韓國于1984年12月15日廢止了到那時為止一直適用的《訴愿法》，制定了《行政審判法》，作為與日本的行政不服審查法相當(dāng)?shù)姆?，并于次?985年開始施行。此后，這部法律經(jīng)過數(shù)次修改，直至今日。在韓國，本法取得了所預(yù)期的成果，為韓國的民主化作出了巨大的貢獻(xiàn)。也許正因為這個原因，該法在日本也受到了人們的重視，比如總務(wù)廳委托（財）行政管理研究中心進(jìn)行研究而組織的“事后救濟制度調(diào)查研究委員會”[④]（委員長是東京大學(xué)小早川光郎教授）除了美國、英國、德國、澳大利亞、法國、瑞典之外，還選擇了韓國的行政審判法作為比較的對象，筆者亦在該委員會就韓國的行政審判法作過簡單的報告。[⑤]

關(guān)于行政審判法的制定經(jīng)過、內(nèi)容以及運用的實際情況，迄今為止我已經(jīng)做過幾次介紹。[⑥]在此，僅將1998年12月28日公布的、增加了改正內(nèi)容的最新的行政審判法全部譯出，作為資料刊載于此，并就其概要以及三次修改的內(nèi)容作簡單的介紹。

很難概括剛剛制定時的行政審判法的主要特色，但是要勉強列舉的話，還是可以舉出以下幾點的：1、過去的訴愿委員會只不過是咨詢機關(guān)，對國民權(quán)利利益的救濟很不充分，所以法律將必定會設(shè)置于裁決機關(guān)中的行政審判委員會規(guī)定為議決機關(guān)，并要求裁決機關(guān)完全按照有民間人士參加的行政審判委員會做出的議決內(nèi)容作出裁決（具體地講，包括3類：即為了審理、議決中央行政機關(guān)所屬的行政機關(guān)作出的處分[⑦]而設(shè)置于各中央行政機關(guān)的中央行政機關(guān)行政審判委員會；為了審理、議決市、道所屬的行政機關(guān)作出的處分等而設(shè)置在各市、道的行政審判委員會；以及下述國務(wù)總理行政審判委員會。）；2、對中央行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人（各部長官=大臣）所作處分的審判，由屬于國務(wù)總理的行政審判委員會（國務(wù)總理行政審判委員會）審理、議決；3、法律規(guī)定審判請求人有權(quán)取得作為被請求人的原行政機關(guān)的答辯書和證據(jù)材料、有權(quán)請求進(jìn)行口頭審理等，保障了請求人在程序上的權(quán)利。

之后，為了對實行10余年的過程中出現(xiàn)的運作上不完備的問題進(jìn)行改善，韓國于1995年12月6日公布了修正后的法律，并于1996年4月1日起施行。

這一次法律修正的主要特色是：1、廢止了中央行政機關(guān)行政審判委員會，將過去不服申訴由該委員會審理、議決變更為由國務(wù)總理行政審判委員會審理、議決；2、包括國務(wù)總理行政審判委員會在內(nèi)，行政審判委員會的委員中應(yīng)有過半數(shù)的民間人士參加；3、過去，行政審判的審理是以書面審理主義為原則的，此次將其變更為口頭審理主義和書面審理主義并用，而且，當(dāng)事人申請口頭審理的，原則上必須進(jìn)行口頭審理。

在經(jīng)過此次修改之后，為了適應(yīng)復(fù)雜、多樣化的經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，提高行政審判委員會運作的效率性和專門性，韓國先后于1997年8月22日（同年10月1日起施行）和1998年12月28日（1999年3月28日起施行）公布了修改后的行政審判法。

一、調(diào)研活動概況

根據(jù)市人大常委會年度工作安排，市人大內(nèi)務(wù)司法委員會今年5月至8月對我市法院行政審判工作情況進(jìn)行調(diào)研，并選擇、長寧和黃浦三區(qū)共同進(jìn)行。此次調(diào)研的目的是了解本市法院開展行政審判工作的基本情況，并從側(cè)面了解政府有關(guān)部門依法行政的情況，發(fā)現(xiàn)行政審判工作和政府依法行政中存在的問題，提出有針對性的建議，以提高法院行政審判質(zhì)量、促進(jìn)政府依法行政。

為配合搞好這次調(diào)研工作，區(qū)人大常委會積極準(zhǔn)備，作了多項工作。一是成立10人組成的調(diào)研小組。區(qū)人大常委會副主任喬德華任調(diào)研小組組長，區(qū)人大常委會內(nèi)務(wù)司法工委主任趙毅鋒任副組長，成員為市人大代表1人，區(qū)人大代表5人，區(qū)人大機關(guān)干部2人。二是制定調(diào)研方案。方案明確了調(diào)研的目的、內(nèi)容、調(diào)研對象、方式和具體調(diào)研時間節(jié)點等。三是組織培訓(xùn)。根據(jù)市人大常委會要求，組織全體調(diào)研人員參加了市人大組織的行政審判知識培訓(xùn)，開展了旁聽行政案件庭審的培訓(xùn)，并組織示范庭現(xiàn)場講解。四是開展調(diào)研。共旁聽區(qū)法院行政案件庭審6例，聽取區(qū)法院關(guān)于我區(qū)近兩年半來行政審判情況的專題匯報，召開行政法官、政府相關(guān)部門人員和律師座談會5個，組織專家閱看行政審判案卷16件。

