訴訟調(diào)解，是指在訴訟過(guò)程中雙方（或多方）當(dāng)事人在法院的主持和協(xié)調(diào)下，自愿平等協(xié)商，從而解決糾紛的活動(dòng)。行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟的活動(dòng)。在我國(guó)現(xiàn)行的訴訟制度中，調(diào)解最常用于民事訴訟，并且是民事審判的一大原則，而在公法訴訟中卻被限制使用。按照我國(guó)法律規(guī)定，行政訴訟除了賠償訴訟之外，原則上不適用調(diào)解，而賠償訴訟也只是“可以”適用調(diào)解。這種“行政案件不適用調(diào)解”的原則也已成為了我國(guó)行政訴訟的一項(xiàng)制度。

但是，在現(xiàn)實(shí)的行政審判中，卻存在著大量通過(guò)法院協(xié)調(diào)結(jié)案的案件，這類案件以原告撤訴的方式出現(xiàn)，并且早已形成了一種法官和當(dāng)事人心照不宣的，被社會(huì)所默許的行政訴訟“準(zhǔn)調(diào)解”機(jī)制。

一、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀。

我國(guó)自《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，行政訴訟中的撤訴率一直高居不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年至2002年，全國(guó)行政訴訟中的撤訴率均高于30%.[①]在這些撤訴案件中，大量是由法院出面“動(dòng)員”或“勸說(shuō)”，在被告行政機(jī)關(guān)與原告“協(xié)商互讓”基礎(chǔ)上，或由被告改變?cè)唧w行政行為，原告申請(qǐng)撤訴獲人民法院準(zhǔn)許結(jié)案。為了規(guī)避行政訴訟法不適用調(diào)解的規(guī)定，法院內(nèi)部通常稱之為“協(xié)調(diào)”。這就造成了這樣一種局面，一面是立法在義正嚴(yán)詞地禁止調(diào)解，一面卻是司法實(shí)踐中法官的“明知故犯”。

二、造成我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度現(xiàn)狀的原因。

實(shí)踐中存在調(diào)解的具體原因可分析如下：第一、司法權(quán)弱于行政權(quán)，司法地方化、行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。法官不敢下判，行政機(jī)關(guān)不愿敗訴，原告不敢與行政機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂。第二、調(diào)解一直是人民法院處理民商事糾紛案件的有效途徑，它是我國(guó)司法實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)。由于我國(guó)《行政訴訟法》脫胎于《民事訴訟法》，各級(jí)法院在探索行政審判改革方式時(shí)，可能較多地試行了這一方式。第三、我國(guó)行政賠償訴訟肯定了可以適用調(diào)解，實(shí)踐中可能推動(dòng)了調(diào)解在適用中的拓展和各方對(duì)采納調(diào)解更多的接受。

【摘要】

審判實(shí)踐中大量的行政訴訟撤訴案件不能不引發(fā)我們對(duì)行政訴訟中存在“不適用調(diào)解制度”的合理性懷疑。本文擬以筆者所在法院近三年行政訴訟案件撤訴率不斷上升的現(xiàn)狀為窗口，透過(guò)行政訴訟理論與司法實(shí)踐脫節(jié)所生之尷尬困境，提出了行政訴訟中引入調(diào)解制度不僅具有行政自由裁量權(quán)的存在、“公權(quán)不可處分”理論的缺失、域外行政訴訟和解制度的存在等理論基礎(chǔ)，而且還有符合國(guó)人傳統(tǒng)的訴訟文化、當(dāng)事人在風(fēng)險(xiǎn)博奕中實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，筆者提出了行政訴訟中調(diào)解制度的運(yùn)行模式和適用原則：（一）本土資源調(diào)解與ADR自行協(xié)商并行模式；（二）有限調(diào)解原則；（三）合法性原則；（四）反悔權(quán)取消原則。

【關(guān)鍵詞】

用“羞答答的玫瑰靜悄悄地開”這句歌詞來(lái)形容我國(guó)行政審判調(diào)解制度是再恰當(dāng)不過(guò)的了。之所以“靜悄悄”，是因?yàn)槲覈?guó)行政法因強(qiáng)調(diào)“公權(quán)不可處分”而在實(shí)定法上明確禁止對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解。之所以“羞答答”，是因?yàn)榭嘤诜傻慕剐砸?guī)定，司法實(shí)踐中，法官不得不運(yùn)用庭外和解由當(dāng)事人撤訴來(lái)替代調(diào)解。之所以“開”，是為了化解社會(huì)矛盾，定紛止?fàn)?，?gòu)建和諧穩(wěn)定社會(huì)之需。由于審判實(shí)踐中行政案件撤訴率長(zhǎng)期居高不下，非正常撤訴的現(xiàn)狀為行政訴訟立法所始料不及，其弊端已是冰山一角，日益凸現(xiàn)，因而不能不引發(fā)我們對(duì)行政訴訟中存在“不適用調(diào)解制度”的合理性懷疑。有鑒于此，行政訴訟這片沃土中應(yīng)否引植調(diào)解這支艷麗而扎手的“玫瑰”，應(yīng)否任其綻放，已成了理論界與實(shí)務(wù)界激烈爭(zhēng)論與探討的一個(gè)論題。為了鼓勵(lì)社會(huì)矛盾的多元化解決，共創(chuàng)和諧社會(huì)，筆者試圖以所在法院近三年行政訴訟案件撤訴率不斷上升的現(xiàn)狀為窗口，透過(guò)行政訴訟理論與司法實(shí)踐脫節(jié)所生之尷尬困境，提出了行政訴訟中引入調(diào)解制度不僅具有理論基礎(chǔ)，而且還具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上，提出了行政訴訟中調(diào)解制度的運(yùn)行模式和適用原則，以引起理論界對(duì)調(diào)解價(jià)值的重視，并期對(duì)我國(guó)行政訴訟法的修改有所裨益。

一、“行政案件不適用調(diào)解”——現(xiàn)有理論之尷尬

《行政訴訟法》第五十條明文規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！睋?jù)此，從實(shí)定法上看，我國(guó)沒(méi)有行政訴訟調(diào)解制度。但審判實(shí)踐中，大量案件是原、被告在法院默許乃至動(dòng)員后通過(guò)“案外和解”解決的，而原告在訴訟中撤回訴訟請(qǐng)求，實(shí)際上就是和解的一種表現(xiàn)形式。

論文摘要:我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定:人民法院審理行政訴訟案件除了行政賠償訴訟案件可以適用調(diào)解外,其他行政訴訟案件不適用調(diào)解.但是在行政訴訟現(xiàn)實(shí)審判實(shí)踐過(guò)程中,存在以協(xié)調(diào)的方式處理行政訴訟案件,而最終由原告撤回起訴的現(xiàn)象.在這些原告撤訴的行政案件中,多數(shù)是因?yàn)樵诜ㄔ簠f(xié)調(diào)后被告改變了原具體行政或原,被告在法院的協(xié)調(diào)后達(dá)到一致意見(jiàn)后原告申請(qǐng)撤訴.由于對(duì)行政訴訟案件的調(diào)解結(jié)案沒(méi)有法律上的依據(jù),人民法院只得以準(zhǔn)許裁定原告撤訴的方式而結(jié)案,這樣的做法在一定程度上損害了法律的嚴(yán)肅性和司法的權(quán)威性,因而在行政訴訟中承認(rèn)并規(guī)范行政訴訟調(diào)解制度就顯得非常重要.筆者通過(guò)對(duì)行政訴訟審判的現(xiàn)狀和問(wèn)題的闡述以及建立行政訴訟調(diào)解制度的原因和對(duì)策來(lái)闡述建立行政訴訟調(diào)解制度的重要性.

