導(dǎo)語(yǔ)：城市圈的行政規(guī)范透析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳冰工作單位：湖北中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院

關(guān)于城市圈的行政立法及其效力問(wèn)題，就是一個(gè)非常重要、非常典型的問(wèn)題。為什么對(duì)于行政法會(huì)有如此新的課題？原因在于：其一，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中，政府的作用非同小可。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展對(duì)政府的依法行政提出了更高的要求。因此，我們要大力推進(jìn)依法行政，按照依法治市要求，致力于建立制度化運(yùn)作模式，明確責(zé)、權(quán)、利，保障各種主體的權(quán)益，大力加強(qiáng)行政立法。其二，經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)必然要求城市圈內(nèi)各地方政府間相互配合與協(xié)調(diào)。武漢城市圈的發(fā)展要求“圈內(nèi)”建立政府間高效的協(xié)調(diào)對(duì)話溝通機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，以期達(dá)到行政資源的高效利用和物質(zhì)資源的最優(yōu)化配置。在依法行政的大背景下，行政立法以及規(guī)范性文件的制定對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行有著極其重要的先定性作用。其三，行政法則不僅有全國(guó)性法律，還有眾多的地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)、規(guī)章的適用更為廣泛和直接，尤其是地方行政規(guī)章有著特殊重要的作用。區(qū)域內(nèi)的行政立法以及立法的內(nèi)容，直接關(guān)系到城市圈建設(shè)的進(jìn)程和質(zhì)量。

武漢城市圈中，除了武漢是全國(guó)特大級(jí)城市外，其他城市均為比較小的地市級(jí)城市。在武漢經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，除了湖北省政府具有頒布地方規(guī)章的權(quán)限，其所頒布的規(guī)章具有在全湖北省范圍內(nèi)通行的法律效力外，只有武漢市具備制定地方政府規(guī)章的權(quán)限，且只在武漢市行政區(qū)劃范圍內(nèi)有效。其他8個(gè)城市既不是特區(qū)，也不是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，均不具備行政規(guī)章的立法權(quán)，只具有一般規(guī)范性文件的制定權(quán)。這種立法體制至少會(huì)帶來(lái)以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，湖北省政府制定的規(guī)章適用于全省范圍，當(dāng)然也適用于武漢城市圈，但是，它并不具有針對(duì)性、特定性，對(duì)武漢城市圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他需求并不具有獨(dú)特的作用。第二，武漢市雖然具有制定地方規(guī)章的權(quán)限，但是其效力范圍僅局限于武漢市所轄的范圍，并不能對(duì)其他8個(gè)城市產(chǎn)生效力，對(duì)城市圈內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政權(quán)力的運(yùn)作非常不利。第三，其他8個(gè)城市具備一般規(guī)范性文件的制定權(quán)限，但是，這種權(quán)限更是有限，只能在各自所在地方生效，相互之間沒(méi)有必然的聯(lián)系，相互沖突的情況在所難免，各地為了本地方的利益還可能設(shè)置各種門檻，更是加大了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度。

