)療規(guī)定的看病補助。新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國已產(chǎn)生了很好的效果,試點區(qū)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況有了很大程度的改善,增加了農(nóng)民抵御大病的風險的能力,有效地解決了農(nóng)村因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象,受到了農(nóng)民的廣泛歡迎。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度畢竟是一個新生事物,當然也就不可避免地存在著一些需要改進和加強的地方。

2005年7月,筆者在蘇北地區(qū)某較貧困縣的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作了關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的調(diào)查,通過和農(nóng)民的密切交談及問卷調(diào)查,最后整理出6類主要意見。(1)雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不錯,但根據(jù)目前農(nóng)村普遍經(jīng)濟情況,醫(yī)療費用仍然偏高。(2)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不夠完善,執(zhí)行管理不力,有點不務實,在某些方面農(nóng)民不能享受到應有的補償。(3)藥品不能按國家統(tǒng)一規(guī)定價格,對加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療的病人醫(yī)院所用藥價偏高。(4)適當加大新型合作醫(yī)療的大病補償比例。(5)轉(zhuǎn)診、補償時有時較困難,有人為問題及其他不正常原因,影響病人治療及農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的積極性。(6)希望對于突遇大病而又相當困難的家庭,鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠提前給與一定補助,幫助解決當時困難。針對于以上6點,經(jīng)過7年的時間,我們結(jié)合自身的臨床工作,對比現(xiàn)在農(nóng)村合作醫(yī)療的現(xiàn)狀給出以上6類主要意見的分析:①在目前物價上漲嚴重的情況下,基本醫(yī)療費用維持了7年前的水平,合作醫(yī)療部門對醫(yī)院的各項收費進行了嚴格的限制,最大程度上保障了農(nóng)民的基本醫(yī)療。②新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度一直在不斷完善,其職能部門與醫(yī)院已經(jīng)完全獨立,很多問題需要與醫(yī)院進行協(xié)商溝通。每個病人的病情不一樣,導致醫(yī)院的醫(yī)療是個相對不確定的事,這就給合作醫(yī)療的工作帶來一定的難度和不確定性,合作醫(yī)療部門只有和醫(yī)院各部門經(jīng)過不斷的溝通和協(xié)商才能處理好患者和醫(yī)院之間的關(guān)系,最大程度上保障二者的權(quán)益。③目前國家已經(jīng)開始實行藥品的統(tǒng)一定價,最大程度上保證合作醫(yī)療患者所用藥物的質(zhì)優(yōu)價廉。④很多地方的合療都加大了合療的補償比例及降低了合療的報銷標準。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(以下簡稱“新農(nóng)合”)是一項政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民互助共濟制度。該制度運行八年來取得了重要成果，減少了參合農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，提高了農(nóng)村居民健康水平，為維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實基礎。但是，新農(nóng)合制度在運行中也出現(xiàn)了種種問題:籌資困難、保障水平偏低、基金風險池小等問題。這些問題之所以出現(xiàn)是由當前新農(nóng)合制度本身的不穩(wěn)定性造成的。新農(nóng)合作為一項制度型公共產(chǎn)品，其穩(wěn)定運行需要制度供給方———政府不斷完善制度本身，加強監(jiān)管，保證政府投入。研究新農(nóng)合制度公共產(chǎn)品特征對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的穩(wěn)定發(fā)展具有積極意義?！罢撋a(chǎn)哪些物品，提供哪些服務應該是理性選擇的結(jié)果，而不是政府決策者一時沖動的決定。這種理性就建立在物品分類和對物品提供機制的理性選擇上”［1］。物品如何分類主要依據(jù)競爭性和排他性:排他性是指可以阻止一個人使用物品時該物品的特性，排他性是物品的關(guān)鍵特性，排他與否決定了物品能否由市場生產(chǎn);競爭性是指一個人使用一種物品而減少其他人使用時該物品的特性［2］，即在給定的生產(chǎn)水平下，為另一個消費者提供這一物品所帶來的邊際成本為正。依據(jù)物品排他性和競爭性特征，可以將物品和服務分為私人物品和公共物品。美國經(jīng)濟學家薩繆爾森于1954年發(fā)表的《公共支出的純理論》一文首次明確使用了“公共物品”這個概念———“每個人對這種物品的消費都不會導致其他人對該物品消費的減少?！毕鄬τ谒饺宋锲肪哂信潘院透偁幮?，公共物品特征便是非競爭性、消費上的非排他性、外部性等，其中消費上的非排他性指一個人對公共物品的消費并不排斥他人對它的同時消費。由于公共物品具備以上特征，以價格機制為核心的市場不能使得生產(chǎn)和供給達到最優(yōu):私人經(jīng)濟部門或者由于投入太多、效益低而無力或不愿意提供;或者容易造成壟斷，導致成本上升、效率下降，損害消費者利益。因此政府出于其合法性的考慮必須通過國家開支，擔負公共物品生產(chǎn)和供給的主要責任。

