一、行政規(guī)范審查的必要性

（一）行政規(guī)范存在諸多問題

行政法是行政主體實現(xiàn)行政管理的依據(jù)，更是控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利與自由的法律。行政法中不乏制定程序嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容科學(xué)、層次較高的行政法規(guī)、規(guī)章，更有數(shù)量眾多、內(nèi)容具體的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。社會迅速發(fā)展，立法相對滯后，行政規(guī)范性文件正是在這種背景下而出現(xiàn)的。行政規(guī)范，一方面對立法內(nèi)容作出了具體規(guī)定，使得法律具有了可操作性，另一方面，也填補了立法空白，使得一部分行為有“法”可依，在一定程度上滿足了社會的需要。但是，不可否認(rèn)的是，行政規(guī)范在實際的運作中出現(xiàn)了諸多問題，主要表現(xiàn)為：一是行政規(guī)范的制定主體混亂。行政規(guī)范的制定主體應(yīng)該是依現(xiàn)行法律的規(guī)定，但實際上各個不同種類、不同級別的行政機(jī)關(guān)，甚至一些具有行政管理職權(quán)企事業(yè)單位和社會團(tuán)體，也紛紛出臺具有行政管理內(nèi)容的規(guī)范性文件。二是越權(quán)違法現(xiàn)象嚴(yán)重。有些行政主體片面追求本部門利益，隨意擴(kuò)大部門的權(quán)限，出現(xiàn)了上下級行政主體之間行政規(guī)范性文件越權(quán)，同級行政主體之間的越權(quán)。三是缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的制定程序。行政規(guī)范基本無制定計劃可言，有的機(jī)關(guān)甚至根據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個批示、便“炮制”一個規(guī)范性文件，沒有進(jìn)行充分的論證，沒有廣泛征求意見，便草草出臺規(guī)范性文件。通常是哪方面出了問題就加強哪方面管理，就出臺哪方面的文件，疲于應(yīng)付、被動制定，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)決策成為一句空話。像這樣制定程序有瑕疵的規(guī)范性文件，缺乏科學(xué)性，質(zhì)量不高，有的出臺不久就被多次修改甚至“夭折”。四是規(guī)范內(nèi)容違法的情況比較常見。行政法本應(yīng)是一部控權(quán)法、服務(wù)法，但受封建文化傳統(tǒng)、“官本位”和“義務(wù)本位”等文化的影響，有些行政規(guī)范性文件隨意性比較大，濫設(shè)行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政收費權(quán)，限制公民的權(quán)利、增加公民的義務(wù)的情況時有發(fā)生。另外對自身利益最大化的追求在制定行政規(guī)范性文件過程中廣泛存在，這些現(xiàn)象損害了政府機(jī)關(guān)的形象、公民權(quán)益和公共利益。

（二）加強對行政規(guī)范審查監(jiān)督的必要性

縱觀對行政規(guī)范合法性審查的幾種監(jiān)督方式，公民只有立法監(jiān)督建議權(quán)，司法監(jiān)督中排除了對抽象性行政行為的可訴性，社會監(jiān)督的效果不明顯，實踐中，運用相對較多的當(dāng)屬行政復(fù)議中提起的對行政規(guī)范的附帶審查。加強對行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，主要是基于以下幾個方面的需要：首先，維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的需要。在社會生活中，法律、行政法規(guī)往往規(guī)定得比較原則，行政規(guī)范往往是行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出具體行政行為的依據(jù)，也就是說，行政規(guī)范往往對相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接的現(xiàn)實影響，加強對行政規(guī)范的審查，有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。其次，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展離不開法律的保障。市場經(jīng)濟(jì)的運行，要求參與者誠實信用，維護(hù)良好的競爭秩序；要求政府提供公平的市場競爭環(huán)境，對違反市場經(jīng)濟(jì)順利運行的行為作出制裁。行政規(guī)范由于制定主體混亂，存在著部門越權(quán)制定行政規(guī)范、違法設(shè)定行政許可、保護(hù)不正當(dāng)競爭等不利于市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的現(xiàn)象，因此，有必要加強對行政規(guī)范的合法性審查。再次，限制被濫用的自由裁量權(quán)的需要。這主要是針對行政規(guī)范存在的諸多問題，加強對行政規(guī)范的審查，限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)規(guī)范自己的行政行為，也使行政規(guī)范能夠得到公眾認(rèn)同，并得到自覺遵守。最后，依法行政，建設(shè)和諧社會的需要。實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，這是建設(shè)和諧社會的必然要求。由于行政規(guī)范在社會中存在著種種異化現(xiàn)象，存在著侵犯行政相對人利益、破壞市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，行政自由裁量權(quán)濫用、破壞和諧社會建設(shè)等種種可能性與現(xiàn)實性現(xiàn)象，加強對行政規(guī)范的合法審查是必要且迫切的。

二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政規(guī)范審查的法律依據(jù)和審查方式

行政裁量中有一個基本的定論，即立法機(jī)關(guān)之所以授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，最根本的原因是因為立法機(jī)關(guān)無法完全預(yù)見迅猛、變幻萬千的各種行政現(xiàn)象，更不可能事先設(shè)定好所有的、并且是恰當(dāng)?shù)男袨榉磻?yīng)模式和相應(yīng)規(guī)范，所以，只好委托行政機(jī)關(guān)根據(jù)個案的實際情況，根據(jù)長期以來積累的行政知識和經(jīng)驗，根據(jù)所追求的政策目標(biāo)，甚至根據(jù)對處理結(jié)果的判斷，來權(quán)衡、選擇恰當(dāng)?shù)男袨槟Ｊ健Ｋ?，行政自由裁量的本質(zhì)屬性就是獨立地、自主地選擇行為方式的自由，不受任何外在的、不正當(dāng)?shù)母深A(yù)和拘束。[1]這種觀念成就了行政法上一個很重要的原則，即行政裁量不受拘束原則（theprincipleofnon-fetter）。

