一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會(huì)相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價(jià)值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識(shí)、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，一切因人類社會(huì)生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個(gè)方面的內(nèi)容。從事國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機(jī)整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會(huì)的發(fā)展、人類的進(jìn)步、社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、社會(huì)組織形式和活動(dòng)方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會(huì)未期，隨著國(guó)家的出現(xiàn)和社會(huì)公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家和處理社會(huì)公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國(guó)家是一體的，行政管理也就是國(guó)家的全部對(duì)內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國(guó)家系統(tǒng)的一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國(guó)家職能的分化達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢(shì)。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來(lái)認(rèn)識(shí)行政體系和把握行政管理職能。而是要求對(duì)行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運(yùn)作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個(gè)方面來(lái)研究行政體系，既是對(duì)行政體系進(jìn)行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)和行政人事資源等物質(zhì)性客觀要素之間關(guān)系的存在和運(yùn)作方式，是行政體系的客觀形式。廣義的講，行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境因素也是行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的要素。因?yàn)椋姓w系的客觀物質(zhì)環(huán)境影響或制約著行政體系的客觀結(jié)構(gòu)，行政體制的選擇、行政組織的建立、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政人事的狀況都在很大程度上取決于行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境的狀況。

行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的各要素各自以其他要素的存在為前提，每一要素都制約和影響著其他要素。比如，一個(gè)社會(huì)是選擇民主的還是獨(dú)裁的行政體制，在行政組織、行政機(jī)構(gòu)和行政人事資源的配置等方面的狀況也是完全不同的。相反，行政組織、機(jī)構(gòu)和行政人事資源的配置也決定著行政體制的性質(zhì)，行政體制的優(yōu)劣也必須通過(guò)行政組織、機(jī)構(gòu)以及行政人事資源配置等要素體現(xiàn)出來(lái)。因此，行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)、行政人事資源等要素之間的相互聯(lián)系和相互影響構(gòu)成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)整體。

行政管理及其有效性主要以科學(xué)、效率、效果、效益為基本著眼點(diǎn)，立足于改革和創(chuàng)新，重在實(shí)效。它涵蓋著不同的層面，涉及到方方面面，是當(dāng)前我國(guó)整個(gè)改革進(jìn)程中日益引起人們關(guān)注的熱點(diǎn)，也是改革總體推進(jìn)中一個(gè)至為重要的環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的深入展開(kāi)，對(duì)日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強(qiáng)烈的必需，科學(xué)化管理的需求日益上升。實(shí)踐證明管理者素質(zhì)的高低，在極大程度上影響著政務(wù)效率與質(zhì)量。對(duì)新時(shí)期行政管理科學(xué)化問(wèn)題的探討具有十分重要意義。

一、行政管理要達(dá)到理想的管理效果

管理是一個(gè)歷史范疇，其作為實(shí)踐是歷經(jīng)無(wú)數(shù)人的努力，步步演變，才走向科學(xué)化。從最初的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到工業(yè)化時(shí)期的泰羅制和福特制管理，管理開(kāi)始進(jìn)入科學(xué)管理時(shí)期，科學(xué)管理是由組織、協(xié)調(diào)、合作、發(fā)揮每個(gè)人最高的效率，實(shí)現(xiàn)最大的富裕等多種要素結(jié)合而成的?，F(xiàn)代行政管理正在發(fā)生一系列的趨勢(shì)性變化，行政體制的改革逐步深入。首先是從流行程序管理變?yōu)槌珜?dǎo)目標(biāo)管理。其次，是從單一管理發(fā)展為分層管理。再次，是從剛性管理發(fā)展為柔性管理。剛性管理強(qiáng)調(diào)硬性行政命令約束，管理思維是非此即彼，容不得權(quán)變。而柔性管理認(rèn)為管理存在彈性，管理者往往根據(jù)不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，從而達(dá)到理想的管理效果。第四，從無(wú)風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展為危機(jī)管理。不僅僅是管理模式在變，管理的指導(dǎo)思想也在變。如“鯰魚效應(yīng)”和“木桶原理”，面對(duì)被管理者的差異與管理環(huán)節(jié)問(wèn)題的差異，最薄弱的那一個(gè)環(huán)節(jié)，可能會(huì)導(dǎo)致管理上的麻煩與致命傷。因此，一名優(yōu)秀管理者應(yīng)從最薄弱環(huán)節(jié)改進(jìn)入手，去提升整體的管理績(jī)效。只有經(jīng)常性檢查，經(jīng)常性抓落實(shí)，抓責(zé)任制的貫徹才會(huì)獲得滿意的管理效果?，F(xiàn)代科學(xué)還告訴管理者，如何將自己所管理的組織發(fā)展成為一個(gè)學(xué)習(xí)型的組織，已是十分迫切的問(wèn)題。傳統(tǒng)的管理認(rèn)為，被管理者一次充電，受益終生，知識(shí)、才能運(yùn)用只須儲(chǔ)備一次，便可應(yīng)付全部的挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行行政管理存在的誤區(qū)

