【摘要】文章闡述了行政相對(duì)人的含義，并論述了行政相對(duì)人與行政主體的特征。

【關(guān)鍵詞】行政相對(duì)人；行政主體；行政法律關(guān)系；共有特征

行政相對(duì)人作為行政法律關(guān)系主體中不可或缺的一方，對(duì)其進(jìn)行全面而系統(tǒng)的研究，對(duì)于完善行政法基本理論框架，更進(jìn)一步指導(dǎo)行政法制實(shí)踐具有重大意義。首先，研究行政相對(duì)人問(wèn)題，對(duì)于完善行政法學(xué)的理論體系有重要意義；其次，研究行政相對(duì)人問(wèn)題，對(duì)于發(fā)展完善依法行政理論具有重要意義；再次，研究行政相對(duì)人問(wèn)題十分有益于我國(guó)行政立法、行政執(zhí)法，對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督以及擴(kuò)大行政相對(duì)人民主參政的法律實(shí)踐。

一、行政相對(duì)人的定義

“相對(duì)人（或稱行政管理相對(duì)人）是目前行政法學(xué)中使用較頻繁的稱謂，也有學(xué)者稱之為‘行政相對(duì)方’?！盵1]它原是與行政主體相對(duì)應(yīng)的一個(gè)行政法學(xué)概念，2004年國(guó)務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》作為一個(gè)法律性文件則已明確使用了“行政管理相對(duì)人”[2]一詞。由此，它現(xiàn)在已成為了一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)。

人們對(duì)行政相對(duì)人的認(rèn)識(shí)主要有以下兩種角度：（1）從行政主體行政行為的對(duì)象角度理解行政相對(duì)人。（2）從行政法律關(guān)系的角度理解行政相對(duì)人。即在行政法律關(guān)系主體雙方中，行政主體是一方，與其互有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的對(duì)應(yīng)一方就是行政相對(duì)人。

本文作者：胡洪玉工作單位：中國(guó)政法大學(xué)

隨著社會(huì)發(fā)展及行政職能擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)的觸角伸展到社會(huì)生活的各個(gè)角落，公民從出生到死亡，均與行政活動(dòng)息息相關(guān)。然而，公民與行政機(jī)關(guān)作為不同的利益訴求者，利益上的分歧必然導(dǎo)致行政糾紛產(chǎn)生。法國(guó)作為行政法母國(guó)，在行政糾紛法律解決上已形成較為完善的體系，其構(gòu)建與運(yùn)行對(duì)我國(guó)具有較高的借鑒意義和價(jià)值。

一、非訴解紛機(jī)制

(一)行政請(qǐng)?jiān)感姓?qǐng)?jiān)甘潜恢卫碚唛_展的一種監(jiān)督活動(dòng)。當(dāng)他們反對(duì)政府部門作出的決定時(shí)，即可按照合法性、適當(dāng)性的要求，向政府部門提起爭(zhēng)議請(qǐng)?jiān)福?］672。不論是行政機(jī)關(guān)的違法行為還是不當(dāng)行政行為，均可以提起行政請(qǐng)?jiān)?。行政?qǐng)?jiān)缚梢苑譃楫愖h申訴和越級(jí)申訴。異議申訴即向原行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)?，越?jí)申訴則是向作出原決定行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出。上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)力對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的違法和不當(dāng)行為予以監(jiān)督。在不損害當(dāng)事人和第三者既得權(quán)的情況下，可以撤銷、廢止和變更，可以另外作出一個(gè)決定代替原來(lái)的決定［2］425。行政請(qǐng)?jiān)敢话銢](méi)有程序、時(shí)間限制，只要存在不法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，就可以提起行政?qǐng)?jiān)?。政府部門從來(lái)沒(méi)有對(duì)請(qǐng)?jiān)缸鞒鰶Q定的法律責(zé)任，請(qǐng)?jiān)竿粺o(wú)聲的駁回［1］673?？梢?jiàn)，行政請(qǐng)?jiān)覆荒芗皶r(shí)糾正違法或不當(dāng)行政行為，相對(duì)人的合法權(quán)益不能通過(guò)此種途徑得到有效保護(hù)，從而導(dǎo)致放棄行政請(qǐng)?jiān)付苯犹崞鹦姓V訟，使得行政法院懸而未決的案件與日俱增。法國(guó)最高行政法院副院長(zhǎng)也已宣布:2003年行政法院登錄在案的訴狀增加了15%［1］747－748。為緩解法院壓力、及時(shí)解決行政糾紛，必須使行政請(qǐng)?jiān)赋蔀樾姓V訟前置程序，形成預(yù)防訴訟機(jī)制。2000年以前，只有個(gè)別案件，提起行政訴訟之前必須先行經(jīng)過(guò)行政請(qǐng)?jiān)赋绦颍粸檎?qǐng)求行政主體賠償損害時(shí)，但是公共工程賠償之訴例外，可以不經(jīng)過(guò)行政請(qǐng)?jiān)?，直接向行政法院起訴［2］426。二為行政和公眾關(guān)系法規(guī)定公民有權(quán)查閱行政決定的文件。為了保證這個(gè)法律的執(zhí)行，法律規(guī)定成立一個(gè)文件了解委員會(huì)，以保證公民查閱文件的自由，在行政機(jī)關(guān)拒絕公民查閱文件時(shí)，公民必須先向委員會(huì)申訴以后，才能提起行政訴訟［2］427。而2000年6月30日法律第23條，2001年5月7日法令規(guī)定，在提起任何行政訴訟之前，必須先提出行政請(qǐng)?jiān)福?］748。該法律(令)的出臺(tái)，行政請(qǐng)?jiān)刚嬲蔀橄鄬?duì)人提起行政訴訟的前提，只有經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理的請(qǐng)求，法院才會(huì)予以審理。既可以有效及時(shí)解決糾紛，還可以緩解行政法院案滿為患的現(xiàn)象。(二)共和國(guó)監(jiān)察官制度法國(guó)共和國(guó)監(jiān)察官主要是效仿瑞典的監(jiān)察使制度，為了更加有效地監(jiān)督公職人員執(zhí)行和遵守法律，1973年1月3日法律設(shè)立了監(jiān)察官，后來(lái)名之為共和國(guó)監(jiān)察官［1］676，標(biāo)志法國(guó)監(jiān)察官制度的正式確立。最初設(shè)置監(jiān)察官時(shí)并沒(méi)有明確其法律性質(zhì)，議會(huì)和行政法院對(duì)此存在異議。直到1989年1月13日法律出臺(tái)，明確規(guī)定:共和國(guó)監(jiān)察官是一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)［1］680。從此奠定了其絕對(duì)獨(dú)立的法律地位。在任命方式上，監(jiān)察官由部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)且經(jīng)總統(tǒng)任命，任期六年，不能連任，同時(shí)也不得被解職，除在確有障礙、不能執(zhí)行職務(wù)的前提下，先由總統(tǒng)提出，經(jīng)最高行政法院副院長(zhǎng)，最高法院首席院長(zhǎng)，審計(jì)院首席院長(zhǎng)一致同意后，才能提前解除職務(wù)。另一方面，監(jiān)察官財(cái)政獨(dú)立，僅接受審計(jì)院的財(cái)政監(jiān)督。監(jiān)察官在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中也享有絕對(duì)的豁免權(quán)，不受任何其他機(jī)關(guān)的命令，且不對(duì)執(zhí)行職務(wù)的行為負(fù)民事責(zé)任和刑事責(zé)任，保障了調(diào)解專員在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中的獨(dú)立地位。監(jiān)察官制度已經(jīng)成為法國(guó)重要的公法糾紛解決機(jī)制之一，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年收到申訴近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年達(dá)到58591件，但2003年略有下降，為47623件［1］680。其中近80%的申訴案件，政府都選擇接受監(jiān)察官的忠告、建議?？梢?jiàn)，監(jiān)察官制度符合形式需要，已經(jīng)成為行政體系的一部分。①《法國(guó)行政訴訟法典》(法律篇)，王敬波譯，載《行政法學(xué)研究》，2007年第1期。

