一、個(gè)性化車牌、反射性利益與行政法的缺席

2002年8月12日，北京、天津、杭州、深圳作為第一批試點(diǎn)城市，率先啟用了2002式機(jī)動(dòng)車牌號(hào)，車主可以根據(jù)自己的意愿自由選擇英文字母和阿拉伯?dāng)?shù)字編排車牌號(hào)。社會(huì)上一時(shí)好評(píng)如潮。然而，8月23日，繼北京暫停發(fā)放個(gè)性化車牌后，深圳、天津、杭州3個(gè)試點(diǎn)城市亦相繼因“系統(tǒng)故障”暫停發(fā)放新式車牌?！皞€(gè)性化車牌”從轟轟烈烈推出到草草收?qǐng)鰵v時(shí)僅10余天。[1]交管部門(mén)的這一行為引起眾多的評(píng)論，[2]但遺憾的是，在熱鬧紛繁中卻很少有從法律角度對(duì)此事件的分析。尤其讓人疑惑的是：對(duì)這樣一個(gè)由政府行政行為引起的事件，行政法卻保持了出乎意料的沉默。是個(gè)性化車牌事件本身缺乏法律意涵？還是我們現(xiàn)有的行政法學(xué)觀念存在某種不足，以致缺乏對(duì)此現(xiàn)象的把握和解釋能力？

其實(shí)，個(gè)性車牌事件中存在一個(gè)典型的行政法問(wèn)題——反射性利益及其保護(hù)?！八街?，可以攻玉”。我們可以從近鄰日本的行政法中了解這一概念。日本的行政法理論有反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利之分。日本行政法理認(rèn)為當(dāng)國(guó)民因違法的行政活動(dòng)蒙受不利侵害時(shí)，并不一定都有排除違法行政的請(qǐng)求權(quán)。傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)認(rèn)為，當(dāng)法律為私人特別規(guī)定保護(hù)其一定利益時(shí)，該利益稱為“法律保護(hù)的利益”，該利益由于行政權(quán)的違法作為或不作為遭受損害時(shí)，當(dāng)事人享有排除行政違法行為的權(quán)利（法律上的利益），可以向法院提起訴訟，要求排除違法行為（違法排除請(qǐng)求權(quán)），或者要求合法地行使行政權(quán)（行政介入請(qǐng)求權(quán)）。除了權(quán)利，行政關(guān)系中還存在不能作為權(quán)利被承認(rèn)的利益，如反射性利益。法律完全是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是以保護(hù)個(gè)人利益為目的時(shí)，因?yàn)榛谶@種法律的行政活動(dòng)一般都是為了公共利益而實(shí)施的，所以，依法實(shí)施的結(jié)果，即使給國(guó)民帶來(lái)利益，那也不是國(guó)民的權(quán)利，而僅僅是行政公益活動(dòng)的結(jié)果，是反射性利益。換言之，反射性利益是為了實(shí)現(xiàn)行政目的而采取的命令、限制、禁止等的結(jié)果，國(guó)民所享受的事實(shí)上的利益，是法的反射性效果，而不是法對(duì)特定的個(gè)人予以保護(hù)的權(quán)利，故不能成為法的救濟(jì)對(duì)象。[3]

有了以上認(rèn)識(shí)我們便可以從個(gè)性車牌事件中找出行政法的蹤跡。首先，我們從政府的角度進(jìn)行分析。這一事件因政府行為而起，政府規(guī)定從2002年8月12日起四個(gè)城市的車主可以在上車牌時(shí)自由選擇字母和數(shù)字編排。這樣，作為車主的公民便因政府的行為獲得了一種利益。只要你不否認(rèn)有選擇比沒(méi)選擇好，你就不能否認(rèn)這是一種實(shí)實(shí)在在的利益。然而，也是由于政府的行為，一部分車主（在車牌暫停發(fā)放通知執(zhí)行以前領(lǐng)到新車牌的車主）獲得了自由選擇的機(jī)會(huì)，享有了這一利益；而另一部分的車主（8月23日后根據(jù)公安部有關(guān)規(guī)定新車上號(hào)牌仍發(fā)放九二式號(hào)牌）則無(wú)法享有這一自由選擇的利益。這一看似并不重大的利益由行政機(jī)關(guān)忽然賦予又突然收回，從表面上看不符合行政行為一經(jīng)做出就應(yīng)具有公定力、確定力、約束力、執(zhí)行力。但政府的行為其實(shí)是有根據(jù)的。由于考慮不周，政府沒(méi)有事先健全自由選擇后的嚴(yán)格審查程序。這種審查權(quán)的失位導(dǎo)致新上車牌有的涉嫌侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)（如有車主上了BMW的車牌），有的則可能對(duì)社會(huì)造成不利影響（如911、SEX001等車牌）。因此，雖然在具體做法上尚有許多值得商榷之處，但政府停發(fā)個(gè)性車牌的行為符合因“公共利益”的需要而撤銷的行政優(yōu)益法理。