1新農(nóng)合制度公共產(chǎn)品特征分析

我國憲法規(guī)定健康權(quán)是一項基本人權(quán)，而健康需要是一種公共需要，每個公民都有權(quán)利擁有。新農(nóng)合制度是一項覆蓋全國8．83億農(nóng)村居民的基本醫(yī)療保障制度，其制度目標是保障農(nóng)村居民基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，提高農(nóng)村居民健康水平。因此，作為制度型公共產(chǎn)品，新農(nóng)合具有非競爭性、非排他性、積極外部性、公平性等特征。

1．1新農(nóng)合制度非競爭性與非排他性特征分析首先，新農(nóng)合制度運行八年來具備非競爭性特征。一方面農(nóng)民參加新農(nóng)合并沒有減少或干擾其他農(nóng)民同時參加新農(nóng)合，只要是農(nóng)村居民都可以納入新農(nóng)合保障范圍之內(nèi)，這里并不存在競爭性關(guān)系。另一方面，參合農(nóng)民在政策范圍內(nèi)發(fā)生的醫(yī)療費用可以獲得新農(nóng)合基金補償并不會減少其余參合農(nóng)民獲得醫(yī)療費用補償額度或者增加補償難度。另一方面新農(nóng)合供給尤其是基金補償存在著公共物品“擁擠現(xiàn)象”?！肮参锲繁旧磉呺H成本為零，每增加一名消費者并不會增加供給成本;但因為非競爭性的存在，當使用者達到一定數(shù)量時，就會產(chǎn)生擁擠現(xiàn)象———此時會產(chǎn)生邊際成本，公共物品質(zhì)量和數(shù)量便會遭到嚴重破壞?！保?］新農(nóng)合每年籌資水平較低，資金總額少，風險池小，基金補償能力有限。參合農(nóng)民發(fā)生醫(yī)療費用便尋求補償，一旦當年補償人次過多超過基金承受力度，基金便會出險，進而會對新農(nóng)合整體運行造成威脅，影響制度合法性與穩(wěn)定性。其次，為我國農(nóng)村人口提供基本醫(yī)療保障的新農(nóng)合制度具有明顯的非排他性特征。對于私人產(chǎn)品而言，不購買便不能享受，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度目標是覆蓋所有農(nóng)村居民，讓參合農(nóng)民都能獲得基本醫(yī)療保障，此時新農(nóng)合的邊際費用為零。對于新農(nóng)合所規(guī)定的醫(yī)療費用補償措施，農(nóng)村居民只要參加就可以享受，同樣可以獲得新農(nóng)合制度帶來的各項優(yōu)惠，不會出現(xiàn)個體之間互相阻礙對方享受新農(nóng)合產(chǎn)生的福利現(xiàn)象。