當(dāng)前，一些人戲稱流行的行政管理模式為“領(lǐng)導(dǎo)就是開(kāi)會(huì)、管理就是收費(fèi)、協(xié)調(diào)就是喝醉”，一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實(shí)是行政管理庸俗化的表現(xiàn)，是一認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在這種指導(dǎo)思想下進(jìn)行管理將貽害無(wú)窮。首先，將開(kāi)會(huì)布置任務(wù)，理解為科學(xué)決策的替代，這首先是管理者的悲哀。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)容易造成“會(huì)?！边B綿，管理者開(kāi)了會(huì)就等于事情完成了，長(zhǎng)此以往，落實(shí)工作成為頑癥。而沒(méi)有落實(shí)的政策一切都是空的，管理的效能無(wú)從體現(xiàn)。其次，管理的中心任務(wù)是什么，把管理權(quán)限混同于單項(xiàng)財(cái)權(quán)行使、賺錢的行為，這是極端簡(jiǎn)單化的表現(xiàn)。的確，好的管理可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，但管理不是為了收費(fèi)了事。這是管理導(dǎo)向的錯(cuò)誤，會(huì)造成管理可有可無(wú)，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，人浮于事，最終斷送了事業(yè)。再次，協(xié)調(diào)就是喝醉，這是將管理極端庸俗化的表現(xiàn)。當(dāng)然，協(xié)調(diào)是需要將方方面面的利益進(jìn)行平衡，對(duì)各方傾向、意見(jiàn)進(jìn)行妥協(xié)，但絕對(duì)不是一喝了事。還有一種管理誤區(qū)就是多定制度，認(rèn)為有了制度就有了管理。從而導(dǎo)致規(guī)章多如牛毛，有否貫徹執(zhí)行則無(wú)人問(wèn)津。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)容易造成“文山”現(xiàn)象，管理者須簽閱大量的文件，哪有時(shí)間、精力去真正管理呢？其實(shí)，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是為管理準(zhǔn)備了一些基本前提、準(zhǔn)備了一些條件，這只是管理的開(kāi)始，實(shí)際上，被管理者是否自覺(jué)執(zhí)行這些規(guī)章，這需要監(jiān)控、需要調(diào)研，這都是管理題中之義。制訂過(guò)多的規(guī)章等于沒(méi)有規(guī)章，因此，規(guī)章過(guò)濫也會(huì)影響管理的效能。

三、加快行政體制改革是促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的基本措施

一、從財(cái)政的視角看行政機(jī)構(gòu)改革的必要性

只要有國(guó)家存在,有關(guān)政府行政機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題,無(wú)論是對(duì)財(cái)政理論研究來(lái)說(shuō),還是對(duì)財(cái)政管理實(shí)踐來(lái)說(shuō)都是一個(gè)永恒的話題。首先,從合理確定政府活動(dòng)范圍看,政府的活動(dòng)范圍說(shuō)到底是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題。圣經(jīng)上有一段故事,說(shuō)是古代以色列人沒(méi)有國(guó)王,他們便請(qǐng)求神給他們派一位國(guó)王。神說(shuō):“有了國(guó)王他就會(huì)拿走你們的一部分財(cái)富,你們要國(guó)王做什么呢?”以色列人說(shuō):“即使如此我們也要,因?yàn)槲覀円獓?guó)王帶領(lǐng)我們?nèi)プ鲬?zhàn),要他為我們的糾紛進(jìn)行仲裁?！边@個(gè)故事說(shuō)明:人們?cè)谝欢▍^(qū)域內(nèi)的社會(huì)中生活就離不開(kāi)具有最高權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)——政府。有了政府,政府就要同社會(huì)成員分享社會(huì)產(chǎn)品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會(huì)產(chǎn)品也越多。因此,人們?cè)诙啻蟪潭壬闲枰?需要政府做些什么?便成為了財(cái)政研究的一個(gè)最基本的問(wèn)題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領(lǐng)他們打仗和進(jìn)行仲裁,拿今天的話來(lái)說(shuō)就是需要政府承擔(dān)國(guó)防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)需要政府所做的事遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。政府的職能在不斷擴(kuò)大,政府的機(jī)構(gòu)在不斷增加。怎樣的政府職能設(shè)計(jì)才是合理的呢?從亞當(dāng)•斯密的古典財(cái)政理論到現(xiàn)代的財(cái)政理論,無(wú)不把合理確定政府活動(dòng)范圍作為財(cái)政研究的基礎(chǔ)。斯密根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的要求,提出了“廉價(jià)政府”的理論;主張國(guó)家干預(yù)的現(xiàn)代財(cái)政理論,認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上,針對(duì)市場(chǎng)缺陷來(lái)確定政府職能;我國(guó)的社會(huì)主義財(cái)政理論則根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)由政府直接進(jìn)行資源配置的要求,提出了政府財(cái)政應(yīng)在再生產(chǎn)的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)條件的分配)環(huán)節(jié)中起主導(dǎo)作用并直接制約著生產(chǎn)、交換和消費(fèi)的理論。在不同的理論指導(dǎo)下所確定的政府活動(dòng)范圍和建立起來(lái)的政府職能機(jī)構(gòu)是會(huì)有明顯不同的。但有一點(diǎn)卻是相同的,那就是:政府活動(dòng)范圍的確定和相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置,必須同一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)成員對(duì)政府的要求相一致。這便是財(cái)政學(xué)中關(guān)于合理確定政府部門和非政府部門比例關(guān)系的理論,比例協(xié)調(diào)則有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,比例不協(xié)調(diào)則會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。就我國(guó)而言,改革開(kāi)放以來(lái),經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),然而我國(guó)政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置卻還保留著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,許多管理部門無(wú)論是對(duì)國(guó)有企業(yè)的機(jī)制轉(zhuǎn)換,還是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都造成了過(guò)多的干預(yù)。因此我國(guó)這次行政機(jī)構(gòu)改革的首要目標(biāo)就是根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求去重新調(diào)整和設(shè)計(jì)政府的各職能部門,以建立起一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相協(xié)調(diào)的政府行政體系。

雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動(dòng)范圍,政府的行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的客觀要求去設(shè)置。然而古往今來(lái),人們看到的卻是政府行政機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張的事實(shí)。無(wú)論是中國(guó)封建時(shí)代的國(guó)家政府還是現(xiàn)代西方資本主義的國(guó)家政府概莫能外。就連當(dāng)年的革命根據(jù)地政權(quán)也進(jìn)行過(guò)“精兵簡(jiǎn)政”。事實(shí)上,政府行政機(jī)構(gòu)的膨脹是具有其必然性的。用現(xiàn)代財(cái)政理論研究中越來(lái)越受到人們重視的公共選擇理論來(lái)分析,個(gè)中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認(rèn)為:政府的行政機(jī)構(gòu)是由大大小小的單位和部門領(lǐng)導(dǎo)所掌握的,他們的利益是通過(guò)單位和部門的大小來(lái)體現(xiàn)的。機(jī)構(gòu)設(shè)置越復(fù)雜,越龐大,單位部門可獲得的財(cái)政支出越多,單位部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也越大。因此官僚的利益與國(guó)家政府的利益并不完全一致。政府高層有時(shí)出于執(zhí)政的需要會(huì)提出壓縮行政機(jī)構(gòu)的要求,但不久,行政機(jī)構(gòu)又會(huì)慢慢膨脹起來(lái)。因此,如何通過(guò)有效的制度和措施來(lái)約束行政機(jī)構(gòu)的膨脹,提高政府行政效率就成了現(xiàn)代財(cái)政理論研究和財(cái)政管理中的長(zhǎng)期的課題。一位美國(guó)的財(cái)政研究人員曾說(shuō),本世紀(jì)以來(lái),美國(guó)的各種管理制度中改革最多的就是關(guān)于政府會(huì)計(jì)和預(yù)算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過(guò)完善財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制來(lái)控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹,提高政府的行政效率。

經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái),我國(guó)出現(xiàn)了行政區(qū)劃升級(jí)風(fēng),縣要升級(jí)為市,縣級(jí)市要升級(jí)為地級(jí)市,省直轄市要計(jì)劃單列或升級(jí)為國(guó)家級(jí)的直轄市。升級(jí)的理由當(dāng)然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動(dòng)機(jī),行政區(qū)劃的升級(jí)必然會(huì)有相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)升級(jí),每一位行政干部的行政級(jí)別都會(huì)隨著行政區(qū)劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來(lái)晉升自然要容易得多。行政區(qū)劃升級(jí)和行政機(jī)構(gòu)及干部的行政級(jí)別提高后,機(jī)構(gòu)膨脹也就隨之開(kāi)始,增加辦事機(jī)構(gòu)和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標(biāo)準(zhǔn),各種各樣的利益也就得到了滿足。

然而企業(yè)負(fù)擔(dān)也因此而加重,財(cái)政困難也因此而加深。今天,面對(duì)著企業(yè)在資產(chǎn)重組的過(guò)程中,大量工人下崗的現(xiàn)狀,我們?nèi)绻倮^續(xù)維持龐大的行政機(jī)構(gòu),是必然會(huì)激化社會(huì)矛盾的。因?yàn)樨?cái)富創(chuàng)造者的減少和財(cái)富消耗者的增加對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)都是一種災(zāi)難。我們強(qiáng)調(diào)這種行政機(jī)構(gòu)膨脹的必然性,并不是說(shuō)我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說(shuō)明的是:行政機(jī)構(gòu)膨脹有其利益驅(qū)動(dòng),無(wú)論在哪一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都是如此。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn),每一個(gè)人對(duì)個(gè)人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來(lái)增加自己利益的動(dòng)力也是很強(qiáng)的。因此,要控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財(cái)政作為一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)支出的提供者,應(yīng)該成為行政機(jī)構(gòu)膨脹制度上和財(cái)力上的約束者。然而,我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張往往不受財(cái)政的約束,這主要同財(cái)政的權(quán)限有關(guān),財(cái)政沒(méi)有高于行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力,當(dāng)然,財(cái)政也不可能具有高于同級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。在這種情況下,財(cái)政預(yù)算對(duì)政府或行政機(jī)構(gòu)的約束力就大大減弱了,這就是我們常說(shuō)的預(yù)算約束軟化。反觀發(fā)達(dá)國(guó)家,如果政府行政部門不顧預(yù)算的約束而強(qiáng)行擴(kuò)張行政機(jī)構(gòu)的話,這等于自己給自己出難題,因?yàn)槿魏稳硕紵o(wú)權(quán)也無(wú)法突破預(yù)算,總統(tǒng)或總理也不能例外。一旦出現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費(fèi)緊張,唯有壓縮支出減少政府開(kāi)支。在法制比較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家,政府行政部門因經(jīng)費(fèi)不足而減少活動(dòng)甚至關(guān)門的事時(shí)有發(fā)生,這就是硬的預(yù)算約束。而我國(guó)的情況卻是,半年發(fā)不出工資,也不必裁減一個(gè)人,再貧困的地區(qū),行政機(jī)構(gòu)也會(huì)膨脹,財(cái)政局長(zhǎng)到處借錢發(fā)工資,也不能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。