二、訴訟解紛機(jī)制

法國(guó)訴訟制度最大的特色在于雙軌審判體制，司法審判與行政審判各成體系，行政糾紛的解決，則全部訴諸于行政法院。與其他國(guó)家的行政法院不同的是，法國(guó)的行政法院隸屬于行政機(jī)關(guān)，同時(shí)行使行政職能和司法職能。這一特征的產(chǎn)生可以追溯至16世紀(jì)和17世紀(jì)初，法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)勢(shì)力逐漸強(qiáng)大，資產(chǎn)階級(jí)利益開始反映到行政部門。然而法院卻掌握在封建勢(shì)力手中，便出現(xiàn)了行政部門和普通法院之間的矛盾。路易十五時(shí)期，普通法院與政府之間的矛盾激化，給政府帶來(lái)很大的麻煩。直至18世紀(jì)拿破侖一世時(shí)期，孟德斯鳩提出三權(quán)分立學(xué)說(shuō)，將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)且三權(quán)相互獨(dú)立。認(rèn)為因行政事項(xiàng)而引起的行政訴訟應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)自行解決，而普通法院作為司法機(jī)關(guān)則不得干涉。由此確立了由行政機(jī)關(guān)自行審理行政訴訟的制度。(一)行政法院1．沿革及發(fā)展行政訴訟從普通法院中分離出來(lái)以后，法國(guó)并沒(méi)有直接建立行政法院。最初只是由在職行政官員擔(dān)任法官裁決行政案件，而后在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)即參事院，承擔(dān)咨詢職能并以國(guó)家元首人的身份裁決行政案件。直至1872年5月24日的法律規(guī)定國(guó)家參事院以法國(guó)人民的名義行使審判權(quán)利，行政審判正式取得獨(dú)立地位，該法律又成立了一個(gè)權(quán)限爭(zhēng)議法庭，裁決行政法院和普通法院之間的權(quán)限爭(zhēng)議，從此以后，參事院成為法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系統(tǒng)內(nèi)均分為行政組和訴訟組，兩組人員各司其職，互不干預(yù)。行政組主要是延續(xù)了參事院的咨詢職能，為行政機(jī)關(guān)提供咨詢意見(jiàn)，訴訟組則行使司法職能，解決行政糾紛。最初的行政法院只有兩級(jí)，即省行政法院和最高行政法院，兩級(jí)法院之間并沒(méi)有劃分權(quán)限范圍，所有案件都可以訴諸最高行政法院予以解決，導(dǎo)致案件堆積如山。到1954年1月1日，還有2．6萬(wàn)多個(gè)積案懸而未決，夠?qū)?年多的，而事情還在不斷惡化［1］742。為了解決法院負(fù)擔(dān)過(guò)重，案件積壓未決，分別于1953年、1987年以及1995年進(jìn)行改革，最終形成了行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院三級(jí)二審終審制度。2．一般特征法國(guó)行政法院的特征在于獨(dú)立性與專業(yè)化。法官的獨(dú)立要求其只服從法律，禁止任何其他機(jī)關(guān)以任何手段向行政法官施壓。但是行政法官并不屬于傳統(tǒng)意義上的法官，最初并不能像普通法院法官那樣具有終身任職資格來(lái)保證獨(dú)立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成員這一資格，確保他們真正任職終身，“沒(méi)有獲得本人同意，他們可以不接受新的職位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行為涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，這也決定了行政審判的專業(yè)性與技術(shù)性。正像奧當(dāng)在《行政訴訟法》一書中所表述的那樣，“法國(guó)人認(rèn)為行政管理和司法、醫(yī)學(xué)一樣，是一門高度專業(yè)性的藝術(shù)。要想解決行政管理過(guò)程中所產(chǎn)生的糾紛和爭(zhēng)論，就必須了解行政管理的復(fù)雜特性”［3］。這就要求行政法官不僅具備良好的法學(xué)知識(shí)，還必須具有基本的行政管理知識(shí)背景，這也是法國(guó)最初建立行政法院的出發(fā)點(diǎn)之一，即將公法爭(zhēng)議交由具備專業(yè)審判能力的行政法官審理。鑒于此，行政法院在法官招錄制度上實(shí)行行政學(xué)院考試與社會(huì)招聘相結(jié)合的制度。絕大多數(shù)行政法官來(lái)自國(guó)家行政學(xué)院，國(guó)家行政學(xué)院對(duì)學(xué)生進(jìn)行公共行政系統(tǒng)而全面的教育，充分保障行政法官專業(yè)化要求。另一途徑便是社會(huì)招聘，招聘對(duì)象也均是在公共行政領(lǐng)域的高級(jí)文官。