關(guān)鍵詞:行政訴訟調(diào)解協(xié)調(diào)撤訴

我國(guó)行政訴訟審判的現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)行政訴訟法第十五條規(guī)定:人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解."公權(quán)不可處分"明確禁止對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解,但調(diào)解畢竟是中國(guó)的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng),加上行政訴訟本身脫胎與民事訴訟,有些案件兼有行政案件與民事案件的性質(zhì)和特點(diǎn),使得行政案件的承辦人員在不知不覺(jué)中運(yùn)用協(xié)調(diào)解決問(wèn)題,總是盡力地做調(diào)解工作.雖然人民法院審理的行政案件數(shù)量在不斷增加,但與其同時(shí)行政訴訟案件的撤訴率也在不斷上升.在這些撤訴的案件中,因被告改變具體行政行為或做出原告要求的行為,原告認(rèn)為目的達(dá)到,申請(qǐng)人民法院撤訴,然后人民法院準(zhǔn)許撤訴,從而訴訟就此了解.或在人民法院的默認(rèn)乃至協(xié)調(diào)下解決,而使原告撤訴,從而獲得法院的準(zhǔn)許.行政訴訟案件越來(lái)越多的通過(guò)協(xié)調(diào)或用調(diào)解的方式來(lái)結(jié)案,使行政訴訟案件的撤訴率不斷上升.我國(guó)行政訴訟法第五十條規(guī)定:人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前,原告申請(qǐng)撤訴的,或者被告改變其所作的具體行政行為,原告同意并申請(qǐng)撤訴的,是否準(zhǔn)許由人民法院裁定.《行政訟訴法》施行至今,據(jù)有關(guān)資料顯示,幾乎沒(méi)有哪個(gè)人民法院審查撤訴申請(qǐng)后,作出過(guò)不準(zhǔn)撤訴的裁定①.在人民法院的行政訴訟案件結(jié)案的方式中,原告撤訴的比例從27%上升到51%②.從一些行政法官的報(bào)告中,我國(guó)個(gè)別地區(qū)的撤訴率竟然高達(dá)81.7%③.那么,為什么在行政訴訟調(diào)解的問(wèn)題上,理論與實(shí)踐不一致呢行政訴訟以撤訴的方式結(jié)案為何如此高呢顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動(dòng)員息訟工作和協(xié)調(diào)工作.人民法院對(duì)撤訴進(jìn)行審查的規(guī)定名存實(shí)亡.法律對(duì)有關(guān)撤訴的規(guī)定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依據(jù),訴訟中的調(diào)解游離于制度之外不受法律的規(guī)制,另一方面,人民法院在行政訴訟案件中往往在各項(xiàng)利益的權(quán)衡下作出撤訴的裁定.于是人民法院只有變相調(diào)解,進(jìn)行庭外和解常被稱為協(xié)商,庭外工作等;人民法院與原告,被告"合謀"用人民法院裁定終結(jié)了大量的行政訴訟,在撤訴的案件中,人民法院的隨意性很大,這實(shí)際上采取了逃避司法審查,進(jìn)行庭外和解的方法是有悖于法律精神的.有人認(rèn)為這種人為高比例的撤訴率已給行政審判的正常開展帶來(lái)了危害:表現(xiàn)在(1)嚴(yán)重影響了行政訴訟所追求的社會(huì)效果(2)法官的公信度下降(3)法院的威信降低(4)影響了法律的嚴(yán)肅性(5)影響法官素質(zhì)的提高④.我國(guó)行政訴訟法雖然明文否定了調(diào)解,但事實(shí)上阻止不了當(dāng)事人庭外和解以及實(shí)踐中高比例的撤訴率,大量的撤訴率就說(shuō)明了這一點(diǎn).

二,建立行政訴訟調(diào)解制度的原因

行政訴訟法中的調(diào)解是指行政主體和行政相對(duì)人在人民法院審判組織的主持下,基于自愿,平等協(xié)商的原則,經(jīng)過(guò)雙方協(xié)商解決行政糾紛的一種解決途徑⑤.行政訴訟調(diào)解制度的建立具有深刻的法律基礎(chǔ).

「內(nèi)容摘要」對(duì)于行政訴訟中是否適用調(diào)解的問(wèn)題，大多數(shù)學(xué)者持否定態(tài)度，與此相呼應(yīng)，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法也明確規(guī)定“不適用調(diào)解”。對(duì)此，筆者不予茍同，本文從現(xiàn)代行政的需要、行政法的平衡精神及維護(hù)法治統(tǒng)一的角度出發(fā)論證了行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度的必要性，并在借鑒我國(guó)民事訴訟調(diào)解成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，闡述了關(guān)于在我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)想。