然而，行政裁量又是在一個系統(tǒng)之中運行的，包括的、行政的、資源的等在內(nèi)的很多因素都有可能對這個過程發(fā)生這樣或那樣的作用和，都很可能會對行政裁量權(quán)產(chǎn)生或多或少的拘束。所以，行政裁量不受拘束原則不是絕對的，它必須和行政法上的其他原則和價值觀相協(xié)調(diào)、相平衡。我們也就非常有必要把行政裁量放到相互作用的系統(tǒng)環(huán)境之中，去考察各種外在因素到底會對行政裁量產(chǎn)生什么樣的拘束效應(yīng)，是合法的？還是違法的？對這個問題的，實際上是在探討行政裁量不受拘束原則的具體適用邊際問題，是在整個行政法價值體系和結(jié)構(gòu)之中尋求該原則的準(zhǔn)確定位問題。這對于我們了解和把握行政裁量的發(fā)動，以及各種特殊情境對其制約的合理邊際，是很有益處的。

在本文中，我有意挑選了行政政策，行政機(jī)關(guān)上下級關(guān)系以及與其他公共機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，行政上可供利用的資源狀況等特殊情境，來它們會不會對行政裁量產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)木惺?？為什么？特別是關(guān)注，假如法院在行政審判中發(fā)現(xiàn)上述情境構(gòu)成了對行政裁量的不適當(dāng)拘束，那么，法院應(yīng)該采取什么樣的對應(yīng)策略？

一

行政政策作為規(guī)范和控制行政裁量行使過程的結(jié)構(gòu)性成分，是連接和溝通寬泛的裁量權(quán)和具體個案之間的橋梁，是行政裁量實踐離不開的一種要素。它對于貫徹，對于穩(wěn)定、連貫、準(zhǔn)確地實現(xiàn)特定的行政目標(biāo)來講，無疑是十分重要和必要的。所以，澳德法官（Auld）甚至說，（行政裁量之中）“假如沒有一個政策，差不多就可以說成是非理性的”。[2]

但就像一枚銅幣具有正反兩面一樣（acoinwithtwosides），上述對政策的認(rèn)識只是其中的一個方面。另一個方面，正如為數(shù)不少的學(xué)者指出的那樣，用規(guī)則和慣例來約束行政裁量，生搬硬套，某種程度上將使其失去本來的性質(zhì)。[3]這是因為：

為積極構(gòu)建社會主義和諧社會，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解矛盾、解決爭議、維護(hù)穩(wěn)定方面的獨特優(yōu)勢，促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范和加強我市行政機(jī)關(guān)行政調(diào)解工作提出如下意見：

一、行政調(diào)解的原則

行政調(diào)解是調(diào)解矛盾糾紛的一種重要形式，是指行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，為更好地行使行政職責(zé)，以法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù)，以當(dāng)事人自愿為原則，通過對爭議各方的說服和勸導(dǎo)，使各方當(dāng)事人互諒互讓、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，從而妥善解決爭議的活動。加強和規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)解工作，必須遵循以下原則：

（一）自愿原則。行政調(diào)解要建立在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，自愿應(yīng)當(dāng)貫穿于調(diào)解的全過程，自愿還表現(xiàn)為尊重當(dāng)事人對調(diào)解方式、調(diào)解方法的選擇。

（二）合法原則。行政機(jī)關(guān)要公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。調(diào)解的內(nèi)容不得違反法律禁止性規(guī)定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益。

（三）依法調(diào)解和依法處理相結(jié)合的原則。除法律、行政法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的外，行政調(diào)解不是行政機(jī)關(guān)處理特定矛盾糾紛的必經(jīng)程序。對不宜調(diào)解或者經(jīng)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以處理。

同志們：

黨的*屆*會于10月11日剛剛閉幕，會議審議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，而今年又恰逢《行政處罰法》頒布實施十周年。值此之際，全省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)現(xiàn)場會在淄博召開，具有十分重要的意義。這次會議，是向省政府領(lǐng)導(dǎo)請示后召開的。根據(jù)會議的安排，淄博市政府法制辦和4個市直部門介紹了他們的做法和體會，與會代表觀看了他們推進(jìn)這項工作的專題片和幻燈片。剛才，同志們還進(jìn)行了分組討論，并紛紛作了發(fā)言，歸納起來，主要是：①規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是全面推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)性工作；②淄博的經(jīng)驗和做法很好，花費了心血；③全面推開要采取政府推動的方式；④貫徹現(xiàn)場會精神，要發(fā)揚主動性，克服依靠性，打主動仗。下面，我再講幾點意見。

一、把握全局，認(rèn)真謀劃，充分認(rèn)識開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的重要意義