現(xiàn)在我們從車主的角度分析。核心問(wèn)題是特定的部分車主的選擇利益被剝奪，能否請(qǐng)求法律的救濟(jì)？答案是否定的。政府允許注冊(cè)個(gè)性化車牌以及隨后的撤銷行為都是出于公共利益的考慮。其行為引起和影響的利益從法律性質(zhì)上說(shuō)應(yīng)是一種反射性利益。而反射性利益，即便因政府行為而受到不利影響，也不能要求法律的救濟(jì)。然而問(wèn)題其實(shí)并沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。因?yàn)槲覀凂R上會(huì)產(chǎn)生合理的疑問(wèn)。“反射性利益”與“法律規(guī)定的權(quán)利”的劃分將司法救濟(jì)的范圍筐定在權(quán)利范圍內(nèi)。但這種將利益只分為“法律規(guī)定的權(quán)利”與“反射性利益”的方法其實(shí)并不具有邏輯上的周延性，即反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利不能涵蓋所有利益。除了反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利之外，還有一些利益則既不能歸入“反射性的利益”也不同于“法律規(guī)定的權(quán)利”，法律應(yīng)如何對(duì)待這部分利益保護(hù)的要求?難道法律只保護(hù)權(quán)利嗎？如果不是，那么符合什么條件的利益才是受到法律保護(hù)的？具體到車牌事件中，公民有理由質(zhì)問(wèn)：為什么反射性利益不應(yīng)受到法律的救濟(jì)？十分有趣的是車牌事件發(fā)生后雖然有很多車主對(duì)政府的朝令夕改深表不滿，但卻沒(méi)有公民通過(guò)法律途徑對(duì)政府行為提出異議。

然而，異議者的缺席不能成為行政法缺席的正當(dāng)理由。因?yàn)樽鳛槔碚摴ぷ髡?，我們有義務(wù)設(shè)想：一旦有人提出異議，甚至尋求法律的救濟(jì)，我們應(yīng)該給予他們?cè)鯓拥慕ㄗh。如果他們尋求的是法律的理由，我們又該做何應(yīng)答。在筆者看來(lái)，個(gè)性化車牌事件中行政法學(xué)對(duì)利益問(wèn)題的不敏感乃至缺席，其實(shí)正昭示了當(dāng)前我國(guó)行政法學(xué)一個(gè)嚴(yán)重的不足。這就是缺乏對(duì)利益的行政法地位的深入思考。而對(duì)利益的重視卻恰恰是當(dāng)代行政法的一個(gè)重要特質(zhì)。

摘要：因經(jīng)濟(jì)、政治的重大變遷引發(fā)了中國(guó)現(xiàn)代行政法所面臨的行政合法性危機(jī)、多元利益主體組織化和個(gè)人福利的保障等許多新問(wèn)題，需要以適當(dāng)擴(kuò)權(quán)推進(jìn)治理、以規(guī)制緩和實(shí)現(xiàn)善治以及發(fā)展多元行政模式等作出理論與實(shí)務(wù)上的回應(yīng)。而以正當(dāng)法律程序調(diào)控行政過(guò)程、通過(guò)私法方式實(shí)現(xiàn)行政目的和擴(kuò)展法院的司法審查范圍則作為實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代行政法新任務(wù)的手段，可以緩解我們今天行政法所遇到的新問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代行政法、福利國(guó)家、地方自治、正當(dāng)法律程序、司法審查

一、引言

“現(xiàn)代行政法”在中國(guó)語(yǔ)境中可以指20世紀(jì)以來(lái)的中國(guó)行政法。但是，我們今天教科書(shū)中所討論的中國(guó)現(xiàn)代行政法的歷史是極其短暫的。因?yàn)槲覀冋J(rèn)可的中國(guó)行政法歷史僅發(fā)端于上個(gè)世紀(jì)的中葉，至今大約50余年。在這50余年中的前30年，中國(guó)現(xiàn)代行政法歷史是極其簡(jiǎn)陋的，其中1967年至1978年間行政法歷史可以說(shuō)是一片空白的。[1]改革開(kāi)放后因社會(huì)治理的需要，行政法（學(xué)）開(kāi)始受到法學(xué)界的關(guān)注，但一時(shí)也難以發(fā)展起來(lái)。《行政法概要》的出版，“只想給初學(xué)者提供一個(gè)社會(huì)主義行政法學(xué)科在理論體系方面的簡(jiǎn)單輪廓，而這個(gè)輪廓，在我國(guó)又完全是屬于摸索階段的?！盵2]到上個(gè)世紀(jì)90年代之后，行政法才漸漸被公認(rèn)為一門(mén)獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科，雖然它不太成熟但有“顯學(xué)”之趨勢(shì)。盡管如此，21世紀(jì)的今天現(xiàn)代中國(guó)行政法仍需要面對(duì)這樣的問(wèn)題：在國(guó)家發(fā)展與社會(huì)變遷中行政法的任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的路徑是什么？

二、當(dāng)下現(xiàn)代行政法面臨的新問(wèn)題

雖然在20世紀(jì)100年的歷史中，中國(guó)現(xiàn)代行政法歷史是短暫的，但是西方國(guó)家以及1949年延續(xù)了大陸行政法的臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)在1979年改革、開(kāi)放之后對(duì)中國(guó)大陸的影響，催生了中國(guó)現(xiàn)代行政法快速又有點(diǎn)畸形地長(zhǎng)大。面對(duì)急劇轉(zhuǎn)型的中國(guó)社會(huì)，先天不足的中國(guó)現(xiàn)代行政法常常顯得不知所措。盡管如此，它仍然需要面對(duì)不斷出現(xiàn)的問(wèn)題。這些問(wèn)題大致有：

