中國(guó)的行政性壟斷主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義，行業(yè)壟斷就是政府所屬部門(mén)為保護(hù)本部門(mén)的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益，濫用行政力量限制競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排斥限制或者妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)現(xiàn)行體制長(zhǎng)期禁止或限制外商和個(gè)人投資于服務(wù)領(lǐng)域，這種保護(hù)性做法導(dǎo)致我國(guó)金融、郵政、電信等服務(wù)行業(yè)長(zhǎng)期處于低效率狀態(tài)，損害了消費(fèi)者的利益，降低了社會(huì)福利。如IP長(zhǎng)途電話(huà)業(yè)務(wù)部分，在國(guó)內(nèi)最初提供IP電話(huà)業(yè)務(wù)的是福建省福州市馬尾區(qū)的一個(gè)網(wǎng)吧，1997年陳氏兄弟租來(lái)電話(huà)線(xiàn)，交納了市話(huà)費(fèi)與上網(wǎng)費(fèi)，辦起了基于網(wǎng)絡(luò)的長(zhǎng)途語(yǔ)言傳輸服務(wù)，那時(shí)中國(guó)郵政的國(guó)際長(zhǎng)途是每分鐘收費(fèi)28元，陳氏兄弟只收IP電話(huà)費(fèi)4.8元。但馬尾區(qū)法院認(rèn)為陳氏兄弟的行為屬于“新類(lèi)型犯罪”，判決“非法經(jīng)營(yíng)電信”。盡管后來(lái)福州中院多次撤銷(xiāo)馬尾區(qū)法院的判決，但陳氏兄弟錢(qián)物還是被“暫扣”。信息產(chǎn)業(yè)部隨后宣布各個(gè)國(guó)有電信公司全面推出IP電話(huà)業(yè)務(wù)，隨即壟斷了IP長(zhǎng)途電話(huà)業(yè)務(wù)。

地方保護(hù)主義（又稱(chēng)地區(qū)壟斷）形成另一種行政性壟斷形式。地方保護(hù)主義主要是地方政府為保護(hù)本地的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益，禁止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者阻止本地原材料銷(xiāo)往外地，由此使全國(guó)本應(yīng)統(tǒng)一的市場(chǎng)分割成一個(gè)個(gè)狹小的地方市場(chǎng)，設(shè)置地區(qū)市場(chǎng)壁壘，一些地方政府及其所屬部門(mén)作為地方利益的保護(hù)人，為保護(hù)本地區(qū)、本部門(mén)及本行業(yè)局部利益、短期利益，確保地方經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展，確保地方財(cái)政的不斷增長(zhǎng)，濫用行政權(quán)力，采用政府發(fā)文或相關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，設(shè)置許可證，辦案禁區(qū)，不當(dāng)?shù)幕蚱缫曅缘馁|(zhì)檢和準(zhǔn)銷(xiāo)證，拒絕實(shí)施行政行為等多種形式，對(duì)外地商品實(shí)施地方封鎖，強(qiáng)制外地商品辦理準(zhǔn)銷(xiāo)證、貼花及防偽標(biāo)志等，或?qū)ν獾仄髽I(yè)產(chǎn)品非法收取各種名目的費(fèi)用，以抬高外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)的門(mén)檻，削弱其競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)本地商品的高額壟斷利潤(rùn)。

如果說(shuō)過(guò)去更多的是所謂顯性行政壟斷，地方明目張膽地通過(guò)明文規(guī)定來(lái)阻礙競(jìng)爭(zhēng)形成壟斷，那么近幾年更多的是一些地方動(dòng)用行政力量通過(guò)幕后操縱制造隱性行政壟斷，使其貌似市場(chǎng)壟斷，或者是干脆動(dòng)用行政力量制造所謂的市場(chǎng)壟斷，讓有關(guān)方面更加難以辨別和處理。

中國(guó)的行政壟斷是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)內(nèi)各種沖突累積的表現(xiàn)，造成了大量隱性社會(huì)福利的損失。

首先，應(yīng)對(duì)壟斷行為立法，把反行政性壟斷行為作為反壟斷法的一個(gè)重要內(nèi)容。用反壟斷法限制行政性壟斷行為是最有效的手段，歐美及東歐一些國(guó)家采取這種形式取得了很好的效果。

其次，設(shè)立一個(gè)高度獨(dú)立的、權(quán)威性的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使其能有效地處理行政機(jī)構(gòu)的違法行為，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有自己獨(dú)立的財(cái)政撥款，獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人事制度，這樣才能不受制于某些強(qiáng)大的利益集團(tuán)。內(nèi)部成立分別監(jiān)管行業(yè)和地方壟斷的兩個(gè)執(zhí)行部門(mén)，所在員工并不應(yīng)是國(guó)家公務(wù)員，這樣他們不隸屬于任何政府部門(mén)，以雇傭形式聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師、核算師、工程師、電腦專(zhuān)家等各領(lǐng)域的專(zhuān)家，反壟斷工作是與擁有豐富資源的壟斷利益集團(tuán)較量，不是內(nèi)行不可能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。同時(shí)成立相應(yīng)獨(dú)立于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員應(yīng)由社會(huì)上的各界代表組成，并注意吸納社會(huì)名士、律師、學(xué)者，以定期、不定期形式檢查反行政壟斷工作的進(jìn)展。