當(dāng)然,如果任何渠道都無(wú)法為行政機(jī)構(gòu)的膨脹提供資金,機(jī)構(gòu)的膨脹也是難以成為事實(shí)的。但是,我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)膨脹卻可以從非財(cái)政渠道籌集到資金,這就為行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張創(chuàng)造了條件。作為一個(gè)行政機(jī)構(gòu),自然就有相應(yīng)的行政權(quán)力,只要將這些行政權(quán)力加以適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用,就可以進(jìn)行創(chuàng)收。事實(shí)上,很多地方特別是貧困地區(qū),財(cái)政往往只能撥給行政部門所需經(jīng)費(fèi)的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過(guò)創(chuàng)收來(lái)解決。這種創(chuàng)收的能量實(shí)際上是相當(dāng)大的,據(jù)粗略的統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前的預(yù)算外收支幾乎可以與預(yù)算內(nèi)收支并駕齊驅(qū)。如此龐大的資金規(guī)模,有相當(dāng)一部分就進(jìn)入了行政機(jī)構(gòu),對(duì)行政機(jī)構(gòu)的膨脹產(chǎn)生了促進(jìn)作用。用這種方式支撐行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張,社會(huì)經(jīng)濟(jì)為此付出的代價(jià)就更大了,這種不規(guī)范的資金收支,一來(lái)形成了企業(yè)新的負(fù)擔(dān),相當(dāng)于增加了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),加大了企業(yè)成本,對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一種阻礙作用;二來(lái)由于收支缺乏監(jiān)督,為部分領(lǐng)導(dǎo)干部或人員貪污腐敗提供了方便,預(yù)算外收支的膨脹,非但不能使財(cái)政的可支配收入增加,還會(huì)刺激行政機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步膨脹,給財(cái)政造成新的負(fù)擔(dān)。

內(nèi)容提要：行政體系是適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面存在和發(fā)展的要求而建立起來(lái)的國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（二）由行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格等要素構(gòu)成的價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。這三個(gè)子系統(tǒng)在總體上的動(dòng)態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的總體。

行政學(xué)已經(jīng)歷了一百多年的成長(zhǎng)過(guò)程，但是，完整的行政學(xué)學(xué)科體系尚未建立起來(lái)，直到今天，人們還常常對(duì)行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科發(fā)生懷疑。從我國(guó)新的學(xué)科分類來(lái)看，行政學(xué)被掛靠在政治學(xué)和管理學(xué)兩個(gè)門類之下，這是唯一一個(gè)“一女二夫”的學(xué)科。從這一點(diǎn)可以看出：第一，行政學(xué)的學(xué)科獨(dú)立性沒(méi)有得到人們的普遍認(rèn)同；第二，行政學(xué)自身在學(xué)科建設(shè)方面沒(méi)有證明其獨(dú)立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學(xué)迄今還是一個(gè)各種理論或?qū)W說(shuō)的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒(méi)在實(shí)用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對(duì)策性思考總是把學(xué)科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對(duì)行政學(xué)的發(fā)展提出了日益強(qiáng)烈的要求，而行政學(xué)的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認(rèn)同的情況下才會(huì)獲得充分的機(jī)遇?？梢?jiàn)，對(duì)行政學(xué)的研究對(duì)象進(jìn)行一些哲學(xué)分析已成為一個(gè)迫切的理論課題。因?yàn)?，公共行政的?shí)踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下者健全的，科學(xué)理論如果能在各種各樣隨機(jī)臆造的學(xué)說(shuō)中脫而出，取決于行政學(xué)學(xué)科體系的建立和完善，而建立行政學(xué)獨(dú)立的學(xué)科體系的努力如果沒(méi)有關(guān)于這門科學(xué)的研究對(duì)象的哲學(xué)分析是根本不可能做到的。也就是說(shuō)，直到今天，我們還需要對(duì)行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究什么，它的研究對(duì)象的內(nèi)容和邊界在什么地方，等等問(wèn)題，作以哲學(xué)的思考?；谏鲜隹紤]，我們這里嘗試著對(duì)公共行政體系結(jié)構(gòu)作一哲學(xué)解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會(huì)相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價(jià)值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識(shí)、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，一切因人類社會(huì)生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個(gè)方面的內(nèi)容。從事國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機(jī)整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會(huì)的發(fā)展、人類的進(jìn)步、社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、社會(huì)組織形式和活動(dòng)方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會(huì)未期，隨著國(guó)家的出現(xiàn)和社會(huì)公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家和處理社會(huì)公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國(guó)家是一體的，行政管理也就是國(guó)家的全部對(duì)內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國(guó)家系統(tǒng)的一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國(guó)家職能的分化達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢(shì)。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來(lái)認(rèn)識(shí)行政體系和把握行政管理職能。而是要求對(duì)行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運(yùn)作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個(gè)方面來(lái)研究行政體系，既是對(duì)行政體系進(jìn)行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會(huì)相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價(jià)值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識(shí)、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，一切因人類社會(huì)生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個(gè)方面的內(nèi)容。從事國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機(jī)整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會(huì)的發(fā)展、人類的進(jìn)步、社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、社會(huì)組織形式和活動(dòng)方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會(huì)未期，隨著國(guó)家的出現(xiàn)和社會(huì)公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家和處理社會(huì)公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國(guó)家是一體的，行政管理也就是國(guó)家的全部對(duì)內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國(guó)家系統(tǒng)的一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國(guó)家職能的分化達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢(shì)。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來(lái)認(rèn)識(shí)行政體系和把握行政管理職能。而是要求對(duì)行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運(yùn)作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個(gè)方面來(lái)研究行政體系，既是對(duì)行政體系進(jìn)行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)和行政人事資源等物質(zhì)性客觀要素之間關(guān)系的存在和運(yùn)作方式，是行政體系的客觀形式。廣義的講，行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境因素也是行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的要素。因?yàn)?，行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境影響或制約著行政體系的客觀結(jié)構(gòu)，行政體制的選擇、行政組織的建立、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政人事的狀況都在很大程度上取決于行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境的狀況。