摘要:中國(guó)的行政法治建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，但仍嫌不足并有待完善。本文從行政立法、行政組織法、行政行為法、行政程序法和行政監(jiān)督法五個(gè)方面，對(duì)中國(guó)的行政法制度，進(jìn)行了具體的分析和檢討。提出中國(guó)行政法制度所存在的主要問(wèn)題，并進(jìn)一步論述了具體制度的構(gòu)建或重構(gòu)。

關(guān)鍵詞:中國(guó)行政法問(wèn)題反思與重構(gòu)

行政法作為憲法的實(shí)施法，調(diào)整著廣泛而重要的社會(huì)關(guān)系，其與國(guó)家權(quán)力、公民權(quán)利息息相關(guān)，擔(dān)負(fù)著保障行政權(quán)的有效行使和保護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益兩方面的法律使命，在我國(guó)的法律體系中有著極其重要的地位。但是，中國(guó)行政法發(fā)展起步較晚，加之社會(huì)的迅速發(fā)展進(jìn)步，各項(xiàng)制度突顯出諸多不足之處，在此有必要對(duì)中國(guó)行政法制度進(jìn)行認(rèn)真的反思和檢討。

一、中國(guó)行政立法制度目前存在的主要問(wèn)題反思

我國(guó)當(dāng)前的行政立法的數(shù)量、質(zhì)量明顯有所提高，并達(dá)到了一個(gè)新的水平。但由于我國(guó)正處在新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，立法工作難免受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)歷史環(huán)境、封建主義殘余觀念、全民族的民主與法治意識(shí)水平、社會(huì)管理事務(wù)繁雜、行政立法主體較多、立法者的知識(shí)素養(yǎng)等方面因素的影響，從而使我國(guó)現(xiàn)行的行政立法存在著一些問(wèn)題?；凇皩?shí)現(xiàn)和增進(jìn)公民基本權(quán)益”、“依法立法”和“法制統(tǒng)一”這樣的國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的行政立法的基本原則的角度[1]，考察我國(guó)行政立法法的現(xiàn)狀，目前主要存在以下主要問(wèn)題：

（1）立法的統(tǒng)一性在個(gè)別領(lǐng)域正在遭到破壞。立法的統(tǒng)一性指的就是符合憲法。具體地說(shuō)，首先是一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的內(nèi)容都要符合和服從憲法規(guī)定的原則；其次是一切法律、法規(guī)都要與憲法保持協(xié)調(diào)的關(guān)系，要隨著憲法或其中某些條款的制定、修改或廢止而相應(yīng)地制定、修改或廢止；再次是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)和一定的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必須按照憲法規(guī)定的立法權(quán)限行使立法權(quán)，而不能超越。法制統(tǒng)一的這一憲法原則，在《行政處罰法》關(guān)于處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定方面得到更進(jìn)一步的明確規(guī)定?！缎姓幜P法》是全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定制定的，是我國(guó)行政處罰領(lǐng)域關(guān)于行政處罰的設(shè)定和實(shí)施方面法律效力層級(jí)最高的一個(gè)規(guī)范性文件，處于基本法地位。但是明顯違背《行政處罰法》的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的決定》及《補(bǔ)充規(guī)定》，直到今天也未通過(guò)法律程序予以廢止，依然有法律效力。這不僅是對(duì)立法統(tǒng)一性的破壞，更是對(duì)有法必依的社會(huì)主義法治要求的破壞。

我國(guó)物權(quán)法明確了基本的物權(quán)制度，對(duì)國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)，私人所有權(quán)實(shí)行一體保護(hù)，有力地推進(jìn)了國(guó)家依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的進(jìn)程。

在這個(gè)意義上，物權(quán)法是一個(gè)具有里程碑性質(zhì)的一部法律。物權(quán)法的出臺(tái)對(duì)我國(guó)物權(quán)的行政法保護(hù)與規(guī)制提出了新的要求與考驗(yàn)。