1．2新農(nóng)合制度積極外部性特征分析著名經(jīng)濟學家赫勒指出外部性是這樣一種狀況:物品效用函數(shù)不僅依存于其自身所能控制的變量，而且依賴于其他人所能控制的變量，這種依存關(guān)系不受市場交易影響。簡而言之，在市場經(jīng)濟日益發(fā)達情況下，物與物之間關(guān)聯(lián)度增強，物品效用不僅受多種因素制約，而且能夠作用于與之相關(guān)聯(lián)的其他物品，對其產(chǎn)生影響。一般來說，外部性分為積極外部性和消極外部性兩種。作為制度性的公共產(chǎn)品，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度具有明顯的積極外部性。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施，一方面將全國8億多農(nóng)民重新納入到基本醫(yī)療保障體系中，對促進基本公共衛(wèi)生服務均等化具有重要意義;另一方面農(nóng)村居民的健康水平得到顯著改善，因病致貧、因病返貧現(xiàn)象得到逐步緩解。其中，作為反映一個國家居民健康水平重要指標的嬰幼兒死亡率從2000年的32．2大幅下降到19．0‰;男女平均期望壽命從2000年的69歲、73歲增加到2005年的70歲、74歲;嚴重威脅農(nóng)村居民身心健康的傳染病兩周患病率從2003年的2．7‰下降到2008年的2．2‰。這些數(shù)據(jù)都表明新農(nóng)合制度在全國范圍內(nèi)的推行一定程度上提高了人民群眾的健康水平，縮小了農(nóng)村與城市、東中西部農(nóng)村之間人民健康水平之間的差距，提高了農(nóng)民的身體素質(zhì)，為我國農(nóng)村地區(qū)貧困人口的減少以及農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展奠定了堅實的基礎。

1．3新農(nóng)合制度公平性特征分析目前我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展差距較大，2009年東中西部地區(qū)地方財政收入分別占全國比重57．6%、23．8%、18．6%，而農(nóng)村居民人均純收入分別為7156元、4793元、3816元。［4］新農(nóng)合制度作為一項在全國范圍推廣的制度型公共產(chǎn)品，其制度目標是覆蓋我國8．83億農(nóng)村居民，必須在地區(qū)差異性如此明顯情況下體現(xiàn)公平性。新農(nóng)合制度的公平就目前而言必然是一種低標準、低保障的公平，必須考慮到中西部地區(qū)地方政府財力以及農(nóng)村居民承受力度。因此，中央政府將“廣覆蓋”、“?；尽奔{入新農(nóng)合制度運行的基本原則。筆者認為目前我國堅持將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度設計為一項以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村互助醫(yī)療制度具有可接受性。因為導致廣大農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”最主要的原因是大病(筆者將大病理解為發(fā)生大額醫(yī)療費用的疾病)，在新農(nóng)合籌資水平低、基金有限情況下，必須有限解決最困擾農(nóng)村居民的大病，這樣也能更好體現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度互助共濟特點，當然國家明確鼓勵有條件地區(qū)可以開展門診統(tǒng)籌。隨著我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，東中西部差距日益縮小，地方政府財政實力不斷增強，農(nóng)村居民人均收入不斷提高，政府不斷提高新農(nóng)合籌資標準，擴大基金規(guī)模，提高補償比例，將“大病統(tǒng)籌為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟛⌒〔〗员！?，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度向更高標準的農(nóng)村醫(yī)療保障制度發(fā)展。