（一）必要性由于城市圈的有限立法權(quán)和規(guī)范性文件適用范圍的有限性，阻礙了城市圈的一體化進(jìn)程，因此，構(gòu)筑城市圈的立法體系（行政規(guī)范性文件的制定體系）就成為迫在眉睫的任務(wù)。目前，武漢城市圈在此方面還有很大的改進(jìn)空間，因?yàn)樵摮鞘腥€沒(méi)有形成最佳的合作氛圍，耦合度還不高，不僅不能有效體現(xiàn)協(xié)作互助，而且可能造成不必要的競(jìng)爭(zhēng)，從而浪費(fèi)資源。因此就更需要通過(guò)加強(qiáng)圈內(nèi)城市在行政立法領(lǐng)域的整體化，更節(jié)約、更高效地整合資源、利用資源。（二）可行性在現(xiàn)有的行政立法體制下，城市圈的組成城市可以根據(jù)需要組成一個(gè)聯(lián)合機(jī)構(gòu)，對(duì)事關(guān)城市圈發(fā)展大計(jì)的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，在充分討論、協(xié)商、論證的基礎(chǔ)上，頒布在城市圈內(nèi)有效實(shí)施的行政規(guī)范性文件。聯(lián)合機(jī)構(gòu)基本職責(zé)：一是制定適用于整個(gè)城市圈范圍的行政規(guī)范；二是當(dāng)出現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范內(nèi)容理解上的分歧時(shí)，做出行政解釋；三是清理城市圈內(nèi)各城市自己制定的、與城市圈行政規(guī)范不符的規(guī)定，對(duì)今后各城市的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行備案審查；四是當(dāng)各城市之間涉及城市群事項(xiàng)的規(guī)定相互沖突、而此時(shí)又尚未制定統(tǒng)一的城市圈行政規(guī)范時(shí)，負(fù)責(zé)居中協(xié)調(diào)、裁決。（三）原則1、遵守上位法原則。城市圈行政規(guī)范性文件的制定必須符合憲法、法律、行政法規(guī)以及省級(jí)政府規(guī)章的內(nèi)容和原則。但對(duì)于上述法律規(guī)范未作出規(guī)定或該規(guī)定完全不符合城市圈的實(shí)際需要的，我們可以作出創(chuàng)新性的規(guī)定。理論上，筆者認(rèn)為規(guī)范不是絕對(duì)嚴(yán)格遵守上位法原則。2、人民利益至上原則。我們?cè)谥贫ǔ鞘腥π姓?guī)范時(shí)，要本著為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的責(zé)任感、使命感來(lái)進(jìn)行。首先，立法者必須秉持公正、公平的立法理念進(jìn)行立法。行政活動(dòng)取得公正性的前提是它依據(jù)的規(guī)范的公正性。具體到城市圈行政規(guī)范，可能涉及到各個(gè)城市之間的利益均衡，我們立法就應(yīng)當(dāng)使各種資源得到最優(yōu)化利用，最大化服務(wù)于城市圈內(nèi)的人民。其次，城市圈的行政規(guī)范是為城市圈的建設(shè)而制定的，歸根結(jié)底也就是為改善民生、為民謀利而為的，必須本著“以人為本”原則?，F(xiàn)代民主理論認(rèn)為，公共管理的治權(quán)來(lái)自于人民的讓渡，公共管理者的行政行為要對(duì)人民負(fù)責(zé)，滿足和實(shí)現(xiàn)人民的各項(xiàng)權(quán)利，受到人民的監(jiān)督。3、平等互利、和諧共處原則。城市圈的各個(gè)城市之間，在許多方面都有共同點(diǎn)，也存在差異性。建立城市圈的目的就是集中優(yōu)勢(shì)、整合資源，相互幫助、取長(zhǎng)補(bǔ)短。各個(gè)城市之間應(yīng)當(dāng)是平等互利的關(guān)系，對(duì)于城市圈的建設(shè)事項(xiàng)，每個(gè)城市都是平等的主體，都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自有的、獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，而這種優(yōu)勢(shì)可能被用來(lái)支援其他城市，某些情況下，還可能因此對(duì)自己造成一定的損失和代價(jià)。但只要有利于城市圈的發(fā)展，這種損失就是值得的，因?yàn)槲┯羞@樣，才能形成互補(bǔ)與合力，顯現(xiàn)出整體優(yōu)勢(shì)，才能造就城市圈城市間的和諧共處局面。4、立足當(dāng)前，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，通盤(pán)考慮的原則?！帮L(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”，我們的各項(xiàng)工作也必須立足當(dāng)前，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，包括行政規(guī)范性文件的制定。盡管行政法律法規(guī)與其他法律相比具有多變性，但是也應(yīng)當(dāng)盡量考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)一些、全面一些，以避免“朝令夕改”，其結(jié)果是浪費(fèi)財(cái)力和資源，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)的穩(wěn)定性。（四）立法主體武漢城市圈行政規(guī)范的制定主體應(yīng)當(dāng)是以武漢為核心的9個(gè)城市的政府聯(lián)合體，9個(gè)城市中的任何一個(gè)市政府都無(wú)權(quán)獨(dú)自行使屬于城市圈行政規(guī)范的制定權(quán)，而應(yīng)當(dāng)由9個(gè)市的政府分別派出代表，聯(lián)合組成一個(gè)專門的規(guī)范制定機(jī)構(gòu)，在這個(gè)機(jī)構(gòu)中，各市政府的代表地位平等，共同行使制定行政規(guī)范的權(quán)力。它有權(quán)提出草案，出臺(tái)正式文件，修改既有規(guī)范，廢止有關(guān)規(guī)范。當(dāng)然，所有這些權(quán)力的行使都必須比照行政立法的程序嚴(yán)格進(jìn)行。同時(shí)，這種權(quán)力并不影響各個(gè)城市自有的規(guī)范性文件的制定權(quán)。（五）內(nèi)容并非所有方面都需要、都能夠進(jìn)行城市圈的行政規(guī)范的制定。由于國(guó)家對(duì)武漢城市圈是定位于“全國(guó)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)”，依筆者所見(jiàn)，能夠制定城市圈行政規(guī)范的事項(xiàng)，主要應(yīng)該是以下方面的內(nèi)容：一體化的市場(chǎng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改造和重構(gòu)、工業(yè)發(fā)展的技術(shù)協(xié)作、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、水利建設(shè)等，也就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的事項(xiàng)。對(duì)于武漢城市圈而言，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。（六）法律屬性及地位對(duì)于城市圈行政規(guī)范的法律屬性，我們可以暫時(shí)不將其定性為行政法規(guī)范，而是定性為行政規(guī)范性文件。因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)行行政法規(guī)范體系中，至今尚未有城市圈政府聯(lián)合規(guī)章。那么，城市圈行政規(guī)范性文件的等級(jí)在什么層面上呢？它應(yīng)當(dāng)高于一般城市所制定的一般規(guī)范性文件，甚至高于擁有行政立法權(quán)的城市的行政規(guī)章，如武漢市的行政規(guī)章。為什么呢？因?yàn)椋浩湟?，其?nèi)容超出了一個(gè)單個(gè)城市的運(yùn)作范圍；其二，其作用也超出了單個(gè)城市的地域界限；其三，其立法者已經(jīng)不是單個(gè)城市政府，而是一個(gè)相對(duì)固定的政府聯(lián)合體；其四，其制定過(guò)程也較為復(fù)雜，需要制定者全面、周密的考慮，又要進(jìn)行細(xì)致、耐心的協(xié)商，與此相對(duì)應(yīng)，其制定程序也較為復(fù)雜。