基于物權(quán)的自由屬性Q)，現(xiàn)代國(guó)家無(wú)不對(duì)物權(quán)提供全面的保護(hù)，如果僅僅依賴物權(quán)法的獨(dú)立保護(hù)，公民的物權(quán)的保護(hù)力度是不夠的。實(shí)際上，物權(quán)的排他性，就是劃分公權(quán)力與私權(quán)利的界限。一般認(rèn)為，公權(quán)是為保護(hù)國(guó)家和公共利益而設(shè)定的權(quán)利(也被稱作權(quán)力)，而私權(quán)則是為保護(hù)私人利益而設(shè)定的權(quán)利。從目的論上來(lái)看，公權(quán)是私權(quán)的產(chǎn)物，公權(quán)其實(shí)是以私權(quán)為目的的，法律領(lǐng)域中的“公”、“私”的劃分，對(duì)于防止公權(quán)的過(guò)分介入私權(quán)、維護(hù)私權(quán)的神圣性具有很大的作用。從二者的關(guān)系來(lái)看，要正確的處理好公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，私權(quán)須遵循“法不禁止即自由”的運(yùn)行規(guī)則，公權(quán)力須遵循“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”的運(yùn)行規(guī)則。但另一方面，我們也必須認(rèn)識(shí)到，私權(quán)是公權(quán)的基礎(chǔ)，沒(méi)有私權(quán)也就沒(méi)有了公權(quán)。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，物權(quán)屬于私法范疇，其保護(hù)自然應(yīng)該適用私法救濟(jì)，至于公法對(duì)侵害私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的刑事制裁和行政制裁，則屬于公法領(lǐng)域的個(gè)別具體問(wèn)題，與私法保護(hù)是相互分離的。但是，隨著權(quán)利本位觀念的覺(jué)醒，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)始頻繁地采用與行政相對(duì)人處于對(duì)等地位的私法方式來(lái)推行行政管理，使得行政管理與私人領(lǐng)域已經(jīng)在比較大的范圍內(nèi)連成一體。而物權(quán)的社會(huì)化，突破了政治國(guó)家與市民社會(huì)、公法與私法的二元分析框架，其突出表現(xiàn)是行政權(quán)大量侵入物權(quán)領(lǐng)域，具體包括保護(hù)與規(guī)制兩個(gè)層面。保護(hù)物權(quán)既是物權(quán)法的主要目標(biāo)，也是行政法重要目標(biāo)和政府的職能之一。

一、行政權(quán)與物權(quán)關(guān)系既然行政權(quán)侵人物權(quán)領(lǐng)域已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的事實(shí)，就要正視由此帶來(lái)的物權(quán)與行政權(quán)之間的沖突，理性的選擇行政權(quán)對(duì)物權(quán)的影響模式，正確處理好行政權(quán)與物權(quán)的關(guān)系。既要發(fā)揮行政權(quán)尊重與保護(hù)物權(quán)的作用，又要為物權(quán)人設(shè)定適當(dāng)?shù)男姓ㄉ系臋?quán)利與義務(wù)。從而實(shí)現(xiàn)物權(quán)與行政權(quán)的互動(dòng)與和諧，順應(yīng)物權(quán)社會(huì)化的世界潮流。

行政權(quán)的性質(zhì)是國(guó)家權(quán)力，與立法、司法等其他國(guó)家權(quán)力相比具有廣泛性、主動(dòng)性和自由裁量性的特性。另外，從對(duì)相對(duì)人影響的角度而言，因其擁有一些特殊的優(yōu)越性，如行政權(quán)的強(qiáng)制性、單方面性、效力先決、行政優(yōu)益性等，行政權(quán)是保護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公共利益最重要的國(guó)家權(quán)力。事實(shí)上，雖然物權(quán)具有很強(qiáng)的排他性，卻仍然容易受到侵犯。單單依靠《物權(quán)法》的私法保護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，物權(quán)畢竟是私權(quán)，它的生命與功能是離不開(kāi)行政法的保護(hù)的。行政權(quán)對(duì)物權(quán)的影響主要存在于以下三種情形：

一)行政權(quán)對(duì)物權(quán)的保護(hù)因?yàn)槲餀?quán)的私權(quán)屬性，使得物權(quán)的行政法保護(hù)在物權(quán)的整個(gè)保護(hù)體系中占據(jù)著重要地位。具體表現(xiàn)為：第一，對(duì)危害公共福利和公共秩序的侵犯物權(quán)行為加以制止和懲戒，這是行政法保護(hù)物權(quán)的常規(guī)方式；第二，通過(guò)行政訴訟等行政法手段控制政府權(quán)力，從而遏制行政權(quán)力對(duì)正當(dāng)?shù)乃接胸?cái)產(chǎn)權(quán)可能構(gòu)成的侵害。隨著物權(quán)的社會(huì)化，行政權(quán)對(duì)物權(quán)的保護(hù)并不在是唯一的目的，“私權(quán)自治”的原則并不能完全解答財(cái)產(chǎn)效用最大化的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的資源緊缺，權(quán)利主體之間的利益沖突和利益交融都Et益加劇，因而在保護(hù)的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)要依照行政法律法規(guī)對(duì)物權(quán)人采取的一系列行政管理、監(jiān)督或限制。這就是物權(quán)的行政法規(guī)制。

【內(nèi)容提要】目前，我國(guó)行政法還存在著諸如立法的統(tǒng)一性在個(gè)別領(lǐng)域遭到破壞、法與法之間有些規(guī)定尚不夠和諧、有些法律規(guī)范和條文自相矛盾、有些規(guī)范缺少法律責(zé)任的規(guī)定而導(dǎo)致后患無(wú)窮以及規(guī)范的清理工作明顯滯后等五大問(wèn)題。這些問(wèn)題應(yīng)盡快地予以解決，以進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的民主與法制建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】行政法/問(wèn)題/對(duì)策