1.新農(nóng)合醫(yī)療制度價值分析

從新農(nóng)合醫(yī)療制度本身來看為了讓其能夠與國家發(fā)展及社會發(fā)展達成匹配，在其涉及過程中并未采取強制性措施，也就是說農(nóng)村居民對參與社保具有篩選權(quán)力，這也使得相關(guān)資金籌備由多方共同籌資構(gòu)成。在籌資過程中政府無疑占據(jù)了主導性地位，換句話說若要保持社保基金可穩(wěn)定運作必然需要政府的支持，當然也需要農(nóng)村居民積極配合。一直以來我國都是典型的農(nóng)業(yè)大國，即便是在國家工業(yè)如此發(fā)達的今天依然改變不了農(nóng)業(yè)大國這一屬性，這也使得國家一直對“三農(nóng)”問題都抱有密切的關(guān)注。國家明確指出新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是黨中央、國務院為解決農(nóng)村居民看病就醫(yī)問題而建立的-項基本醫(yī)療保障制度，這反也反映出了當與政府對農(nóng)村居民生活的重視程度。盡管如此但依然存在部分農(nóng)村居民對該制度抱有遲疑、觀望態(tài)度，態(tài)度并不積極。農(nóng)村居民對制度的態(tài)度直接決定了制度的可行性，因此在大力推廣新農(nóng)合醫(yī)療制度的同時應當切實考慮農(nóng)民需求，這樣才能夠充分發(fā)揮新農(nóng)合醫(yī)療制度的實際價值。從價值角度來看新農(nóng)合醫(yī)療制度使農(nóng)民的生命權(quán)與健康權(quán)得到了保障。相對而言部分農(nóng)民屬于低收入群體，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度導向下使的農(nóng)民家庭經(jīng)濟條件與社會聯(lián)系不緊密，當出現(xiàn)經(jīng)濟風險時農(nóng)民家庭只能通過內(nèi)部生產(chǎn)資料進行風控。假設農(nóng)民不幸出現(xiàn)嚴重疾病時，那么醫(yī)療費用將給農(nóng)民家庭帶來巨大的經(jīng)濟壓力，而正是這種經(jīng)濟壓力使得部分農(nóng)民放棄治療，這樣農(nóng)民的健康必然得不到保障。新農(nóng)合醫(yī)療制度價值的出現(xiàn)無疑讓上述情況得到了緩解，最起碼降低了農(nóng)民看病的經(jīng)濟負擔，這對于社會穩(wěn)定發(fā)展也有著深遠意義。另一方面新農(nóng)合醫(yī)療制度也體現(xiàn)了醫(yī)療資源配置的合理化。相關(guān)數(shù)據(jù)表明在衛(wèi)生事業(yè)投入上，城鎮(zhèn)投入幾乎是農(nóng)村的2倍有余，從中可以看出衛(wèi)生資源分配出現(xiàn)了不平衡的狀態(tài)，也反映出了城市與農(nóng)村的貧富差距。通過新農(nóng)合醫(yī)療制度的有效實施從一定程度上緩解了上述不平衡的狀態(tài)，在政府帶動下實現(xiàn)了對農(nóng)村合作醫(yī)療的補助讓農(nóng)村居民的基本權(quán)利得到了保證。同時新農(nóng)合醫(yī)療制度為農(nóng)民抵御疾病風險提供了有力的支持，特別是對于農(nóng)民因病致貧、返貧產(chǎn)生了極其有效的控制作用。綜合來看新農(nóng)合醫(yī)療制度對于促進我國社會平衡發(fā)展有著十分積極的意義，同時也是全面建設小康社會的重要支撐點。

2.新農(nóng)合醫(yī)療制度特征分析

新農(nóng)合醫(yī)療制度若要發(fā)揮其實際效用必然需要與經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展緊密貼合，而在不同時代下制度也具備不同特征。從發(fā)展角度來看我國新農(nóng)合醫(yī)療制度曾經(jīng)出現(xiàn)了多次更替并在更替過程中不斷演變、完善、健全。目前新農(nóng)合醫(yī)療制度在社保體系當中已經(jīng)具備了導向性地位，它與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障共同組成了整個社保體系。在新時期新農(nóng)合醫(yī)療制度也體現(xiàn)了一定程度的時代化特征。首先在當前新農(nóng)合醫(yī)療制度當中參與了商業(yè)保險。這種結(jié)合擴充了醫(yī)療保障的范圍深度，讓農(nóng)民的受益面得以增大。在商業(yè)保險作用下可讓農(nóng)民醫(yī)療費用報銷額度大幅度上升使得農(nóng)村醫(yī)療保障水平得以促進。這對于農(nóng)民抵御重大疾病起到了關(guān)鍵性的作用。當商業(yè)保險與新農(nóng)合醫(yī)療制度融合后對于國家來說即可對醫(yī)療保險進行層次劃分，可將管理、經(jīng)辦以及監(jiān)管工作進行分離來提升事務處理效率。商業(yè)保險也可使農(nóng)村醫(yī)療保險介入門檻降低，讓更多的農(nóng)民關(guān)注醫(yī)療保障服務并加入其中。新農(nóng)合醫(yī)療制度與以往的醫(yī)療制度在籌資機制上表現(xiàn)了較大的差異，它要求各級政府在醫(yī)療基金籌集上必須要給予財政支持，也就是說政府承擔了出資義務，必須向農(nóng)村居民參保者提供相當數(shù)額的醫(yī)療基金。當前新農(nóng)合醫(yī)療制度在保障側(cè)重點上強調(diào)了應該建立適應農(nóng)村的醫(yī)療保障制度,并將其付諸于提升農(nóng)民抵御大疾病風險能力。在資金管理上以縣為統(tǒng)籌單位，一般情況下統(tǒng)籌基金層級愈高，其范圍也將得到提升，以此可促進經(jīng)濟體相互促進并增進了風險控制能力，降低突發(fā)性風險給農(nóng)民帶來的損失。