黨的*屆*會指出，“社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證”，要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，著力發(fā)展社會事業(yè)、促進(jìn)社會公平正義、建設(shè)和諧文化、完善社會管理、增強社會創(chuàng)造活力，走共同富裕道路，推動社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”?！吧鐣秸x是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證”，要“加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，健全行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，完善行政復(fù)議、行政賠償制度。加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”。從中我們可以清楚地看到，加強社會主義民主法制建設(shè)，保證依法治國的基本方略得到全面落實，人民的權(quán)益得到切實尊重和保障是構(gòu)建社會主義和諧社會根本任務(wù)和首要條件。《行政處罰法》是規(guī)范政府共同行為的一部重要法律，與我們各級行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法工作密切相關(guān)，它所確立的各種制度和程序，充分體現(xiàn)了依法對行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和限制的法治理念，對促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為，強化程序意識，以及加強政府法制工作建設(shè)，都產(chǎn)生了重大深遠(yuǎn)的影響，是我國依法行政推進(jìn)進(jìn)程中的一座里程碑。十年來，全省各級各部門認(rèn)真貫徹落實《行政處罰法》，做了大量扎實有效的工作，依法行政的意識普遍提高，依法行政進(jìn)程明顯加快。但我們也應(yīng)清醒的認(rèn)識到，《行政處罰法》的貫徹落實是一項長期的任務(wù)，還有許多工作需要我們?nèi)プ觯瑢π姓幜P自由裁量權(quán)的規(guī)范工作就是如此。由于社會管理工作十分復(fù)雜，立法機(jī)關(guān)在設(shè)定行政處罰的時候，即便考慮得再周詳，也難以涵蓋實際工作中的方方面面，必然要賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實施處罰時，應(yīng)根據(jù)實際發(fā)生的違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度的大小，給予輕重適當(dāng)?shù)奶幜P，以保證公正性。但是，在我們各類行政執(zhí)法活動中，隨意濫用此項權(quán)力的現(xiàn)象還比較普遍。例如，有的執(zhí)法人員可以從開始聲稱要對企業(yè)處罰10萬元，到最后只處罰1萬元，甚至不了了之。這種情況的普遍存在，嚴(yán)重背離了法治原則和社會公平正義原則，損害了政府的公信力，敗壞了社會風(fēng)氣，惡化了發(fā)展環(huán)境，阻礙了社會主義和諧社會的構(gòu)建，人民群眾深惡痛絕，必須采取得力措施予以糾正和規(guī)范。最近，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》，其中強調(diào)指出，要開展和加強對執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)細(xì)化、量化和規(guī)范工作，防止濫用行政裁量權(quán)，并將其作為能否堅持依法行政，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議一項重要的工作來對待。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作是落實黨的*屆*會精神，深入貫徹《行政處罰法》，全面推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)的重要舉措，同時也是落實中辦27號文件提出的細(xì)化、量化和規(guī)范行政裁量權(quán)工作的重要組成部分，而且是一個重要的突破點。開展這項工作，是堅持社會公平正義原則，構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，是正確處理人民內(nèi)部矛盾、減少和消除社會不穩(wěn)定因素的需要，是從源頭上預(yù)防和減少行政爭議的關(guān)鍵，也是新時期提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的需要，更是各級各部門應(yīng)盡的重要責(zé)任。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，對于有效預(yù)防權(quán)力尋租，建立公正科學(xué)的行政執(zhí)法程序和制度，促進(jìn)行政執(zhí)法行為規(guī)范化，保證行政執(zhí)法活動的廉潔性，提高執(zhí)法水平和效率，都具有十分重要的意義。淄博市政府法制辦按照市委、市政府的部署，從貫徹《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》和推行行政執(zhí)法責(zé)任制的要求出發(fā)，采取了先試點，后全面推開的做法，用大約一年的時間，做了大量的工作，進(jìn)行了非常有益的探索。應(yīng)當(dāng)說，淄博市率先開展的這項工作具有高度的前瞻性，是《山東省政府法制工作深滬杭座談會公識》提出的開拓思路，創(chuàng)新方法的具體體現(xiàn)。淄博經(jīng)驗大體可以這樣概括：緊扣大勢，抓住要害；領(lǐng)導(dǎo)重視，工作細(xì)致；部門聯(lián)動，推行有序；依法推進(jìn)，深入研究；經(jīng)驗成熟，可資借鑒。全省各級各部門的政府法制工作機(jī)構(gòu)都要從戰(zhàn)略全局的高度對待這項工作，將其作為當(dāng)前政府法制工作的突出任務(wù)去完成。

二、精心研究，明確概念，準(zhǔn)確把握規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的內(nèi)涵

行政處罰自由裁量權(quán)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實施行政處罰時，在法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的種類和幅度范圍內(nèi)，自主確定與違法行為的社會危害性相當(dāng)?shù)奶幜P幅度的行政權(quán)力。自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)符合并體現(xiàn)法律對裁量權(quán)限的授權(quán)目的，不得以形式上的合法背離立法宗旨上的實質(zhì)要求，它應(yīng)當(dāng)建立于對相關(guān)因素的正當(dāng)考慮之上，并符合正當(dāng)程序的要求。行政處罰自由裁量權(quán)的立法本意是針對紛繁復(fù)雜和發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象，在立法不能完全調(diào)整的情況下，按照公平、公正的原則，給予行政機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)。目的是提高行政效率，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的能動作用，以實現(xiàn)法治的要求，滿足社會管理的需要。而濫用自由裁量權(quán),就從根本上背離了立法宗旨，使行政管理活動偏離了正常的軌道，從而就會破壞法制的公平環(huán)境，滋生權(quán)力絕對化、私有化、畸形化，侵害行政相對人的合法權(quán)益，損害政府的形象。不受約束和規(guī)范的行政處罰自由裁量權(quán)的存在，成為個別行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員“權(quán)力尋租”、“執(zhí)法腐敗”的重要根源，群眾反映非常強烈。淄博市通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，建立和完善行政執(zhí)法工作制度，按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，從源頭上預(yù)防濫用和亂用行政處罰自由裁量權(quán)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，切實推進(jìn)依法行政，產(chǎn)生了積極的影響。結(jié)合淄博市的經(jīng)驗介紹，我再強調(diào)并明確六個問題：

司法適用力即國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件對司法機(jī)關(guān)的拘束力，是規(guī)范性文件法律效力的一種形式。它體現(xiàn)了國家法律創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的法律關(guān)系，與一國特定的憲政體制相適應(yīng)。司法適用力體現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)對法律創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)意志的確認(rèn)和遵從及國家立法權(quán)及行政立法權(quán)對司法權(quán)的制約力，與立法權(quán)的司法審查形成既相互沖突又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。然而這一基本理論問題目前還未得到法學(xué)界的普遍關(guān)注。特別是行政規(guī)范的司法適用力問題。由于行政規(guī)范的主體的多元性及效力的多層次性，行政規(guī)范的司法適用力較為復(fù)雜，在各種不同效力等級的行政規(guī)范適用力的問題上，我國目前既無憲法和法律依據(jù)，也缺乏理論上的深入研究。