【正文】

行政法在我國(guó)是僅次于憲法的部門(mén)法，它與憲法、民法、刑法規(guī)范系統(tǒng)共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義的基本法制。行政法作為憲法的實(shí)施法，調(diào)整著廣泛而重要的社會(huì)關(guān)系，其與國(guó)家權(quán)力、公民權(quán)利息息相關(guān)，擔(dān)負(fù)著保障行政權(quán)的有效行使和保護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益兩方面的法律使命，在我國(guó)的法律體系中有著極其重要的地位。因此八屆人大期間，為順應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，從中央到地方的各級(jí)立法機(jī)構(gòu)均極重視行政立法工作，立法的數(shù)量、質(zhì)量明顯超過(guò)往屆。其中，金融、稅務(wù)、房地產(chǎn)法律制度的改革，行政處罰法律制度的確立，已對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生了明顯的推動(dòng)作用，標(biāo)志著我國(guó)的民主與法制建設(shè)已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)新的水平。盡管如此，但由于我國(guó)正處在新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，立法工作難免受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)歷史環(huán)境、封建主義殘余觀念、全民族的民主與法治意識(shí)水平、社會(huì)管理事務(wù)繁雜、行政立法主體較多、立法者的知識(shí)素養(yǎng)等方面因素的影響，從而使我國(guó)現(xiàn)行的行政法存在著一些問(wèn)題。站在“實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公民基本權(quán)益”、“依法立法”和“法制統(tǒng)一”這樣的國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的行政立法的基本原則的角度，考察我國(guó)行政法的現(xiàn)狀，我認(rèn)為目前主要存在以下五大問(wèn)題：

問(wèn)題之一：立法的統(tǒng)一性在個(gè)別領(lǐng)域正在遭到破壞

立法的統(tǒng)一性指的就是合憲法。我國(guó)憲法第五條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”具體地說(shuō)，首先是一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的內(nèi)容都要符合和服從憲法規(guī)定的原則；其次是一切法律、法規(guī)都要與憲法保持協(xié)調(diào)的關(guān)系，要隨著憲法或其中某些條款的制定、修改或廢止而相應(yīng)地制定、修改或廢止；再次是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)和一定的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必須按照憲法規(guī)定的立法權(quán)限行使立法權(quán)，而不能超越。

摘要：2008年奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)將在中國(guó)首都北京舉行。在近七年的籌備和舉辦過(guò)程中，困難和挑戰(zhàn)是必然存在的，關(guān)鍵是如何從實(shí)際出發(fā)，克服和解決好方方面面出現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是調(diào)整好制度上和法律上的難點(diǎn)。文章試圖通過(guò)對(duì)行政法基礎(chǔ)理論的說(shuō)明和分析，對(duì)如何解決奧運(yùn)會(huì)籌備及舉辦過(guò)程中可能出現(xiàn)的若干行政法律問(wèn)題提出一些粗淺的建議，并希望能有利于實(shí)際部門(mén)的操作，在辦好這一舉世矚目的國(guó)際盛會(huì)的同時(shí)，也期待推動(dòng)中國(guó)行政法治的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞：奧運(yùn)會(huì)；行政征用；政府采購(gòu)；行政行為公開(kāi)化；體育彩票

有關(guān)奧運(yùn)會(huì)和行政法治的問(wèn)題涉及面廣，內(nèi)容龐雜。筆者認(rèn)為，其中有四個(gè)較為重要的問(wèn)題需要研究：一是奧運(yùn)會(huì)籌備期間城市規(guī)劃所涉及的行政征用制度；二是奧運(yùn)會(huì)籌備中的政府采購(gòu)問(wèn)題；三是奧運(yùn)會(huì)期間行政機(jī)關(guān)行政行為的公開(kāi)化；四是有關(guān)奧運(yùn)會(huì)體育彩票發(fā)行的管理與運(yùn)作制度。而在這些問(wèn)題上，目前學(xué)術(shù)界尚未展開(kāi)深入討論。奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦，不僅會(huì)大大加快我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展，也將從一個(gè)側(cè)面推動(dòng)我國(guó)行政法治的進(jìn)步。因此，研究奧運(yùn)會(huì)籌辦過(guò)程中的有關(guān)行政法治問(wèn)題，十分重要。筆者試圖通過(guò)本文，對(duì)以上在奧運(yùn)會(huì)籌辦過(guò)程中可能產(chǎn)生的若干行政法律問(wèn)題作一些粗淺的探討，希望在探討中有所心得，為奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦起到有利的作用。

1奧運(yùn)會(huì)與行政征用制度

在我國(guó)，行政征用制度是指行政主體出于公共利益目的，依據(jù)法律之規(guī)定，以強(qiáng)制的方式取得行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)，并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫萚1].

北京申辦奧運(yùn)會(huì)成功后，國(guó)務(wù)院副總理李嵐清在與申辦委員會(huì)工作人員的座談中指出：“要辦好2008年奧運(yùn)會(huì)，首先必須做好兩件大事：第一，要加快體育場(chǎng)館、交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要用世界最先進(jìn)技術(shù)確保工程質(zhì)量，把奧運(yùn)工程建成世界一流的精品工程。要采用公開(kāi)、公正的工程招標(biāo)辦法，擇優(yōu)選擇建設(shè)隊(duì)伍，精打細(xì)算，加強(qiáng)工程監(jiān)理和對(duì)資金使用的審計(jì)監(jiān)督。第二，要大力治理環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)大氣、水資源污染和風(fēng)沙的治理，一定要讓北京天更藍(lán)，水更清，樹(shù)更茂，景更美。”[2]可見(jiàn)，城市規(guī)劃是奧運(yùn)會(huì)籌辦中的頭等大事。