(二)訴訟程序法國(guó)行政訴訟中較為特色的程序即在于其預(yù)審程序。預(yù)審是正式開庭審理以前，由預(yù)審法官認(rèn)真閱讀訴訟材料，進(jìn)行調(diào)查研究，查明案件的事實(shí)情況和法律問(wèn)題，使案件處于可以判決狀態(tài)的訴訟程序［2］511。預(yù)審程序可以分為兩個(gè)階段，一為報(bào)告專員結(jié)論，由指定的報(bào)告員首先對(duì)案件管轄權(quán)以及起訴條件予以審查，待符合條件，法院受理該案件后，預(yù)審小組有權(quán)向雙方互換起訴狀和答辯狀、提出問(wèn)題并進(jìn)行相關(guān)調(diào)查研究，最后綜合當(dāng)事人的主張、法律觀點(diǎn)和建議解決方案，報(bào)告員需提出調(diào)查專員報(bào)告。一為政府專員報(bào)告，法院在受理案件后，必須指定一名政府專員對(duì)案件的法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審查，有權(quán)審閱案件及進(jìn)行必要的調(diào)查研究，最終提出關(guān)于案件解決辦法的政府專員報(bào)告。另一方面，法國(guó)行政訴訟致命的弱點(diǎn)是緩慢冗長(zhǎng)的程序，面對(duì)緊急事態(tài)時(shí)，往往因拖沓的訴訟程序而導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利。為改善這一缺陷，法國(guó)2000年6月30日法律規(guī)定了行政審判中的緊急審理程序。緊急審理程序突破了行政法上“行政訴訟不停止行政決定的執(zhí)行”以及“行政法官不得向行政機(jī)關(guān)下達(dá)強(qiáng)制令”等原則［4］。目前為止，已有三種緊急審理程序，分別為:緊急審理———暫停執(zhí)行、緊急審理———衛(wèi)護(hù)自由和緊急審理———維持原議［1］842。1．暫停執(zhí)行傳統(tǒng)行政法意義上，行政法官在行政訴訟過(guò)程中不具有中止執(zhí)行行政決定的權(quán)力。然而，如待冗長(zhǎng)復(fù)雜的訴訟程序完成后再采取措施，屆時(shí)幾乎所有行政決定也已執(zhí)行完畢，相對(duì)人的權(quán)益將無(wú)法得到彌補(bǔ)，這不符合行政訴訟目的。法國(guó)為此確立暫緩執(zhí)行程序，2000年6月30日法律便應(yīng)運(yùn)而生。新《行政訴訟法典》第521－1條規(guī)定:“當(dāng)一個(gè)行政決定，即使是駁回的決定，成為一個(gè)撤銷或者變更訴訟的審查對(duì)象，因情況緊急，或者在起訴時(shí)該決定的合法性就受到嚴(yán)重懷疑，緊急審理的法官可以依申請(qǐng)，宣布延緩該決定的執(zhí)行?！雹倏梢?jiàn)，暫停執(zhí)行程序針對(duì)所有的行政決定，不僅包括積極作為性行政決定，還包括消極的駁回性行政決定，只要存在緊急情況，或者在起訴時(shí)行政決定的合法受到嚴(yán)重懷疑，申請(qǐng)人都可以提出暫停執(zhí)行該行政決定的申請(qǐng)。至于何謂緊急情況，最高行政法院常用這樣一句話予以界定:“緊急情況是這樣一種狀態(tài)，它使暫停執(zhí)行一個(gè)行政法規(guī)變得正當(dāng)、合法，如果照常執(zhí)行該法規(guī)足以嚴(yán)重地立即危害共同利益，危害起訴人的處境及其意欲維護(hù)的利益?！保?］843宣布暫停執(zhí)行決定后，法官必須在“最短期限內(nèi)”對(duì)該行政決定作出判決。①參見(jiàn)《法國(guó)行政訴治語(yǔ)典(法律篇)》，王敬波譯，載《行政法學(xué)研究》，2007年第1期。2．衛(wèi)護(hù)自由新《行政訴訟法典》第521－2條規(guī)定:“根據(jù)緊急申請(qǐng)，當(dāng)公法法人或者行使公共服務(wù)職能的私法組織行使職權(quán)時(shí)，造成嚴(yán)重?fù)p害或者明顯違法時(shí)，緊急審理的法官可以采取一切必要的措施保護(hù)該公法法人或者行使公共服務(wù)職能的私法組織負(fù)責(zé)的公共服務(wù)中所應(yīng)當(dāng)包含的基本自由。緊急審理法官應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)作出決定?！雹傩l(wèi)護(hù)自由的保護(hù)范圍包含了所有行使公共職能的機(jī)關(guān)行使職權(quán)的活動(dòng)，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使職權(quán)的過(guò)程中造成了嚴(yán)重?fù)p害或明顯違法時(shí)，緊急審理法官即可要求行政機(jī)關(guān)(包含行使公共服務(wù)職能的私法組織)采取措施保護(hù)基本自由。3．維持原議若遇到緊急情況和普通訴求，也就是即便沒(méi)有預(yù)先的行政決定也可以受理的訴求，法官可以安排“一切別的有用措施，而不要妨礙任何行政決定的執(zhí)行”［1］847。這即是維持原議程序，不以存在行政決定為前提。