行政規(guī)范行為是國家行政機(jī)關(guān)實施的普適性的行政行為，其結(jié)果是具有普遍效力和往后效力的規(guī)范性文件的形成，表現(xiàn)為行政法規(guī)、行政規(guī)章及行政規(guī)定等。在現(xiàn)代國家初始權(quán)力劃分及配置中，議會作為代議機(jī)關(guān)應(yīng)履行國家的立法權(quán)，以至尊的地位體現(xiàn)民意的要求；而行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)一樣，不能直接表達(dá)民意，只是適法機(jī)關(guān)，即執(zhí)行議會立法或依據(jù)議會立法來裁斷爭訟。然而，由于行政領(lǐng)域的擴(kuò)展及專業(yè)分工的日益細(xì)密，使得專職議員們無以應(yīng)對，行政事務(wù)復(fù)雜性、易變性與立法機(jī)關(guān)行為能力的有限性的矛盾令世界各國不得不接受一個事實：議會作為唯一的立法機(jī)關(guān)只是一種理性的但不切實際的政治制度設(shè)計；行政機(jī)關(guān)必然以執(zhí)法者的身份同時行使立法權(quán)（或稱準(zhǔn)立法權(quán)），這是力主限制行政權(quán)的人所不愿看到的。

議會立法具有司法適用力，即法院應(yīng)當(dāng)據(jù)之作為審理、裁判案件的依據(jù)。這一原則無論是在代議制的資本主義國家，還是在民主集中制的社會主義國家都是無庸置疑的。

然而，行政規(guī)范行為具不具有司法適用力呢，從本質(zhì)上看，行政規(guī)范行為是行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的行使，是行政機(jī)關(guān)基于授權(quán)或委任而行使的立法權(quán)，屬于準(zhǔn)立法權(quán)；從約束的對象上看，行政規(guī)范的空間上的普遍效力及時間上的持續(xù)效力主要拘束的是行政立法者自身及行政相對方，而非司法機(jī)關(guān)。行政規(guī)范行為的普遍適用及反復(fù)適用的特性是行政管理的經(jīng)濟(jì)及效益原則的必然要求，是具體行政行為實施的根據(jù)及效力的淵源，其效力的指向并非是司法機(jī)關(guān)。在西方資本主義國家，對于行政機(jī)關(guān)的立法行為是否可以構(gòu)成對司法機(jī)關(guān)的約束力這一問題的認(rèn)識也不一致。美國是一個奉行三權(quán)分立的國家，從司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系來看，行政權(quán)與司法權(quán)是分立與制衡的關(guān)系，兩者應(yīng)相互監(jiān)督和制約，但并無從屬關(guān)系或服從的義務(wù)。但到了本世紀(jì)，特別是羅斯福新政以后，法院改變了態(tài)度，承認(rèn)了規(guī)章的法律效力。通過一個判例，最高法院認(rèn)為，州的規(guī)章具有與法相同的法律效力。美國行政法學(xué)家施瓦茨指出：“從質(zhì)上說，州的規(guī)章具有與法相同的法律效力。它們有和法律同樣的制裁措施作后盾，特別是它們具有用以強制服從法律的刑事制裁措施。行政立法也許僅僅是準(zhǔn)立法或從屬立法，因為它的條文必須服從于立法機(jī)關(guān)的立法，但這并不能改變行政立法的效用與法律本身相當(dāng)?shù)氖聦崱！雹?/p>

其它西方國家也普遍確認(rèn)了行政規(guī)范行為的法律效力及其司法適用力。英國早在16世紀(jì)就有議會在特定領(lǐng)域內(nèi)授予下級機(jī)關(guān)立法任務(wù)的事實。目前，英國的委任立法被認(rèn)為是與法律具有同等效力的法規(guī)。在法國，受其國內(nèi)激烈的政治斗爭中各種不同政治勢力的影響，國會與政府也經(jīng)歷了長時期的權(quán)力的較量。從而形成了法國以條例為原則、以法律為例外的獨具特色的行政法體系。

行政立法效力產(chǎn)生的原因可歸結(jié)為：通過國會授權(quán)產(chǎn)生了其合法性的基礎(chǔ)，從而取得了同被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法律相同的法律效力，無論行政機(jī)關(guān)取得立法權(quán)的理由是議會的委任還是授權(quán)，都可以看作是作為國家代議機(jī)關(guān)的國家意志表達(dá)權(quán)部分的分屬，是國家權(quán)力在不同國家機(jī)關(guān)之間的重新配置。行政機(jī)關(guān)既已取得立法權(quán)，就分享了表達(dá)國家意志的資格和權(quán)能。這一權(quán)力及其行使的結(jié)果就不應(yīng)因為主體法律地位而被漠視。因為行政機(jī)關(guān)是代表國家行使立法權(quán)，就應(yīng)該贏得其他主體的認(rèn)同和尊重，即使是司法機(jī)關(guān)也不例外。當(dāng)然，行政立法獲得司法適用力的前提是其必須在憲法及法律的授權(quán)范圍內(nèi)，甚至必須有明示的法律依據(jù)。在法國，行政機(jī)關(guān)可以制定執(zhí)行性的行政條例、自主性的行政條例。執(zhí)行性的行政條例的制定首先受法律的限制，不能與法律相抵觸；而自主性的行政條例所規(guī)定的事項是法律以外的事項，其法律效力不由法律規(guī)定，只受制于憲法，但受法的一般原則的限制。德國的委任立法不能直接根據(jù)憲法，必須有具體法律的明確授權(quán)。而根據(jù)我國憲法、立法法的規(guī)定，我國的行政法規(guī)、行政規(guī)章不得與憲法、法律相抵觸，否則無效。行政法規(guī)和行政規(guī)章的制定，也需要以法律授權(quán)為基?？梢?，行政立法權(quán)的行使并不能超出法律的控制，需以立法機(jī)關(guān)事先設(shè)定的目的、范圍、程序進(jìn)行，這是行政規(guī)范行為司法適用力產(chǎn)生的前提。

