摘要：行政法無論是在近代還是在現(xiàn)代，都強調(diào)對行政權(quán)力進行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級上升時期，順應(yīng)時代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時，實現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場和框架的情況下，對其內(nèi)涵的實質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說

“行政”一詞的英文是Administraifo~,學者們對行政的解釋不一，有“目的實現(xiàn)說”、“國家意志執(zhí)行說”、“除外說”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點就是對權(quán)力本身進行規(guī)制。本文認為行政法意義上的行政專指國家行政主體對國家與公共事物的組織和管理活動，它針對的對象不限于國家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實施的主體是國家行政主體，它運用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴張性和侵害性的立場，主張對行政權(quán)力進行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”?！翱貦?quán)”與“保權(quán)”是一個事物的兩個方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實際上承認行政法的管理功能”。同時“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思。“控”具有“駕馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的。“限權(quán)”是指對行政權(quán)力進行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來自由主義時期行政法特點?？傊?，這里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對行政法功能的一種高度概括，也是對行政法自由、民主價值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

摘要：行政法無論是在近代還是在現(xiàn)代，都強調(diào)對行政權(quán)力進行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級上升時期，順應(yīng)時代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時，實現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場和框架的情況下，對其內(nèi)涵的實質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說

學者們對行政的解釋不一，有“目的實現(xiàn)說”、“國家意志執(zhí)行說”、“除外說”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點就是對權(quán)力本身進行規(guī)制。本文認為行政法意義上的行政專指國家行政主體對國家與公共事物的組織和管理活動，它針對的對象不限于國家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實施的主體是國家行政主體，它運用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴張性和侵害性的立場，主張對行政權(quán)力進行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”?！翱貦?quán)”與“保權(quán)”是一個事物的兩個方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實際上承認行政法的管理功能”。同時“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思?！翱亍本哂小榜{馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的?！跋迿?quán)”是指對行政權(quán)力進行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來自由主義時期行政法特點?？傊@里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對行政法功能的一種高度概括，也是對行政法自由、民主價值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

摘要：行政法無論是在近代還是在現(xiàn)代，都強調(diào)對行政權(quán)力進行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級上升時期，順應(yīng)時代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時，實現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場和框架的情況下，對其內(nèi)涵的實質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說

“行政”一詞的英文是Administraifo~,學者們對行政的解釋不一，有“目的實現(xiàn)說”、“國家意志執(zhí)行說”、“除外說”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點就是對權(quán)力本身進行規(guī)制。本文認為行政法意義上的行政專指國家行政主體對國家與公共事物的組織和管理活動，它針對的對象不限于國家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實施的主體是國家行政主體，它運用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴張性和侵害性的立場，主張對行政權(quán)力進行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”?！翱貦?quán)”與“保權(quán)”是一個事物的兩個方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實際上承認行政法的管理功能”。同時“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思?！翱亍本哂小榜{馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的?！跋迿?quán)”是指對行政權(quán)力進行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來自由主義時期行政法特點?？傊?，這里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對行政法功能的一種高度概括，也是對行政法自由、民主價值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

[摘要]依法行政是現(xiàn)代法治的基本要求。用法治的觀點來透視依法行政是西部大開發(fā)的有效途徑。在我國西部大開發(fā)中，必須堅持法治原則、法律至上原則、正當程序原則、公開救濟原則。符合法治的理念必須在西部大開發(fā)中堅持公正、行政效率優(yōu)先。行政控權(quán)因其法治的本質(zhì)特點成為依法行政的根本內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]依法行政，行政控權(quán)，行政效率

在世紀之交，黨和政府作出了實施西部大開發(fā)，加快中西地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，西部大開發(fā)為當代法律發(fā)展及其研究提出了新的問題，也注入了新的活力。依法行政是依法治國的關(guān)鍵，但依法行政本身卻不等同于法治。由于對法治的理解不同，依法行政的表現(xiàn)形式往往多種多樣，如何在西部大開發(fā)中，實施行政法治，這對于我國依法行政理論和實踐有著重要意義。