四、構(gòu)建和完善我國(guó)現(xiàn)代的行政法制監(jiān)督機(jī)制應(yīng)遵循的原則

構(gòu)建和完善行政法制監(jiān)督制度應(yīng)遵循以下原則：

第一，法制化原則。它是指行政法制監(jiān)督主體權(quán)力的確立及行使，都應(yīng)有明確、具體的法侓規(guī)定。其基本要求是：(1)加強(qiáng)立法。即要為監(jiān)督主體制定充分而完備的監(jiān)督法規(guī)，其內(nèi)容包括監(jiān)督的職能目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、作用對(duì)象、裁量標(biāo)準(zhǔn)、懲罰手段、運(yùn)行程序、協(xié)調(diào)方式等，以使行政法制監(jiān)督有法可依，并逐步納入法制化的軌道。（2）嚴(yán)格執(zhí)法。即各監(jiān)督主體在對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督的過(guò)程中，都要嚴(yán)格依照法律的規(guī)定辦事，任何監(jiān)督上的失職、瀆職和干擾監(jiān)督權(quán)行使的違法行為，毫無(wú)例外地要受到法律的追究和制裁。誠(chéng)如鄧小平同志所強(qiáng)調(diào)的那樣：“任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”行政法制監(jiān)督首先應(yīng)進(jìn)行立法上的完善，建立起一整套行政法制監(jiān)督體系，應(yīng)做到法律法規(guī)的內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、明確而且具體切實(shí)可行，從而使行政法制監(jiān)督做到有法律上的依據(jù)。而且，這也是行政法制監(jiān)督走向法制化程序化的一個(gè)重要前提。

第二，公開(kāi)性原則。這里的“公開(kāi)性”，系統(tǒng)監(jiān)督活動(dòng)本身應(yīng)當(dāng)是完全公開(kāi)的，即公開(kāi)的而不是秘密的檢查工作，公開(kāi)的而不是遮掩地宣布結(jié)果，公開(kāi)的而不是僅在狹小的范圍內(nèi)批評(píng)缺點(diǎn)。列寧指出：沒(méi)有公開(kāi)性而談民主監(jiān)督是可笑的。歷史經(jīng)驗(yàn)昭示我們，沒(méi)有公開(kāi)性或者公開(kāi)性不強(qiáng)，只能給專制政治和干擾監(jiān)督活動(dòng)者有隙可乘。長(zhǎng)期以來(lái)，有些人以“內(nèi)外有別”為借口，欺上瞞下，將大事化小，小事化了，從而逃避監(jiān)督和懲處。應(yīng)當(dāng)明確，只要不涉及國(guó)家秘密，就無(wú)內(nèi)外之別，法律面前人人平等。在增強(qiáng)行政法制監(jiān)督的公開(kāi)性方面，我們大有工作可做。比如，盡快完善國(guó)家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和稽核制度，強(qiáng)制規(guī)定公職人員定期將財(cái)產(chǎn)向指定的國(guó)家機(jī)關(guān)申報(bào)，如有不申報(bào)或申報(bào)不實(shí)者，給予相應(yīng)的制裁；強(qiáng)化對(duì)政府重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)督，實(shí)行招標(biāo)公開(kāi)、項(xiàng)目公開(kāi)、決策公開(kāi)、審批公開(kāi)、程序公開(kāi)；采取切實(shí)措施，大力推進(jìn)社會(huì)政治生活的民主化、公開(kāi)化進(jìn)程等等。

第三，科學(xué)高效原則。行政法制監(jiān)督的機(jī)制設(shè)施應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)原則，具體表現(xiàn)在機(jī)制合理，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督統(tǒng)一協(xié)調(diào)，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督動(dòng)態(tài)連貫，機(jī)制精簡(jiǎn)節(jié)約。同時(shí)，行政法制監(jiān)督也應(yīng)體現(xiàn)高效原則，既是說(shuō)監(jiān)督主體要根據(jù)得到的有關(guān)信息，及時(shí)組織調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)并查明可能導(dǎo)致或已經(jīng)導(dǎo)致違法失職行為產(chǎn)生的原因和條件，不失時(shí)機(jī)地實(shí)施監(jiān)督，迅速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產(chǎn)生的違法失職行為。只有這樣，才能應(yīng)付千變?nèi)f化的行政行為，使監(jiān)督的效率提高，質(zhì)量提高。

第四，獨(dú)立協(xié)調(diào)原則。各個(gè)不同的行政法制監(jiān)督主體的地位相對(duì)獨(dú)立，在人、財(cái)、物上不受制于被監(jiān)督的對(duì)象，各種不同的監(jiān)督力量應(yīng)各司其職，真正形成一個(gè)完整體系，而且各種監(jiān)督力量應(yīng)配合起來(lái)，協(xié)調(diào)一致，只有這樣，對(duì)行政權(quán)的制約才能真正有效，我們所說(shuō)的協(xié)調(diào)配合主要指對(duì)行政權(quán)在監(jiān)督時(shí)間、空間上的協(xié)調(diào)一致。