行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的各要素各自以其他要素的存在為前提，每一要素都制約和影響著其他要素。比如，一個(gè)社會(huì)是選擇民主的還是獨(dú)裁的行政體制，在行政組織、行政機(jī)構(gòu)和行政人事資源的配置等方面的狀況也是完全不同的。相反，行政組織、機(jī)構(gòu)和行政人事資源的配置也決定著行政體制的性質(zhì)，行政體制的優(yōu)劣也必須通過(guò)行政組織、機(jī)構(gòu)以及行政人事資源配置等要素體現(xiàn)出來(lái)。因此，行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)、行政人事資源等要素之間的相互聯(lián)系和相互影響構(gòu)成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)整體。

內(nèi)容提要：行政體系是適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面存在和發(fā)展的要求而建立起來(lái)的國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（二）由行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格等要素構(gòu)成的價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。這三個(gè)子系統(tǒng)在總體上的動(dòng)態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的總體。

行政學(xué)已經(jīng)歷了一百多年的成長(zhǎng)過(guò)程，但是，完整的行政學(xué)學(xué)科體系尚未建立起來(lái)，直到今天，人們還常常對(duì)行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科發(fā)生懷疑。從我國(guó)新的學(xué)科分類來(lái)看，行政學(xué)被掛靠在政治學(xué)和管理學(xué)兩個(gè)門類之下，這是唯一一個(gè)“一女二夫”的學(xué)科。從這一點(diǎn)可以看出：第一，行政學(xué)的學(xué)科獨(dú)立性沒(méi)有得到人們的普遍認(rèn)同；第二，行政學(xué)自身在學(xué)科建設(shè)方面沒(méi)有證明其獨(dú)立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學(xué)迄今還是一個(gè)各種理論或?qū)W說(shuō)的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒(méi)在實(shí)用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對(duì)策性思考總是把學(xué)科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對(duì)行政學(xué)的發(fā)展提出了日益強(qiáng)烈的要求，而行政學(xué)的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認(rèn)同的情況下才會(huì)獲得充分的機(jī)遇。可見(jiàn)，對(duì)行政學(xué)的研究對(duì)象進(jìn)行一些哲學(xué)分析已成為一個(gè)迫切的理論課題。因?yàn)?，公共行政的?shí)踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下者健全的，科學(xué)理論如果能在各種各樣隨機(jī)臆造的學(xué)說(shuō)中脫而出，取決于行政學(xué)學(xué)科體系的建立和完善，而建立行政學(xué)獨(dú)立的學(xué)科體系的努力如果沒(méi)有關(guān)于這門科學(xué)的研究對(duì)象的哲學(xué)分析是根本不可能做到的。也就是說(shuō)，直到今天，我們還需要對(duì)行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究什么，它的研究對(duì)象的內(nèi)容和邊界在什么地方，等等問(wèn)題，作以哲學(xué)的思考?；谏鲜隹紤]，我們這里嘗試著對(duì)公共行政體系結(jié)構(gòu)作一哲學(xué)解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會(huì)相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價(jià)值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識(shí)、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，一切因人類社會(huì)生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個(gè)方面的內(nèi)容。從事國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機(jī)整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會(huì)的發(fā)展、人類的進(jìn)步、社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、社會(huì)組織形式和活動(dòng)方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會(huì)未期，隨著國(guó)家的出現(xiàn)和社會(huì)公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家和處理社會(huì)公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國(guó)家是一體的，行政管理也就是國(guó)家的全部對(duì)內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國(guó)家系統(tǒng)的一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國(guó)家職能的分化達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢(shì)。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來(lái)認(rèn)識(shí)行政體系和把握行政管理職能。而是要求對(duì)行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運(yùn)作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個(gè)方面來(lái)研究行政體系，既是對(duì)行政體系進(jìn)行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

內(nèi)容提要：行政體系是適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面存在和發(fā)展的要求而建立起來(lái)的國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（二）由行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格等要素構(gòu)成的價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。這三個(gè)子系統(tǒng)在總體上的動(dòng)態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的總體。