一、行政法治的內(nèi)涵

我國依法行政的概念產(chǎn)生于80年代末，形成于九十年代。但從近幾年依法行政的實踐看，依法行政在不少沿海發(fā)達地區(qū)流于形式，更不用說西部，依法行政最重要法治精神、法律理性，程序正義以及保障公民權(quán)利等等，在不少地區(qū)和部門還未受到重視，為了進一步推進依法行政，必須在西部開發(fā)中，充分關(guān)注依法行政的法治內(nèi)涵的實現(xiàn)。

第一，法律至上原則。在依法行政中，法律至上原則主要包括以下一些內(nèi)容：1.法律是依法行政的最高規(guī)范。如美國依法行政的具體表述是“法律最高原則”，在德國則稱為“法治政府”。在這原則下，依法行政的行政依據(jù)是法律，沒有法律授權(quán)就不能行政。任何行政行為都是法律授權(quán)的行為。一切行政行為都必須服從法律，否則無效。2.依法行政規(guī)則。政府的依法行為必須有法律依據(jù)。在法律沒有規(guī)定時，行政機關(guān)無權(quán)像公民那樣自由地活動。例如，沒有處罰法，行政主體就沒有處罰權(quán)力。這在各法治國家都是一項普遍的規(guī)則。3.合法性規(guī)則。行政行為的范圍和內(nèi)容必須由法律設(shè)定。法律對行政的授權(quán)不僅應(yīng)具有質(zhì)的特點，而且應(yīng)當有量的規(guī)定。依法行政不僅不能超越質(zhì)的規(guī)定，而且不能逾越量的范圍。有法律依據(jù)可以做出行政行為，但有權(quán)作出行政行為并不等于可以為所欲為。4.保證實施原則，行政機關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。行政機關(guān)的職責是執(zhí)行和實施法律，對于行政機關(guān)來說，不僅有消極的義務(wù)遵守法律，而且有積極的義務(wù)采取行動，保證法律的實施。法國最高行政法院在1959年的一個判決中聲稱，行政機關(guān)在情況需要的時候如果不制定有效的條例來維護秩序，就是違反法律。

一、行政法核心理念變遷的歷史條件

行政法核心理念自產(chǎn)生起共經(jīng)歷了‘保權(quán)說”、“控權(quán)說”及“保權(quán)一控權(quán)均衡說”三個階段，可以在法律價值觀、政治體制、經(jīng)濟形態(tài)這三個層次尋找歷史原因來說明這一變化。

(一)行政法核心理念隨法律價值觀的變化而變化

到目前為止，法的價值觀已經(jīng)歷了義務(wù)本位—權(quán)利本位—社會本位這樣一個發(fā)展、演化過程。行政法核心理念發(fā)展的三個階段是與這一過程相吻合的。

1.義務(wù)本位與“保權(quán)說”:義務(wù)本位是指在權(quán)利與義務(wù)這一法的基本范疇之中，義務(wù)是目的，權(quán)利是手段。這種立法具有權(quán)利與義務(wù)不對等的特點。為了維護社會上層集團過多的權(quán)利即特權(quán)，而給社會廣大的下層公眾設(shè)定了過多的義務(wù)。所以這種義務(wù)的履行必須借助于外力，義務(wù)越多，這種外力就應(yīng)越大。行政權(quán)作為一種最有效、最常用的國家強制力，在義務(wù)本位的法系統(tǒng)中，被統(tǒng)治者視為一種不可替代的、須臾不得離身的法寶。因此統(tǒng)治者希望行政權(quán)能被強化成為一種可以肆意踐踏個體權(quán)利的、無責任、無限制的權(quán)力?！氨?quán)”理念由此形成。此時，個體權(quán)利受到壓抑和排擠，行政權(quán)趨向無限擴大，權(quán)力的來源非出自法律，而是自我授權(quán)。