內(nèi)容提要：隨著中國(guó)法治的逐步建立，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能正在逐步由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，但人們同行政機(jī)關(guān)打交道的幾率仍然很高。隨著人們法律宣傳的深入，無(wú)論是行政相對(duì)人，還是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員通過(guò)法律維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)都在爭(zhēng)強(qiáng)，但隨之一些爭(zhēng)議也浮出水面，這就需要我們加強(qiáng)各方面的探討。本文因此誕生。本文主要探討了與此案例有關(guān)的行政行為，職務(wù)行為，法律適用等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政行為違法職務(wù)行為法律適用

案例介紹：

1990年4月8日晚8時(shí)許，某港公安局復(fù)興碼頭派出所民警吳某在所屬管轄區(qū)域的八號(hào)碼頭巡邏時(shí)，發(fā)現(xiàn)江蘇海門(mén)“平山一號(hào)”民船準(zhǔn)備卸貨，便上前制止，經(jīng)查詢得知，該船未辦卸貨手續(xù)。船主稱在場(chǎng)的航運(yùn)公安局工糾隊(duì)隊(duì)員鄒某已收其管理費(fèi)，但未開(kāi)收據(jù)。這在船上查看船民的鄒某卻讓船主卸貨，聲稱“有事我負(fù)責(zé)”。當(dāng)時(shí)未佩帶工糾隊(duì)的標(biāo)志，吳某要其出示證件并講清收取裝卸費(fèi)的問(wèn)題，均遭鄒某拒絕。吳某要船主交驗(yàn)航運(yùn)薄，鄒某出面阻撓。為此吳某拉鄒某去派出所講清問(wèn)題，鄒不從，兩者發(fā)生推拉。吳某隨即向服務(wù)總值班何某報(bào)告。何某到碼頭時(shí)鄒某已回工糾隊(duì)辦公室，就同吳某趕過(guò)去，要鄒某同去派出所，鄒某不從。何某便回派出所拿了一副拇指銬和一支超高壓式電擊器，帶了兩個(gè)民警，再次要鄒某去派出所。當(dāng)鄒某拒絕后，何某、吳某強(qiáng)行給其套上了拇指銬，在此過(guò)程中因鄒某掙扎何某對(duì)其使用了電擊器（經(jīng)法醫(yī)鑒定，造成輕微傷害），并將鄒某帶回了復(fù)興碼頭派出所。

事情發(fā)生后，某市某區(qū)公安分局以違反《中華人民共和國(guó)治安管理?xiàng)l例》第22條的第1項(xiàng)“毆打他人，造成輕微傷害”為由，對(duì)吳某、鄒某分別作出警告、拘留的行政處罰。吳某、何某不服，在法定期間內(nèi)向某市公安局提出申訴。該市公安局改變定性為“非法限制他人人身自由”維持原裁決處罰。吳某、何某仍不服，向某區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷行政處罰裁決。

法院在審理此案中，對(duì)何某、吳某的行為是不是職務(wù)行為，應(yīng)適用什么樣的法律法規(guī)進(jìn)行處理的問(wèn)題上，存在不同意見(jiàn)。第一種認(rèn)為，吳某、何某的行為不是職務(wù)行為。其理由是治安民警的職責(zé)是維護(hù)社會(huì)治安，管理的對(duì)象是危害社會(huì)治安的違法犯罪分子，鄒某在當(dāng)晚沒(méi)有行使危害社會(huì)治安的行為，民警不該管，管了就是超越民警職權(quán)范圍超越或違背基本職責(zé)的行為不是職務(wù)行為。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，吳某、何某的行為是職務(wù)行為。理由是，職務(wù)行為是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員以行政機(jī)關(guān)的名義所為的行為。職務(wù)行為所依據(jù)的是國(guó)家行政權(quán)。國(guó)家行政管理權(quán)在內(nèi)容和形式上具有法定性。本案民警吳某是某市某港公安局復(fù)興派出所當(dāng)晚的值班民警，其在所屬轄區(qū)內(nèi)巡邏警戒。該碼頭按規(guī)定當(dāng)晚無(wú)卸貨任務(wù)，裝卸公司也無(wú)人值班，吳某在值班時(shí)發(fā)現(xiàn)民船，查詢其卸貨手續(xù)，是履行港口執(zhí)勤民警的職責(zé)。當(dāng)工糾隊(duì)員出面干涉時(shí)，吳某要求出示證件，說(shuō)清收取管理費(fèi)的問(wèn)題，是基于吳某要弄清批準(zhǔn)卸貨的原因，鄒某應(yīng)積極配合。