本文作者：陳冰工作單位：湖北中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院

關(guān)于城市圈的行政立法及其效力問題，就是一個非常重要、非常典型的問題。為什么對于行政法會有如此新的課題？原因在于：其一，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，政府的作用非同小可。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展對政府的依法行政提出了更高的要求。因此，我們要大力推進(jìn)依法行政，按照依法治市要求，致力于建立制度化運作模式，明確責(zé)、權(quán)、利，保障各種主體的權(quán)益，大力加強行政立法。其二，經(jīng)濟(jì)一體化趨勢必然要求城市圈內(nèi)各地方政府間相互配合與協(xié)調(diào)。武漢城市圈的發(fā)展要求“圈內(nèi)”建立政府間高效的協(xié)調(diào)對話溝通機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，以期達(dá)到行政資源的高效利用和物質(zhì)資源的最優(yōu)化配置。在依法行政的大背景下，行政立法以及規(guī)范性文件的制定對行政權(quán)力的運行有著極其重要的先定性作用。其三，行政法則不僅有全國性法律，還有眾多的地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)、規(guī)章的適用更為廣泛和直接，尤其是地方行政規(guī)章有著特殊重要的作用。區(qū)域內(nèi)的行政立法以及立法的內(nèi)容，直接關(guān)系到城市圈建設(shè)的進(jìn)程和質(zhì)量。

武漢城市圈中，除了武漢是全國特大級城市外，其他城市均為比較小的地市級城市。在武漢經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，除了湖北省政府具有頒布地方規(guī)章的權(quán)限，其所頒布的規(guī)章具有在全湖北省范圍內(nèi)通行的法律效力外，只有武漢市具備制定地方政府規(guī)章的權(quán)限，且只在武漢市行政區(qū)劃范圍內(nèi)有效。其他8個城市既不是特區(qū)，也不是國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，均不具備行政規(guī)章的立法權(quán)，只具有一般規(guī)范性文件的制定權(quán)。這種立法體制至少會帶來以下幾個方面的問題：第一，湖北省政府制定的規(guī)章適用于全省范圍，當(dāng)然也適用于武漢城市圈，但是，它并不具有針對性、特定性，對武漢城市圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他需求并不具有獨特的作用。第二，武漢市雖然具有制定地方規(guī)章的權(quán)限，但是其效力范圍僅局限于武漢市所轄的范圍，并不能對其他8個城市產(chǎn)生效力，對城市圈內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政權(quán)力的運作非常不利。第三，其他8個城市具備一般規(guī)范性文件的制定權(quán)限，但是，這種權(quán)限更是有限，只能在各自所在地方生效，相互之間沒有必然的聯(lián)系，相互沖突的情況在所難免，各地為了本地方的利益還可能設(shè)置各種門檻，更是加大了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度。

（一）必要性由于城市圈的有限立法權(quán)和規(guī)范性文件適用范圍的有限性，阻礙了城市圈的一體化進(jìn)程，因此，構(gòu)筑城市圈的立法體系（行政規(guī)范性文件的制定體系）就成為迫在眉睫的任務(wù)。目前，武漢城市圈在此方面還有很大的改進(jìn)空間，因為該城市圈還沒有形成最佳的合作氛圍，耦合度還不高，不僅不能有效體現(xiàn)協(xié)作互助，而且可能造成不必要的競爭，從而浪費資源。因此就更需要通過加強圈內(nèi)城市在行政立法領(lǐng)域的整體化，更節(jié)約、更高效地整合資源、利用資源。（二）可行性在現(xiàn)有的行政立法體制下，城市圈的組成城市可以根據(jù)需要組成一個聯(lián)合機(jī)構(gòu)，對事關(guān)城市圈發(fā)展大計的問題進(jìn)行協(xié)商，在充分討論、協(xié)商、論證的基礎(chǔ)上，頒布在城市圈內(nèi)有效實施的行政規(guī)范性文件。聯(lián)合機(jī)構(gòu)基本職責(zé)：一是制定適用于整個城市圈范圍的行政規(guī)范；二是當(dāng)出現(xiàn)對行政規(guī)范內(nèi)容理解上的分歧時，做出行政解釋；三是清理城市圈內(nèi)各城市自己制定的、與城市圈行政規(guī)范不符的規(guī)定，對今后各城市的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行備案審查；四是當(dāng)各城市之間涉及城市群事項的規(guī)定相互沖突、而此時又尚未制定統(tǒng)一的城市圈行政規(guī)范時，負(fù)責(zé)居中協(xié)調(diào)、裁決。（三）原則1、遵守上位法原則。城市圈行政規(guī)范性文件的制定必須符合憲法、法律、行政法規(guī)以及省級政府規(guī)章的內(nèi)容和原則。但對于上述法律規(guī)范未作出規(guī)定或該規(guī)定完全不符合城市圈的實際需要的，我們可以作出創(chuàng)新性的規(guī)定。理論上，筆者認(rèn)為規(guī)范不是絕對嚴(yán)格遵守上位法原則。2、人民利益至上原則。我們在制定城市圈行政規(guī)范時，要本著為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)的責(zé)任感、使命感來進(jìn)行。首先，立法者必須秉持公正、公平的立法理念進(jìn)行立法。行政活動取得公正性的前提是它依據(jù)的規(guī)范的公正性。具體到城市圈行政規(guī)范，可能涉及到各個城市之間的利益均衡，我們立法就應(yīng)當(dāng)使各種資源得到最優(yōu)化利用，最大化服務(wù)于城市圈內(nèi)的人民。其次，城市圈的行政規(guī)范是為城市圈的建設(shè)而制定的，歸根結(jié)底也就是為改善民生、為民謀利而為的，必須本著“以人為本”原則。現(xiàn)代民主理論認(rèn)為，公共管理的治權(quán)來自于人民的讓渡，公共管理者的行政行為要對人民負(fù)責(zé)，滿足和實現(xiàn)人民的各項權(quán)利，受到人民的監(jiān)督。3、平等互利、和諧共處原則。城市圈的各個城市之間，在許多方面都有共同點，也存在差異性。建立城市圈的目的就是集中優(yōu)勢、整合資源，相互幫助、取長補短。各個城市之間應(yīng)當(dāng)是平等互利的關(guān)系，對于城市圈的建設(shè)事項，每個城市都是平等的主體，都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自有的、獨特的優(yōu)勢，而這種優(yōu)勢可能被用來支援其他城市，某些情況下，還可能因此對自己造成一定的損失和代價。但只要有利于城市圈的發(fā)展，這種損失就是值得的，因為惟有這樣，才能形成互補與合力，顯現(xiàn)出整體優(yōu)勢，才能造就城市圈城市間的和諧共處局面。4、立足當(dāng)前，放眼長遠(yuǎn)，通盤考慮的原則?！帮L(fēng)物長宜放眼量”，我們的各項工作也必須立足當(dāng)前，放眼長遠(yuǎn)，包括行政規(guī)范性文件的制定。盡管行政法律法規(guī)與其他法律相比具有多變性，但是也應(yīng)當(dāng)盡量考慮長遠(yuǎn)一些、全面一些，以避免“朝令夕改”，其結(jié)果是浪費財力和資源，甚至?xí)绊懙缴鐣姆€(wěn)定性。（四）立法主體武漢城市圈行政規(guī)范的制定主體應(yīng)當(dāng)是以武漢為核心的9個城市的政府聯(lián)合體，9個城市中的任何一個市政府都無權(quán)獨自行使屬于城市圈行政規(guī)范的制定權(quán)，而應(yīng)當(dāng)由9個市的政府分別派出代表，聯(lián)合組成一個專門的規(guī)范制定機(jī)構(gòu)，在這個機(jī)構(gòu)中，各市政府的代表地位平等，共同行使制定行政規(guī)范的權(quán)力。它有權(quán)提出草案，出臺正式文件，修改既有規(guī)范，廢止有關(guān)規(guī)范。當(dāng)然，所有這些權(quán)力的行使都必須比照行政立法的程序嚴(yán)格進(jìn)行。同時，這種權(quán)力并不影響各個城市自有的規(guī)范性文件的制定權(quán)。（五）內(nèi)容并非所有方面都需要、都能夠進(jìn)行城市圈的行政規(guī)范的制定。由于國家對武漢城市圈是定位于“全國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合改革配套試驗區(qū)”，依筆者所見，能夠制定城市圈行政規(guī)范的事項，主要應(yīng)該是以下方面的內(nèi)容：一體化的市場建設(shè)、交通運輸、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改造和重構(gòu)、工業(yè)發(fā)展的技術(shù)協(xié)作、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、水利建設(shè)等，也就是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的事項。對于武漢城市圈而言，重點是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。（六）法律屬性及地位對于城市圈行政規(guī)范的法律屬性，我們可以暫時不將其定性為行政法規(guī)范，而是定性為行政規(guī)范性文件。因為在我國現(xiàn)行行政法規(guī)范體系中，至今尚未有城市圈政府聯(lián)合規(guī)章。那么，城市圈行政規(guī)范性文件的等級在什么層面上呢？它應(yīng)當(dāng)高于一般城市所制定的一般規(guī)范性文件，甚至高于擁有行政立法權(quán)的城市的行政規(guī)章，如武漢市的行政規(guī)章。為什么呢？因為：其一，其內(nèi)容超出了一個單個城市的運作范圍；其二，其作用也超出了單個城市的地域界限；其三，其立法者已經(jīng)不是單個城市政府，而是一個相對固定的政府聯(lián)合體；其四，其制定過程也較為復(fù)雜，需要制定者全面、周密的考慮，又要進(jìn)行細(xì)致、耐心的協(xié)商，與此相對應(yīng)，其制定程序也較為復(fù)雜。