2.權(quán)利本位與“控權(quán)說.:權(quán)利本位指在權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段。這種法的特點是權(quán)利與義務(wù)對等。此時，秩序平等地體現(xiàn)著每個社會個體的權(quán)利，因此，社會個體對于義務(wù)的履行就有了主動性。權(quán)利本位法所面臨的最大任務(wù)已非秩序的維護，而在于保護法律主體的平等性，促進自由狀態(tài)的實現(xiàn)。權(quán)利本位價值觀則意味著社會個體對政府管理盡服從的義務(wù)，要以個體權(quán)利為界限。行政權(quán)若還是無限制、無責任地行使將勢必影響自由的實現(xiàn)。因此，.控權(quán)說”就成為反映權(quán)利本位價值觀的行政法核心理念。

一、行政法的主要職能是控制行政權(quán)力，而不是保障行政權(quán)力的行使

西方學者認為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。如美國行政法學家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設(shè)置行政機構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟。”在不同的國家存在著社會和經(jīng)濟制度的差異，但行政權(quán)的性質(zhì)是相同的。行政法之所以存在，是因為行政權(quán)的存在及運行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國的實際出發(fā)，我們的政府是人民的政府，我們講控權(quán)就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。加之現(xiàn)代行政權(quán)擴張傾向的事實，使“控權(quán)”必然成為行政法的重心。

強調(diào)控制行政權(quán)，我們應(yīng)對行政權(quán)的授予和行政權(quán)的保障有明確的認識。行政權(quán)的授予是一個法律問題。在現(xiàn)代法制國家，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則任何行政機關(guān)不能享有和行使任何權(quán)力。與此同時，任何權(quán)力都必須通過法律來制約和控制。西方學者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身?！睂τ谛姓?quán)的保障而言，行政權(quán)本身就無須行政法加以保障。因為行政機關(guān)有足夠的力量（這種力量來源于賦予其行政權(quán)的其他法律）實現(xiàn)其意志，懲罰違法者。相對一方的個人、組織處于被管理和支配的地位，相對于擁有強大力量的行政機關(guān)是弱者，從這一角度看，行政權(quán)更不須以行政法加以保障了。明確了控權(quán)、授權(quán)及保權(quán)三者之間的關(guān)系，我們可以看出，行政權(quán)應(yīng)是足夠強大以管理社會而又必須受行政法的控制。正如西方學者所說：“政府必須強大到足以維持社會安定并抵抗手中掌握的權(quán)力的人施加壓力，如果政府認為應(yīng)當這樣做的話。但政府不能強大到企圖使它的官員不受法律控制的地步。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼耍仨殹耙詸?quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。我們認為行政法應(yīng)當強調(diào)對行政權(quán)的控制作用，內(nèi)容上以保護個人、組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標，因此，行政法是控權(quán)法。

二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個平衡的問題

“平衡論”觀點認為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監(jiān)督和控制行政權(quán)，防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)；另一方面，行政法保障行政權(quán)的運用，防止個人、組織濫用權(quán)利?！捌胶庹摗币部煞Q為“兼顧論”，即兼顧國家利益、公共利益和個人利益。平衡論者認為，在我國，國家利益、公共利益和個人利益根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論的客觀基礎(chǔ)。在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個體利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認為平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的價值。平衡論者還認為，平衡（行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的平衡）是現(xiàn)代行政法的實質(zhì)，是行政法的精義。我們認為，當行政權(quán)力與相對一方權(quán)利發(fā)生沖突時，就無所謂平衡的問題了。而兼顧論者所持兼顧國家利益，公共利益與個人利益的看法，是我國法律普遍的價值準則，并非行政法所獨有，故作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎并無多大的實際意義。行政權(quán)具有支配性和強制性的特征，行政機關(guān)是權(quán)力的主體，而個人、組織是權(quán)力的客體，在行政權(quán)的行使過程中，雙方無平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系恰恰是以不平衡為特征。從中國的實際情況來看“平衡論”只能是一種理想。中國有漫長的封建歷史，人治重于法治，不可能有所謂的平衡。要實現(xiàn)行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權(quán)，而不是所謂的平衡。