3.優(yōu)化新農(nóng)合醫(yī)療制度對策分析

3.1完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生管理體制

改革開放30多年的發(fā)展使我國基本擺脫了貧窮落后的國家形象，政治建設、經(jīng)濟建設、社會建設取得了舉世矚目的成就，人民生活水平也得到了顯著提高。然而，我國發(fā)展過程中仍存在一些問題，其中之一是城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，特別是城鄉(xiāng)公共服務水平的差距。建設社會主義新農(nóng)村以及全面建設小康社會理念和目標的提出，為我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下長期存在的城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題提供了解決之策。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的提出并付諸實施，提高了政府政策的針對性與穩(wěn)定性。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是國家和政府貫徹和落實科學發(fā)展觀，適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，解決農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧問題而制定并實施的一項重大戰(zhàn)略決策，是由政府組織、引導、支持、農(nóng)村居民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村居民醫(yī)療互助供給制度［1］。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度具有以下特點:農(nóng)村自愿參與的原則;以大病統(tǒng)籌為主;政府為制度的實施主體，財政是資金的主要來源;建立了配套的醫(yī)療救助制度。中共十七大報告指出“全面推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設”;“十二五”規(guī)劃綱要指出“進一步完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，逐步提高城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均籌資標準及保障水平并縮小差距”、“提高城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合最高支付限額和住院費用支付比例，全面推進門診統(tǒng)籌”?？梢姡畬τ谛滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施與完善十分重視。

1實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意義

1．1有利于保證農(nóng)業(yè)的基礎地位我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是一個農(nóng)業(yè)大國。雖然目前我國的城市化進程飛速發(fā)展，但農(nóng)村地區(qū)面積廣闊，農(nóng)村居民較多。農(nóng)村居民的身體健康狀況直接關(guān)系到我國人口的健康、可持續(xù)發(fā)展;另一方面，人多地少的矛盾是我國的基本國情，世界上最大的發(fā)展中國家能否真正解決全體人民的吃飯問題，能否真正實現(xiàn)糧食的自給自足，對于我國能否獨立自主，不斷提高綜合國力與國際地位至關(guān)重要。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度既有力地支持了農(nóng)村居民健康水平的提高，為提高我國整體身體素質(zhì)給與保障，更保證了穩(wěn)定、勞動能力突出的農(nóng)業(yè)人口的供應，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高、糧食供應能力的穩(wěn)定與提高做出了重大貢獻。

1．2有利于解決“三農(nóng)”問題“三農(nóng)”問題是關(guān)系到國家政治、經(jīng)濟、文化各項事業(yè)發(fā)展的重大問題。國家和政府歷來重視“三農(nóng)”問題，特別是自2004年以來，歷年“中央一號文件”的內(nèi)容與政策支持對象都與“三農(nóng)”問題的解決息息相關(guān)。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的制定及實踐，更體現(xiàn)了國家和政府解決“三農(nóng)”問題的決心與信心。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是農(nóng)村社會保障制度體系重要的基本組成部分，可以從根本上解決農(nóng)民就醫(yī)難、看病難的問題，維護農(nóng)民的切身利益，消除農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的后顧之憂，不僅有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，不斷鞏固農(nóng)業(yè)的基礎性地位，促進農(nóng)村經(jīng)濟的科學、可持續(xù)發(fā)展，而且是促進農(nóng)民增收的重要基礎和前提。