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的關(guān)系成為了被關(guān)注的焦點(diǎn)。20世紀(jì)80年代后西方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論的引入，為我國(guó)壟斷問(wèn)題的研究奠定了基礎(chǔ)。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在現(xiàn)有體制框架內(nèi)已經(jīng)失去了高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型期間所面臨的嶄新挑戰(zhàn)。根據(jù)過(guò)勇和胡鞍剛的估計(jì)，僅在20世紀(jì)90年代后半期，我國(guó)行政性壟斷所造成的社會(huì)福利損失即占到同期GDP的1．7～2．7%；原國(guó)務(wù)院體改辦主任王歧山在高層發(fā)展論壇上也提出，一切不適于國(guó)家壟斷的行業(yè)都要打破壟斷，一切不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)效率最大化的行業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)都要進(jìn)行重組?？梢?jiàn)，壟斷已成為阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原因。因此，本文借鑒國(guó)外行政性壟斷規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，來(lái)研究如何對(duì)我國(guó)行政性壟斷進(jìn)行規(guī)制。

一、西方行政性壟斷規(guī)制模式及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

現(xiàn)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大致有三種類(lèi)型：以美國(guó)為代表的自由競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以日本、法國(guó)為代表的政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和以英國(guó)為代表的混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。對(duì)混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制與對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制基本相同，所以下面對(duì)美國(guó)和日本這兩個(gè)最具代表性國(guó)家的政府規(guī)制進(jìn)行分析，以期探尋在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有關(guān)政府規(guī)制的基本經(jīng)驗(yàn)。

(一)西方行政性規(guī)制的模式

1．美國(guó)政府規(guī)制模式的分析。美國(guó)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置的典型國(guó)家，有比較合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率較高。美國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一種動(dòng)態(tài)的、不斷創(chuàng)新的、由新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的結(jié)構(gòu)。在美國(guó)大體每隔二三十年，就會(huì)有一種新興產(chǎn)業(yè)脫穎而出，帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在規(guī)模結(jié)構(gòu)上大、中、小結(jié)合適度。占主導(dǎo)地位的是大公司，但大公司的規(guī)模經(jīng)濟(jì)并不否認(rèn)中小企業(yè)存在的價(jià)值，產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和社會(huì)需求的多樣化為中小企業(yè)的生存與發(fā)展提供了條件。美國(guó)經(jīng)濟(jì)地區(qū)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是在市場(chǎng)的作用下，各州揚(yáng)長(zhǎng)避短發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，因而使資源得到了較為充分的利用。在這一市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，美國(guó)對(duì)壟斷的規(guī)制經(jīng)歷了從20世紀(jì)早期經(jīng)濟(jì)大蕭條后的凱恩斯主義革命到80年代里根政府的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)，再到90年代克林頓政府重新提出的政府要“更好地干預(yù)經(jīng)濟(jì)”，形成了自己成熟穩(wěn)定的規(guī)制體系。這一體系包括規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制手段。

(1)政府規(guī)制的目標(biāo)。19世紀(jì)90年代和20世紀(jì)初，由于美國(guó)不加約束的自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不可避免導(dǎo)致了大量的壟斷產(chǎn)生，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題，需要求助于政府。在這一背景下，1890年通過(guò)了謝爾曼法，1914年通過(guò)了克萊頓法和同年通過(guò)了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法，以及這三條法令的各種修正條款、補(bǔ)充條款和一些條款的刪除。到20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府還加強(qiáng)了行政部門(mén)的規(guī)制，制定了越來(lái)越多的新法規(guī)，建立了新的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)政府規(guī)制的主要目標(biāo)是反壟斷，保持市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。到了20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了“滯漲”現(xiàn)象，這就宣布了政府干預(yù)、政府規(guī)制的失靈。以斯蒂格勒為代表的現(xiàn)代規(guī)制理論認(rèn)為，規(guī)制雖然可以避免企業(yè)得到壟斷利潤(rùn)，但是必須付出效率的代價(jià)。而且規(guī)制實(shí)際上往往偏離社會(huì)的最優(yōu)規(guī)制水平，這樣反而會(huì)加劇市場(chǎng)的低效率。即使規(guī)制達(dá)到了最優(yōu)，但規(guī)制的行政成本可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)制帶來(lái)的社會(huì)效率。還有一些人懷疑政府的規(guī)制能力，他們認(rèn)為政府缺乏足夠的必要信息來(lái)進(jìn)行有效規(guī)制。

縱覽世界各國(guó)現(xiàn)行的《反壟斷法》,對(duì)壟斷都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義,壟斷概念的形成都是各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情和特點(diǎn)而界定的,具有濃郁的民族特色。由于我國(guó)并非如西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)歷過(guò)充分發(fā)展的自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),而是在政府的指導(dǎo)之下建立的,是政府推進(jìn)式,政府在某種程度上依然是中心,因此,我國(guó)以反行政壟斷為特色,且具有長(zhǎng)期性和普遍性的特點(diǎn)。行政壟斷在西方國(guó)家雖然也有所表現(xiàn),但都不如我國(guó)表現(xiàn)得突出和嚴(yán)重。在我國(guó),行政壟斷的影響和危害甚至超過(guò)單純的經(jīng)濟(jì)壟斷,并且它往往同經(jīng)濟(jì)壟斷融合一體。

我國(guó)現(xiàn)行的2008年實(shí)施的《反壟斷法》將行政性壟斷行為稱(chēng)為濫用行政權(quán)力、排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為。我國(guó)的行政壟斷包括行政機(jī)構(gòu)采用越權(quán)的非法手段分割、封鎖市場(chǎng),如有些城市立法限制外地小轎車(chē)進(jìn)入本地區(qū);企業(yè)利用政府賦予的壟斷特權(quán),任意提高準(zhǔn)入門(mén)檻排擠競(jìng)爭(zhēng)者、提高產(chǎn)品價(jià)格,等等一些行為。