「關(guān)鍵詞」行政訴訟調(diào)解制度必要性構(gòu)想一、引言“訴訟調(diào)解”，又稱司法調(diào)解，是指在訴訟過(guò)程中，法院應(yīng)該依當(dāng)事人的申請(qǐng)或者可以依職權(quán)，在自愿、合法的基礎(chǔ)上，以調(diào)解方式解決當(dāng)事人之間糾紛的一種訴訟制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)極為重視和大力倡導(dǎo)法院調(diào)解，審判實(shí)務(wù)中大多數(shù)民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國(guó)民事訴訟中最富有特色的制度。在國(guó)內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽(yù)，在國(guó)外，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但是，遺憾的是學(xué)者們卻拒絕行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度。有的學(xué)者認(rèn)為“不以調(diào)解的方式結(jié)案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學(xué)者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]與此相適應(yīng)，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》，下同）第50條則明確規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當(dāng)事人對(duì)權(quán)利（力）的自由處分的基礎(chǔ)上的，而行政權(quán)對(duì)行政主體而言，既是一種權(quán)力，也是一種義務(wù)（職責(zé)），即行政主體對(duì)行政權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，必須依法行使行政職權(quán)，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。筆者認(rèn)為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒(méi)有說(shuō)服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。二、行政訴訟調(diào)解的必要性1、適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要行政訴訟調(diào)解制度的反對(duì)理由主要是認(rèn)為，行政主體對(duì)行政職權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，因而不具備訴訟調(diào)解所必備的“自愿”與“合法”的基礎(chǔ)。筆者不否認(rèn)行政職權(quán)的雙重性，行政機(jī)關(guān)必須依法行政，既不得濫用行政職權(quán)，也不得消極不履行職權(quán)。但是，行政職權(quán)在行使過(guò)程中表現(xiàn)為兩種，即羈束行政行為與自由裁量行為。所謂“自由裁量”是指行政對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可以采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)或不采取某種行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是招待任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)。行政活動(dòng)必須依進(jìn)行，這是行政法治的核心內(nèi)容，那么，行政機(jī)關(guān)為何要有自由裁量權(quán)力呢？我國(guó)著名學(xué)者王名揚(yáng)先生總結(jié)出如下六方面的原因：第一，現(xiàn)代社會(huì)變遷迅速，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見(jiàn)未來(lái)的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況作出決定；第二，現(xiàn)代社會(huì)性極其復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)求一致；第三，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會(huì)缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國(guó)會(huì)無(wú)力制定行政活動(dòng)所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動(dòng)領(lǐng)域，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律的嚴(yán)格限制；第六，制定一個(gè)法律往往涉及到不同的價(jià)值判斷。[③]因此，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)擁有充分的自由處分權(quán)。其中最為典型的就是行政合同。行政合同，“是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)。”“行政合同具有如下特征：（二）、合意性：……其一，行政相對(duì)一方對(duì)合同是否訂立、合同內(nèi)容有一定的選擇權(quán)，這種選擇權(quán)是合同自由原理的具體具現(xiàn)……其二，行政合同內(nèi)容具有可妥協(xié)性”[④]當(dāng)然，行政自由裁量權(quán)必須依法行使，就此而言，民事訴訟中當(dāng)事人權(quán)利的自由處分與之并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別，只是自由處分權(quán)的程度深淺與范圍大小有別而已，而不是處分權(quán)的有無(wú)問(wèn)題。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的廣泛存在是法治的必要補(bǔ)充，是現(xiàn)代行政發(fā)展的需要。2、平衡公共利益與個(gè)人利益利益多元化是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征，各種利益之間或?qū)α⒒蚪y(tǒng)一，或融和或沖突。行政主體代表的公共利益與行政相對(duì)人代表的個(gè)人利益就是其中最為重要的利益，就二者的相互關(guān)系而言，它們是對(duì)立統(tǒng)一的。一方面，權(quán)力本身意味著一種支配力量，必然導(dǎo)致行政主體與行政相對(duì)人之間地位的不平等，而權(quán)力的易腐敗性和人為因素，難免侵害行政相對(duì)人的合法利益。另外，行政權(quán)力側(cè)重維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人側(cè)重于維護(hù)其個(gè)人利益，這樣就可能發(fā)生矛盾與沖突。另一方面，公共利益與個(gè)人利益的界限沒(méi)有絕對(duì)明確的界限，公共利益以個(gè)人利益為基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上是個(gè)人利益在一定社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)下的有機(jī)組合，是具諸多個(gè)人利益妥協(xié)、平衡的結(jié)果。因此，行政主體必須運(yùn)用行政權(quán)維護(hù)和保障相對(duì)人的個(gè)人利益；同時(shí)，行政相對(duì)人應(yīng)該服從行政主體維護(hù)的合法公共利益。這是公共利益與個(gè)人利益一致的表現(xiàn)。鑒于此，應(yīng)該和可以認(rèn)為，公共利益和個(gè)人利益之間關(guān)系的內(nèi)核心是：平衡。[⑤]而行政法作為重要的利益調(diào)節(jié)機(jī)制之一，其關(guān)注核心問(wèn)題就是行政主體代表的公共利益與行政相對(duì)人代表的個(gè)人利益之間的相互關(guān)系?？疾煨姓ǖ陌l(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)行政法經(jīng)歷了由古代“管理法”、近代“控權(quán)法”到現(xiàn)代“平衡法”趨勢(shì)日益明顯的過(guò)程。[⑥]行政法中的平衡，實(shí)質(zhì)上是一種使各種對(duì)峙或沖突因素處于相互協(xié)調(diào)之中的和諧狀態(tài)。它可以分解為以下幾個(gè)方面的要求，即行政法上權(quán)利義務(wù)的總體平衡，行政主體與相對(duì)人之間關(guān)系的平衡，公共利益與個(gè)體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等。平衡是現(xiàn)代行政法基本精神，因此行政法在實(shí)現(xiàn)其監(jiān)控政府權(quán)力，保障相對(duì)人權(quán)利，提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)公正等多重價(jià)值目標(biāo)的過(guò)程中，必須統(tǒng)籌兼顧、平衡、協(xié)調(diào)各種可能相互沖突的因素，才能真正發(fā)揮其作用。[⑦]而行政訴訟作為最后的救濟(jì)手段，與其它制度相比，更是實(shí)現(xiàn)公共利益與相對(duì)人利益平衡的調(diào)節(jié)器。但是，在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟中，一般認(rèn)為主要有兩種結(jié)案方式，即判決與裁定。其中判決又分為維持判決、撤銷判決、履行判決、確認(rèn)判決和變更判決（僅針對(duì)顯失公正的行政處罰）五種，而裁定則分不予受理起訴、駁回起訴、終結(jié)訴訟等幾種。然而，仔細(xì)考察后，我們不難發(fā)現(xiàn)無(wú)論是判決或是裁定，都是一種非此即彼的結(jié)案方式，即使是部分撤銷與變更判決，也并非當(dāng)事人雙方合意的結(jié)果。這樣訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但是在許多情況下，當(dāng)事人雙方的矛盾并沒(méi)有獲得滿意的解決，公共利益與個(gè)人利益仍然處于“失衡”狀態(tài)，即行政訴訟并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其目的。這種無(wú)法反映當(dāng)事人雙方“合意”的非此即彼的糾紛解決機(jī)制顯然已不能適應(yīng)現(xiàn)代行政法的要求。而如果在行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解機(jī)制就正好能夠彌補(bǔ)這方面的不足。因?yàn)樾姓V訟調(diào)解所體現(xiàn)的行政性、自愿性與合法性有利于平衡公共利益與個(gè)人利益，協(xié)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系。

3、維持法治的統(tǒng)一理論的否認(rèn)，立法的拒絕，卻沒(méi)有消除行政訴訟中普遍存在的“變相調(diào)解”與和解問(wèn)題。近年來(lái)引起人們普遍關(guān)注的行政案件高撤訴率就是這一狀況的反映?！缎姓V法》實(shí)行后，全國(guó)一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高時(shí)達(dá)到57.3%！[⑧]此狀引起了學(xué)者們的關(guān)注，學(xué)者通常把原告撤訴的情形區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。所謂“非正常撤訴”，其共同特點(diǎn)是原告對(duì)被訴具體行政行為并非沒(méi)有異議，原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù)；法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)“綠燈放行”。[⑨]大多數(shù)文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請(qǐng)，往往自己還動(dòng)員原告撤訴；這實(shí)際上就是一種“變相撤訴”。在實(shí)踐還存在著，為換取原告的撤訴，而行政主體與原告進(jìn)行庭外交易的“和解”情況，即被告改變具體行政行為，原告申請(qǐng)撤訴。[⑩]這種變相的調(diào)解與和解，顯然有悖于“行政訴訟不適用調(diào)解”的原則，其實(shí)質(zhì)就是規(guī)避法律，但是“幾乎沒(méi)有哪個(gè)法院在審查撤訴申請(qǐng)后作出過(guò)不準(zhǔn)撤訴的裁定?！盵j]這種狀況，既損害了法律的權(quán)威，破壞了法治的統(tǒng)一，又侵害了了公共利益或個(gè)人利益。如果行政訴訟調(diào)解法制化，就可以減少這樣的情況。三、關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)思要建立行政訴訟調(diào)解制度，不僅要從理論上明確行政調(diào)解制度的必要性和重要性，更重要的是在立法上給予明確。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。如要在行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度，就需要對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改。但是從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，由于我們先前在理論上的欠缺，在立法方面的空白。而在我國(guó)民事訴訟中，司法調(diào)解歷來(lái)受到理論和立法的重視，在司法上積累了不少可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。因此，筆者認(rèn)為，目前，我們不妨將《行政訴訟法》第50條修改為：人民法院審理行政案件，得依當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)解；其它可適用民事訴訟法。但是，行政訴訟涉及到公權(quán)力的運(yùn)用問(wèn)題，關(guān)系公共利益和個(gè)人利益的平衡，而不同于民事主體之間的平等關(guān)系，因而行政訴訟之調(diào)解又與民事訴訟調(diào)解有所不同。