[內(nèi)容提要]法律保留原則是依法行政原則的重要內(nèi)容，但法律保留原則與長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為同樣是依法行政原則之一的法律優(yōu)位原則存在顯著的差異，法律保留原則更能體現(xiàn)依法行政的本質(zhì)要求因而構(gòu)成依法行政的特有原則。法律保留原則自近代產(chǎn)生以來(lái)其本身也發(fā)生了重大的變化，在“法律”的范圍上從議會(huì)法發(fā)展到既包括議會(huì)法也包括行政立法；在保留的事項(xiàng)上從侵害行政發(fā)展到包括侵害行政、內(nèi)部行政、給付行政在內(nèi)的所有行政；在保留密度上從純粹的行為法發(fā)展到既有行為法也有組織法。構(gòu)成現(xiàn)代行政重要特征的自由裁量行為同樣受發(fā)展了的法律保留原則支配。我國(guó)現(xiàn)行行政法治實(shí)踐中法律保留原則逐漸得到重視，但是仍然存在諸多弊端。

[關(guān)鍵詞]行政法，法律保留原則，研究

隨著近代行政法的產(chǎn)生，依法行政原則從而法律保留原則開始出現(xiàn)，并一直指導(dǎo)著行政行為。但是自近代以來(lái)，行政行為從而行政法學(xué)有了并正在發(fā)生著巨大的變化。那么，作為行政行為之重要指導(dǎo)的法律保留原則，經(jīng)歷了并將要發(fā)生哪些變化呢？該問(wèn)題的探討無(wú)論是對(duì)我國(guó)飛速發(fā)展的行政法治實(shí)踐，還是對(duì)我國(guó)日益完善的行政法學(xué)均具有重要意義。

一、法律保留原則與依法行政

依法行政是法治條件下對(duì)行政行為的最基本要求，而法律優(yōu)位和法律保留則又是依法行政原則的兩個(gè)最為重要的支柱性原則，這一點(diǎn)已經(jīng)為許多國(guó)家和地區(qū)所確認(rèn)。例如法國(guó)將行政法治作為其行政法的基本原則，而行政法治原則具體又包含三項(xiàng)內(nèi)容，即行政行為必須有法律依據(jù)、行政行為必須符合法律、行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)確保法律的實(shí)施。[①]德國(guó)的行政法治則奉行合法性原則和比例原則，其中的合法性原則包括法律至上和符合法律要件。這里的所謂符合法律要件就是指一切行政行為都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)則無(wú)效。日本的行政法治原則包括三項(xiàng)內(nèi)容，即法律優(yōu)位、法律保留和司法救濟(jì)。[②]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為依法行政原則的基本內(nèi)容主要包括兩方面，即法律優(yōu)位和法律保留。[③]所謂法律優(yōu)位，簡(jiǎn)單地講就是指一切行政行為均不得與法律抵觸，行政機(jī)關(guān)不能采取與法律相抵觸的任何措施，法律與任何行政行為相比都處于最高位階。由于法律優(yōu)位原則并不要求所有行政行為都必須有明確的法律依據(jù)，只需要不違背現(xiàn)有法律規(guī)定即可，所以，法律優(yōu)位原則又被稱之為消極依法行政原則。法律優(yōu)位原則的目的在于防止行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)違背法律，而要達(dá)到這一目的，首先必須嚴(yán)格確立法規(guī)范之間的等級(jí)，也即法規(guī)范之間的位階；其次法律規(guī)范本身必須具體明確，切忌內(nèi)容的空洞。這就是法律優(yōu)位原則的兩個(gè)基本前提。由于法律優(yōu)位原則的根本目的就是要禁止違法的行政行為，所以法律優(yōu)位原則無(wú)論就其行為不得違法的內(nèi)容，還是其無(wú)條件地適用于所有行政行為的要求，都容易為人們所理解。