行政壟斷的形成原因很多,它涉及到政府職能、經(jīng)濟(jì)體制等諸多因素。行政壟斷首先是一種經(jīng)濟(jì)壟斷,其主要憑借行政權(quán)力和行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的,并且,我國(guó)有行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng),政經(jīng)不分、政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)行政權(quán)的制約機(jī)制不健全,往往形成行政即國(guó)家的錯(cuò)誤觀念。而在經(jīng)濟(jì)管理上又進(jìn)行條塊分割,部分行業(yè)和地方行政主管機(jī)關(guān)存在本位主義和地方主義傾向,某些負(fù)責(zé)人僅僅是追求本行業(yè)或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,甚至為顯示自己的政績(jī),而忽略了整體發(fā)展而助長(zhǎng)了這種錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。他們往往推出一些“土政策”,不惜同國(guó)家法律和中央政府政策相抵觸,實(shí)施各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

行政壟斷有著多方面的危害后果。其嚴(yán)重踐踏了法治,妨害國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革,助長(zhǎng)社會(huì)不公平、腐敗和違法現(xiàn)象;破壞了自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序,限制了其他經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自由,損害消費(fèi)者權(quán)益;使這些壟斷企業(yè)慢慢懈怠,降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

行政性壟斷由于行政權(quán)力的介入,使得它比自然壟斷、行業(yè)壟斷等對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的危害性更大,同樣由于行政權(quán)力的介入,使得遏止它的難度也更大。鑒于以上情況,我們應(yīng)該更加有針對(duì)性的提出解決方法。

對(duì)于行政壟斷行為,最根本的解決思路就是要打破地方保護(hù)主義,建立起統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。對(duì)于地方政府、管理部門(mén)人為分割市場(chǎng)、封鎖地區(qū)經(jīng)濟(jì),排除外部經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)入或是限制本地區(qū)企業(yè)向外擴(kuò)展的此類(lèi)型行政壟斷性行為,要杜絕一切形式的地方的“土政策”,破除一切地域限制,為各類(lèi)型的資本投資建立一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境。在實(shí)踐中,還存在一些地方政府為了獲得地方財(cái)政的目的而限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為,對(duì)此,應(yīng)當(dāng)考慮為地方政府適當(dāng)增加財(cái)政權(quán)力,避免因行政性壟斷方式而破壞市場(chǎng)的良性經(jīng)濟(jì)秩序。當(dāng)然,對(duì)于國(guó)家積極推進(jìn)的中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)或是其他貧困地區(qū)的發(fā)展建設(shè),應(yīng)當(dāng)在政策層面上給與一定程度的傾斜,以使市場(chǎng)主體同處于一個(gè)相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)條件之下。

這些年來(lái)，行政性壟斷一直是經(jīng)濟(jì)法理論界和實(shí)務(wù)界所討論和關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，但迄今為止，學(xué)者們關(guān)于行政性壟斷的見(jiàn)解仍然是眾說(shuō)紛紜。

一、行政性壟斷的概念分類(lèi)

許多學(xué)者認(rèn)為，行政性壟斷和經(jīng)濟(jì)性壟斷共同構(gòu)成我國(guó)反壟斷法的規(guī)制對(duì)象，而行政性壟斷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的危害遠(yuǎn)甚于經(jīng)濟(jì)性壟斷。因此，反行政性壟斷是反壟斷法的重要任務(wù)。筆者認(rèn)為，行政性壟斷（又稱(chēng)行政壟斷）是指中央政府所屬的各管理部門(mén)和地方政府及其所屬的各管理部門(mén)以及被上述政府和政府管理部門(mén)授予行政管理權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制或者排除企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。

行政性壟斷可分為兩大類(lèi)，即地區(qū)壟斷（又稱(chēng)地區(qū)封鎖）和部門(mén)壟斷（又稱(chēng)行業(yè)壟斷）。所謂地區(qū)壟斷是指某一地區(qū)的政府及其所屬部門(mén)為保護(hù)本地企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益，濫用行政權(quán)力而實(shí)施的排除、限制外地企業(yè)參與本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或者本地企業(yè)參與外地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。地區(qū)壟斷多由地方政府以命令、文件和通知等方式作出。對(duì)地區(qū)壟斷即地區(qū)封鎖，我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第7條僅作了原則性規(guī)定，2001年4月21日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式對(duì)地區(qū)壟斷作了明確、具體的規(guī)制。

所謂部門(mén)壟斷是指政府所屬部門(mén)為保護(hù)本部門(mén)的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益，濫用行政權(quán)力而實(shí)施的排除、限制其他部門(mén)企業(yè)參與本部門(mén)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，以致于個(gè)別學(xué)者認(rèn)為沒(méi)有將部門(mén)壟斷單列的必要。事實(shí)上，部門(mén)壟斷與地區(qū)壟斷雖然也有些微的交叉、滲透，但基本上是涇渭分明的。

二、行政性壟斷的危害及成因

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的關(guān)系成為了被關(guān)注的焦點(diǎn)。20世紀(jì)80年代后西方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論的引入，為我國(guó)壟斷問(wèn)題的研究奠定了基礎(chǔ)。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在現(xiàn)有體制框架內(nèi)已經(jīng)失去了高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型期間所面臨的嶄新挑戰(zhàn)。根據(jù)過(guò)勇和胡鞍剛的估計(jì)，僅在20世紀(jì)90年代后半期，我國(guó)行政性壟斷所造成的社會(huì)福利損失即占到同期GDP的1．7～2．7%；原國(guó)務(wù)院體改辦主任王歧山在高層發(fā)展論壇上也提出，一切不適于國(guó)家壟斷的行業(yè)都要打破壟斷，一切不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)效率最大化的行業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)都要進(jìn)行重組?？梢?jiàn)，壟斷已成為阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原因。因此，本文借鑒國(guó)外行政性壟斷規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，來(lái)研究如何對(duì)我國(guó)行政性壟斷進(jìn)行規(guī)制。