同時也與當(dāng)事人的切身利益息息相關(guān)。筆者為了解行政判決文書質(zhì)量問題，行政判決文書質(zhì)量不只反映行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。特走訪了有關(guān)單位，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府制作的行政判決文書不規(guī)范的現(xiàn)象十分突出。據(jù)統(tǒng)計，某法院年共審結(jié)各類行政案件490件，其中因鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的行政判決文書質(zhì)量問題而導(dǎo)致撤銷的達(dá)99件，占案件總數(shù)的20%年月該院受理的案件中所涉的79份行政判決書中有22份制作不規(guī)范被撤銷，占總數(shù)的27％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政判決文書質(zhì)量不高，不只影響行政工作效率和行政執(zhí)法的權(quán)威，同時嚴(yán)重?fù)p害了政府部門的形象。這不能不引起各級行政執(zhí)部門的重視。

行政裁決文書不規(guī)范的表現(xiàn)

文不對題。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政文書主要有兩種：一是行政處理決定書，二是行政處罰決定書。前者是行政機(jī)關(guān)因當(dāng)事人的某項權(quán)屬爭議或權(quán)益被他人侵犯而作出的處理決定，后者是因被處罰對象違犯有關(guān)行政法規(guī)而對其進(jìn)行行政處罰的文書。在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府往往混淆了兩種決定書的性質(zhì)和區(qū)別，導(dǎo)致張冠李戴。有的甚至襲用人民法院專用的“行政裁定書”等來代替行政裁決。

內(nèi)容不全、表述不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作出的行政裁決書往往多數(shù)只有名稱、當(dāng)事人、查明的事、處理結(jié)果幾部分。就是這樣簡單的裁決書，有的事實部分只寥寥數(shù)語。如鄉(xiāng)制作的征收計劃外生育費決定書，在查明事實部分僅用“超生一孩”一筆帶過。何時何地出身，是男是女等都未予說明。

錯蓋、濫蓋印章。以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府名義制作的行政裁決書，應(yīng)加蓋鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的印章，但有的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府一些具體承辦的站、所都只蓋了承辦職能部門的印章，從而導(dǎo)致行政處理、處罰決定不具備法律效力。

適用法律、法規(guī)錯誤。一是法律法規(guī)混淆。如XX鎮(zhèn)政府在處理責(zé)任山權(quán)屬爭議時本應(yīng)適用森林法，卻適用國土法。二是引用具體條文錯誤。三是未引用法律法規(guī)或規(guī)范性文件，而是引用領(lǐng)導(dǎo)的講話材料。如鄉(xiāng)政府制作的一份計劃生育處罰決定，其依據(jù)是X×縣領(lǐng)導(dǎo)的會議講話材料。

一、問題的提出

行政許可是行政許可法的基礎(chǔ)概念，對于行政許可概念的理解不同、對其內(nèi)涵和性質(zhì)的把握不同，往往會影響到對行政許可法的理解，進(jìn)而影響該法在實際運用過程中的預(yù)期效果。因此，對行政許可概念及其性質(zhì)的研究具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