所謂法律保留原則，簡(jiǎn)單地講就是指行政行為必須有法律的依據(jù)，也即行政機(jī)關(guān)只有在法律有明確規(guī)定的情況下才能作出積極的行政行為，否則就構(gòu)成違法。法律保留原則依其適用范圍，具體又可分為“侵害保留說(shuō)”、“全面保留說(shuō)”、“重要事項(xiàng)保留說(shuō)”、“機(jī)關(guān)功能說(shuō)”、“權(quán)力行政保留說(shuō)”等。所謂侵害保留說(shuō)，簡(jiǎn)單地講就是指行政機(jī)關(guān)在作出“侵害”相對(duì)人權(quán)利或者課予相對(duì)人義務(wù)等不利行政行為或稱“負(fù)擔(dān)行政”的情形下，必須有法律的根據(jù)。而對(duì)相對(duì)人的“給付行政”則不需要有法律的根據(jù)，屬于行政自由裁量的范圍。[④]所謂全面保留說(shuō)，簡(jiǎn)單地講就是指所有行政行為都必須有法律的根據(jù)，不管行政行為是“侵害行政”，還是給付行政（或稱授益行政）都必須以法律為依據(jù)。所謂重要事項(xiàng)保留說(shuō)，又稱為本質(zhì)性保留說(shuō)或者本質(zhì)事項(xiàng)保留說(shuō)，是指不僅干涉人民自由權(quán)利的行政領(lǐng)域應(yīng)適用法律保留原則，而且在給付行政領(lǐng)域中凡涉及人民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與行使，以及涉及公共利益尤其是影響共同生活的“重要基本決定”，應(yīng)當(dāng)有法律的明確規(guī)定。機(jī)關(guān)功能說(shuō)認(rèn)為，所謂重要事項(xiàng)有時(shí)顯得空洞而無(wú)內(nèi)容，因此，在具體情形中還必須有具體的標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步認(rèn)為這個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)就是“符合功能之機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)”。對(duì)機(jī)關(guān)功能說(shuō)的最好解釋是德國(guó)聯(lián)邦法院曾指出的：對(duì)國(guó)家之決定而言，不僅以最高度的民主合法性為依據(jù)，尤其要求盡可能正確，也就是說(shuō)，依照機(jī)關(guān)的組織、編制、功能與程序方式等考慮，由具備最優(yōu)條件的機(jī)關(guān)來(lái)作出國(guó)家決定。[⑤]所謂權(quán)力行政保留說(shuō)，簡(jiǎn)單地講就是指無(wú)論是給付行政，還是侵害行政，凡是權(quán)力行政都需要有法律依據(jù)。[⑥]

「摘要」

我國(guó)行政法律制度與WTO九項(xiàng)基本法律原則所體現(xiàn)的公正、公平、自由、公開的價(jià)值觀念尚存在較大差距，主要表現(xiàn)為差別對(duì)待、制度壁壘等。因此，必須重塑現(xiàn)行制度，以適應(yīng)現(xiàn)代化、全球化的要求。

「關(guān)鍵詞」WTO基本法律原則、行政法律價(jià)值、行政法律制度

WTO基本法律原則大致可歸納為下述九項(xiàng)：非歧視原則、互惠原則、公平貿(mào)易原則、最惠國(guó)待遇原則、國(guó)民待遇原則、關(guān)稅減讓原則、市場(chǎng)準(zhǔn)入原則、一般取消數(shù)量限制原則、透明度原則。這九項(xiàng)原則根據(jù)其內(nèi)容和價(jià)值趨向可以分為三類：前五項(xiàng)原則，即非歧視原則、互惠原則、公平貿(mào)易原則、最惠國(guó)待遇原則、國(guó)民待遇原則為一類，其基本內(nèi)容是要求世貿(mào)成員各方平等對(duì)待、互利互惠，所體現(xiàn)的主要價(jià)值趨向是公平、公正；之后的三項(xiàng)原則，即關(guān)稅減讓原則、市場(chǎng)準(zhǔn)入原則、一般取消數(shù)量限制原則為一類，其基本內(nèi)容是要求世貿(mào)成員各方盡量減少和消除貿(mào)易障礙和壁壘，以實(shí)現(xiàn)最大限度的自由貿(mào)易，所體現(xiàn)的主要價(jià)值趨向是自由；最后一項(xiàng)原則，即透明度原則為一類，其基本內(nèi)容是要求世貿(mào)成員各方通過(guò)各種方式、途徑公開其法律、政策、司法判決和行政決定，以便世貿(mào)成員各方能隨時(shí)獲取相關(guān)信息，所體現(xiàn)的主要價(jià)值趨向是公開。

WTO基本法律原則是調(diào)整和規(guī)范世貿(mào)的原則，但世貿(mào)與各成員國(guó)政府行為密切相關(guān)，甚至可以說(shuō)，各成員國(guó)政府的行為對(duì)世貿(mào)起決定性的影響。從而，WTO基本法律原則主要是對(duì)各成員國(guó)政府行為，而非主要對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易組織的要求。根據(jù)法律部門調(diào)整對(duì)象的分工，政府行為主要受國(guó)內(nèi)行政法調(diào)整。因此，WTO基本法律原則要得以實(shí)現(xiàn)，即必須在各成員國(guó)國(guó)內(nèi)行政法中得到貫徹和體現(xiàn)。這也就是說(shuō)，任何一個(gè)國(guó)家，只要你加入世貿(mào)組織，你就必須使你的國(guó)內(nèi)行政法與WTO基本法律原則一致，從而保證政府的行為符合WTO基本法律原則。