一、西方行政性壟斷規(guī)制模式及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

現(xiàn)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大致有三種類(lèi)型：以美國(guó)為代表的自由競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以日本、法國(guó)為代表的政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和以英國(guó)為代表的混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。對(duì)混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制與對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制基本相同，所以下面對(duì)美國(guó)和日本這兩個(gè)最具代表性國(guó)家的政府規(guī)制進(jìn)行分析，以期探尋在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有關(guān)政府規(guī)制的基本經(jīng)驗(yàn)。

(一)西方行政性規(guī)制的模式

1．美國(guó)政府規(guī)制模式的分析。美國(guó)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置的典型國(guó)家，有比較合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率較高。美國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一種動(dòng)態(tài)的、不斷創(chuàng)新的、由新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的結(jié)構(gòu)。在美國(guó)大體每隔二三十年，就會(huì)有一種新興產(chǎn)業(yè)脫穎而出，帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在規(guī)模結(jié)構(gòu)上大、中、小結(jié)合適度。占主導(dǎo)地位的是大公司，但大公司的規(guī)模經(jīng)濟(jì)并不否認(rèn)中小企業(yè)存在的價(jià)值，產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和社會(huì)需求的多樣化為中小企業(yè)的生存與發(fā)展提供了條件。美國(guó)經(jīng)濟(jì)地區(qū)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是在市場(chǎng)的作用下，各州揚(yáng)長(zhǎng)避短發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，因而使資源得到了較為充分的利用。在這一市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，美國(guó)對(duì)壟斷的規(guī)制經(jīng)歷了從20世紀(jì)早期經(jīng)濟(jì)大蕭條后的凱恩斯主義革命到80年代里根政府的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)，再到90年代克林頓政府重新提出的政府要“更好地干預(yù)經(jīng)濟(jì)”，形成了自己成熟穩(wěn)定的規(guī)制體系。這一體系包括規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制手段。

(1)政府規(guī)制的目標(biāo)。19世紀(jì)90年代和20世紀(jì)初，由于美國(guó)不加約束的自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不可避免導(dǎo)致了大量的壟斷產(chǎn)生，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題，需要求助于政府。在這一背景下，1890年通過(guò)了謝爾曼法，1914年通過(guò)了克萊頓法和同年通過(guò)了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法，以及這三條法令的各種修正條款、補(bǔ)充條款和一些條款的刪除。到20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府還加強(qiáng)了行政部門(mén)的規(guī)制，制定了越來(lái)越多的新法規(guī)，建立了新的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)政府規(guī)制的主要目標(biāo)是反壟斷，保持市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。到了20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了“滯漲”現(xiàn)象，這就宣布了政府干預(yù)、政府規(guī)制的失靈。以斯蒂格勒為代表的現(xiàn)代規(guī)制理論認(rèn)為，規(guī)制雖然可以避免企業(yè)得到壟斷利潤(rùn)，但是必須付出效率的代價(jià)。而且規(guī)制實(shí)際上往往偏離社會(huì)的最優(yōu)規(guī)制水平，這樣反而會(huì)加劇市場(chǎng)的低效率。即使規(guī)制達(dá)到了最優(yōu)，但規(guī)制的行政成本可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)制帶來(lái)的社會(huì)效率。還有一些人懷疑政府的規(guī)制能力，他們認(rèn)為政府缺乏足夠的必要信息來(lái)進(jìn)行有效規(guī)制。

一、從法學(xué)界與經(jīng)濟(jì)學(xué)界的分歧反思行政性壟斷的概念

我國(guó)仍處于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時(shí)期，培育充分、有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制對(duì)于提升自主創(chuàng)新能力、提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體水平再上臺(tái)階的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)。與發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同的是，我國(guó)的壟斷主要是行政性壟斷，而非經(jīng)濟(jì)性壟斷。因此，研究如何規(guī)制行政性壟斷應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的當(dāng)務(wù)之急。

但是，對(duì)于何為行政性壟斷這樣一個(gè)基石性范疇，我國(guó)法學(xué)界的界定卻與經(jīng)濟(jì)學(xué)界大相徑庭。其主要分歧在于行政性壟斷的范圍，大部分法學(xué)學(xué)者主張行政性壟斷的狹義概念，將備受公眾詬病的行政性壟斷的范圍人為地縮小，如有學(xué)者認(rèn)為：“行政性壟斷是指各級(jí)地方政府和經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)運(yùn)用行政權(quán)力，排除、限制或干涉本地區(qū)、本部門(mén)企業(yè)及它們之間與其他地區(qū)、部門(mén)的企業(yè)之間的合法競(jìng)爭(zhēng)的行為?！?，還有學(xué)者對(duì)其范圍稍有擴(kuò)展，認(rèn)為“行政性壟斷是指行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，利用行政權(quán)力，采取的限制正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)?！钡牵@種觀點(diǎn)仍然將所謂具有行政法依據(jù)的行政性壟斷合法化，將我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活之中實(shí)際上廣泛存在的以行政權(quán)力保障和維持的壟斷如電信、電力、石油、郵政行業(yè)的壟斷等歸屬于國(guó)家壟斷或者自然壟斷而排除在行政性壟斷之外。實(shí)際上，其論證的基礎(chǔ)在于主張國(guó)家壟斷或者自然壟斷是由于經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全的需要，而進(jìn)一步深究，會(huì)發(fā)現(xiàn)其合法性的最根本立足點(diǎn)在于公共利益，但是，一個(gè)明顯的法理悖論立即就暴露出來(lái)：既然基于公共利益的需要，為什么又不通過(guò)全民的代言機(jī)關(guān)——全國(guó)人大以基本法律的方式進(jìn)行規(guī)制，而只是將這種壟斷權(quán)力賦予國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)予以規(guī)制呢？