所以，筆者認(rèn)為行政訴訟調(diào)解制度仍需就如下幾個(gè)方面作出規(guī)定：1、調(diào)解的啟動(dòng)方式：依申請(qǐng)而開始根據(jù)我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定，司法調(diào)解既可以因當(dāng)事人的申請(qǐng)而開始，法院也可以依職權(quán)而進(jìn)行。但是我國(guó)法院在司法實(shí)踐中將“依職權(quán)進(jìn)行調(diào)解”曲解為凡訴必進(jìn)行調(diào)解，這種偏愛(ài)調(diào)解的思維具有不少負(fù)面影響，如案件久拖不決，規(guī)避法律與判決等。將行政訴訟限定在只依當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)更符合行政訴訟的特點(diǎn)，避免法院濫用調(diào)解職權(quán)而原告人施壓，侵害原告人的合法權(quán)益。2、適用范圍：自由裁量性的具體行政行為我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，司法調(diào)解適用于一切民事權(quán)益發(fā)生爭(zhēng)議的案件，以便充分發(fā)揮調(diào)解制度在民事審判中的作用。但是行政案件與民事案件之間最大的不同就在于行政案件涉及行政主體行使公權(quán)力的問(wèn)題，而行政主體行使公權(quán)力又分兩種，即羈束行政行為與自由裁量行政行為。對(duì)于前者，行政沒(méi)有自由裁量的權(quán)力，因而其在行政訴訟過(guò)程中對(duì)行政權(quán)也沒(méi)有自由處分權(quán)，這也是許多學(xué)者們反對(duì)行政訴訟實(shí)行調(diào)解的主要原因。但是行政主體對(duì)于法律賦予其自由裁權(quán)的領(lǐng)域卻具有依法自由裁量的權(quán)力，這就為司法調(diào)解提供了自由合法處分權(quán)力的基礎(chǔ)。由于目前我國(guó)只審查具體行政行為的合法性問(wèn)題，因此，目前行政訴訟只適用于自由裁量的具體行政行為，而不是所有的行政行為。3、適用階段：行政訴訟一審期間我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，司法調(diào)解適用于當(dāng)事人起訴之后的任何階段，既包括一審，又包括二審，是人民法院的訴訟活動(dòng)之一。但是，筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，調(diào)解只適用于起訴后的一審，不適用于二審。這有利于二審法院對(duì)一審訴訟與調(diào)解的監(jiān)督，防止不正當(dāng)甚至違法調(diào)解二審的發(fā)生。如原告當(dāng)事人在二審中迫于某種壓力而非自然的進(jìn)行調(diào)解，這種損害原告當(dāng)事人利益的調(diào)解將再很難獲得救濟(jì)，這將有違行政訴訟調(diào)解制度的宗旨。4、行政訴訟調(diào)解的原則民事訴訟法規(guī)定，應(yīng)該根據(jù)自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解。筆者認(rèn)為，行政還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)平等原則。平等原則，是指在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，當(dāng)事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護(hù)平等。由于行政主體掌著強(qiáng)大的行政權(quán)力而對(duì)行政相對(duì)人處于優(yōu)勢(shì)地位，而在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，這一優(yōu)勢(shì)應(yīng)該得到矯正，保證原告相對(duì)人與被告行政主體在法庭上的平等對(duì)峙，通過(guò)被告特定義務(wù)履行和原告相應(yīng)權(quán)利的行使，以及法庭對(duì)被固有優(yōu)勢(shì)的抵抗來(lái)調(diào)節(jié)原被告雙方權(quán)利義務(wù)的平衡。自愿原則，是指行政訴訟調(diào)解必須基于當(dāng)事人雙方的自由意志，而不受外在不正當(dāng)因素的影響。前面已指出，目前我國(guó)行政訴訟中，原告的撤訴比重較大，而據(jù)專家們分析，其中相當(dāng)一部分并非完全出于原告自愿，而是來(lái)自被告或其他方面的壓力所致。行政訴訟調(diào)解一方面可以減少非正常的撤訴，另一方面，應(yīng)該防止被告人借調(diào)解之名侵害原告的合法權(quán)益。合法原則，是指行政訴訟調(diào)解必須依法進(jìn)行，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法院對(duì)當(dāng)事人雙方的調(diào)解活動(dòng)及其方案的合法性進(jìn)行監(jiān)督。5、關(guān)于調(diào)解方案我國(guó)民事訴訟只規(guī)定調(diào)解達(dá)成協(xié)議，必須雙方當(dāng)事人自愿，不得強(qiáng)迫，而沒(méi)有關(guān)于法院為當(dāng)事人提出調(diào)解方案的明確規(guī)定。在這一點(diǎn)上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定值得我們借鑒，“當(dāng)事人不能合意，但已其接近者……二不違反當(dāng)事人的主要意思范圍內(nèi)，以職權(quán)提出解決事件之方案。”[k]在行政訴訟調(diào)解中，這一點(diǎn)尤為重要。因?yàn)椋谛姓V訟中，如果雙方當(dāng)事人已有達(dá)成協(xié)議的意向，但是由于法律知識(shí)或其它知識(shí)的欠缺，原告往往不知如何恰當(dāng)保護(hù)自己的合法權(quán)益，或由于受到來(lái)自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權(quán)益；另一方面，被告則可能為換取原告人的調(diào)解同意而犧牲合法的公共利益。在此情況下，人民法院根據(jù)職權(quán)主義原則，對(duì)雙方當(dāng)事人的調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行必要的引導(dǎo)與監(jiān)督，就成為調(diào)解能否成功的關(guān)鍵。另外，也可以提高訴訟調(diào)解的質(zhì)量。注釋：[①]方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第305頁(yè)。[②]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，第265-266頁(yè)；于安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1997年版，第85-86頁(yè)。

[③]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版社1995年版，第545-547頁(yè)。[④]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第251-252頁(yè)。[⑤]沈巋：《試論現(xiàn)代行政法的精義——平衡》，載《行政法學(xué)研究》，1994年第2期。[⑥]羅豪才等：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——平衡論》，載《中國(guó)法學(xué)》，1993年第1期。[⑦]羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1997年，第56頁(yè)。[⑧]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學(xué)》，2001年第2期。[⑨]李海亮等：《關(guān)于非正常撤訴行政案件的法律思考》，載《行政法學(xué)研究》，1997年第4期。[⑩]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學(xué)》，2001年第2期。[j]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學(xué)》，2001年第2期。[k]中國(guó)法學(xué)會(huì)訴訟法研究會(huì)編：《訴訟法理論與實(shí)踐》（1996年卷），中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第513頁(yè)。

摘要：對(duì)制度的設(shè)計(jì)者來(lái)說(shuō)，建立完備的行政糾紛解決方式的體系，是保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的必然要求。為制度的使用者考量，也應(yīng)建立多種糾紛解決方式，從而落實(shí)當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。面對(duì)行政訴訟調(diào)解制度出現(xiàn)的困境，中國(guó)行政訴訟制度的重構(gòu)需要解決一些重要的課題，如在調(diào)解中怎樣實(shí)現(xiàn)自愿與平等協(xié)商，如何實(shí)現(xiàn)調(diào)解與審判的協(xié)調(diào)，如何保障當(dāng)事人的反悔權(quán)利以及和解契約的拘束力問(wèn)題等等。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；調(diào)解；合意；和解；公法契約

一、現(xiàn)狀分析

中國(guó)行政法因強(qiáng)調(diào)“公權(quán)不可處分”而在實(shí)定法上明確禁止對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解。于是就有了《行政訴訟法》第50條的規(guī)定：“人民法院審查行政案件，不適用調(diào)解?！贝_切地說(shuō)，中國(guó)是沒(méi)有行政訴訟調(diào)解制度的。但是審判實(shí)踐中，大量案件是原、被告在法院默許乃至動(dòng)員下通過(guò)“協(xié)調(diào)”解決的。這種異化了的方式是調(diào)解制度在現(xiàn)實(shí)中最為生動(dòng)的寫照，為解釋這一客觀存在的現(xiàn)象，學(xué)者們也是頗費(fèi)周章，如有人指出：“審查行政案件不適用調(diào)解原則并不能排除人民法院在審理的過(guò)程中對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行一些說(shuō)明教育工作”。[[1]]有人指出：“法院不能調(diào)解，但是原、被告可以和解。”[[2]]還有人把法院在審查某些行政案件時(shí)，在依據(jù)現(xiàn)行法律難以作出公正判決，或者依法作出的公正判決生效后顯然容易被曲解的情況下，建議被告改變具體行政行為，動(dòng)員原告撤訴，從而終結(jié)訴訟所進(jìn)行的一系列溝通活動(dòng)稱作為“行政審判協(xié)調(diào)”，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了其與調(diào)解的區(qū)別。[[3]]筆者認(rèn)為與其如此，不如從解決糾紛，接近正義，[①]實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的的角度出發(fā)考慮問(wèn)題，只要“協(xié)調(diào)”過(guò)程和結(jié)果不違反法律，不侵害公共利益，應(yīng)予以準(zhǔn)許。在現(xiàn)實(shí)中，學(xué)者們對(duì)于建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲也因此愈來(lái)愈高。