當(dāng)然，行政法是調(diào)整政府整個(gè)行政行為的，而政府實(shí)施的與世貿(mào)有關(guān)的行為只是政府整個(gè)行政行為的一部分。那么，WTO基本法律原則是否只要求貫徹于行政法中調(diào)整政府實(shí)施的與世貿(mào)有關(guān)的行為的那部分規(guī)范，而行政法其他部分的規(guī)范卻不應(yīng)體現(xiàn)WTO基本法律原則呢？答案當(dāng)然是否定的。首先，一國(guó)行政法是一個(gè)統(tǒng)一的整體，不可能將一國(guó)行政法分成若干互不相干的部分：一部分規(guī)范政府涉世貿(mào)的行為，一部分規(guī)范政府涉其他外貿(mào)而非涉世貿(mào)的行為，一部分規(guī)范其他涉外而非涉貿(mào)易的行為，一部分規(guī)范政府對(duì)內(nèi)的管理行為，等等；其次，WTO基本法律原則所體現(xiàn)的價(jià)值趨向：公平、公正、自由、公開，是整個(gè)現(xiàn)代行政法，乃至整個(gè)現(xiàn)代法治的價(jià)值趨向，我國(guó)要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，我們的整個(gè)行政法和我們的整個(gè)法律正需要吸收和貫徹這些價(jià)值觀念。即使我們不加入WTO，我國(guó)行政法也需要與時(shí)俱進(jìn)，需要以現(xiàn)代民主、法治的價(jià)值觀念，包括WTO基本法律原則所體現(xiàn)的價(jià)值觀念，來(lái)加以改進(jìn)或改造：修改、廢除不合時(shí)宜，不合現(xiàn)代民主、法治價(jià)值觀念的舊制度、舊規(guī)范，制定、補(bǔ)充為建立法治、公正、廉潔、高效政府所需要的，體現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治價(jià)值觀念的新制度、新規(guī)范。

一、引言：困境與出路

行政法是什么？在二十世紀(jì)九十年代以前的中國(guó)，盡管人們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答不盡相同，但梳理這些回答時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同特點(diǎn)，就是都以行政權(quán)作為行政法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，圍繞行政權(quán)的維護(hù)或者控制來(lái)建立行政法理論大廈，由此產(chǎn)生了中國(guó)行政法的兩大傳統(tǒng)理論：“管理論”和“控權(quán)論”?！肮芾碚摗眱A向于把政府看作是全能至善、不食人間煙火的非人格化組織，進(jìn)而認(rèn)為行政法的目的在于維護(hù)政府的權(quán)威，讓政府在行政法的庇護(hù)下全心全意地為人民服務(wù)。但事實(shí)證明，政府并不是萬(wàn)能的，更不是至善的，政府在很多情況下會(huì)好心辦壞事，有許多事情正是在政府大力提倡甚至強(qiáng)制推行下而使群眾利益遭受嚴(yán)重?fù)p害。比如，過(guò)去我國(guó)在農(nóng)村長(zhǎng)期推行的“歸大堆”，現(xiàn)在仍在一些地方強(qiáng)制推行的所謂“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，以及在企業(yè)兼并中的“拉郎配”等，也許其本意是好的，但結(jié)果卻是把群眾搞得吃不飽飯，或者把一個(gè)好端端的企業(yè)搞得負(fù)債累累甚至破產(chǎn)。而大量腐敗案件證明，政府權(quán)力并不總是被用于為群眾辦好事、辦實(shí)事上，在許多情況下卻被少數(shù)人用于謀取私利的工具，比如審批、許可、處罰等本來(lái)是政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)進(jìn)行管理的必要手段，但在很多情況下卻成為一部分人謀取自身利益的工具。面對(duì)全能至善政府失敗的現(xiàn)實(shí)，“控權(quán)論”反其道而行之，認(rèn)為政府本質(zhì)上是易做壞事的，因此行政法的目的是控制政府權(quán)力，認(rèn)為最小的政府才是最好的政府。可是，自從改革開放以來(lái)，我們一方面多次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，三番五次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，但另一方面要求加強(qiáng)政府管理的事務(wù)又越來(lái)越多，因此剛精減掉的機(jī)構(gòu)又得恢復(fù)，剛轉(zhuǎn)移出去的職能又得收回，始終走不出“精減-膨脹-再精減-再膨脹”這個(gè)怪圈。而國(guó)家制定的一些旨在控制政府權(quán)力、保護(hù)群眾利益的法律，卻在實(shí)施中變得面目全非，比如行政訴訟法，立法初衷是監(jiān)督行政權(quán)，為行政相對(duì)人在其利益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)提供救濟(jì)，但很多情況下，行政相對(duì)人并不敢起訴行政機(jī)關(guān)，這里除了法院存在審判不公、官官相護(hù)的原因外，另一個(gè)重要原因是行政相對(duì)人可能會(huì)為贏得一次官司而輸?shù)粢皇狼屐o。相反，由于有了行政訴訟制度的存在，卻可能成為個(gè)別行政部門欲所欲為的護(hù)身符：“你不服可以到法院去起訴”，但他明知相對(duì)方并不敢去起訴。為什么播下龍種收獲的卻是跳蚤？為什么殫精竭慮提出的理論在現(xiàn)實(shí)面前卻顯得蒼白無(wú)力？如何擺脫行政法理論的困境？成為20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)行政法學(xué)理論研究的重要任務(wù)。