一、行政法核心理念變遷的歷史條件

行政法核心理念自產(chǎn)生起共經(jīng)歷了‘保權(quán)說”、“控權(quán)說”及“保權(quán)一控權(quán)均衡說”三個階段，可以在法律價值觀、政治體制、經(jīng)濟形態(tài)這三個層次尋找歷史原因來說明這一變化。

(一)行政法核心理念隨法律價值觀的變化而變化

到目前為止，法的價值觀已經(jīng)歷了義務(wù)本位—權(quán)利本位—社會本位這樣一個發(fā)展、演化過程。行政法核心理念發(fā)展的三個階段是與這一過程相吻合的。

1.義務(wù)本位與“保權(quán)說”:義務(wù)本位是指在權(quán)利與義務(wù)這一法的基本范疇之中，義務(wù)是目的，權(quán)利是手段。這種立法具有權(quán)利與義務(wù)不對等的特點。為了維護社會上層集團過多的權(quán)利即特權(quán)，而給社會廣大的下層公眾設(shè)定了過多的義務(wù)。所以這種義務(wù)的履行必須借助于外力，義務(wù)越多，這種外力就應(yīng)越大。行政權(quán)作為一種最有效、最常用的國家強制力，在義務(wù)本位的法系統(tǒng)中，被統(tǒng)治者視為一種不可替代的、須臾不得離身的法寶。因此統(tǒng)治者希望行政權(quán)能被強化成為一種可以肆意踐踏個體權(quán)利的、無責任、無限制的權(quán)力。“保權(quán)”理念由此形成。此時，個體權(quán)利受到壓抑和排擠，行政權(quán)趨向無限擴大，權(quán)力的來源非出自法律，而是自我授權(quán)。

2.權(quán)利本位與“控權(quán)說.:權(quán)利本位指在權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段。這種法的特點是權(quán)利與義務(wù)對等。此時，秩序平等地體現(xiàn)著每個社會個體的權(quán)利，因此，社會個體對于義務(wù)的履行就有了主動性。權(quán)利本位法所面臨的最大任務(wù)已非秩序的維護，而在于保護法律主體的平等性，促進自由狀態(tài)的實現(xiàn)。權(quán)利本位價值觀則意味著社會個體對政府管理盡服從的義務(wù)，要以個體權(quán)利為界限。行政權(quán)若還是無限制、無責任地行使將勢必影響自由的實現(xiàn)。因此，.控權(quán)說”就成為反映權(quán)利本位價值觀的行政法核心理念。

一、“三論”概論的不同界定

改革開放后十來年的行政法發(fā)展,由于觀點紛呈,許多法學家感到有必要對行政法基礎(chǔ)理論作深入的探討,減少不必要的爭論,節(jié)省社會和學術(shù)資源。其中北京大學行政法學教授羅豪才先生于1993年在綜合總結(jié)行政學理論研究后首先提出了自己的平衡論。為使其與我國在此之前廣泛存在的兩種對立的理論進行比較,便同時將這兩種理論分別概括為管理論和控權(quán)論。管理論“是指前蘇聯(lián)、東歐和中國行政法發(fā)展早期,以行政權(quán)力為本位,認為行政法是政府管理公民的法的一種行政法觀念”。[1](P17)我國二十世紀80年代早期行政法學在很大程度上受這種理論影響?？貦?quán)論“是一種源于英美國家傳統(tǒng)的政府法治理論,主張行政法應(yīng)是以權(quán)利為本位,對行政權(quán)力進行控制的法”。[2](P20)中國行政法從二十世紀80年代后期到90年代初受此影響。平衡論是有關(guān)現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的理論體系,其最基本的理論主張是:行政機關(guān)和相對方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)保持平衡。[3]行政法的本質(zhì)在于平衡行政機關(guān)和相對方權(quán)利義務(wù)關(guān)系,平衡是行政法的最優(yōu)化狀態(tài)和基本價值導(dǎo)向[4]。羅豪才先生的論文《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)的平衡》第一次對此理論作了系統(tǒng)的介紹。