二、我區(qū)行政審判工作的基本情況和基本做法

（一）基本情況

兩年多來，我區(qū)行政審判工作穩(wěn)步發(fā)展，行政審判職能得到了較好發(fā)揮，保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)了行政機關(guān)依法行政。從年至年6月，共受理各類行政案件364件，已經(jīng)結(jié)案359件，其中判決維持行政機關(guān)決定61件；判決駁回起訴72件，裁定駁回起訴88件；判決撤銷行政機關(guān)具體行政行為25件，判決行政機關(guān)履行法定職責(zé)5件，判決賠償和判決確認(rèn)違法各1件；撤訴99件，其中原告主動撤訴90件，被告改變行政行為后原告撤訴8件，視為撤訴1件；移送其它法院7件。

各位主任、各位委員：

二0*年四月，我從經(jīng)濟審判庭調(diào)到行政審判庭，繼續(xù)擔(dān)任市判委員會委員，庭長職務(wù)，主持行政審判庭工作。幾年來、在各級領(lǐng)導(dǎo)和社會各界的監(jiān)督和支持下，繼續(xù)以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持依法治國的憲法原則，努力實踐‘“公正與效率’、的法院主題，以鞏固案件數(shù)量和提高案件質(zhì)量為中心，以提高審判效率為重點、提高司法能力，規(guī)范司法行為，落實司法為民要求，加強自己的政治和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，在各項工作中，都取得了圓滿有效的成果。

幾年來，為了自己熱愛的審判崗位，不斷提高兩個素質(zhì)，首先提高政治素質(zhì)，努．力學(xué)習(xí)鄧小平理論和“三個代表”重要思想理論文章，深入學(xué)習(xí)宋魚水的典型事跡，樹立公正司法和司法為氏的信念，其次是提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，如饑似渴地學(xué)習(xí)行政審判業(yè)務(wù)，幾十遍地學(xué)習(xí)《中華一人氏共和國行政訴訟法》、《中華人民一共和國行政處罰法》、《中華人民一共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政許可法》等，因自己是審委會委員，除本庭業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)外，還加強其他業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，如刑法、刑訴法、民法、民訴法及最高人民法院的司法解釋等。一積極參加市中院組織的行政許可法、證據(jù)規(guī)則等專家學(xué)者的授課，通過學(xué)習(xí)，使自己的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)不斷提高，成為我院的業(yè)務(wù)骨干。

在工作中，堅持勤政務(wù)實、公正求效、正直坦率、廉沽奉公、遵．守制度、愛崗敬業(yè)、洛盡職守、服從領(lǐng)導(dǎo)。對上、對下、對當(dāng)事人都和善相待，嚴(yán)格要求自己，帶病堅持工作、從未因身體原因而影向辦案，充分發(fā)揮行政審判特點，化解“官民矛盾”，使行政審判在構(gòu)建和諧社會中真正起到‘、減壓閥”和化解器的作用。我始終堅持做到通過監(jiān)督行政行為來保障民權(quán)，實現(xiàn)人民群眾在和諧社會中享有的充分的權(quán)利。通過支持依法行政做到政令暢通，提高司法能力，注重社會效果和法律效果的統(tǒng)一來實現(xiàn)官民協(xié)調(diào)。例如在二0*年受理的鄭某某不服赤城縣拆遷管理辦公室房屋行政裁決一案，我不是一味地考慮法律效果，一判了之，更注重社會效果。通過多次與政府職能部門溝通，做當(dāng)事人的思想工作，化解了雙方的矛盾，收到了法律效果與社會效果的統(tǒng)一。受到了縣委、縣政府及各級領(lǐng)導(dǎo)的好評。在我到任前的二0*年，行政案件數(shù)為零，通過半年多的努力，二0*年，實現(xiàn)了零的突破，收、結(jié)案八件。二0*年收、結(jié)案十二件。今年有望超過十二件，實現(xiàn)了連年遞增的勢頭。結(jié)案率均為百分之百，使行政庭的工作在全市排名從倒數(shù)提前到第五名。