面對(duì)“管理論”和“控權(quán)論”的困境，羅豪才教授等拋棄以行政權(quán)為中心理論模式，將行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系作為行政法理論的切入點(diǎn)，提出行政法是平衡行政權(quán)與公民權(quán)利的“平衡法”理論，認(rèn)為“現(xiàn)代行政法既不是管理法，也不是控權(quán)法，而是保護(hù)行政權(quán)與公民權(quán)處于平衡狀態(tài)的平衡法。”主張“行政權(quán)既要受到控制，又要受到保障；公民權(quán)既要受到保護(hù)，又要受到約束；行政權(quán)與公民權(quán)之間也應(yīng)既相互制約，又相互平衡?！薄捌胶庹摗碧岢龊笫艿嚼碚摻绺叨戎匾?，引起了熱烈討論，對(duì)立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐產(chǎn)生了重大影響。但“平衡論”也受到了為何必須平衡、如何平衡、何為平衡等一系列詰問(wèn)。這些看似善意的詰問(wèn)，其實(shí)每一個(gè)問(wèn)題都具有顛覆性的，能否對(duì)這些詰問(wèn)作出有說(shuō)服力的解釋，是“平衡論”能否具有生命力的關(guān)鍵。

理論的困境，往往源于方法的陳舊和落后。方法，是為達(dá)到、實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)所采用的工具和途徑。能夠使用工具并不斷改進(jìn)工具進(jìn)行創(chuàng)造性勞動(dòng)，是人區(qū)別于其他動(dòng)物的標(biāo)志。人類社會(huì)的每一個(gè)進(jìn)步，往往與工具的進(jìn)步緊密地聯(lián)系在一起。在實(shí)物生產(chǎn)領(lǐng)域，正是鐵器的使用，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)革命，而蒸氣機(jī)的發(fā)明，則把人類從農(nóng)業(yè)社會(huì)帶入工業(yè)社會(huì)。如今，隨著電腦和互聯(lián)網(wǎng)的普及，人類社會(huì)正進(jìn)入一個(gè)陌生而又充滿神奇的信息時(shí)代?？茖W(xué)研究也是如此，每一次科學(xué)研究的突破，往往與方法、工具的突破密切相關(guān)。因此，欲革新行政法理論，必須革新行政法律方法。所謂行政法律方法，就是行政法律學(xué)家分析行政法律現(xiàn)象的工具和進(jìn)路。近年來(lái)，羅豪才教授等將公共選擇理論、博弈論、利益衡量等方法引入行政法學(xué)研究，為“平衡論”注入了新的活力，使“平衡論”獲得了新的法律方法的支撐。

本文試圖在以上研究的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用公共選擇理論、博弈論和利益考量等方法，對(duì)行政法學(xué)若干基本問(wèn)題作些粗淺分析。

二、人性假設(shè)：行政法理論的邏輯起點(diǎn)

和諧社會(huì)是人類自古以來(lái)孜孜以求的一種理想社會(huì)形態(tài)。然而只有當(dāng)人類進(jìn)入法治時(shí)代，通過(guò)建立一整套能夠?qū)Ω鞣N錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系加以全面有效調(diào)整的法律機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)

整個(gè)社會(huì)的安定有序，在人與人之間形成一種穩(wěn)定性、確定性和規(guī)則性的良好狀態(tài)。而在各種社會(huì)關(guān)系中，最重要的一對(duì)關(guān)系是依賴于行政法所調(diào)整的政府與公眾、公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系。行政法通過(guò)對(duì)這種利益關(guān)系的調(diào)整，一方面維護(hù)和促進(jìn)兩者之間的一致性，另一方面化解和協(xié)調(diào)兩者之間的對(duì)立和沖突，從而不斷地追求公共利益與個(gè)人利益的和諧一致，實(shí)現(xiàn)兩者之間的利益協(xié)調(diào)。顯然，行政法的這種價(jià)值追求與和諧社會(huì)的內(nèi)核完全相契合，支撐和決定著和諧社會(huì)構(gòu)建的成功與否。為此，我們必須從構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行行政法觀念及其制度實(shí)行根本性的變革，不斷加強(qiáng)政府法治建設(shè)。

一、樹立“公共服務(wù)”的法律觀念。和諧社會(huì)首先必須是利益協(xié)調(diào)的社會(huì)，但在現(xiàn)實(shí)中，公共利益與個(gè)人利益之間關(guān)系既相一致又相沖突。與利益關(guān)系的一致與沖突相對(duì)應(yīng)，政府與公眾之間的行為分別呈現(xiàn)出“服務(wù)與合作”的互相信任關(guān)系和“命令與服從”的斗爭(zhēng)或?qū)龟P(guān)系兩種不同的狀態(tài)。既然我們應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和促進(jìn)利益關(guān)系的一致性，就決定著政府與公眾間關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種服務(wù)與合作的相互信任關(guān)系，而不再是傳統(tǒng)意義上的命令與服從的對(duì)抗關(guān)系。即強(qiáng)調(diào)政府行使職權(quán)的目的不再僅僅是為了“管理”，而是使政府能夠更有效地為全體人民和整個(gè)社會(huì)提供最好的服務(wù)。這就要求我們的政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去那種高高在上的觀念，真正樹立起為民服務(wù)的觀念；不要把自己手里的職權(quán)看作一種絕對(duì)的命令和強(qiáng)制，而要看作是為公眾服務(wù)的職責(zé)；不要把公眾當(dāng)作敵人或小偷來(lái)防范和對(duì)待，而要充分信任我們的公眾，誠(chéng)實(shí)地對(duì)待公眾，把公眾當(dāng)作行政的主人或參與者。只有這樣，才能在政府與公眾之間建立一種和諧一致的良好關(guān)系。