二、“三論”的基本觀點對比

“三論”的基本觀點都是圍繞“行政權(quán)與公民權(quán)”這個行政法核心問題展開,對行政法的各方面形成了自己的主張。

(一)對于行政法的目的的不同觀點。

管理論認為行政法的主要目的在于保障國家和社會公共利益。與之相對立,控權(quán)論主張行政法的基本目的在于保障私人的權(quán)利和自由。平衡論折衷為“行政法既要保障行政管理的有效實施,又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。行政機關(guān)的權(quán)力和相對方的權(quán)利應(yīng)保持總體平衡”。為什么行政法對行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的處理應(yīng)采取此平衡模式呢?因為“行政權(quán)力直接或間接來源于公民權(quán)利。權(quán)力是權(quán)利一種特殊形式。行政權(quán)一旦形成,便同公民權(quán)利結(jié)成一種既相互依存又相互對立的關(guān)系”。[4]

一、行政法的主要職能是控制行政權(quán)力，而不是保障行政權(quán)力的行使

西方學者認為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。如美國行政法學家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設(shè)置行政機構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟?！痹诓煌膰掖嬖谥鐣徒?jīng)濟制度的差異，但行政權(quán)的性質(zhì)是相同的。行政法之所以存在，是因為行政權(quán)的存在及運行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國的實際出發(fā)，我們的政府是人民的政府，我們講控權(quán)就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。加之現(xiàn)代行政權(quán)擴張傾向的事實，使“控權(quán)”必然成為行政法的重心。

強調(diào)控制行政權(quán)，我們應(yīng)對行政權(quán)的授予和行政權(quán)的保障有明確的認識。行政權(quán)的授予是一個法律問題。在現(xiàn)代法制國家，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則任何行政機關(guān)不能享有和行使任何權(quán)力。與此同時，任何權(quán)力都必須通過法律來制約和控制。西方學者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身。”對于行政權(quán)的保障而言，行政權(quán)本身就無須行政法加以保障。因為行政機關(guān)有足夠的力量（這種力量來源于賦予其行政權(quán)的其他法律）實現(xiàn)其意志，懲罰違法者。相對一方的個人、組織處于被管理和支配的地位，相對于擁有強大力量的行政機關(guān)是弱者，從這一角度看，行政權(quán)更不須以行政法加以保障了。明確了控權(quán)、授權(quán)及保權(quán)三者之間的關(guān)系，我們可以看出，行政權(quán)應(yīng)是足夠強大以管理社會而又必須受行政法的控制。正如西方學者所說：“政府必須強大到足以維持社會安定并抵抗手中掌握的權(quán)力的人施加壓力，如果政府認為應(yīng)當這樣做的話。但政府不能強大到企圖使它的官員不受法律控制的地步。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼?，必須“以權(quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。我們認為行政法應(yīng)當強調(diào)對行政權(quán)的控制作用，內(nèi)容上以保護個人、組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標，因此，行政法是控權(quán)法。

二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個平衡的問題

“平衡論”觀點認為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監(jiān)督和控制行政權(quán)，防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)；另一方面，行政法保障行政權(quán)的運用，防止個人、組織濫用權(quán)利?！捌胶庹摗币部煞Q為“兼顧論”，即兼顧國家利益、公共利益和個人利益。平衡論者認為，在我國，國家利益、公共利益和個人利益根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論的客觀基礎(chǔ)。在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個體利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認為平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的價值。平衡論者還認為，平衡（行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的平衡）是現(xiàn)代行政法的實質(zhì)，是行政法的精義。我們認為，當行政權(quán)力與相對一方權(quán)利發(fā)生沖突時，就無所謂平衡的問題了。而兼顧論者所持兼顧國家利益，公共利益與個人利益的看法，是我國法律普遍的價值準則，并非行政法所獨有，故作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎并無多大的實際意義。行政權(quán)具有支配性和強制性的特征，行政機關(guān)是權(quán)力的主體，而個人、組織是權(quán)力的客體，在行政權(quán)的行使過程中，雙方無平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系恰恰是以不平衡為特征。從中國的實際情況來看“平衡論”只能是一種理想。中國有漫長的封建歷史，人治重于法治，不可能有所謂的平衡。要實現(xiàn)行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權(quán)，而不是所謂的平衡。