1．3有利于社會主義和諧社會建設建設社會主義和諧社會是黨和國家根據(jù)國情和世情提出的國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標，關(guān)系到我國經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步與中華民族的偉大振興。建設社會主義和諧社會農(nóng)村是重點，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施可以有效改善農(nóng)村居民的生活水平，提高農(nóng)村公共服務水平，是農(nóng)民增收的重要基礎，也是不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要舉措，更有利于維護農(nóng)村的穩(wěn)定，并為整個社會的和諧與穩(wěn)定提供了重要保障，最終為社會主義和諧社會建設提供重要的基礎。

2新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中存在的問題

一、沈陽市新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度面臨的問題

（一）農(nóng)民參合資金籌集困難參合資金籌集是農(nóng)民參與新型合作醫(yī)療面臨的一大問題。這主要是因為農(nóng)民家庭經(jīng)濟增長較低，生活困難所致。農(nóng)民拿不出錢，這在一定程度上就影響了農(nóng)民參與新型合作醫(yī)療，也使得資金籌措難度增大。此外，現(xiàn)行籌資狀況遠不能使農(nóng)民得到保障，即參合與否意義不大，資金來源渠道過于狹窄，難以發(fā)揮市場和社會團體的力量。

（二）農(nóng)民出現(xiàn)“逆向選擇”逆向選擇，即“選擇性加入”和“選擇性退出”。在我國，有相當一部分人沒有參保，主要以年輕人為主。這部分人認為自己年輕，身體健康，沒有自我危機意識，往往沒有積極的參保意識。上了年紀的人，由于身體狀況問題，參保意識較高，這與年輕人形成鮮明的對比。新型醫(yī)療主要解決的是農(nóng)民的大病問題，如住院治療。對于一般性的小病癥，新型醫(yī)療一般不予考慮，這在一定程度上剝奪了大部分人新醫(yī)保的保障權(quán)利。此外，新農(nóng)合只能針對發(fā)病率低但支出巨大的大病醫(yī)療費用進行補償，對經(jīng)常發(fā)生的小病無法進行報銷補償。這樣沒有生大病的人覺得自己交錢沒有受益,就降低了繼續(xù)參保的積極性。

（三）管理運行成本高，滋生腐敗部分地區(qū)對新農(nóng)合不夠重視，一些縣級財政沒有提供足夠的合作醫(yī)療運行經(jīng)費，這樣直接導致新農(nóng)合專職人員無法全部到位，需要的相關(guān)配備無法置辦齊全，一些數(shù)據(jù)操作只能采用手工完成，這樣不但提高了管理成本，且資金管理風險增大。在實際的操作中，因無專門人員負責資金管理，資金極易出現(xiàn)被挪用或克扣的危險，成為一些腐敗現(xiàn)象的滋生土壤。

（四）定點醫(yī)療機構(gòu)藥價貴，服務態(tài)度較差很多農(nóng)民反映新型農(nóng)村合作醫(yī)療在實施的過程中，定點醫(yī)療機構(gòu)的藥物價格不規(guī)范，部分醫(yī)療單位藥價上漲厲害，使得參加新型醫(yī)保的人員在定點醫(yī)療單位看病后能夠報銷的費用與在普通醫(yī)療單位支出的費用相差不大。從表面上看實行醫(yī)療報銷，減輕老百姓看病難的問題，實際上是換湯不換藥，老百姓得到的實惠非常有限，這就激起了來百姓對新型醫(yī)保的不滿。另外，大多定點醫(yī)療機構(gòu)的管理比較混亂，設備陳舊，醫(yī)療機構(gòu)的工作人員服務態(tài)度較差，這就進一步激化了新型醫(yī)保存在的矛盾。