（一）實(shí)定法與學(xué)理上的考察

在中國(guó)，最早作出有關(guān)行政訴訟不得調(diào)解規(guī)定的，是1985年最高人民法院在《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》所作出的，通知指出：“審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他行政決定是否合法、正確”，“不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問(wèn)題”，“因此，人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決?！?987年最高人民法院在《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法（試行）〉的若干問(wèn)題的解答》中，再次就不適用調(diào)解明確作了規(guī)定；1989年頒布的《行政訴訟法》更加明確了這一點(diǎn)。在這樣的前提下，理論界只好采取“存在就是合理”的態(tài)度，承認(rèn)行政訴訟不適用調(diào)解，既不能將調(diào)解作為行政訴訟過(guò)程中的一個(gè)必經(jīng)階段，也不能將調(diào)解作為結(jié)案的一種方式。許多教科書甚至把“行政訴訟不適用調(diào)解”作為行政訴訟的特殊原則之一，并作詳細(xì)分析。[②]

x和簡(jiǎn)易程序一樣，調(diào)解制度也是提高司法效率的重要制度。然而，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法明確規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！睆拇?，不適用調(diào)解被看成是行政訴訟的一大特色，區(qū)別于刑事訴訟和民事訴訟。許多教科書還把它作為一種特有的原則，教化成千上萬(wàn)的莘莘學(xué)子。行政訴訟真的與調(diào)解格格不入嗎？行政訴訟真的不需要調(diào)解嗎？

一、調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)需要事實(shí)勝過(guò)雄辯。由于我國(guó)行政訴訟中調(diào)解制度的缺失，使得行政案件當(dāng)事人達(dá)成協(xié)商一致的意見(jiàn)后，以撤訴的方式結(jié)案，從而使判決結(jié)案率在降低，撤訴結(jié)案率在急劇提高，且居高不下：1994年撤訴率為44.3%，其中原告主動(dòng)撤訴率占62.4%；1995年撤訴率為50.6%，其中原告主動(dòng)撤訴率占54.8%；1996年撤訴率為54.0%，其中原告主動(dòng)撤訴率占51.7%；1997年撤訴率為57.3%，其中原告主動(dòng)撤訴率占56.6%；1998年撤訴率為49.8%，其中原告主動(dòng)撤訴率占60.7%；1999年撤訴率為45.0%，其中原告主動(dòng)撤訴率占64.6%；2000年撤訴率為37.8%，其中原告主動(dòng)撤訴率占69.0%.這些大量的撤訴案件，歸結(jié)起來(lái)，無(wú)外乎以下幾種情況：一是原告起訴后到法院判決之前，認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)的行政行為沒(méi)有違法情況，因而主動(dòng)撤訴；二是被告在訴訟過(guò)程中，認(rèn)識(shí)到行政行為違法，改變?cè)姓袨?，原告諒解因而撤訴；三是雖然行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，但由于原告的主觀原因或經(jīng)過(guò)法官“做工作”，原告撤回訴訟。①以上三類情況中，無(wú)論哪一種，都有“調(diào)解”轉(zhuǎn)“撤訴”的成份，尤其是后兩種，本應(yīng)調(diào)解結(jié)案而不得不轉(zhuǎn)為撤訴的比例更大?？梢?jiàn)，雖然行政訴訟的制度設(shè)置上沒(méi)有調(diào)解，而司法實(shí)踐中調(diào)解卻大量存在。最令人擔(dān)憂的是，這些沒(méi)有法院主持的調(diào)解，是否存在非法交易，損害國(guó)家利益或公共利益；是否存在行政機(jī)關(guān)以勢(shì)壓人，欺壓弱者，使行政相對(duì)人違背自愿；是否存在行政機(jī)關(guān)反悔得不到執(zhí)行的情況。為了消除這些可能出現(xiàn)的弊端，就必須讓調(diào)解制度堂而皇之地走入行政訴訟的殿堂。二、調(diào)解制度的可行性設(shè)置行政訴訟調(diào)解制度，就必須解決行政機(jī)關(guān)有無(wú)實(shí)體處分權(quán)的前提條件，必須回答建立調(diào)解制度是否將因此損害國(guó)家利益或公共利益等問(wèn)題。1、行政機(jī)關(guān)對(duì)行政職權(quán)依法享有處分權(quán)。實(shí)體處分權(quán)是調(diào)解產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提，這是公認(rèn)的觀點(diǎn)。關(guān)鍵問(wèn)題在于行政機(jī)關(guān)是否擁有實(shí)體處分權(quán)。反對(duì)建立調(diào)解制度的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政職權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)國(guó)家權(quán)力，它同時(shí)又是一種職責(zé)，是職權(quán)、責(zé)任、義務(wù)的統(tǒng)一體，行政機(jī)關(guān)只有依照法律規(guī)定實(shí)施，既不可變更，也不可放棄，否則就是失職。由此推論，行政訴訟不宜建立調(diào)解制度。初看起來(lái)，這種排斥調(diào)解制度的觀點(diǎn)似乎有一定的道理。但我們千萬(wàn)不能被這種表面的邏輯推理所誤導(dǎo)。首先，行政職權(quán)的實(shí)施方式不是死板固定的，其方式的選擇取決于實(shí)際的需要。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)固然要遵照法律的規(guī)定，否則就是違法。但我們絕不可幼稚地、天真地認(rèn)為法律的適用就是法律與事實(shí)一一對(duì)應(yīng)的過(guò)程，法律是針對(duì)某一類事實(shí)反復(fù)適用的，而事實(shí)是千變?nèi)f化的?，F(xiàn)代法學(xué)理論研究表明，法律規(guī)范再嚴(yán)密也不能涵蓋行政管理的所有領(lǐng)域，即便涵蓋了行政管理的所有領(lǐng)域，也不能嚴(yán)密到與多變的現(xiàn)實(shí)一一對(duì)應(yīng)到可以按圖索驥的程度。事實(shí)上，適用法律的過(guò)程是一個(gè)選擇的過(guò)程，這種選擇不僅限于適用具有較大自由裁量空間的法律，“即使在法律條文拘束較強(qiáng)的場(chǎng)合，法律家也不可能像一架絞肉機(jī)，上面投入條文和事實(shí)的原料，下面輸出判決的餡兒，保持原色原味?！雹龠@樣看來(lái)，行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，本身就是行使處分權(quán)。與民法上民事主體行使處分權(quán)不同的是，行政職權(quán)的行使要受到更多的法律約束。但不能因?yàn)橛懈嗟姆杉s束就否定處分權(quán)的存在。案例：某市開發(fā)“花園廣場(chǎng)”，拆遷公司為被拆遷戶李某提供了甲地現(xiàn)房安置方案，但李某以甲地偏遠(yuǎn)為由拒絕搬遷，拆遷公司遂申請(qǐng)房管部門裁決，房管部門裁決李某必須在十日內(nèi)騰空現(xiàn)住房，搬遷至甲地安置房居住。李某不服，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷行政裁決。在訴訟過(guò)程中，經(jīng)法院和房管部門協(xié)調(diào)，原告李某在乙地自找了安置用房，并與訴訟第三人達(dá)成一致意見(jiàn)，同意以10萬(wàn)元現(xiàn)金補(bǔ)償安置。按現(xiàn)行法律，原告與第三人只能案外和解，然后向法院申請(qǐng)撤訴結(jié)案。如果引進(jìn)調(diào)解制度，效果就不同了，本案原、被告及第三人完全可以達(dá)成調(diào)解協(xié)議：①原告與第三人用10萬(wàn)元現(xiàn)金補(bǔ)償安置；②被告的行政裁決不予執(zhí)行。其次，行政法律關(guān)系的時(shí)代變化，進(jìn)一步擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)處分權(quán)的范圍。隨著福利社會(huì)的到來(lái)，行政法律關(guān)系和行政職能的特征發(fā)生了重大變化。行政職能的內(nèi)容不僅僅是管理，還包括服務(wù)。行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間，不再是硝煙彌漫的對(duì)抗，往往表現(xiàn)為互相聯(lián)系的合作，既有管理與被管理關(guān)系，又有服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。行政行為的行使過(guò)去單方性、強(qiáng)制性很突出，如今卻十分注重與行政相對(duì)人的合作，行政機(jī)關(guān)不斷尋求與被服務(wù)對(duì)象的合意。在行政程序中，既然存在著行政行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的協(xié)商一致，我們就沒(méi)有理由排斥行政訴訟調(diào)解存在的可能性了。案例：某縣政府民政局為了修建福利院一棟三層的生活用房，與某建筑公司簽訂了建筑施工行政合同，但建完第二層后，該建筑公司卻撤走工人，不再續(xù)建。縣政府民政局決定解除合同，另找其他建筑公司承建。該建筑公司不服提起行政訴訟，認(rèn)為民政局沒(méi)有按合同約定在建完第二層房屋以后付給工程款5萬(wàn)元，違約在先，民政局則認(rèn)為該約定意思不明確。在法院的調(diào)解下，縣政府民政局與建筑公司達(dá)成調(diào)解協(xié)議：由民政局給付3萬(wàn)元工程款，建筑公司繼續(xù)承建福利院的在建生活用房。如果沒(méi)有調(diào)解制度，此案又得撤訴。