行政學(xué)已經(jīng)歷了一百多年的成長(zhǎng)過(guò)程，但是，完整的行政學(xué)學(xué)科體系尚未建立起來(lái)，直到今天，人們還常常對(duì)行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科發(fā)生懷疑。從我國(guó)新的學(xué)科分類來(lái)看，行政學(xué)被掛靠在政治學(xué)和管理學(xué)兩個(gè)門類之下，這是唯一一個(gè)“一女二夫”的學(xué)科。從這一點(diǎn)可以看出：第一，行政學(xué)的學(xué)科獨(dú)立性沒(méi)有得到人們的普遍認(rèn)同；第二，行政學(xué)自身在學(xué)科建設(shè)方面沒(méi)有證明其獨(dú)立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學(xué)迄今還是一個(gè)各種理論或?qū)W說(shuō)的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒(méi)在實(shí)用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對(duì)策性思考總是把學(xué)科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對(duì)行政學(xué)的發(fā)展提出了日益強(qiáng)烈的要求，而行政學(xué)的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認(rèn)同的情況下才會(huì)獲得充分的機(jī)遇。可見(jiàn)，對(duì)行政學(xué)的研究對(duì)象進(jìn)行一些哲學(xué)分析已成為一個(gè)迫切的理論課題。因?yàn)?，公共行政的?shí)踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下者健全的，科學(xué)理論如果能在各種各樣隨機(jī)臆造的學(xué)說(shuō)中脫而出，取決于行政學(xué)學(xué)科體系的建立和完善，而建立行政學(xué)獨(dú)立的學(xué)科體系的努力如果沒(méi)有關(guān)于這門科學(xué)的研究對(duì)象的哲學(xué)分析是根本不可能做到的。也就是說(shuō)，直到今天，我們還需要對(duì)行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究什么，它的研究對(duì)象的內(nèi)容和邊界在什么地方，等等問(wèn)題，作以哲學(xué)的思考。基于上述考慮，我們這里嘗試著對(duì)公共行政體系結(jié)構(gòu)作一哲學(xué)解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會(huì)相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價(jià)值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識(shí)、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，一切因人類社會(huì)生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個(gè)方面的內(nèi)容。從事國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機(jī)整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會(huì)的發(fā)展、人類的進(jìn)步、社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、社會(huì)組織形式和活動(dòng)方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會(huì)未期，隨著國(guó)家的出現(xiàn)和社會(huì)公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家和處理社會(huì)公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國(guó)家是一體的，行政管理也就是國(guó)家的全部對(duì)內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國(guó)家系統(tǒng)的一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國(guó)家職能的分化達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢(shì)。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來(lái)認(rèn)識(shí)行政體系和把握行政管理職能。而是要求對(duì)行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運(yùn)作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個(gè)方面來(lái)研究行政體系，既是對(duì)行政體系進(jìn)行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

內(nèi)容提要：行政體系是適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面存在和發(fā)展的要求而建立起來(lái)的國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（二）由行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格等要素構(gòu)成的價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。這三個(gè)子系統(tǒng)在總體上的動(dòng)態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的總體。

行政學(xué)已經(jīng)歷了一百多年的成長(zhǎng)過(guò)程，但是，完整的行政學(xué)學(xué)科體系尚未建立起來(lái)，直到今天，人們還常常對(duì)行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科發(fā)生懷疑。從我國(guó)新的學(xué)科分類來(lái)看，行政學(xué)被掛靠在政治學(xué)和管理學(xué)兩個(gè)門類之下，這是唯一一個(gè)“一女二夫”的學(xué)科。從這一點(diǎn)可以看出：第一，行政學(xué)的學(xué)科獨(dú)立性沒(méi)有得到人們的普遍認(rèn)同；第二，行政學(xué)自身在學(xué)科建設(shè)方面沒(méi)有證明其獨(dú)立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學(xué)迄今還是一個(gè)各種理論或?qū)W說(shuō)的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒(méi)在實(shí)用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對(duì)策性思考總是把學(xué)科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對(duì)行政學(xué)的發(fā)展提出了日益強(qiáng)烈的要求，而行政學(xué)的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認(rèn)同的情況下才會(huì)獲得充分的機(jī)遇。可見(jiàn)，對(duì)行政學(xué)的研究對(duì)象進(jìn)行一些哲學(xué)分析已成為一個(gè)迫切的理論課題。因?yàn)?，公共行政的?shí)踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下者健全的，科學(xué)理論如果能在各種各樣隨機(jī)臆造的學(xué)說(shuō)中脫而出，取決于行政學(xué)學(xué)科體系的建立和完善，而建立行政學(xué)獨(dú)立的學(xué)科體系的努力如果沒(méi)有關(guān)于這門科學(xué)的研究對(duì)象的哲學(xué)分析是根本不可能做到的。也就是說(shuō)，直到今天，我們還需要對(duì)行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究什么，它的研究對(duì)象的內(nèi)容和邊界在什么地方，等等問(wèn)題，作以哲學(xué)的思考。基于上述考慮，我們這里嘗試著對(duì)公共行政體系結(jié)構(gòu)作一哲學(xué)解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會(huì)相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價(jià)值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識(shí)、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，一切因人類社會(huì)生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個(gè)方面的內(nèi)容。從事國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機(jī)整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會(huì)的發(fā)展、人類的進(jìn)步、社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、社會(huì)組織形式和活動(dòng)方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會(huì)未期，隨著國(guó)家的出現(xiàn)和社會(huì)公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家和處理社會(huì)公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國(guó)家是一體的，行政管理也就是國(guó)家的全部對(duì)內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國(guó)家系統(tǒng)的一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國(guó)家職能的分化達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢(shì)。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來(lái)認(rèn)識(shí)行政體系和把握行政管理職能。而是要求對(duì)行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運(yùn)作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價(jià)值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個(gè)方面來(lái)研究行政體系，既是對(duì)行政體系進(jìn)行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