在行政審判中，牢固樹立大局觀念，圍繞黨和國家的中心工作，服從服務(wù)于全縣大局，克服就案辦案，孤立辦案的思維，訴訟公開、裁判結(jié)果公開、裁判理由公開，提高透明度，從而達(dá)到提高行政審判的公信度。樹立裁判中立理念，堅持居中裁判的立場，不受其它方面的影響、干擾，對當(dāng)事人的指導(dǎo)堅持必要性和公正性，堅持程序、實體并重觀念。嚴(yán)格遵守人民法院的審判程序，通過合法性審查，監(jiān)督和指導(dǎo)行政機關(guān)嚴(yán)格遵守行政程序。加大訴訟保護(hù)力度，解決群眾打行政官司難的問題。以前的作法是當(dāng)事人向法院遞交起訴狀，經(jīng)過審查后，認(rèn)為這些案一件不屬于法院受案范圍，只是口頭告知不予受理，一些當(dāng)事人經(jīng)過解釋，他們能夠理解，但是有些人卻把解釋，認(rèn)為是法院向著行政機關(guān)“官官相護(hù)”，不讓他們起訴。這就造成一些當(dāng)事人到處土訪告狀。這樣一來，給政府工作帶來很多不必要的麻煩。二來造成當(dāng)‘事人“告狀難”、“無處說理”的現(xiàn)象，對法院的形象也受到了影響。為徹底扭轉(zhuǎn)這種局面，我狠抓了訴權(quán)保護(hù)，依法維權(quán)，做到法律面前人人平等。凡符合行政訴訟法規(guī)定的收案條件的案件，就堅決受理。這樣不僅緩解了起訴人的情緒沖動，又確保了用法律維護(hù)起訴權(quán)的正確行使。。通過訴訟使雙方當(dāng)事人對具體行政行為是否合法達(dá)成共識。行政甲判的根本目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受非法侵害，并以此支持和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。因此，我在辦案過程中，將保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益放在首位，嚴(yán)格審查行政機關(guān)的具體行政行為是否合法，對行政機關(guān)存在的違法行為，堅決予以糾正。切實維護(hù)行政相對一人的合法權(quán)益。如劉某某不服某行政機關(guān)的房屋抵押行政登記一案，依法判決撤消了行政機關(guān)的登記行為，糾正了違法，維護(hù)了公民的合法權(quán)益，行政機關(guān)也受到了法制教育。

我從二0*年八月開始，大膽地進(jìn)行行政審判方式的改革，按照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，在訴訟中，向當(dāng)事人發(fā)放舉證通知書及當(dāng)事人享有的訴訟權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)告知書等。在訴訟中，召開庭前會議，進(jìn)行證據(jù)交換，不僅我自己這樣做，還帶動全庭要求所有案件都必須這樣做，使行政審判工作向前跨越了一大步，受到了當(dāng)事人及各級領(lǐng)導(dǎo)的好評。

人民法院的行政審判，審理民告官案件，審查被訴具體行政行為的合法性，保護(hù)公民權(quán)利不受行政機關(guān)的非法侵害，監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政，維持社會安定，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展起了積極的作用。現(xiàn)對行政審判談自己一些膚淺的認(rèn)識。

一、行政審判的重要性及其作用

行政審判是黨中央確立依法治國的基本方略，也是我國憲法和法律賦予人民法院的職責(zé)，是一種重要的憲法和法律監(jiān)督制度。人民法院通過行政審判，糾正了不少違法的行政行為，化解了官、民矛盾，使大量行政管理相對方的合法權(quán)利得到保護(hù)，是新形勢下解決人民內(nèi)部矛盾的一種有效方式，促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展起了重要的作用。

行政審判在國家政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮著日益重要的作用。行政審判對推進(jìn)依法治國的進(jìn)程具有重要的意義。

行政審判為國家立法的進(jìn)步和完善，提供了豐富的實踐經(jīng)驗，促進(jìn)了國家行政管理民主化，激勵了公民、法人和其他組織參與國家各項事務(wù)的積極性，有力地推動了國家民主政治建設(shè)的進(jìn)程。

行政審判糾正了行政機關(guān)違法的行政行為，解決了群體糾紛，消除了人民群眾和某些行政機關(guān)之間的對立情緒，增進(jìn)了政府與公民之間的信任、協(xié)調(diào)和改善了干群關(guān)系，促進(jìn)國家行政機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)，維持了行政管理秩序，保持了社會穩(wěn)定。

摘要

行政審判是適合生產(chǎn)力發(fā)展需要的社會主義上層建筑的重要組成部分，是保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的科學(xué)的先進(jìn)的法律制度設(shè)計，是人類社會在安邦治國進(jìn)程中逐漸形成的優(yōu)秀法律文化。實施具有中國特色的行政審判制度，是“三個代表”重要思想在依法治國中的具體體現(xiàn)，是人民法院的重要政治任務(wù)和法律職責(zé)。行政審判工作在我國開展十年來，取得了前所未有的成績，在行政機關(guān)中，在人民群眾心目中都產(chǎn)生了很大的影響。但是就現(xiàn)狀而言，行政審判工作步履艱難。

行政審判工作是一項規(guī)制行政權(quán)力與公民權(quán)利的工作。它不僅體現(xiàn)了法律的終極關(guān)懷，提升了民眾的認(rèn)可度，而且是實現(xiàn)社會公平和正義的重要實踐。十多年來，我國行政審判開始走上正軌并遂步趨向完美，但隨著市場經(jīng)濟的確立，特別是我國加入WTO后，我國行政審判面臨的諸多問題并沒有得到根本解決。本文針對我國現(xiàn)行行政審判的現(xiàn)狀進(jìn)行探討，從多個方面討論行政審判所面臨的困境，同時提出了自己對行政審判工作的一些對策及建議。

關(guān)鍵詞行政審判現(xiàn)狀困境對策

行政審判是適合生產(chǎn)力發(fā)展需要的社會主義上層建筑的重要組成部分，是保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的科學(xué)的先進(jìn)的法律制度設(shè)計，是人類社會在安邦治國進(jìn)程中逐漸形成的優(yōu)秀法律文化。實施具有中國特色的行政審判制度，是“三個代表”重要思想在依法治國中的具體體現(xiàn)，是人民法院的重要政治任務(wù)和法律職責(zé)。