2、行政機(jī)關(guān)具有廣泛的自由裁量權(quán)。自由裁量是行政行為的重要特征，也是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的需要。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何嚴(yán)密的法律都跟不上不斷變化的客觀事實(shí)。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，除上面談到的行為方式的取舍以外，在裁量范圍、幅度方面也是隨處可見(jiàn)的。行政立法給了行政機(jī)關(guān)大量的自由裁量的空間，這個(gè)空間，同時(shí)又是行政訴訟調(diào)解的空間。每一個(gè)不符合法律和理性的自由裁量行為，都可以在法院的主持下讓其“回歸正果”。比如，我國(guó)《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定的行政處罰幅度：處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1000元以上5萬(wàn)元以下的罰款。說(shuō)明行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊。如果衛(wèi)生行政部門對(duì)某人的處罰沒(méi)有罰當(dāng)其過(guò)，或者與其他人相比，相同情節(jié)處罰畸重，在訴訟過(guò)程中，可由法院主持下，原、被告協(xié)議調(diào)整一個(gè)理性的處罰形式或數(shù)額。這種原、被告和法院三方都滿意的怕累托方案，何樂(lè)而不為呢？沒(méi)有調(diào)解，由法院判決變更處罰行為，其效果遠(yuǎn)不如前者。

3、調(diào)解并不一定損害國(guó)家利益或公共利益。排斥調(diào)解者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解，很可能使行政機(jī)關(guān)用行政權(quán)力讓步作交易，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而損害國(guó)家利益或公共利益。這種觀點(diǎn)，混淆了民事調(diào)解與行政訴訟調(diào)解的區(qū)別。在民事領(lǐng)域中，民事權(quán)利是私權(quán)，允許當(dāng)事人放棄合法權(quán)利進(jìn)行調(diào)解。而行政訴訟中，由于行政權(quán)是一種公權(quán)，權(quán)力是國(guó)家和人民賦予的，行政權(quán)是不允許放棄的。從前面的分析可知，合法行政行為的調(diào)解，是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行為方式的變更或者自由裁量幅度的調(diào)整，而不是突破法律規(guī)定，放棄行政職權(quán)。換句話說(shuō)，調(diào)解不是以違反法律為手段，以犧牲國(guó)家利益，公共利益為代價(jià)。況且調(diào)解是在法官主持下進(jìn)行的，違反法律規(guī)定，損害公共利益的調(diào)解協(xié)議也得不到法院的確認(rèn)。行政訴訟處理案件并不是象排斥調(diào)解論者所說(shuō)的，合法的予以維持，違法的予以撤銷，除此沒(méi)有第三種以外的其他方式了。實(shí)際上，無(wú)論是合法的行政行為，還是違法的行政行為，處理時(shí)都存在許多法律允許的不同方式，雙方當(dāng)事人確有很多選擇的空間。被告行政行為合法時(shí)，當(dāng)事人可以合意選擇符合法律規(guī)定的雙方更能接受的行為方式或自由裁量的幅度。被告的行政行為違法時(shí)，可以協(xié)議重新作出合法的行政行為。如果是不作為，則可協(xié)議依法作為。如果涉及損害賠償，還可以協(xié)議撤銷行政行為，同時(shí)就賠償數(shù)額、期限等協(xié)商一致，避免了多次訴訟的諸多不便。這些方式比起我們機(jī)械的判決來(lái)說(shuō)，既不損害國(guó)家利益、公共利益，又提高了效率，化解了矛盾，符合中國(guó)人“和為貴”的解決糾紛的傳統(tǒng)，其社會(huì)效果不言自明。參考文獻(xiàn)[1]張樹義：變革與重構(gòu)：改革背景下的中國(guó)行政法理念[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002.228.[2]江必新：行政訴訟法——疑難問(wèn)題探討[M],北京：北京師范學(xué)院出版社,1991.36.[3]趙珊：略論我國(guó)行政訴訟制度的完善[J],《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004,（1）：21.[4]沈海蛟：如何完善我國(guó)行政訴訟制度[J].行政與法，2000，（5）：13-14.[5]馬懷德、王亦白：透視中國(guó)的行政審判體制：?jiǎn)栴}與改革[J].求是學(xué)刊,2002,（3）：73-80.[6]薛剛凌、王霽霞：論行政訴訟制度的完善與發(fā)展——《行政訴訟法》修訂之構(gòu)想[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2003,（1）：137——146.[7]杜萬(wàn)松：行政訴訟中排斥調(diào)解理由質(zhì)疑（J）。行政發(fā)展,2003,（12）：54-57.[8]高秦偉：中國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀與課題[J]，河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（1）：137.

對(duì)峙式的行政訴訟制度給中國(guó)描繪了一幅美好的法治場(chǎng)景，十余年的事實(shí)證明了這一點(diǎn)，其以審判為核心，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，充分實(shí)踐了實(shí)體法的要求。在這一過(guò)程中，任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于這一制度的最大效用。與此相適應(yīng)，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第50條則明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當(dāng)事人對(duì)權(quán)利的自由處分的基礎(chǔ)上的，而行政權(quán)對(duì)行政主體而言，既是一種權(quán)力，也是一種義務(wù)，即行政主體對(duì)行政權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，必須依法行使行政職權(quán)，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。但我們生活在一個(gè)多樣化、多元化的社會(huì)，各國(guó)司法實(shí)踐中廣為使用的不經(jīng)過(guò)正式的審判程序而解決糾紛的仲裁、調(diào)解制度卻引人深思：中國(guó)行政糾紛解決方式是否也需要引入這樣的理念？如果需要，應(yīng)該構(gòu)建什么樣的機(jī)制？長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)極為重視和大力倡導(dǎo)法院調(diào)解，審判實(shí)務(wù)中大多數(shù)民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國(guó)民事訴訟中最富有特色的制度。在國(guó)內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽(yù)，在國(guó)外，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但是，遺憾的是有的學(xué)者卻拒絕行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度，認(rèn)為“不以調(diào)解的方式結(jié)案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學(xué)者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]筆者認(rèn)為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒(méi)有說(shuō)服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。行政訴訟調(diào)解的特點(diǎn)包括：第一，制度基礎(chǔ)是允許當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商就權(quán)利義務(wù)分配達(dá)成合意從而終結(jié)訴訟。盡管立法者是從法院行使職權(quán)角度設(shè)計(jì)法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認(rèn)當(dāng)事人對(duì)訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利擁有處分權(quán)，承認(rèn)訴訟程序可以因當(dāng)事人達(dá)成合意而終結(jié)。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人只是法院調(diào)解工作的對(duì)象，制度設(shè)計(jì)圍繞著如何有利于鼓勵(lì)法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權(quán)作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當(dāng)著積極的、主導(dǎo)的、必不可少的重要角色。第三，適用時(shí)間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進(jìn)行。為了維護(hù)生效法律文書的嚴(yán)肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實(shí)現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進(jìn)行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨(dú)特之處。按照大陸法系通說(shuō)，行政訴訟中的調(diào)解是當(dāng)事人以互相讓步的方式，終結(jié)其法律上的爭(zhēng)訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機(jī)組成部分；作為公法契約，它是行政機(jī)關(guān)以公法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容與行政相對(duì)人達(dá)成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權(quán)主義”，訴訟雙方無(wú)處分權(quán)即無(wú)調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)的“處分權(quán)”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權(quán)”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當(dāng)事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無(wú)限。筆者認(rèn)為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個(gè)明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)