為深入貫徹《中共**市委、**市人民政府、**警備區(qū)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市民防工作的若干意見(jiàn)》，以及第五次全國(guó)人防會(huì)議和本市民防工作會(huì)議精神，努力建設(shè)具有中國(guó)特色、**特點(diǎn)的現(xiàn)代化民防，按照國(guó)家和本市深入推進(jìn)依法行政和加強(qiáng)法治政府建設(shè)的總體要求，現(xiàn)就加快推進(jìn)本市民防依法行政體系建設(shè)提出如下意見(jiàn)：

一、充分認(rèn)識(shí)加快推進(jìn)民防依法行政體系建設(shè)的重大意義

1、是貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的需要。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出我國(guó)全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則、具體目標(biāo)、主要任務(wù)和措施要求。市政府為此印發(fā)《**市貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉的意見(jiàn)》，明確本市貫徹落實(shí)的具體實(shí)施意見(jiàn)，又相繼提出了一系列深入推進(jìn)依法行政的目標(biāo)要求和任務(wù)措施。這是新時(shí)期**民防全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的行動(dòng)綱領(lǐng)和目標(biāo)要求。

2、是嚴(yán)格執(zhí)行民防法律法規(guī)規(guī)章以及會(huì)議文件要求的需要?！度嗣穹揽辗ā奉C布實(shí)施后，本市以貫徹該法為契機(jī)，相繼制定了《**市民防條例》、《**市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章，明確了民防部門的各項(xiàng)管理職能和法定職責(zé)。中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定》，提出“依法建設(shè)、依法管理”是人防建設(shè)的基本原則，第五次全國(guó)人防會(huì)議明確提出要大力推進(jìn)由傳統(tǒng)的以行政命令為主的管理模式向現(xiàn)代的依法管理模式轉(zhuǎn)變，市委3號(hào)文和本市民防工作會(huì)議進(jìn)一步提出要全面推進(jìn)民防依法行政。上述法律、法規(guī)、規(guī)章以及會(huì)議文件確定的工作原則和要求，是民防部門推進(jìn)依法行政的主要依據(jù)和職責(zé)任務(wù)。

3、是加快推進(jìn)新時(shí)期**民防事業(yè)發(fā)展的需要。在市委、市政府和**警備區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)下，近年來(lái)民防事業(yè)迎來(lái)了跨越式發(fā)展的難得機(jī)遇。在發(fā)展理念上，明確了民防事業(yè)要以人為本、兩防一體、科教興業(yè)。在發(fā)展戰(zhàn)略上，明確了要把握“一條主線”、推進(jìn)“三個(gè)融合”、建設(shè)“六大體系”、落實(shí)“四項(xiàng)保障”。在改革措施上，以民防部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，積極探索內(nèi)部管理體制改革，實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、管辦分離。以民防法制為保障，建設(shè)管理規(guī)范、辦事高效的依法行政體系是體現(xiàn)發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略與保障改革措施順利推進(jìn)的制度基礎(chǔ)，也是組織指揮、地下防護(hù)等其他體系規(guī)范運(yùn)作、發(fā)揮實(shí)效的重要保障。

二、推進(jìn)民防依法行政體系建設(shè)的主要目標(biāo)

摘要：本文介紹了以德國(guó)為代表的西方國(guó)家的財(cái)稅體制和行政體制，分析了行政體制與財(cái)稅體制相分離的情況，指出了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提高財(cái)政效率的辦法，并在此基礎(chǔ)上批評(píng)了試圖重新劃分行政區(qū)劃來(lái)提高財(cái)政效率的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃/地方財(cái)政/效率