一、現(xiàn)行行政審判面臨的困境

一、我國行政審判現(xiàn)狀及其原因

當(dāng)前制約和影響行政審判公正與效率的因素多而復(fù)雜，如社會因素，法律制度因素等等，都對行政審判的公正與效率產(chǎn)生較大的影響。但在這一系列因素當(dāng)中，現(xiàn)有制度落實的不夠徹底這一因素則顯的格外突出?？偟恼f來，影響行政審判公正與效率的因素主要有如下幾個方面：

1、轉(zhuǎn)型期社會大變革，從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，發(fā)展到今天，從我國的市場經(jīng)濟到各個方面都要盡快適應(yīng)WTO的需要，經(jīng)濟關(guān)系重新調(diào)整，不僅變化快，而且變動大，一方面使市場經(jīng)濟秩序一度混亂，另一方面也使行政機關(guān)不能給自己準(zhǔn)確定位；改變原經(jīng)濟主體間的關(guān)系及實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變要求法律關(guān)系調(diào)整與之適應(yīng)，但從目前來看相對滯后。

2、行政審判作為解決行政爭議的機制與手段,很長一段時間不為人們所熟悉與認(rèn)可，舊機制與手段的干擾嚴(yán)重，政策調(diào)整與法律調(diào)整并存，破壞了行政審判環(huán)境，特別是傳統(tǒng)觀念在很大程度上制約了行政審判的開展。

3、合議制度形式化，從立案到裁判，均由承辦人一人操作，合議制度作用得不到有效發(fā)揮。

4、審判組織行政化。在審判實踐中，合議庭的裁判意見，往往要經(jīng)庭長、分管院長甚至審判委員會層層批準(zhǔn)，形成了審判工作層層負(fù)責(zé)的不正常的審判體制。這種行政化審判模式違背了《行政訴訟法》關(guān)于人民法院審理行政案件依法實行合議制度的規(guī)定，在弱化了合議庭職能的同時，也在人們當(dāng)中形成了一種錯誤觀念，認(rèn)為案件的審理結(jié)果寄取決于庭長、院長等領(lǐng)導(dǎo)身上，“有事找領(lǐng)導(dǎo)”，而不考慮法律如何規(guī)定，就是這一觀念的典型表現(xiàn)。這種組織模式不但破壞了合議制度，也是對司法獨立原則的否定。

隨著社會經(jīng)濟關(guān)系演變的日益繁復(fù)以及行政權(quán)行使領(lǐng)域的不斷拓展，加之客觀情況的多樣性、不穩(wěn)定性及改革技術(shù)的滯后性，許多私權(quán)與公權(quán)出現(xiàn)了相互交錯、沖突，如行政權(quán)力對民事權(quán)利的干預(yù)和侵害等，在審判實踐中的民事審判與行政審判出現(xiàn)相互交叉便是其表現(xiàn)形式之一。

行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于所解決爭議的性質(zhì)不同，然而在訴訟實踐中，有些行政爭議與民事爭議經(jīng)常交織在一起，出現(xiàn)了難以區(qū)分訴訟屬性以及如何適用程序的問題。主要體現(xiàn)為行政侵權(quán)狀況下的民事審判與行政審判交叉問題、行政瑕疵行為狀況下的民事審判與行政審判交叉問題、行政行為合法狀況下的民事審判與行政審判交叉問題等。在理論界，對這類問題如何處理往往是仁者見仁，智者見智，在我國的現(xiàn)行法律體系中，對如何處理這類交叉問題尚無明確的法律規(guī)定，司法實踐沒有統(tǒng)一的尺度，甚至是顯得束手無策，有鑒于此，對于民事審判與行政審判交叉問題的探索和研究就具有了極大的意義。本文認(rèn)為相關(guān)聯(lián)的爭議雖然在外在表現(xiàn)上大致相同，但基本屬性卻并不相同，可以針對不同情況采取先行政訴訟后民事訴訟、先民事訴訟后行政訴訟、行政訴訟與民事訴訟分別進(jìn)行或者行政附帶民事訴訟四種方式，解決兩種爭議的交織問題。

通常來講，刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構(gòu)成了一個法治國家司法制度的有機整體，由于三大訴訟的任務(wù)、目的、性質(zhì)和訴訟標(biāo)的等不同，各類訴訟形成了自身的特點和特有的訴訟原則。但是當(dāng)一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的法律部門時，就會形成兩種不同的法律關(guān)系，基于兩種法律關(guān)系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產(chǎn)生在審理上的先后順序問題，甚至將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。

司法實踐中，民事爭議與行政爭議之間出現(xiàn)相互交織現(xiàn)象呈上升之勢，且處理難度逐步增大。針對此類問題的處理方式，無論是理論層面還是實踐層面均歧見紛呈。由于我國民事訴訟法和行政訴訟法在草擬之時，訴訟理論和實踐方面均缺乏相應(yīng)基礎(chǔ)，故未在條文表述中具體涉及民事審判與行政審判交叉問題，而現(xiàn)行的相關(guān)司法解釋也未對此提出周詳?shù)慕鉀Q方案。實踐的需求和立法的滯后就給予了理論研究充足的探討空間。