相比之下，經(jīng)濟(jì)學(xué)界采用的廣義概念才是合理的，較有代表性的觀點(diǎn)是：“行政性壟斷是指由法律或行政權(quán)力直接產(chǎn)生，或由行政權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的，并受到行政權(quán)力支持和保護(hù)的一種市場(chǎng)力量及其限制競(jìng)爭(zhēng)的行為?！辈⒄J(rèn)為這種由政府公權(quán)力干預(yù)所形成的壟斷，可以表現(xiàn)為政府作為主體，直接運(yùn)用行政禁令參與限制經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政壟斷，也可以表現(xiàn)為政府作為間接主體，企業(yè)和其他組織作為直接主體，政府通過(guò)授予某類(lèi)企業(yè)以壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)或指定某種產(chǎn)品只能由某類(lèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，政府不直接參與，而由經(jīng)營(yíng)主體行使壟斷經(jīng)營(yíng)的行為。一般來(lái)說(shuō)，行政性壟斷具有以下特征：“大多是國(guó)有獨(dú)資或國(guó)家絕對(duì)控股企業(yè)；由政府直接經(jīng)營(yíng)，在人事、分配、經(jīng)營(yíng)等諸方面受制于政府；壟斷市場(chǎng)力量來(lái)源的合法化；壟斷企業(yè)既是納稅人，又向政府上繳利潤(rùn)；壟斷企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是一種低效率的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，行政性壟斷的范圍是非常寬泛的，但卻是符合實(shí)際情況的，也是與新聞媒體和中國(guó)廣大老百姓的認(rèn)識(shí)非常接近的。因此，法學(xué)界也沒(méi)有理由采用一套封閉、獨(dú)立的話(huà)語(yǔ)體系來(lái)研究行政性壟斷，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界宜加強(qiáng)交流與對(duì)話(huà)，注重行政性壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析和法理分析，從而進(jìn)行針對(duì)性強(qiáng)的反行政性壟斷的對(duì)策研究。

二、從“看不見(jiàn)的手定理”反思行政性壟斷的成因

在經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中最基本的兩方主體就是政府與市場(chǎng)。政府與市場(chǎng)二者的組合與協(xié)調(diào)也是經(jīng)濟(jì)學(xué)永恒的主題。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密曾經(jīng)指出：“各個(gè)人都不斷努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。固然他所考慮的不是社會(huì)的利益，而是他自身的利益，但對(duì)自身利益的研究自然會(huì)或者毋寧說(shuō)必然會(huì)引導(dǎo)他選定最有利于社會(huì)的用途?！皇潜P(pán)算他自己的安全；由于他管理產(chǎn)業(yè)的方式目的在于使其生產(chǎn)物的價(jià)值能達(dá)到最大程度，他所盤(pán)算的也只是他自己的利益。在這種場(chǎng)合，像在其他許多場(chǎng)合一樣，他受著一只看不見(jiàn)的手的發(fā)表，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益?！边@就是由斯密所提出的著名的“看不見(jiàn)的手”的命題。按照他的看法，雖然個(gè)人在經(jīng)濟(jì)生活中只考慮自己利益，但受“看不見(jiàn)的手”驅(qū)使，即通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用，也可以達(dá)到國(guó)家富裕的目的。這種個(gè)人追求自身利益最大化的行動(dòng)會(huì)在客觀上有效地增進(jìn)社會(huì)福利的規(guī)律，被稱(chēng)為“看不見(jiàn)的手定理”，被后世經(jīng)濟(jì)學(xué)家奉為經(jīng)典。斯密的后繼者們以均衡理論的形式完成了對(duì)于完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制的精確分析?！翱床灰?jiàn)的手”也就成為了表示市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分、有效甚至完全競(jìng)爭(zhēng)模式的形象用語(yǔ)。它解釋了為什么在正常情況下，市場(chǎng)會(huì)以它內(nèi)在的機(jī)制維持其健康運(yùn)行的原因。其中主要依據(jù)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)人理性原則，以及由經(jīng)濟(jì)人理性原則支配下的理性選擇。這些選擇逐步形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這些機(jī)制就像一只看不見(jiàn)的手，在冥冥之中支配著每個(gè)人，自覺(jué)地按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行。這些機(jī)制為政府與市場(chǎng)作用邊界作了明確的劃分：凡是市場(chǎng)自身能夠解決的問(wèn)題，政府就要止步；凡是市場(chǎng)自身無(wú)法解決的問(wèn)題，或者雖然能夠解決但成本過(guò)大的問(wèn)題，應(yīng)該由政府加以解決?！贝思唇?jīng)濟(jì)學(xué)界通常所謂“市場(chǎng)第一性，政府第二性”。政府只有在“市場(chǎng)失靈”，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足時(shí)，才應(yīng)介入經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，如此，方能形成國(guó)家與市場(chǎng)的良性互動(dòng)關(guān)系。