近年來，學術(shù)界圍繞行政法學的理論基礎(chǔ)這一問題展開了廣泛的討論，研究者從不同角度分析產(chǎn)生了“平衡論”、“管理論”、“服務(wù)論”及“控權(quán)論”等代表性觀點，這些觀點都有可取之處，但由于認識方法上的差異，至今仍是眾說紛紜，尚未形成大一統(tǒng)的觀點。我國行政法學法理論基礎(chǔ)的研究開始于20世紀80年代，至今已有約30年歷史，行政法學理論體系在不斷走向成熟。行政法學的法理論基礎(chǔ)問題關(guān)鍵是要弄明白為什么需要行政法學和需要什么樣的行政法學。文章認為，就我國當下的社會狀況和發(fā)展趨勢看來，將控權(quán)論作為行政法學的理論基礎(chǔ)，在理論和實踐上都是合理并可行的。

1、行政法學理論內(nèi)涵的探討

行政法學理論基礎(chǔ)的概念應(yīng)當與行政法理論基礎(chǔ)嚴格區(qū)分。行政法學作為法學理論，存在著理論基礎(chǔ)[1]。行政法學的理論基礎(chǔ)反映出不同類型行政法學的階級本質(zhì)，及其形成過程中具體的歷史特點，同時直接影響了行政法學的體系構(gòu)建、觀點流派以及整個行政法學的研究與發(fā)展方向，是整個行政法學體系的基礎(chǔ)。行政法理論基礎(chǔ)來源于行政法學理論基礎(chǔ)，是行政法學體系基礎(chǔ)理論的組成部分，因此，行政法學理論基礎(chǔ)是行政法最基礎(chǔ)的理論。行政法學的理論基礎(chǔ)是構(gòu)建行政法學的基石，它指導(dǎo)著行政法學的研究以及行政法制的建設(shè)。

2、行政法學理論基礎(chǔ)的主流觀點評析

2.1平衡論。平衡論是上世紀90年代由羅豪才教授等學者提出，它的主要內(nèi)容是行政權(quán)與公民權(quán)保持平衡狀態(tài)，該理論認為現(xiàn)代行政法本質(zhì)上是平衡法，行政法史是行政機關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)的平衡史。行政法保證行政機關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)的關(guān)系總體上處于平衡狀態(tài)，不僅表現(xiàn)在行政機關(guān)與相對一方的權(quán)利達到平衡，也表現(xiàn)在行政機關(guān)與相對一方的義務(wù)也達到平衡；不僅表現(xiàn)在行政機關(guān)自身權(quán)利義務(wù)達到平衡，也表現(xiàn)為相對一方自身權(quán)利義務(wù)達到平衡。平衡論又稱兼顧論，意即兼顧公益和私益的一致。2.2管理論。管理論最初流行于前蘇聯(lián)等大陸法系國家，后被我國采用。該觀點認為行政法即管理法，其目的是為了保障國家與社會公共權(quán)益。在內(nèi)容上，行政法規(guī)定著國家管理原則，賦予管理者行政權(quán)，強制命令被管理者服從于管理者，管理者行政行為就是國家行政管理活動。管理論的觀點帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，過分強調(diào)行政權(quán)對社會的控制，不重視保障個人權(quán)利，極易造成行政權(quán)力的披著法律的外衣膨脹，在現(xiàn)階段已逐漸退出主流理論行列。2.3控權(quán)論?？貦?quán)論是英美行政法系的“控權(quán)”思想在上世紀80年代我國改革開放時期被引入的，該觀點認為行政法的核心在于行政機關(guān)行使行政權(quán)要依照法律規(guī)范，其目的在于防止行政權(quán)濫用、保護人民的合法權(quán)益不受不當行政行為或違法行政行為的侵害，宗旨是最大限度地保障個人自由權(quán)利。在內(nèi)容上，控制論要求行政法控制行政權(quán)力，并將司法審查和行政程序作為重要手段，其基本原則是依法行政。

3、再探行政法學理論基礎(chǔ)