那么什么是行政許可？它的本質(zhì)和內(nèi)涵又是怎樣的呢？

《行政許可法》第2條提供了一個簡單的定義，該法規(guī)定：“本法所稱的行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！彪m然行政許可法提供了這樣的一個定義，但這個定義還是相對簡單的，用于解決行政許可的具體問題仍然是比較困惑的，何況它又回避了對行政許可本質(zhì)的解答。在這里有一個疑問，就是作為一個立法定義是否有必要達(dá)到對其本質(zhì)揭示的程度？抑或立法定義與學(xué)理定義的界限在哪里？(在現(xiàn)今我國的大部分法律中，只有少數(shù)幾部法律中的立法定義涉及到對其性質(zhì)的揭示，如《民法通則》第54條規(guī)定：“民事法律行為是公民或者法人設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利和民事義務(wù)的合法行為?！痹摋l的規(guī)定使得法律行為概念嚴(yán)格限縮在合法行為的界域內(nèi)，即只要是法律行為，就只能是合法行為，將能夠引起法律意義的事實行為排除在法律行為之外。由此觀之，我們可以推斷出，立法定義并不必然涉及到對其性質(zhì)的揭示，當(dāng)然這個推斷在邏輯上是不嚴(yán)密的。)但作為一種學(xué)理或?qū)W術(shù)的分析，勢必不能回避對行政許可性質(zhì)的解答。[i]

在對行政許可的性質(zhì)作一番解答之前，有必要回顧一下我國學(xué)界對行政許可性質(zhì)的研究狀況。[ii]目前，我國學(xué)界關(guān)于行政許可的觀點主要有以下幾種：

一是“賦權(quán)說”。[iii]這一觀點的核心是行政主體賦予相對人某項權(quán)利或某種資格，因此，行政許可是一種賦權(quán)行為。如“行政許可是行政主體應(yīng)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為?！盵iv]

行政管理規(guī)范是法規(guī)規(guī)范，它是由假定、處理、制裁構(gòu)成的一部法規(guī)，由許多法規(guī)規(guī)范構(gòu)成，借助法律條文表達(dá)。 ［范例參考］

行政行為過錯追究規(guī)定

(行政管理中許可范圍)

對具有下列行政行為過錯者，將造究負(fù)賀人的行政行為過錯責(zé)任;負(fù)責(zé)人將要賠償當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失，并承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

1.對符合規(guī)定務(wù)件的申請應(yīng)予受理、許可而不予受理、許可的;

2.受理不開具受理回執(zhí)的;

應(yīng)當(dāng)看到市司法行政工作還存著些和和諧社會建設(shè)不相適應(yīng)的問題,充分肯定成果的同時。主要是服務(wù)大局的意識需要進(jìn)一步增強；基層基礎(chǔ)工作還比較薄弱；班子隊伍服務(wù)構(gòu)建和諧社會的能力有待進(jìn)一步提高；先進(jìn)典型的樹立和宣傳力度還需要進(jìn)一步加大。

市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和省司法廳的指導(dǎo)下，年。全市各級司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的和屆六中全會精神，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞平安建設(shè)、和諧社會建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，強化基層，完善機(jī)制，推進(jìn)改革，優(yōu)化服務(wù)，班子隊伍建設(shè)和各項工作取得新突破、新成效，為建設(shè)“平安”加快省會科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會做出了積極貢獻(xiàn)。

和諧社會建設(shè)中的先導(dǎo)性作用更加明顯。全省率先出臺并啟動了高標(biāo)準(zhǔn)、高起點的五五”普法規(guī)劃，一、以啟動“五五”規(guī)劃為標(biāo)志的普法依法治理工作全面推進(jìn)。召開了由四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)參與的全市第十三次普法依法治理工作會議，省委副書記、市委書記姜大明同志列席會議并作出重要部署，全市新一輪普法工作全面展開。進(jìn)一步豐富普法形式和載體，啟動了法律六進(jìn)”活動，組建了五五”普法講師團(tuán)，縣（市、區(qū)）新建了5條標(biāo)準(zhǔn)較高的法制宣傳一條街，完善了泉城普法網(wǎng)站，免費發(fā)放20萬冊《公民法律知識讀本》實行了農(nóng)民工學(xué)法合格證制度，涌現(xiàn)出了平陰縣戲曲普法、槐蔭區(qū)多媒體宣傳、歷城區(qū)“點法下鄉(xiāng)”等一批形式新穎、喜聞樂見的好的普法方式，普法效果明顯增強。舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員和企業(yè)經(jīng)營管理人員法制講座100余期，培訓(xùn)了134名普法骨干，組織20余萬名科級以上干部和農(nóng)村“兩委”成員進(jìn)行了普法考試，53批10341名黨員干部在監(jiān)獄接受了深刻的警示教育，領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員和農(nóng)村“兩委”成員等重點對象依法決策、依法行政、依法經(jīng)營、依法辦事的素質(zhì)和能力進(jìn)一步提高。四五”依法治市綱要全面啟動，基層民主法治建設(shè)進(jìn)一步加強，四民主、兩公開”制度全面落實，民主法治示范村”創(chuàng)建活動更加深入，全市30%行政村、10%社區(qū)分別達(dá)到民主法治示范村”民主法治示范社區(qū)”創(chuàng)建規(guī)范。市再次榮獲全國法制宣傳教育先進(jìn)鄉(xiāng)村稱號，市司法局被評為全國法制宣傳教育先進(jìn)單位。