一、行政性壟斷的一般分析

（一）行政性壟斷的含義及其與國(guó)家壟斷的區(qū)別

簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政性壟斷是政府及其經(jīng)濟(jì)行政主管部門(mén)、其他政府職能部門(mén)濫用行政權(quán)力限制和排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。它是以行政手段強(qiáng)行配置資源，長(zhǎng)期封鎖市場(chǎng)，持續(xù)限制競(jìng)爭(zhēng)，致使市場(chǎng)機(jī)制失敗。其主體不是參與市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體，而是地方政府和中央與地方政府各部門(mén)，因?yàn)槭欠駥?shí)行行政性壟斷以及實(shí)行什么樣的行政性壟斷都是由行政機(jī)關(guān)決定的，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)本身并沒(méi)有、也無(wú)權(quán)實(shí)施行政性壟斷行為。這一點(diǎn)意味著一旦因行政性壟斷發(fā)生訴訟，這些行政機(jī)關(guān)將首當(dāng)其沖地成為被告。

在實(shí)踐中，行政性壟斷的主體大致有以下兩種：一是地方政府與政府職能部門(mén)以自身名義實(shí)施的壟斷，如地方政府命令阻礙地區(qū)間商品自由流通。二是政府的經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)以行政性公司的名義實(shí)施的壟斷。這種壟斷表面上是以市場(chǎng)主體名義實(shí)施的，但這種市場(chǎng)主體以行政權(quán)力為支撐參與市場(chǎng)交易，甚至與行政權(quán)力合二為一，本質(zhì)上屬于行政性壟斷。

但是，行政性壟斷的主體不包括中央政府，中央政府實(shí)施的壟斷屬于國(guó)家壟斷，同一般意義的行政性壟斷不同?！皣?guó)家壟斷一般是和國(guó)家在一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)的，是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種干預(yù)和保護(hù)。”[①]它是中央政府實(shí)施的合法壟斷，目的是調(diào)整和保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，不屬于反壟斷法規(guī)制的對(duì)象。

國(guó)家壟斷與行政性壟斷有著根本的區(qū)別：(1)“國(guó)家壟斷一般和國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)”[②]，而行政性壟斷則與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策無(wú)關(guān)。(2)“國(guó)家壟斷往往以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律作依據(jù)，是一種合法行為”[③]而行政性壟斷是通過(guò)行政權(quán)力的濫用實(shí)現(xiàn)的，并以有關(guān)地方政府、部門(mén)的不具有法律效力的土政策、命令為依據(jù)，是一種不符合法律規(guī)定的違法行為。(3)國(guó)家壟斷是中央政府運(yùn)用行政權(quán)力在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的，具有統(tǒng)一性，而行政性壟斷則是地方政府、部門(mén)各自為政、獨(dú)立實(shí)施的，不具有統(tǒng)一性。(4)國(guó)家壟斷的目的是調(diào)整和保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，而行政性壟斷的目的是維護(hù)地區(qū)利益或行業(yè)部門(mén)的局部利益，其結(jié)果是破壞了市場(chǎng)的統(tǒng)一。

一、西方行政性壟斷規(guī)制模式及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

現(xiàn)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大致有三種類(lèi)型：以美國(guó)為代表的自由競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以日本、法國(guó)為代表的政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和以英國(guó)為代表的混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。對(duì)混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制與對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制基本相同，所以下面對(duì)美國(guó)和日本這兩個(gè)最具代表性國(guó)家的政府規(guī)制進(jìn)行分析，以期探尋在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有關(guān)政府規(guī)制的基本經(jīng)驗(yàn)。

(一)西方行政性規(guī)制的模式

1．美國(guó)政府規(guī)制模式的分析。美國(guó)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置的典型國(guó)家，有比較合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率較高。美國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一種動(dòng)態(tài)的、不斷創(chuàng)新的、由新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的結(jié)構(gòu)。在美國(guó)大體每隔二三十年，就會(huì)有一種新興產(chǎn)業(yè)脫穎而出，帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在規(guī)模結(jié)構(gòu)上大、中、小結(jié)合適度。占主導(dǎo)地位的是大公司，但大公司的規(guī)模經(jīng)濟(jì)并不否認(rèn)中小企業(yè)存在的價(jià)值，產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和社會(huì)需求的多樣化為中小企業(yè)的生存與發(fā)展提供了條件。美國(guó)經(jīng)濟(jì)地區(qū)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是在市場(chǎng)的作用下，各州揚(yáng)長(zhǎng)避短發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，因而使資源得到了較為充分的利用。在這一市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，美國(guó)對(duì)壟斷的規(guī)制經(jīng)歷了從20世紀(jì)早期經(jīng)濟(jì)大蕭條后的凱恩斯主義革命到80年代里根政府的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)，再到90年代克林頓政府重新提出的政府要“更好地干預(yù)經(jīng)濟(jì)”，形成了自己成熟穩(wěn)定的規(guī)制體系。這一體系包括規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制手段。

(1)政府規(guī)制的目標(biāo)。19世紀(jì)90年代和20世紀(jì)初，由于美國(guó)不加約束的自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不可避免導(dǎo)致了大量的壟斷產(chǎn)生，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題，需要求助于政府。在這一背景下，1890年通過(guò)了謝爾曼法，1914年通過(guò)了克萊頓法和同年通過(guò)了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法，以及這三條法令的各種修正條款、補(bǔ)充條款和一些條款的刪除。到20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府還加強(qiáng)了行政部門(mén)的規(guī)制，制定了越來(lái)越多的新法規(guī)，建立了新的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)政府規(guī)制的主要目標(biāo)是反壟斷，保持市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。到了20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了“滯漲”現(xiàn)象，這就宣布了政府干預(yù)、政府規(guī)制的失靈。以斯蒂格勒為代表的現(xiàn)代規(guī)制理論認(rèn)為，規(guī)制雖然可以避免企業(yè)得到壟斷利潤(rùn)，但是必須付出效率的代價(jià)。而且規(guī)制實(shí)際上往往偏離社會(huì)的最優(yōu)規(guī)制水平，這樣反而會(huì)加劇市場(chǎng)的低效率。即使規(guī)制達(dá)到了最優(yōu)，但規(guī)制的行政成本可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)制帶來(lái)的社會(huì)效率。還有一些人懷疑政府的規(guī)制能力，他們認(rèn)為政府缺乏足夠的必要信息來(lái)進(jìn)行有效規(guī)制。