學(xué)術(shù)界針對如何控制行政權(quán)力對民事權(quán)益的侵害進(jìn)行了研究和探索并得出以下結(jié)論：行政權(quán)力對民事權(quán)益的侵害從根本上說是法律技術(shù)問題，只有通過不斷完善立法技術(shù)，協(xié)調(diào)行政權(quán)力和民事權(quán)利的運行才能從根本上解決問題。民事審判與行政審判交叉問題不是僅制定一兩部法律就能解決的，它需要綜合運用政治，經(jīng)濟，法律等方面辦法。綜觀這些研究成果，雖然各有其價值，但從總體上考察，卻有不足之處：（1）研究內(nèi)容不夠深入，沒有能夠深入地分析出現(xiàn)這一問題的本質(zhì)屬性，而且雖然認(rèn)識到這一問題要從政治、經(jīng)濟、法律等諸角度去治理，但如何運用他們?nèi)ブ卫韺W(xué)者們卻論述得不多。（2）學(xué)者們在研究這一問題時大多從其外在表象去探討，而對其內(nèi)在動因卻探討得較少，且對這一問題的研究角度較為單一，分析工具運用得較為缺乏。（3）雖然認(rèn)識到這一問題不利于保護(hù)民事權(quán)益，并提出了諸多的對策，但縱觀這些對策，不是太過單一，就是不具有操作性。

因此，值三大訴訟法啟動修改之際，此問題又成為近年來訴訟法學(xué)界關(guān)注的難點問題。有鑒于此，筆者從訴訟交叉問題本質(zhì)切入，剖析民事訴訟與行政訴訟兩大訴訟制度之內(nèi)在關(guān)聯(lián)，對我國民事審判與行政審判交叉制度的構(gòu)建略陳陋見。

摘要:隨著司法體制改革的不斷推進(jìn)，行政審判工作中的法律漏洞越來越明顯，體現(xiàn)在缺乏惡意訴訟規(guī)制機制導(dǎo)致案多人少，實質(zhì)性解決法律條文的缺失導(dǎo)致行政爭議實質(zhì)解決難，執(zhí)行法律條文的不規(guī)范導(dǎo)致行政執(zhí)行案件執(zhí)行難等等。在司法改革的背景下，亟需優(yōu)化行政法及行政訴訟法，從而更好的為行政審判工作提供全面科學(xué)合理的法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞:行政審判;困難;漏洞;優(yōu)化

從中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示看，近些年來我國行政糾紛案件例居高不下，從2013年的4.2萬件上升到2017年的43.7萬件，增速驚人。而同時，由于立法還存在一些漏洞，導(dǎo)致行政審判工作越來越艱難，案多人少、當(dāng)事人矛盾突出等現(xiàn)象越來越尖銳。這些法律漏洞繼續(xù)完善，進(jìn)一步促進(jìn)法院行政審判工作優(yōu)化。