二、完善新農(nóng)村合作醫(yī)療制度的對策

本項目調(diào)查的104戶貧困家庭,分布在貴州省麻江、三穗、思南和江口4個縣的少數(shù)民族聚居地。麻江縣和三穗縣地處黔東南苗族侗族自治州,其中麻江縣的少數(shù)民族占總?cè)丝诒壤s80%,三穗縣的少數(shù)民族占總?cè)丝诒壤s75%,我們選擇了這兩個縣的臺烈鎮(zhèn)、下司鎮(zhèn)、龍山鄉(xiāng)和杏山鎮(zhèn)為調(diào)查點。思南縣的少數(shù)民族以土家族、苗族、仡佬族、蒙古族為主,少數(shù)民族占總?cè)丝诒壤s47%,我們調(diào)查了寬坪土家族苗族鄉(xiāng)和項壩苗族土家族鄉(xiāng)。江口縣的少數(shù)民族以侗族、土家族、苗族等15個民族,少數(shù)民族占總?cè)丝诒壤s54%,我們選取了太平土家族苗族鄉(xiāng)和民和侗族土家族苗族鄉(xiāng)為調(diào)查點。目前,這4個縣均屬于國家扶貧開發(fā)工作重點縣(簡稱國定貧困縣),區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展非常落后,基礎設施建設非常不足,居民人均收入太低,農(nóng)村社會保障水平較低,嚴重制約了區(qū)域內(nèi)巨大資源潛力的發(fā)揮和民生狀況的改善,不利于少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。因此,本項目的研究旨在探索如何完善民族地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)以促進少數(shù)民族地區(qū)民生狀況的不斷改善。

一、研究背景

(一)當前民族貧困地區(qū)民生狀況的基本特點。

1.民族貧困地區(qū)的自然災害較多,但危害性不大,政府救濟效果較好。民族貧困地區(qū)基本地處生態(tài)環(huán)境脆弱的西部地區(qū),從調(diào)查點來看,常見災害按嚴重性和頻發(fā)性排序,分別為病蟲害>旱災>洪澇災害>霜凍災>泥石流①。從救濟效果來看,約48%的農(nóng)戶認為政府救濟及時,較少損失;29%的農(nóng)戶認為只是受災后就發(fā)點救助金,沒別的措施;16%的農(nóng)戶認為預防措施不夠,往往都是補救措施。

2.民族貧困地區(qū)的農(nóng)村基礎設施建設不足,廣播電視、通訊、飲用水條件較好,道路、衛(wèi)生、土地和農(nóng)田水利條件較差。(1)對于道路條件,有汽車能常年通行的正式公路,但大多是汽車能通行的土路。(2)對于衛(wèi)生條件,67%的農(nóng)戶認為本村無公共廁所,無統(tǒng)一垃圾堆放場所,但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),定期有垃圾車過來收農(nóng)戶堆在門口的垃圾袋,且村里有簡陋的公共廁所。(3)對于廣播電視條件,61.5%的農(nóng)戶認為收視效果很好,但也反映有線電視收費高。(4)對于電話通訊條件,100%的農(nóng)戶認為效果很好,固定電話和移動電話在每個村都可用。(5)對于飲用水條件,57.7%的農(nóng)戶對飲水工程感覺非常滿意,能夠飲用經(jīng)過凈化處理的飲用水,且取水方便,但也反映水費太貴,水質(zhì)一般。(6)對于土地條件,調(diào)查的4個縣人均耕地過少,均低于聯(lián)合國規(guī)定的人均0.8畝的警戒線,且67%的調(diào)查戶認為土壤質(zhì)量中等。(7)對于農(nóng)業(yè)灌溉條件,50%的農(nóng)戶認為本村水資源充足,但灌溉設施還不能滿足生產(chǎn)需要。28%的農(nóng)戶認為本村灌溉設施與水源均不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。

3.民族地區(qū)的貧困面較大,鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟太差,少數(shù)民族農(nóng)民人均收入與全國的平均水平不斷拉大。(1)民族地區(qū)貧困面較大,返貧率高。貴州省政府將年人均收入1200元以下的少數(shù)民族人口納入最低生活保障范圍,并對其實施扶貧開發(fā)政策①,但由于農(nóng)戶脫貧標準低,因病因災返貧率高,貧困面仍較大。在我們的調(diào)查中,58戶為貧困戶,占樣本量的57%,與實際情況符合。(2)調(diào)查村均無合作經(jīng)濟組織,無鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),更無村辦企業(yè)。(3)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢直接導致農(nóng)民收入水平非常低。以少數(shù)民族人口占總?cè)丝?0%的麻江縣為例,2009年麻江縣農(nóng)民人均年純收入2658元,低于全省11.54個百分點,低于全國48.41個百分點,而且差距還在不斷拉大。