一、行政訴訟中引入調(diào)解制度的背景

(一)我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀。新《行政訴訟法》規(guī)定:行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。此規(guī)定只是一個(gè)大體上的規(guī)定，在司法實(shí)踐的運(yùn)用中，有必要對(duì)其范圍進(jìn)行明確的界定，這對(duì)限制行政權(quán)力，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利具有重要意義。除了此次《行政訴訟法》新納入的三種案件類型之外，可增設(shè)以下行政案件進(jìn)行調(diào)解:簡(jiǎn)易程序案件、行政合同案件和行政裁決案件。(二)行政訴訟中普遍存在的問(wèn)題。據(jù)最高人民法院近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)到1997年，在全國(guó)各地，行政案件撤訴率不僅一直居高不下，還逐年上升。透過(guò)此現(xiàn)象，我們可以發(fā)現(xiàn)訴訟成本、被告方的壓力以及法院的變相調(diào)解都是原告撤訴的可能原因，這些原因的出現(xiàn)導(dǎo)致表面上訴訟爭(zhēng)議得到了解決，但是事實(shí)上矛盾并沒(méi)有消失。

二、行政訴訟中引入調(diào)解制度的可行性分析

(一)公正和效率的價(jià)值追求。波斯納認(rèn)為，法律的正義必須以經(jīng)濟(jì)上的可行性、合理性為基礎(chǔ)。針對(duì)當(dāng)事人成本和司法成本而言，調(diào)解結(jié)案無(wú)疑是比判決結(jié)案更能體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的存在。由于調(diào)解方式的優(yōu)勢(shì)在于更強(qiáng)的意思自治性，所以當(dāng)事人更能接受和理解，這在一定程度上也能降低當(dāng)事人的訴訟成本以及減輕當(dāng)事人因長(zhǎng)期疲勞訴訟而引起的精神損傷。由此不難發(fā)現(xiàn)調(diào)解的確是解決行政糾紛的一大利器。(二)出于現(xiàn)實(shí)的需要。1、行政訴訟缺失調(diào)解制度的弊端。在行政訴訟中存在著行政相對(duì)人的權(quán)利無(wú)法救濟(jì)的情形，例如在行政訴訟中在當(dāng)事人達(dá)成和解并撤訴后，如果其由于權(quán)利沒(méi)有得到有效維護(hù)而想再次就此糾紛提起訴訟的，法院是不予受理的。行政訴訟法一直以來(lái)被認(rèn)為是公法，而其禁止調(diào)解規(guī)定的一個(gè)消極影響就是不利于激發(fā)公民的權(quán)利意識(shí)，從而使得行政主體與行政相對(duì)人在行政訴訟中的地位不平等更加明顯。2、保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。禁止訴訟調(diào)解侵犯了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，是對(duì)行政糾紛解決機(jī)制的一種限制。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有權(quán)在綜合考慮訴訟成本、訴訟速度、訴訟質(zhì)量后，選擇自己認(rèn)為適合的糾紛解決方式。(三)行政訴訟調(diào)解具有現(xiàn)實(shí)可能性。日漸平等的公共利益與個(gè)人利益，傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為行政主體的地位高于行政相對(duì)人，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種現(xiàn)象得以改變。伴隨著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，公民也日趨重視自身的權(quán)利，同時(shí)他們也更加關(guān)注行政機(jī)關(guān)的行為，與此同時(shí)，我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域也出現(xiàn)了越來(lái)越多的行為方式，其中非權(quán)力性手段也再增多，這就意味著調(diào)解在行政訴訟中有了存在的領(lǐng)域。

三、完善行政訴訟調(diào)解制度的建議

第一，設(shè)立行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)遍設(shè)于各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體，各級(jí)黨政部門、人大、政協(xié)及其他社會(huì)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)均有設(shè)置?！缎旁L條例》規(guī)定:信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立主要是處理信訪事項(xiàng)，合理解決糾紛。所以當(dāng)公民選擇行政協(xié)調(diào)這一方式解決糾紛時(shí)，為了節(jié)約公民的成本，促進(jìn)糾紛的及時(shí)解決，公民可以直接到信訪部門或信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴，從而保障了了相對(duì)人的權(quán)益。第二，明確行政調(diào)解效力。根據(jù)行政調(diào)解的不同作用，對(duì)行政調(diào)解的效率問(wèn)題作出了不同的規(guī)定，為此我們需要明確行政調(diào)解效力，一般而言，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政調(diào)解過(guò)程中主要發(fā)揮兩方面的效力:一是進(jìn)行協(xié)助、指導(dǎo)，二是裁決判斷，明確了這兩點(diǎn)方可進(jìn)行有效的行政調(diào)解。第三，規(guī)范行政調(diào)解程序。就我國(guó)現(xiàn)行的法律制度而言，行政調(diào)解程序尚不完善，且無(wú)諸如《行政調(diào)解法》一類的相關(guān)法律可以依據(jù)。目前較為常見(jiàn)的、穩(wěn)妥的方式是從法律到行政法規(guī)，再到部門規(guī)章制度，進(jìn)行逐一細(xì)化。同時(shí)設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各行政部門及組織的相關(guān)工作。這樣做既能調(diào)動(dòng)行政調(diào)解權(quán)力機(jī)構(gòu)的積極性、主動(dòng)性、能動(dòng)性，又能在嚴(yán)格的程序下防止權(quán)力的濫用，從而避免了侵害行政相對(duì)人權(quán)益情況的發(fā)生。第四，充分發(fā)揮調(diào)解主體的多元化作用，適當(dāng)引導(dǎo)公眾參與。第五，第三人的作用在行政調(diào)解過(guò)程中有很大作用，這里的“第三人”不僅指法院，也包括社會(huì)民眾及社會(huì)組織，發(fā)揮第三人的作用不但可以提高辦案效率，加速糾紛的解決，而且可以使普通民眾參與到整個(gè)案件中來(lái)，使廣大民眾通過(guò)這些案例收到教育，這對(duì)法律的普及大有益處。但需要指出的是，行政訴訟案件的一方是行政機(jī)關(guān)，在行政訴訟調(diào)解中要引導(dǎo)群眾適當(dāng)參與，要選取法制思想好的群眾，更不能影響司法的獨(dú)立性。