近年來(lái)，隨著由國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革帶來(lái)的市場(chǎng)化進(jìn)程的進(jìn)一步深入，對(duì)地方財(cái)政體制以及與之相對(duì)應(yīng)的行政體制改革的制度需求顯得日益突出。中國(guó)現(xiàn)有的地方財(cái)政體制以及行政體制必須進(jìn)行比較大的改革，這似乎已經(jīng)是理論界和政策制定部門的共識(shí)。一種改革方案是：增加省級(jí)行政單位，由省直接管理縣市。同時(shí)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣直接管村，因?yàn)楝F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員太多，財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重，上級(jí)政府無(wú)法控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以不如取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣的結(jié)果就形成了與世界上大部分國(guó)家相同的財(cái)政體制：三級(jí)行政，三級(jí)財(cái)政，而且財(cái)政和行政是同一的層次。本人認(rèn)為，這種方案是建立在以美國(guó)制度為西方發(fā)達(dá)國(guó)家制度模式代表的表面理解的基礎(chǔ)上的，忽視了一些制度改革的基本理論問(wèn)題。為此，本文試圖對(duì)行政體制和財(cái)政體制改革的一些相關(guān)基本理論問(wèn)題進(jìn)行討論，為中國(guó)地方財(cái)政改革的方案選擇排除理論上的誤區(qū)。?。ㄖ荩┑胤阶灾蔚牧?guó)原則對(duì)于世界上大部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，由其建國(guó)的歷史特點(diǎn)，基本上是聯(lián)邦制國(guó)家。在這些聯(lián)邦制國(guó)家，州（?。┦腔镜淖灾螁挝?。州自治主要體現(xiàn)為州的重要事務(wù)由本州人民決定，而聯(lián)邦所擁有的權(quán)力理論上只是州對(duì)國(guó)家權(quán)力的讓渡。聯(lián)邦（中央）政府無(wú)權(quán)改變州（省）一級(jí)的行政區(qū)劃，包括決定省府這樣的事情。從財(cái)政體制上來(lái)說(shuō)，最早的權(quán)力讓渡形式就是關(guān)稅聯(lián)盟，例如德國(guó)的普魯士關(guān)稅聯(lián)盟。由于這樣一個(gè)特點(diǎn)，對(duì)于大部分西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，州作為固定的行政單位，其管轄的范圍，立國(guó)以后一經(jīng)形成就固定不變。美國(guó)最初只有13個(gè)州，最后通過(guò)購(gòu)買和擴(kuò)張，擴(kuò)大為現(xiàn)在的50個(gè)州，但是其已經(jīng)有的州，一經(jīng)形成以后并沒(méi)有任何的改變。德國(guó)和法國(guó)邊境地區(qū)的薩爾州，本來(lái)是屬于法國(guó)所有，后來(lái)通過(guò)居民自決，加入德國(guó)，成為德國(guó)的一個(gè)州。東西德統(tǒng)一，也是通過(guò)由東德加入西德的方式實(shí)現(xiàn)的。最近，德國(guó)為勃蘭登堡是否加人柏林市進(jìn)行居民投票。對(duì)于我們相當(dāng)一些中國(guó)人來(lái)說(shuō)，自治也許只是西方國(guó)家的一種文化傳統(tǒng)，而我的理解是，這是西方國(guó)家立國(guó)的基本理念。一個(gè)通常的誤解是，先有國(guó)家，后有國(guó)民，而正確的理解是先有國(guó)民，后有國(guó)家。如果一個(gè)國(guó)家不是以自治的單位聯(lián)合而成，那么國(guó)家本身就沒(méi)有民眾授權(quán)的法律基礎(chǔ)。因此，從民意授權(quán)立國(guó)的基本原則來(lái)說(shuō)，省（州）作為基本自治單位的管轄范圍是不可以通過(guò)行政區(qū)改革，而只有通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用裢镀钡姆绞讲拍芗右愿淖兊摹?/p>

一、行政管轄區(qū)規(guī)模和管理效率的關(guān)系

主張將省行政管轄區(qū)規(guī)模劃小的一個(gè)重要的依據(jù)是，中國(guó)省的范圍太大，管理沒(méi)有效率。劃小就可以提高管理效率。管理的效率以什么為依據(jù)呢，如果以這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者說(shuō)人均GDP為依據(jù)，這種說(shuō)法就很難找到支持的論據(jù)。就美國(guó)來(lái)說(shuō)，各個(gè)州的人口和土地面積的范圍就相差很大，并不是小的州就管理得特別好，而大的州就管理得特別槽糕。就德國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，面積最大的州是南部的巴伐利亞州，目前是德國(guó)最富裕的州。人口最多的州是北萊茵——威斯特法倫州，這個(gè)州也是德國(guó)比較富裕的州。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人口規(guī)模大的州富裕的比較多，這是因?yàn)樵谌丝谧杂闪鲃?dòng)的情況下，人口多的州必定是長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)收入水平比較高的地區(qū)。中國(guó)的情況也是一樣的，我們現(xiàn)有的省級(jí)行政管理區(qū)從人口和面積規(guī)模來(lái)說(shuō)也是大小不一的，那些小的?。▍^(qū)）管理得是不是比大的省區(qū)好，這是不言自明的。國(guó)外有人經(jīng)常對(duì)中國(guó)人說(shuō)，中國(guó)落后是因?yàn)橹袊?guó)太大了，管理沒(méi)有效率，改革也難。這種說(shuō)法也許本身并無(wú)分裂中國(guó)的用心，但是大部分中國(guó)人聽(tīng)起來(lái)很不舒服。因?yàn)椴⒎前阎袊?guó)分成幾個(gè)中國(guó)就會(huì)富了，事情就好辦了，比如許多非洲國(guó)家，它們都很小，有的不如我們的一個(gè)省大，可是他們并不能富起來(lái)。因此，地方政府行政管理的效率從理論上來(lái)說(shuō)，與管理的轄區(qū)大小并沒(méi)有必然的相關(guān)關(guān)系。因?yàn)楣芾頇C(jī)構(gòu)是由管理人員組成的，在大的省區(qū)，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)可以由更多的人組成，而小的省區(qū)，由更少的人組成。行政管理人員和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理論上應(yīng)該是相同的。相反的情況是，由于管理的轄區(qū)比較大，更可能形成專門化的管理，而在管理的轄區(qū)比較小的情況下，很難形成專門化的管理，管理的水平相對(duì)就比較低，理論上來(lái)說(shuō)，也可能是低效的，尤其是在使用現(xiàn)代信息技術(shù)作為辦公支持系統(tǒng)的情況下，管轄范圍小，會(huì)導(dǎo)致設(shè)備使用效率低下。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是，一個(gè)大省可以擁有比較大的防疫監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，門類比較齊全的專業(yè)技術(shù)人員和相應(yīng)的設(shè)備，而一個(gè)小的省，就不可能做到這一點(diǎn)。所以，為了提高管理效率和專業(yè)化管理水平，省區(qū)單位應(yīng)該是比較大，而不是相反。美國(guó)和其它西方國(guó)家的州管轄范圍是比我們的省小，但是他們這種情況是歷史形成的，并不是后來(lái)改變的結(jié)果。

二、行政體制和財(cái)政體制的關(guān)系