(2)政府規(guī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置。美國(guó)聯(lián)邦政府中所設(shè)的獨(dú)立規(guī)制委員會(huì)，是政府規(guī)制的執(zhí)行者。其職權(quán)廣泛，管理專(zhuān)業(yè)化，成為聯(lián)邦政府中獨(dú)特的組織體系，號(hào)稱(chēng)立法、行政、司法之外的第四個(gè)權(quán)力部門(mén)。一個(gè)委員會(huì)最初成立是由立法機(jī)關(guān)決定。集三權(quán)于一身，從某種程度來(lái)看，可以避免機(jī)構(gòu)間的相互扯皮和推諉，減少時(shí)間和空間的擱置，使一般問(wèn)題能得到較快地解決。這是獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的權(quán)利廣泛性所衍生出的行政管理高效率的特點(diǎn)。此外，規(guī)制委員會(huì)具有很強(qiáng)烈的專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)。從規(guī)制成員的任命及構(gòu)成來(lái)看，美國(guó)國(guó)家規(guī)制委員會(huì)的委員一般由立法機(jī)構(gòu)任命，有一定的任職期限。而根據(jù)政治學(xué)家J.D.威爾森的觀點(diǎn)，規(guī)制機(jī)構(gòu)的成員可劃分為三類(lèi)：第一類(lèi)是職業(yè)主義者；第二類(lèi)是政治家；第三類(lèi)是專(zhuān)家。而一定數(shù)量的專(zhuān)家的使用，有利于規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，需要建立和保持一個(gè)有效的競(jìng)爭(zhēng)政策。中國(guó)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同樣離不開(kāi)有效的競(jìng)爭(zhēng)政策。競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)與任務(wù)就是保護(hù)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)格機(jī)制發(fā)揮有效的調(diào)控功能。當(dāng)然，保護(hù)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)與任務(wù)，是在法律的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，貫徹實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的主管部門(mén)也要依法行事。因此，建立和完善各項(xiàng)有關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)，特別是反壟斷法律制度，就成為建立有效競(jìng)爭(zhēng)制度、保護(hù)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，這對(duì)于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家來(lái)說(shuō)，顯得更為重要。

中國(guó)目前尚無(wú)一部專(zhuān)門(mén)的反壟斷法。但是，現(xiàn)行的法律規(guī)定中已對(duì)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為作出一系列法律規(guī)范，分布在不同的法律、法規(guī)、規(guī)章之中，主要有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》以及相關(guān)的《價(jià)格法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等，它們涉及到禁止濫用市場(chǎng)支配地位、禁止卡特爾（限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議）和地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷等方面。雖然這些法律規(guī)定是不系統(tǒng)和零亂的，但表明中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)范已具有雛形或者說(shuō)已經(jīng)初步形成。根據(jù)九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的要求，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)起草《反壟斷法》草案。下面我就中國(guó)的反壟斷立法有關(guān)問(wèn)題作一介紹。

一、關(guān)于壟斷的界定

如何界定壟斷是中國(guó)反壟斷立法要解決的首要問(wèn)題，它關(guān)系到反壟斷法的調(diào)整范圍。對(duì)壟斷的定義，存在兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，世界上絕大多數(shù)國(guó)家的反壟斷立法中，壟斷的定義都是指經(jīng)濟(jì)性壟斷，我國(guó)的立法應(yīng)與國(guó)際慣例接軌。行政性壟斷是體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊問(wèn)題，可通過(guò)在適用范圍中增加相關(guān)規(guī)定加以解決，不必給壟斷自制一個(gè)新的定義。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政性壟斷是目前我國(guó)主要的壟斷形式，送審稿中也設(shè)專(zhuān)章對(duì)行政性壟斷進(jìn)行了規(guī)制。因此，壟斷的定義應(yīng)既涵蓋經(jīng)濟(jì)性壟斷也涵蓋行政性壟斷。同時(shí)，對(duì)于定義的方式，也有兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)主張采取形式邏輯的定義，例如刑法關(guān)于犯罪的定義，民法通則關(guān)于民法的定義，合同法關(guān)于合同的定義等，以實(shí)現(xiàn)法律概念的明確、清晰、具體和可操作性。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，可采取經(jīng)驗(yàn)的方法，對(duì)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成熟的壟斷形式加以概括，結(jié)合中國(guó)國(guó)情用列舉方法表明法律對(duì)壟斷的禁止態(tài)度。

我認(rèn)為，對(duì)壟斷進(jìn)行定義，應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：一是世界各國(guó)現(xiàn)行反壟斷法，對(duì)壟斷沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，從而導(dǎo)致中國(guó)立法客觀上缺乏可參考借鑒的權(quán)威樣板；二是壟斷概念的形成，具有濃郁的民族特色，如美國(guó)以反托拉斯為代表，德國(guó)以反卡特爾為代表，日本以反私人壟斷為代表，中國(guó)則以反行政壟斷為特色，一般不易模仿，也不易搬用；三是壟斷涵蓋的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家在特定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的反映。各國(guó)立法者及反壟斷執(zhí)法者，往往將規(guī)模經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)情勢(shì)和世界貿(mào)易中的市場(chǎng)份額等因素納入壟斷認(rèn)定的視野，也在客觀上使壟斷定義因國(guó)家不同而不同，甚至一個(gè)國(guó)家內(nèi)也會(huì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同而不同；四是引進(jìn)外來(lái)的規(guī)則、制度，必須符合中國(guó)國(guó)情，結(jié)合中國(guó)實(shí)際。