對(duì)峙式的行政訴訟制度給中國(guó)描繪了一幅美好的法治場(chǎng)景，十余年的事實(shí)證明了這一點(diǎn)，其以審判為核心，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，充分實(shí)踐了實(shí)體法的要求。在這一過(guò)程中，任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于這一制度的最大效用。與此相適應(yīng)，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第50條則明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當(dāng)事人對(duì)權(quán)利的自由處分的基礎(chǔ)上的，而行政權(quán)對(duì)行政主體而言，既是一種權(quán)力，也是一種義務(wù)，即行政主體對(duì)行政權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，必須依法行使行政職權(quán)，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。但我們生活在一個(gè)多樣化、多元化的社會(huì)，各國(guó)司法實(shí)踐中廣為使用的不經(jīng)過(guò)正式的審判程序而解決糾紛的仲裁、調(diào)解制度卻引人深思：中國(guó)行政糾紛解決方式是否也需要引入這樣的理念？如果需要，應(yīng)該構(gòu)建什么樣的機(jī)制？長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)極為重視和大力倡導(dǎo)法院調(diào)解，審判實(shí)務(wù)中大多數(shù)民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國(guó)民事訴訟中最富有特色的制度。在國(guó)內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽(yù)，在國(guó)外，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但是，遺憾的是有的學(xué)者卻拒絕行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度，認(rèn)為“不以調(diào)解的方式結(jié)案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學(xué)者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]筆者認(rèn)為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒(méi)有說(shuō)服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。行政訴訟調(diào)解的特點(diǎn)包括：第一，制度基礎(chǔ)是允許當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商就權(quán)利義務(wù)分配達(dá)成合意從而終結(jié)訴訟。盡管立法者是從法院行使職權(quán)角度設(shè)計(jì)法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認(rèn)當(dāng)事人對(duì)訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利擁有處分權(quán)，承認(rèn)訴訟程序可以因當(dāng)事人達(dá)成合意而終結(jié)。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人只是法院調(diào)解工作的對(duì)象，制度設(shè)計(jì)圍繞著如何有利于鼓勵(lì)法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權(quán)作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當(dāng)著積極的、主導(dǎo)的、必不可少的重要角色。第三，適用時(shí)間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進(jìn)行。為了維護(hù)生效法律文書的嚴(yán)肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實(shí)現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進(jìn)行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨(dú)特之處。按照大陸法系通說(shuō)，行政訴訟中的調(diào)解是當(dāng)事人以互相讓步的方式，終結(jié)其法律上的爭(zhēng)訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機(jī)組成部分；作為公法契約，它是行政機(jī)關(guān)以公法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容與行政相對(duì)人達(dá)成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權(quán)主義”，訴訟雙方無(wú)處分權(quán)即無(wú)調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)的“處分權(quán)”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權(quán)”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當(dāng)事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無(wú)限。筆者認(rèn)為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個(gè)明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)

論文摘要:我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定:人民法院審理行政訴訟案件除了行政賠償訴訟案件可以適用調(diào)解外,其他行政訴訟案件不適用調(diào)解.但是在行政訴訟現(xiàn)實(shí)審判實(shí)踐過(guò)程中,存在以協(xié)調(diào)的方式處理行政訴訟案件,而最終由原告撤回起訴的現(xiàn)象.在這些原告撤訴的行政案件中,多數(shù)是因?yàn)樵诜ㄔ簠f(xié)調(diào)后被告改變了原具體行政或原,被告在法院的協(xié)調(diào)后達(dá)到一致意見(jiàn)后原告申請(qǐng)撤訴.由于對(duì)行政訴訟案件的調(diào)解結(jié)案沒(méi)有法律上的依據(jù),人民法院只得以準(zhǔn)許裁定原告撤訴的方式而結(jié)案,這樣的做法在一定程度上損害了法律的嚴(yán)肅性和司法的權(quán)威性,因而在行政訴訟中承認(rèn)并規(guī)范行政訴訟調(diào)解制度就顯得非常重要.筆者通過(guò)對(duì)行政訴訟審判的現(xiàn)狀和問(wèn)題的闡述以及建立行政訴訟調(diào)解制度的原因和對(duì)策來(lái)闡述建立行政訴訟調(diào)解制度的重要性.

關(guān)鍵詞:行政訴訟調(diào)解協(xié)調(diào)撤訴

我國(guó)行政訴訟審判的現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)行政訴訟法第十五條規(guī)定:人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解."公權(quán)不可處分"明確禁止對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解,但調(diào)解畢竟是中國(guó)的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng),加上行政訴訟本身脫胎與民事訴訟,有些案件兼有行政案件與民事案件的性質(zhì)和特點(diǎn),使得行政案件的承辦人員在不知不覺(jué)中運(yùn)用協(xié)調(diào)解決問(wèn)題,總是盡力地做調(diào)解工作.雖然人民法院審理的行政案件數(shù)量在不斷增加,但與其同時(shí)行政訴訟案件的撤訴率也在不斷上升.在這些撤訴的案件中,因被告改變具體行政行為或做出原告要求的行為,原告認(rèn)為目的達(dá)到,申請(qǐng)人民法院撤訴,然后人民法院準(zhǔn)許撤訴,從而訴訟就此了解.或在人民法院的默認(rèn)乃至協(xié)調(diào)下解決,而使原告撤訴,從而獲得法院的準(zhǔn)許.行政訴訟案件越來(lái)越多的通過(guò)協(xié)調(diào)或用調(diào)解的方式來(lái)結(jié)案,使行政訴訟案件的撤訴率不斷上升.我國(guó)行政訴訟法第五十條規(guī)定:人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前,原告申請(qǐng)撤訴的,或者被告改變其所作的具體行政行為,原告同意并申請(qǐng)撤訴的,是否準(zhǔn)許由人民法院裁定.《行政訟訴法》施行至今,據(jù)有關(guān)資料顯示,幾乎沒(méi)有哪個(gè)人民法院審查撤訴申請(qǐng)后,作出過(guò)不準(zhǔn)撤訴的裁定①.在人民法院的行政訴訟案件結(jié)案的方式中,原告撤訴的比例從27%上升到51%②.從一些行政法官的報(bào)告中,我國(guó)個(gè)別地區(qū)的撤訴率竟然高達(dá)81.7%③.那么,為什么在行政訴訟調(diào)解的問(wèn)題上,理論與實(shí)踐不一致呢行政訴訟以撤訴的方式結(jié)案為何如此高呢顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動(dòng)員息訟工作和協(xié)調(diào)工作.人民法院對(duì)撤訴進(jìn)行審查的規(guī)定名存實(shí)亡.法律對(duì)有關(guān)撤訴的規(guī)定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依據(jù),訴訟中的調(diào)解游離于制度之外不受法律的規(guī)制,另一方面,人民法院在行政訴訟案件中往往在各項(xiàng)利益的權(quán)衡下作出撤訴的裁定.于是人民法院只有變相調(diào)解,進(jìn)行庭外和解常被稱為協(xié)商,庭外工作等;人民法院與原告,被告"合謀"用人民法院裁定終結(jié)了大量的行政訴訟,在撤訴的案件中,人民法院的隨意性很大,這實(shí)際上采取了逃避司法審查,進(jìn)行庭外和解的方法是有悖于法律精神的.有人認(rèn)為這種人為高比例的撤訴率已給行政審判的正常開展帶來(lái)了危害:表現(xiàn)在(1)嚴(yán)重影響了行政訴訟所追求的社會(huì)效果(2)法官的公信度下降(3)法院的威信降低(4)影響了法律的嚴(yán)肅性(5)影響法官素質(zhì)的提高④.我國(guó)行政訴訟法雖然明文否定了調(diào)解,但事實(shí)上阻止不了當(dāng)事人庭外和解以及實(shí)踐中高比例的撤訴率,大量的撤訴率就說(shuō)明了這一點(diǎn).

二,建立行政訴訟調(diào)解制度的原因

行政訴訟法中的調(diào)解是指行政主體和行政相對(duì)人在人民法院審判組織的主持下,基于自愿,平等協(xié)商的原則,經(jīng)過(guò)雙方協(xié)商解決行政糾紛的一種解決途徑⑤.行政訴訟調(diào)解制度的建立具有深刻的法律基礎(chǔ).