一、行政審判的法律漏洞及影響

（一）缺乏惡意訴訟規(guī)制制度導(dǎo)致案件審理難。行政訴訟案件涉及領(lǐng)域多，但是同時缺少規(guī)制惡意訴訟的法律制度，導(dǎo)致案件審理難度較大。以A市為例，2013年以來，該市中級人民法院共受理了921件行政訴訟案件，其中涉及到重大工程項目引起的土地、拆遷、環(huán)保案件有438件，占總案件數(shù)的47.6%，而從案件審理周期看，此類案件的審理周期要比其他行政訴訟案件長20.7天，審理周期長，審判難度大。另外，我國行政案件開始實行立案登記制，案件量更是呈現(xiàn)猛增的勢頭，但是同時，惡意訴訟現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重，由于缺乏惡意訴訟的規(guī)制制度，導(dǎo)致惡意訴訟愈演愈烈。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，近些年來惡意訴訟等濫用訴權(quán)的情況不斷增加，2013年全國法院行政訴訟惡意訴訟案件25件，2014年92件，2015年270件，2016年325件，2017年上升至647件。2017年惡意行政訴訟案件相對于2013年，上升了25.88倍，上升速度非?？欤A(yù)計2018年將超過1000件。大量的惡意訴訟等濫用訴權(quán)的案件情況，讓行政訴訟中本來就存在的案多人少矛盾更加突出，亟待緩和并予以規(guī)制。（二）欠缺強制執(zhí)行制度導(dǎo)致案件執(zhí)行難。法律對于行政機關(guān)不履行的沒有科學(xué)的強制執(zhí)行條款和制度，導(dǎo)致很多行政案件執(zhí)行難。以非訴案件執(zhí)行為例，由于缺乏強制執(zhí)行制度措施，常年來非訴執(zhí)行占據(jù)著行政審判的大量人力物力，讓原本就復(fù)雜的案多人少矛盾更加突出。從案件數(shù)量看，2013年以來，全國法院有關(guān)非訴行政案件共121647件，案件體量龐大。而從案件涉及的類型看，包括行政強制拆除、強制履行行政協(xié)議、非法占地、行政不作為等。這些案件如何強制執(zhí)行，如何進(jìn)行非訴執(zhí)行，通過何種程序進(jìn)行非訴執(zhí)行，法律都沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致了當(dāng)事人大量申訴到法院，將矛盾轉(zhuǎn)移到訴訟環(huán)節(jié)，不僅讓法院面臨的矛盾更加尖銳，也無形中增加了法院的壓力。（三）實質(zhì)性爭議解決條款缺失導(dǎo)致爭議解決難。大量的行政案件雖然結(jié)案，但是由于法律中大部分都是程序性或者制式性條款，缺乏實質(zhì)性化解矛盾的法律條款，實體行政爭議并未化解，行政爭議實體性解決難。從中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)看，2010年以來，全國法院審理行政訴訟案件超過1548765件，而通過判決解決實體行政爭議的有33.4萬件，裁定方式結(jié)案的有108.87萬件，調(diào)解方式結(jié)案的僅249件，其他方式結(jié)案的有5593件，從上述數(shù)據(jù)分析看，判決解決實體爭議的占21.6%，裁定結(jié)案的占70.3%，而裁定結(jié)案的大部分都是裁定，實質(zhì)爭議并未解決，行政機關(guān)與行政當(dāng)事人之間的矛盾并未實質(zhì)解決，矛盾有可能繼續(xù)加深，行政訴訟的功能沒有較好的發(fā)揮。（四）行政訴訟司法適用力度不夠上文已經(jīng)提到，在中國裁判文書網(wǎng)輸入關(guān)鍵詞“行政訴訟”，得到的搜索結(jié)果是1548765個，從數(shù)據(jù)看，我國行政訴訟案件糾紛總量大，2010年至今共有154萬余件。這充分說明了完善行政訴訟審判制度的現(xiàn)實意義。同時，從數(shù)據(jù)中，我們看到，行政訴訟的司法適用地區(qū)差異大的問題客觀存在。案件數(shù)量最多的是浙江省有14.8萬件，而案件最少的是西藏自治區(qū)，僅175件，兩者但從案件數(shù)量看相差數(shù)百倍，排除地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展因素差異，兩地的行政訴訟案件司法適用差異還是很大。另外，還需引起關(guān)注的是，近年來，行政訴訟案件出現(xiàn)井噴現(xiàn)象，值得關(guān)注。2013年全國僅4.2萬件，2014年超過22萬件，2015年超過28萬件，2016年增長到38萬件，2017年超過43萬件。案件數(shù)量持續(xù)高位增長，人民法治意識提升引起案件量增長是一方面原因，另一方面說明私力對行政管理等糾紛的解決遇到越來越多的問題，需要靠法院的公力救濟，因此，發(fā)現(xiàn)并解決審判實踐中的問題顯得尤為重要。（五）裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一現(xiàn)象頻發(fā)另外，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)大量同案不同判的現(xiàn)象。同樣的性質(zhì)的案件，各地法院的判決結(jié)果卻截然不同。例如，同樣的房屋拆遷案件，重慶某法院認(rèn)定政府行為違法，判決政府?dāng)≡V。而北京某法院認(rèn)為，該案件政府行為不違法，不能適用賠償。同時，江蘇某法院認(rèn)為，由于原告舉證不足導(dǎo)致原告敗訴，駁回了原告的訴訟請求。同樣的案件，結(jié)果卻大相徑庭，如此司法適用，對于法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性大打折扣。

二、行政審判存在法律漏洞的原因

行政審判通常是指"人民法院依法審理并裁決行政案件的活動"，(羅豪才主編：《行政審判問題研究》，北京大學(xué)出版社，1990年版，前言。)或者說是"審判機關(guān)對行政案件審理和裁判的活動。"(皮純協(xié)、胡建淼主編：《中外行政訴訟詞典》，東方出版社，1980年版，第15頁。)其實質(zhì)是司法權(quán)力對行政權(quán)力運作的合法性審查和監(jiān)督。據(jù)此，我們說，行政審判方式應(yīng)當(dāng)是指審判機關(guān)對行政案件進(jìn)行審理和裁判的具體方式或模式，是為實現(xiàn)行政審判目的而設(shè)置的訴、辯、審三方相互制約或制衡的一種動態(tài)的職能化的機制。這種機制孕育于一般的訴訟理念和理論之中，卻直接脫胎于民事訴訟審判方式。因此，它與其他類型的訴訟方式，特別是其母體有著天然的血肉關(guān)聯(lián)，但又有其特殊性。對此，我國行政訴訟法作了簡潔而明朗的規(guī)定：行政訴訟中人民法院對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查；被告對具體行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出具體行政行為的事實根據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；在訴訟過程中，人民法院有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)和要求當(dāng)事人補充證據(jù)；訴訟中當(dāng)事人的法律地位平等，依法享有辯論等訴訟權(quán)利；行政訴訟的被告只能是作出違法的具體行政行為的行政主體，行政訴訟中的起訴權(quán)和反訴權(quán)只能由原告享有，被告不得享有等等。從行政訴訟法的上述規(guī)定和行政審判的實踐中，我們概括出行政審判方式的如下基本特征：

一、強職權(quán)主義

如果說由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變是民事訴訟審判方式改革的殷切向往和理想的話，那么，強化審判機關(guān)對行政行為合法性審查的職權(quán)主義，則是在行政爭議自訴制度條件下，行政審判方式的內(nèi)在要求和本質(zhì)特征。這是由行政審判的對象、行政審判的原則以及行政審判的本質(zhì)所決定的。由于行政審判機制直接淵源于權(quán)力制約理論。權(quán)力制約理論強調(diào)權(quán)力的分立和制衡，認(rèn)為一切權(quán)力都必須有制約，沒有制約的權(quán)力就是"絕對的權(quán)力"，"絕對的權(quán)力就會導(dǎo)致絕對的腐敗"。因為"每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬古不變的經(jīng)驗"。為了防止濫用權(quán)力，就必須以強力制約權(quán)力。正是基于這種權(quán)力制約理論的導(dǎo)向，才產(chǎn)生以"司法審查"為本質(zhì)特征的行政審判制度。從而使行政審判烙上權(quán)力制約和強職權(quán)主義的色彩。