和諧社會建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用更加突出。大力加強司法行政基層基礎(chǔ)建設(shè)，二、以提升矛盾糾紛化解能力為重點的基層工作全面加強。全市81%司法所達(dá)到省級規(guī)范化建設(shè)規(guī)范，以司法所為依托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中心建設(shè)更加完善，企事業(yè)單位恢復(fù)重建和新建人民調(diào)解組織198個，基層人民調(diào)解組織達(dá)到4933個，人民調(diào)解員15745人，人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解的銜接更加緊密，調(diào)解領(lǐng)域不時擴(kuò)展，作用更加突出。建立了市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級矛盾糾紛信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了矛盾糾紛采集上報、分析處結(jié)、匯總歸檔、督查督辦網(wǎng)絡(luò)化管理，大大提高了工作效率。圍繞重大節(jié)日、重要會議、敏感時期的社會穩(wěn)定工作，集中開展了6次全市性、大規(guī)模的矛盾糾紛排查調(diào)處活動，全市各級人民調(diào)解組織共排查調(diào)處各類矛盾糾紛16040起，其中，勝利調(diào)處了歷下大明湖擴(kuò)建拆遷、天橋北園路改造拆遷等群體性事件112起，防止商河白橋鄉(xiāng)土地承包糾紛集體上訪等上訪案件134起，防止“民轉(zhuǎn)刑”案件205起，調(diào)解勝利率達(dá)到96%把大量矛盾糾紛消滅在基層和初始階段，有效維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。

和諧社會建設(shè)中的保證性作用更加有力。深入開展了平安監(jiān)獄”平安勞教所”創(chuàng)建活動，三、以提高教育改造質(zhì)量為中心的監(jiān)獄勞教工作全面發(fā)展。積極推進(jìn)規(guī)范化監(jiān)區(qū)和大隊建設(shè)，嚴(yán)格落實各項平安制度和措施，勝利破獲了數(shù)起預(yù)謀脫逃案件，有效防止了兇殺、暴獄等重大監(jiān)管平安事故和生產(chǎn)平安事故的發(fā)生，確保了監(jiān)獄勞教場所繼續(xù)平安穩(wěn)定。建立了罪犯教育改造質(zhì)量評估、勞教人員教育矯治質(zhì)量評價體系，強化心理矯治、職業(yè)技能培訓(xùn)工作，教育改造挽救質(zhì)量明顯提高，監(jiān)所內(nèi)改好率保持在96%以上。監(jiān)獄大力開展部級現(xiàn)代化文明監(jiān)獄創(chuàng)建活動，新的規(guī)范化示范監(jiān)區(qū)全面建成，法制化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)水平明顯提高，監(jiān)獄企業(yè)實現(xiàn)年度銷售收入1.3億元；市勞教所積極推進(jìn)勞教管理工作改革，全面實施三種管理模式，突出特色，規(guī)范運行，其經(jīng)驗得到司法部勞教局的充分肯定，并獲得全國勞教系統(tǒng)推進(jìn)三種管理模式經(jīng)驗交流會與會代表的很高評價。社區(qū)矯正工作穩(wěn)步推進(jìn)，試點范圍擴(kuò)大到10個縣（市）區(qū)的53個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總數(shù)的40%歷下區(qū)試點經(jīng)驗進(jìn)一步豐富完善，濟(jì)陽、章丘等縣（市）探索出農(nóng)村社區(qū)矯正工作新路子，工作制度、工作流程進(jìn)一步規(guī)范，全市累計接收社區(qū)矯正對象848人，服管服教率達(dá)到95%以上，無一例重新違法犯罪。對監(jiān)獄新收押罪犯重新違法犯罪情況進(jìn)行了評估分析，對刑釋解教人員實行了分類管理，幫教率和安排率分別達(dá)到98%86%重新違法犯罪率控制在2%以下，有力地促進(jìn)了社會治安秩序的穩(wěn)定。

和諧社會建設(shè)中的服務(wù)性作用更加有效。堅持在推進(jìn)和諧社會建設(shè)、圍繞中心服務(wù)大局中拓展和規(guī)范法律服務(wù)工作。律師機(jī)構(gòu)和律師隊伍不時發(fā)展壯大，全市律師事務(wù)所達(dá)到101家，執(zhí)業(yè)律師達(dá)到1387人，分別比上年增長10%和11%眾成仁和律師集團(tuán)正式組建成立，標(biāo)志著我市律師機(jī)構(gòu)規(guī)模化建設(shè)取得突破性進(jìn)展。圍繞省會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，律師為政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位擔(dān)任法律顧問1812家，參與了近20家國有企業(yè)改制重組，為香港）經(jīng)貿(mào)洽談會、文博會等10余項大型經(jīng)貿(mào)活動提供法律服務(wù)，涉及標(biāo)的額達(dá)600多億元。圍繞省會鄉(xiāng)村建設(shè)，為政務(wù)中心、奧體中心等重大工程提供法律咨詢論證和招投標(biāo)公證法律服務(wù)。圍繞新農(nóng)村建設(shè)，調(diào)整法律服務(wù)工作思路，深入開展“千人法律援助進(jìn)村（居）和農(nóng)村大型律師義務(wù)法律咨詢活動，認(rèn)真做好民工討薪法律援助工作，降低門檻，簡化手續(xù)，切實把解決困難群眾打官司難的問題落到實處，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。圍繞和諧社會建設(shè)，引導(dǎo)律師等法律服務(wù)人員協(xié)助各級黨委、政府和信訪部門處置涉法信訪案件1260余件次，組織18人律師團(tuán)參與處理了南洋學(xué)校事件”,四、以促進(jìn)省會又好又快發(fā)展為主旨的法律服務(wù)工作全面深化。依法調(diào)節(jié)理順了諸多利益紛爭。深入開展司法鑒定機(jī)構(gòu)規(guī)范建設(shè)年活動，司法鑒定工作順序、工作質(zhì)量、工作環(huán)境得到進(jìn)一步規(guī)范，司法鑒定機(jī)構(gòu)發(fā)展到16家，司法鑒定人達(dá)到233名，料理司法鑒定案件4198件，比上年增長1倍，司法鑒定演講采信率為100%組織4200名考生報名參與了國家司法考試，為國家選拔了524名法律專門人才。據(jù)統(tǒng)計，年，全市料理律師法律服務(wù)事務(wù)22661件、公證事項50802件、基層法律服務(wù)事務(wù)15048件；料理法律援助案件1861件，超額完成了年度創(chuàng)城任務(wù)；12348法律服務(wù)專線解答法律咨詢電話78193件次，服務(wù)省會經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的效果愈益明顯。