從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，同時(shí)盡量與大多數(shù)國(guó)家反壟斷法對(duì)壟斷的定義保持一致，中國(guó)反壟斷法對(duì)壟斷的中國(guó)反壟斷立法的現(xiàn)狀與問(wèn)題定義可以采取列舉的方式。包括壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、企業(yè)過(guò)度集中和濫用行政權(quán)力等方式導(dǎo)致的排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，損害其他經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者權(quán)益，危害社會(huì)公共利益的行為。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，反壟斷法在一個(gè)國(guó)家的法律體系中有著重要的地位，在美國(guó)被稱(chēng)為“自由企業(yè)的大憲章”，在德國(guó)被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”，在日本被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)法的核心”。

從壟斷形成的原因來(lái)看，壟斷大致可以劃分為市場(chǎng)壟斷、自然壟斷和行政壟斷三種類(lèi)型。而從中國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，行政性壟斷是主要成分。行政壟斷是由于行政權(quán)力的保護(hù)而形成的壟斷行為，行政壟斷的主體是掌握行政權(quán)力、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的具有壟斷傾向的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位；行政壟斷的客體是被行政權(quán)力排他性的社會(huì)物質(zhì)資源或公用行業(yè)。判斷是否構(gòu)成行政壟斷的標(biāo)準(zhǔn)是以行政權(quán)力的濫用為核心，其他公共權(quán)力綜合運(yùn)用影響的產(chǎn)物。

中國(guó)的行政性壟斷主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義，行業(yè)壟斷就是政府所屬部門(mén)為保護(hù)本部門(mén)的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益，濫用行政力量限制競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排斥限制或者妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)現(xiàn)行體制長(zhǎng)期禁止或限制外商和個(gè)人投資于服務(wù)領(lǐng)域，這種保護(hù)性做法導(dǎo)致我國(guó)金融、郵政、電信等服務(wù)行業(yè)長(zhǎng)期處于低效率狀態(tài)，損害了消費(fèi)者的利益，降低了社會(huì)福利。如IP長(zhǎng)途電話(huà)業(yè)務(wù)部分，在國(guó)內(nèi)最初提供IP電話(huà)業(yè)務(wù)的是福建省福州市馬尾區(qū)的一個(gè)網(wǎng)吧，1997年陳氏兄弟租來(lái)電話(huà)線(xiàn)，交納了市話(huà)費(fèi)與上網(wǎng)費(fèi)，辦起了基于網(wǎng)絡(luò)的長(zhǎng)途語(yǔ)言傳輸服務(wù)，那時(shí)中國(guó)郵政的國(guó)際長(zhǎng)途是每分鐘收費(fèi)28元，陳氏兄弟只收IP電話(huà)費(fèi)4.8元。但馬尾區(qū)法院認(rèn)為陳氏兄弟的行為屬于“新類(lèi)型犯罪”，判決“非法經(jīng)營(yíng)電信”。盡管后來(lái)福州中院多次撤銷(xiāo)馬尾區(qū)法院的判決，但陳氏兄弟錢(qián)物還是被“暫扣”。信息產(chǎn)業(yè)部隨后宣布各個(gè)國(guó)有電信公司全面推出IP電話(huà)業(yè)務(wù)，隨即壟斷了IP長(zhǎng)途電話(huà)業(yè)務(wù)。

地方保護(hù)主義（又稱(chēng)地區(qū)壟斷）形成另一種行政性壟斷形式。地方保護(hù)主義主要是地方政府為保護(hù)本地的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益，禁止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者阻止本地原材料銷(xiāo)往外地，由此使全國(guó)本應(yīng)統(tǒng)一的市場(chǎng)分割成一個(gè)個(gè)狹小的地方市場(chǎng)，設(shè)置地區(qū)市場(chǎng)壁壘，一些地方政府及其所屬部門(mén)作為地方利益的保護(hù)人，為保護(hù)本地區(qū)、本部門(mén)及本行業(yè)局部利益、短期利益，確保地方經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展，確保地方財(cái)政的不斷增長(zhǎng)，濫用行政權(quán)力，采用政府發(fā)文或相關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，設(shè)置許可證，辦案禁區(qū)，不當(dāng)?shù)幕蚱缫曅缘馁|(zhì)檢和準(zhǔn)銷(xiāo)證，拒絕實(shí)施行政行為等多種形式，對(duì)外地商品實(shí)施地方封鎖，強(qiáng)制外地商品辦理準(zhǔn)銷(xiāo)證、貼花及防偽標(biāo)志等，或?qū)ν獾仄髽I(yè)產(chǎn)品非法收取各種名目的費(fèi)用，以抬高外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)的門(mén)檻，削弱其競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)本地商品的高額壟斷利潤(rùn)。

如果說(shuō)過(guò)去更多的是所謂顯性行政壟斷，地方明目張膽地通過(guò)明文規(guī)定來(lái)阻礙競(jìng)爭(zhēng)形成壟斷，那么近幾年更多的是一些地方動(dòng)用行政力量通過(guò)幕后操縱制造隱性行政壟斷，使其貌似市場(chǎng)壟斷，或者是干脆動(dòng)用行政力量制造所謂的市場(chǎng)壟斷，讓有關(guān)方面更加難以辨別和處理。

中國(guó)的行政壟斷是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)內(nèi)各種沖突累積的表現(xiàn)，造成了大量隱性社會(huì)福利的損失。