1.自己不能作自己的法官--從行政審判對象的特殊性中引伸出來的規(guī)則。社會需要政府為其成員謀福利并解決他們之間的糾紛。但是，政府手中的警察和刀槍，卻內(nèi)含著對社會成員造成傷害的高度可能性，一旦這種高度的可能性成為現(xiàn)實，就意味著人民受到了政府強權(quán)的侵害和掠奪。如果這種侵害和掠奪不能得到及時和適當(dāng)?shù)木葷辞趾头绰訆Z的斗爭就成為不可避免。當(dāng)這種"斗爭"成為現(xiàn)實，由誰來進(jìn)行裁判?如果由政府來裁判，就意味著政府在給自己的行為打分，那么受侵害者或被掠奪者將受到再一次的侵害和掠奪，因為政府不會因為成了政府就會變成天使，"如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。"(［美］漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，第264頁。)在人民主權(quán)的國家，人民也不會容忍政府作為自己案件的裁判者，因為裁判的公正是制約機制的產(chǎn)物。而由政府來裁判政府與人民的爭議機制，就如同以老鷹來裁判老鷹與小雞的爭議的機制一樣，只能炮制出弱肉強食的強盜邏輯，卻絕對不會產(chǎn)生任何對小雞具有"公正"意義的結(jié)果。正如洛克所說的："如果設(shè)置政府是為了補救由于人們充當(dāng)自己案件的裁判者而必然產(chǎn)生的弊害，因而自然狀態(tài)是難以忍受的，那么我愿意知道，如果一個統(tǒng)帥眾人的人享有充當(dāng)自己案件的的裁判者的自由，可以任意處置他的一切臣民，任何人不享有過問或控制那些憑個人好惡辦事的絲毫自由，而不論他所做的事情是由理性、錯誤或情感所支配，臣民都必須加以服從，那是什么樣的政府，它比自然狀態(tài)究竟好多少?"(［英］：洛克《政府論》(下)，商務(wù)印書館1983年版，第10頁。)既然政府不能作為自己案件的法官，那么結(jié)論就是應(yīng)該從政府之外尋求一個第三者來裁判由政府具體行政行為違法而引起的糾紛，這就是人民法院。

2.法律與權(quán)力的較量--由行政審判的特殊原則總結(jié)出來的原則。行政審判是人民法院對被訴的具體行政行為的合法性審查。這種審查既是權(quán)力與權(quán)力的制約，也是法律與權(quán)力的較量。這種較量分兩個區(qū)間兩個層次：第一個區(qū)間在行政活動之中，以行政主體行使行政權(quán)力是否自覺遵循法律為其設(shè)置的程序、范圍或界限為特征。當(dāng)規(guī)制行政權(quán)力的規(guī)范被嚴(yán)格地遵守，則標(biāo)示著法律與行政權(quán)力之間處于勢均力敵的平衡狀態(tài)，這是一種理想和法治狀態(tài)。當(dāng)行政權(quán)力突破法律界限，甚至粗暴踐踏權(quán)力規(guī)則，脫離法治軌道時，就意味著法律的失敗，而法律的失敗又預(yù)示著政府失敗為時不遠(yuǎn)。在這個區(qū)間里，法律與行政權(quán)力的較量處于自律的階段，它主要依靠行政主體的自覺來實現(xiàn)法與權(quán)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。其實質(zhì)是行政權(quán)力本能與行政主體理性的較量。第二個區(qū)間在司法審查活動中。當(dāng)行政權(quán)力突破法律界限，肆意妄為并處于無責(zé)任不可控之狀態(tài)時，就意味著法律與行政權(quán)力通過第一回合的較量以法律失敗而告終，也標(biāo)示著行政主體的理性與行政權(quán)力本能的較量以理性失敗而告終。行政主體的自律和自覺已無法保持法律與權(quán)力的平衡。為了防止法律失敗的惡化和行政失敗的惡果，就有必要尋找外在的力量，將失去理性的行政權(quán)力強制性拉回到法治的軌道，并強制性地恢復(fù)被違法權(quán)力行為打破的法律與權(quán)力的平衡，以及與此相對應(yīng)的利益平衡。在這一區(qū)間里，法律與行政權(quán)力的較量是處于他律階段，這種他律階段的較量，是以法律的最終勝利為特征的。正是通過這一區(qū)間的較量，在第一個區(qū)間里被踐踏的法律重新恢復(fù)了尊嚴(yán)和威信。如果說在第一個區(qū)間里法律與行政權(quán)力的較量在主體上具有重合性的話--適用法律和行使權(quán)力的主體都是行政主體，那么在第二個區(qū)間里法律與行政權(quán)力的較量在主體上則是分立的，其中適用法律的主體是人民法院。正是由于第二個區(qū)間即司法審查區(qū)間適用法律的主體是人民法院，才注定了這一區(qū)間里的較量具有他律性和強制性，而這種他律性和強制性正是行政審判強職權(quán)主義的具體體現(xiàn)。3.以強力對付強力--由行政審判的本質(zhì)所決定的公理當(dāng)人民把警察、監(jiān)獄和軍隊交給政府之后，自身已無強力了，任何組織和個人也不具有與政府抗衡的力量。如果還有其他個人或組織擁有可能戰(zhàn)勝政府的強力，政府也就變成平民了。那么，政府濫用權(quán)力，侵犯人民權(quán)利時怎么辦?誰能制裁它而又能使它服從制裁?歸根到底一句話：由誰來作為政府侵犯他人權(quán)利引起的糾紛的裁判者?這是設(shè)置行政審判模式必須首先回答的問題，對這一問題的不同回答，便產(chǎn)生了不同的行政審判方式。洛克說："在一切情況和條件下，對于濫用職權(quán)的真正糾正辦法，就是用強力對付強力。"(［英］洛克：《政府論》(下)，高務(wù)印書館1983年版，第95頁。)孟德斯鳩也說："從事物的本性來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。"(［法］孟德斯鳩：《論法的精神》(上)，高務(wù)印書館，1983年版，第154頁。)正是在這種以權(quán)力制約權(quán)力的思想指導(dǎo)下，我們設(shè)置了一種能夠制裁行政違法行為且又能使它服從制裁的強力，即設(shè)置一個專門的以制裁政府侵權(quán)行為或裁判這種行為引起的糾紛為己任的另一種國家權(quán)力，這種權(quán)力在人民和法律正義的支持下能夠足以和行政權(quán)力相抗衡，并具有迫使其服從和履行裁判的能力。我們把這種國家權(quán)力稱為審判權(quán)，把擁有這種權(quán)力的主體稱為審判機關(guān)或人民法院。這種以強力對付強力，用權(quán)力制約權(quán)力的審判機制，是由行政審判的司法審查之本質(zhì)所決定的。它內(nèi)在地要求司法審查的主體主動積極地行使"強力"以制裁"脫軌"的權(quán)力。這正是行政審判強職權(quán)主義的根源所在。