一、拆遷矛盾原因分析

1.立法理念、法律意識(shí)方而:拆遷是指為城市建設(shè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)許可而拆除權(quán)利人房屋并給予補(bǔ)償、安置的行為。拆遷涉及房屋所有權(quán)人的所有權(quán)問(wèn)題。所謂房屋所有權(quán)是指權(quán)利人對(duì)其所有的房屋有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利受法律保護(hù)，任何組織、個(gè)人均不得非法侵害。拆遷從性質(zhì)上講應(yīng)該屬于對(duì)公民則-產(chǎn)的征收。我國(guó)法律中雖沒(méi)有明確規(guī)定“私有則一產(chǎn)神圣不可侵犯”，但法律對(duì)“保護(hù)公民個(gè)人的合法則一產(chǎn)”在《憲法》中作了承諾。也就是說(shuō):保護(hù)公民個(gè)人合法則一產(chǎn)安全是國(guó)家的法定義務(wù)而長(zhǎng)期以來(lái)，在中國(guó)的法律傳統(tǒng)中，公法文化一直占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，私權(quán)利一直得不到應(yīng)有的俘重和有效地保護(hù)，無(wú)法同公權(quán)利相抗衡。在公民個(gè)人利益與國(guó)家利益發(fā)生沖突時(shí)，強(qiáng)調(diào)犧牲個(gè)人利益服從國(guó)家、集體利益。與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)外則非常強(qiáng)調(diào)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)?！肮駛€(gè)人的土地，皇帝的馬也不許跑?！倍谖覈?guó)，拆遷實(shí)踐中的“釘子戶”一詞就反映著拆遷者與被拆遷者的對(duì)立關(guān)系，暴露出立法理念之落后。

2.法律體制方而:我國(guó)日前拆遷工程相當(dāng)浩大，涉及到許多樣眾的切身利益。這方面的矛盾糾紛呈上升趨勢(shì)。然而，在這一領(lǐng)域尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的《拆遷法》這方面的法律依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院在2001年6月6日第40次常務(wù)會(huì)議上通過(guò)并于2001年11月1日正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下稱《條例》)。各地政府根據(jù)各地的實(shí)際情況，依據(jù)此條例制定了當(dāng)?shù)氐牟疬w管理規(guī)定。如:1997年北京市頒布了《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。關(guān)于拆遷補(bǔ)償方法，規(guī)定比較混亂，因此帶來(lái)了實(shí)際操作中的混亂現(xiàn)象。

3.執(zhí)法方式與水平方而:城ili拆遷辦公室是專門(mén)管理拆遷事務(wù)的機(jī)構(gòu)，執(zhí)掌著拆遷人權(quán)。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執(zhí)法方式粗暴單一、執(zhí)法水平低。這在一定程度上傷害了被拆遷人的感情導(dǎo)致了此類矛盾的激化。

二、行政法視野中的拆遷問(wèn)題

1.關(guān)于拆遷抽象行政行為的可訴性問(wèn)題

一、拆遷矛盾原因分析

1.立法理念、法律意識(shí)方而:拆遷是指為城市建設(shè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)許可而拆除權(quán)利人房屋并給予補(bǔ)償、安置的行為。拆遷涉及房屋所有權(quán)人的所有權(quán)問(wèn)題。所謂房屋所有權(quán)是指權(quán)利人對(duì)其所有的房屋有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利受法律保護(hù)，任何組織、個(gè)人均不得非法侵害。拆遷從性質(zhì)上講應(yīng)該屬于對(duì)公民則-產(chǎn)的征收。我國(guó)法律中雖沒(méi)有明確規(guī)定“私有則一產(chǎn)神圣不可侵犯”，但法律對(duì)“保護(hù)公民個(gè)人的合法則一產(chǎn)”在《憲法》中作了承諾。也就是說(shuō):保護(hù)公民個(gè)人合法則一產(chǎn)安全是國(guó)家的法定義務(wù)而長(zhǎng)期以來(lái)，在中國(guó)的法律傳統(tǒng)中，公法文化一直占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，私權(quán)利一直得不到應(yīng)有的俘重和有效地保護(hù)，無(wú)法同公權(quán)利相抗衡。在公民個(gè)人利益與國(guó)家利益發(fā)生沖突時(shí)，強(qiáng)調(diào)犧牲個(gè)人利益服從國(guó)家、集體利益。與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)外則非常強(qiáng)調(diào)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)?！肮駛€(gè)人的土地，皇帝的馬也不許跑?！倍谖覈?guó)，拆遷實(shí)踐中的“釘子戶”一詞就反映著拆遷者與被拆遷者的對(duì)立關(guān)系，暴露出立法理念之落后。

2.法律體制方而:我國(guó)日前拆遷工程相當(dāng)浩大，涉及到許多樣眾的切身利益。這方面的矛盾糾紛呈上升趨勢(shì)。然而，在這一領(lǐng)域尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的《拆遷法》這方面的法律依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院在2001年6月6日第40次常務(wù)會(huì)議上通過(guò)并于2001年11月1日正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下稱《條例》)。各地政府根據(jù)各地的實(shí)際情況，依據(jù)此條例制定了當(dāng)?shù)氐牟疬w管理規(guī)定。如:1997年北京市頒布了《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。關(guān)于拆遷補(bǔ)償方法，規(guī)定比較混亂，因此帶來(lái)了實(shí)際操作中的混亂現(xiàn)象。

3.執(zhí)法方式與水平方而:城ili拆遷辦公室是專門(mén)管理拆遷事務(wù)的機(jī)構(gòu)，執(zhí)掌著拆遷人權(quán)。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執(zhí)法方式粗暴單一、執(zhí)法水平低。這在一定程度上傷害了被拆遷人的感情導(dǎo)致了此類矛盾的激化。

二、行政法視野中的拆遷問(wèn)題

1.關(guān)于拆遷抽象行政行為的可訴性問(wèn)題