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摘要：本文介紹了以德國為代表的西方國家的財稅體制和行政體制，分析了行政體制與財稅體制相分離的情況，指出了在市場經(jīng)濟條件下提高財政效率的辦法，并在此基礎上批評了試圖重新劃分行政區(qū)劃來提高財政效率的設想。

關鍵詞：行政區(qū)劃/地方財政/效率

近年來，隨著由國有企業(yè)產(chǎn)權改革帶來的市場化進程的進一步深入，對地方財政體制以及與之相對應的行政體制改革的制度需求顯得日益突出。中國現(xiàn)有的地方財政體制以及行政體制必須進行比較大的改革，這似乎已經(jīng)是理論界和政策制定部門的共識。一種改革方案是：增加省級行政單位，由省直接管理縣市。同時，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣直接管村，因為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員太多，財政危機嚴重，上級政府無法控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以不如取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣的結果就形成了與世界上大部分國家相同的財政體制：三級行政，三級財政，而且財政和行政是同一的層次。本人認為，這種方案是建立在以美國制度為西方發(fā)達國家制度模式代表的表面理解的基礎上的，忽視了一些制度改革的基本理論問題。為此，本文試圖對行政體制和財政體制改革的一些相關基本理論問題進行討論，為中國地方財政改革的方案選擇排除理論上的誤區(qū)。省（州）地方自治的立國原則對于世界上大部分西方發(fā)達國家來說，由其建國的歷史特點，基本上是聯(lián)邦制國家。在這些聯(lián)邦制國家，州（省）是基本的自治單位。州自治主要體現(xiàn)為州的重要事務由本州人民決定，而聯(lián)邦所擁有的權力理論上只是州對國家權力的讓渡。聯(lián)邦（中央）政府無權改變州（?。┮患壍男姓^(qū)劃，包括決定省府這樣的事情。從財政體制上來說，最早的權力讓渡形式就是關稅聯(lián)盟，例如德國的普魯士關稅聯(lián)盟。由于這樣一個特點，對于大部分西方國家來說，州作為固定的行政單位，其管轄的范圍，立國以后一經(jīng)形成就固定不變。美國最初只有13個州，最后通過購買和擴張，擴大為現(xiàn)在的50個州，但是其已經(jīng)有的州，一經(jīng)形成以后并沒有任何的改變。德國和法國邊境地區(qū)的薩爾州，本來是屬于法國所有，后來通過居民自決，加入德國，成為德國的一個州。東西德統(tǒng)一，也是通過由東德加入西德的方式實現(xiàn)的。最近，德國為勃蘭登堡是否加人柏林市進行居民投票。對于我們相當一些中國人來說，自治也許只是西方國家的一種文化傳統(tǒng)，而我的理解是，這是西方國家立國的基本理念。一個通常的誤解是，先有國家，后有國民，而正確的理解是先有國民，后有國家。如果一個國家不是以自治的單位聯(lián)合而成，那么國家本身就沒有民眾授權的法律基礎。因此，從民意授權立國的基本原則來說，省（州）作為基本自治單位的管轄范圍是不可以通過行政區(qū)改革，而只有通過當?shù)鼐用裢镀钡姆绞讲拍芗右愿淖兊摹?/p>

一、行政管轄區(qū)規(guī)模和管理效率的關系

主張將省行政管轄區(qū)規(guī)模劃小的一個重要的依據(jù)是，中國省的范圍太大，管理沒有效率。劃小就可以提高管理效率。管理的效率以什么為依據(jù)呢，如果以這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平或者說人均GDP為依據(jù)，這種說法就很難找到支持的論據(jù)。就美國來說，各個州的人口和土地面積的范圍就相差很大，并不是小的州就管理得特別好，而大的州就管理得特別槽糕。就德國的情況來說，面積最大的州是南部的巴伐利亞州，目前是德國最富裕的州。人口最多的州是北萊茵——威斯特法倫州，這個州也是德國比較富裕的州。從各國的經(jīng)驗來看，人口規(guī)模大的州富裕的比較多，這是因為在人口自由流動的情況下，人口多的州必定是長期以來經(jīng)濟發(fā)達收入水平比較高的地區(qū)。中國的情況也是一樣的，我們現(xiàn)有的省級行政管理區(qū)從人口和面積規(guī)模來說也是大小不一的，那些小的省（區(qū)）管理得是不是比大的省區(qū)好，這是不言自明的。國外有人經(jīng)常對中國人說，中國落后是因為中國太大了，管理沒有效率，改革也難。這種說法也許本身并無分裂中國的用心，但是大部分中國人聽起來很不舒服。因為并非把中國分成幾個中國就會富了，事情就好辦了，比如許多非洲國家，它們都很小，有的不如我們的一個省大，可是他們并不能富起來。因此，地方政府行政管理的效率從理論上來說，與管理的轄區(qū)大小并沒有必然的相關關系。因為管理機構是由管理人員組成的，在大的省區(qū)，相關管理機構可以由更多的人組成，而小的省區(qū)，由更少的人組成。行政管理人員和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理論上應該是相同的。相反的情況是，由于管理的轄區(qū)比較大，更可能形成專門化的管理，而在管理的轄區(qū)比較小的情況下，很難形成專門化的管理，管理的水平相對就比較低，理論上來說，也可能是低效的，尤其是在使用現(xiàn)代信息技術作為辦公支持系統(tǒng)的情況下，管轄范圍小，會導致設備使用效率低下。一個簡單的例子是，一個大省可以擁有比較大的防疫監(jiān)督管理機構，門類比較齊全的專業(yè)技術人員和相應的設備，而一個小的省，就不可能做到這一點。所以，為了提高管理效率和專業(yè)化管理水平，省區(qū)單位應該是比較大，而不是相反。美國和其它西方國家的州管轄范圍是比我們的省小，但是他們這種情況是歷史形成的，并不是后來改變的結果。