二、重審問主義

隨著1990年我國《行政訴訟法》的頒布實施，翻開了中國行政審判新的一頁。十多年來，我國行政審判開始走上正軌并遂步趨向完美，但隨著市場經(jīng)濟的確立，特別是我國加入WTO后，我國行政審判面臨的諸多問題并沒有得到根本解決。究其原因，從根本上乃與我國的行政程序和實體法律以及行政訴訟法對有關(guān)行政機關(guān)互動關(guān)系的原則性制度設(shè)計上存在某些缺陷關(guān)系甚大。本文針對我國現(xiàn)行行政司法體制在實際運作過程中出現(xiàn)的種種弊端，擬從法理和實踐的角度，根據(jù)行政司法體制運作的一般規(guī)律，對目前我國行政審判面臨的問題作一粗淺的分析，并提出對策思考。

一、行政審判面臨問題的成因分析

行政審判面臨的問題筆者認(rèn)為主要有兩個方面的原因，第一個原因是行政訴訟法的滯后，這是最表面、最直觀的原因，它是行政政審判面臨的許多問題的直接緣由，雖然2000年3月10日最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下稱《解釋》）的施行，以及2002年7月24日最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的，標(biāo)志著行政訴訟制度進(jìn)入了一個新的階段，但該《解釋》和《規(guī)定》只能在“被解釋法律的框架內(nèi)有所作為”①，因在行政訴訟法未作修改之前，《解釋》和《規(guī)定》不宜作擴大規(guī)定。第二個原因是第一個原因背后的較深層次的緣由，是行政審判無法回避的現(xiàn)實處境，它是導(dǎo)致行政審判舉步維艱的根本性動因。在行政審判領(lǐng)域，主要反映在以下幾個方面：

（一）審判案件少，訴訟程序難啟動

我們從行政審判工作的現(xiàn)狀來看，盡管社會各方面給予了許多積極的評價，行政訴訟案件的受案數(shù)也呈逐年上升的趨勢。但是，縱觀十多年來我國的行政訴訟，對一個有十三億多人口，約80%的法律，90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都是主要靠行政機關(guān)貫徹執(zhí)行的央央大國來說，行政訴訟案件確少得可憐。據(jù)筆者調(diào)查，有相當(dāng)部分基層人民法院，往往在一年里，行政訴訟案件多則只有幾件，少則為零。這就不得不給我們帶來深省，是什么原因?qū)е滦姓V訟案件異常地少見呢？

1、歷史上的禁錮。我國幾千年的封建社會，集行政、司法大權(quán)于一體，不存在行政訴訟，而平民百姓被封建意識的“三綱五?！彼d，也根本沒有民主、民權(quán)所言，只知道“民不可告官”，“天下烏鴉一般黑”。新中國建立后，人民成了國家的主人，1990年國家頒布的第一部《行政訴訟法》，結(jié)束了幾千年民不可告官的歷史。但由于幾千年來的思想禁錮，一些群眾百姓對行政訴訟還在持疑慮、觀望的態(tài)度，有的就是自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到行政機關(guān)及其工作人員侵犯時，也不是請求法律解決，而是想盡辦法通過其他途徑解決。要清除這些歷史的殘余思想和影響，還需要相當(dāng)長時間的不懈努力。