二、行政體制和財政體制的關系

長期以來，我國實行的制度都是行政管理層次和財政層次相統(tǒng)一的，有一級政府就有一級財權。事實上在世界上許多國家，財政層次和行政層次不是完全對應的。一般的情況是行政層次往往多于財政層次。例如，在德國雖然縣作為一級行政層次，但是它不是一個財政層次。在法國，由于省比較小，1956年改革建立了經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)，每個區(qū)由2到8個省構成，建立經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)的目的就是為了實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的需要。法國現(xiàn)有28個經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)，但這些區(qū)并不是財政層次。行政層次的設置是出于管理的需要，財政層次的設立就需要考慮到地方公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益和對地方政府的財政激勵機制問題。這里依據(jù)的是兩個不同的原理。表1以德國人口最多、經(jīng)濟高度發(fā)達的北萊茵一威斯特法倫州的行政管理區(qū)劃為例，以說明德國州以下行政管理層的構成。這個州是德國的老工業(yè)中心魯爾區(qū)，州內有科隆、杜塞爾多夫、杜伊斯堡、多特蒙德、亞琛、埃森、波鴻、明斯特、波恩等著名城市，其城市密度大大超過德國其他的州，但是德國人并沒有因此將本州劃分成更小的部分。同時，德國的行政管理和財政層次是分離的。在州和市鎮(zhèn)之間有區(qū)、縣和縣級市三個層次，但是作為財政層次就是州和市鎮(zhèn)。縣不是獨立的財政單位，但是它是一級行政單位，負責管理一定的事務，主要是區(qū)劃方面的任務。對人民生活有直接影響的是交通事務?？h范圍內的交通事業(yè)由縣負責規(guī)劃和管理，所需要的經(jīng)費由州根據(jù)預算需要直接配給。

三、制度改革的成本和效益分析

制度改革的成本由兩個方面構成，一是新制度和舊制度轉換的成本，二是新制度成立以后的實際運行成本和原有制度比較而增加的支出。簡單來說，如果我們新成立50個省級單位，其制度轉換成本基本構成為：新成立省會的成本；新增加的省行政人員的人員支出和辦公用品支出；新成立的省的轄區(qū)所有企業(yè)的改換地址和相關公文的成本；采用新省名給本省區(qū)內所有企業(yè)對外聯(lián)系帶來的對外宣傳成本；所有的交通工具和標志重新更換的成本等。新制度建設以后新增加的運行成本：（1）新增加省份的干部到首都開會辦事的成本。（2）新增加的統(tǒng)計資料以及各種以省為單位統(tǒng)計資料的印刷成本，比如統(tǒng)計年鑒。（3）編寫新地理教材的成本。（4）文化傳統(tǒng)損失的成本。現(xiàn)在的縣志以及其他地方文獻資料都是以省為基本背景單位編寫的。省區(qū)范圍進行大規(guī)模的變動以后，文獻資料包括的范圍不同，就形成一種文化傳承方面的損失。同時長期以來，各個省已經(jīng)形成特有的文化特色和居民意識，省區(qū)劃小以后，就很難形成文化和意識上的單元，因此，也是一種文化傳承方面的損失。這種損失是無法用經(jīng)濟價值來衡量的。（5）對外國際聯(lián)系方面的損失。外國人對中國的了解是一個長期的過程，中國現(xiàn)有沿海省市對外已經(jīng)有相當?shù)闹?，新成立的省市如果采用新的名稱，很難被外界接受。

由于增加新省區(qū)的制度改革并不涉及生產(chǎn)資料的所有權制度、市場機制等經(jīng)濟制度基本要素方面的改革，涉及的僅僅是管轄區(qū)范圍技術層面的改革，因此，改革的效益主要在于管理效率的提高。具體來說應該是時間的節(jié)省和管理費用的節(jié)省。這就需要測算現(xiàn)在省級行政管理的任務哪些方面可以通過將省分得更小而得到這兩方面的節(jié)省。最后，必須對制度改革總成本和總收益的具體數(shù)據(jù)進行比較，才能得出改革是否可行的結論。中國地方財政體制和行政體制問題的本質也許有人認為，中國的省比較大，影響了中央行政和財政權力的實施。比較突出的問題是各個地區(qū)為競爭投資所引發(fā)的稅收優(yōu)惠、重復建設以及轉移支付資金不足等問題。第一，通過稅收優(yōu)惠競爭投資已經(jīng)不是中國特有的問題，現(xiàn)在是一個全球降低稅率競爭投資的高潮。中國沿海地區(qū)的直接競爭對手，已經(jīng)不僅僅是中國的其它地區(qū)，也包括世界上其他國家和地區(qū)，例如越南、泰國等國家。第二，重復建設實際是一個比較陳舊的計劃經(jīng)濟下的概念。如果國家不是項目的資金投入單位，企業(yè)投資是不存在所謂重復建設問題的，不管項目產(chǎn)品是否相同，企業(yè)是收回項目投資的責任單位。