二、倡導(dǎo)“利益均衡”的法律原則。盡管和諧社會(huì)追求的是利益關(guān)系的一致性，但是利益關(guān)系的沖突與矛盾在現(xiàn)實(shí)中卻總是不可避免的。在此種情況下，就需要行政法發(fā)揮其平衡利益沖突的功能，遵循“利益均衡”的法律原則。在均衡公共利益與個(gè)人利益之間關(guān)系時(shí)，必須遵循禁止過(guò)度原則和信賴保護(hù)原則。前者要求政府在限制個(gè)人利益的手段與實(shí)現(xiàn)公共利益的目的之間進(jìn)行權(quán)衡，以選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所絕對(duì)必要，也為對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的手段；后者要求政府在其實(shí)施的行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了值得保護(hù)的信賴?yán)鏁r(shí)，不得隨意變更或者撤銷該行政行為，否則應(yīng)當(dāng)必須給予相對(duì)人合理的信賴補(bǔ)償或賠償，以均衡協(xié)調(diào)個(gè)人的信賴?yán)媾c公共利益之間的關(guān)系。

三、建立“利益溝通”的法律機(jī)制。和諧社會(huì)的關(guān)鍵在于法律機(jī)制的理性建構(gòu)。要將“公共服務(wù)”法律觀念付諸于法律實(shí)踐，將“利益均衡”的法律原則具體化為制度保障，必須在政府和公眾之間建立各種“利益溝通”的法律機(jī)制。只有通過(guò)各種形式的溝通機(jī)制，政府與公眾間才能取得協(xié)調(diào)一致、彼此信任，從而增進(jìn)相互間的尊重與合作，避免相互間的誤會(huì)和磨擦。比如行政公開就是這樣一種溝通機(jī)制，它通過(guò)政府的坦誠(chéng)布公與行政的持久開放、公眾對(duì)政府信息的了解與對(duì)行政活動(dòng)的參與，以及雙方積極的協(xié)商、交流與對(duì)話，使雙方對(duì)事實(shí)與法律的認(rèn)識(shí)得以交融。當(dāng)前我國(guó)還迫切需要進(jìn)一步完善聽證、信訪、復(fù)議和訴訟等各種制度化的溝通機(jī)制，以及申訴、和解、平等協(xié)商、專家咨詢、新聞媒體等各種非制度化的溝通機(jī)制。相應(yīng)地，行政執(zhí)法的方式應(yīng)盡量避免采用傳統(tǒng)強(qiáng)制性的方法，而更多地采用指導(dǎo)、建議、討論、服務(wù)、合作、激勵(lì)等容易溝通的說(shuō)服性方法。

立法設(shè)定行政法律關(guān)系主體之間的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定理想化的行政法律關(guān)系的模式，最終是為了使其得以實(shí)現(xiàn)；否則，這些設(shè)定或模式都是一紙空文。但行政法規(guī)定的行政法律關(guān)系的模式并不等于行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，更不等于行政法律關(guān)系的最后實(shí)現(xiàn)。

一、行政法律關(guān)系的兩種產(chǎn)生形態(tài)

行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指因法定事由出現(xiàn)后，行政法律關(guān)系的主體之間按法定的權(quán)利義務(wù)模式（即行政法律關(guān)系模式）形成必然的權(quán)利義務(wù)的聯(lián)系。但這種聯(lián)系又可分為應(yīng)有聯(lián)系和實(shí)有聯(lián)系兩種情況。應(yīng)有聯(lián)系是指當(dāng)某種條件具備后，主體雙方就自然形成一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，無(wú)論主體是否意識(shí)到，或者主體是否承認(rèn)它。如公民一旦取得達(dá)到應(yīng)繳納稅款的收入，稅收機(jī)關(guān)就與之自然形成應(yīng)有的法定征納稅關(guān)系，無(wú)論公民是否知道或承認(rèn)自已有應(yīng)納稅的義務(wù)，或者無(wú)論稅收機(jī)關(guān)是否已主張公民必須繳納稅收。實(shí)有聯(lián)系是指當(dāng)某種條件具備后，主體雙方在自然形成一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上積極主動(dòng)地主張這種聯(lián)系。實(shí)有聯(lián)系是有意識(shí)、有行為的聯(lián)系，是人們付諸實(shí)際的聯(lián)系。在這里，將兩種聯(lián)系分開是有重要實(shí)踐意義的。應(yīng)有聯(lián)系是實(shí)有聯(lián)系的基礎(chǔ)；但應(yīng)有聯(lián)系是理想狀態(tài)的，從某種意義上講是理論上的聯(lián)系。有時(shí)它可以實(shí)現(xiàn)，如公民在雙方權(quán)利義務(wù)自然形成后主動(dòng)履行了自己的義務(wù)。有時(shí)它可能永遠(yuǎn)得不到實(shí)現(xiàn)，如公民不知自已已得到的收入應(yīng)當(dāng)納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)也不知公民已有這一收入；或者公民知道自已的收入應(yīng)當(dāng)納稅，但沒(méi)有申報(bào)致使稅收機(jī)關(guān)不知道，由于稅收機(jī)關(guān)不知道而未予主張和處理，這就使雙方應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系只具理論意義，而實(shí)際上無(wú)法實(shí)現(xiàn)。實(shí)有聯(lián)系是人們有意識(shí)、有行為的聯(lián)系，因而是人們積極要求實(shí)現(xiàn)的聯(lián)系，通常它能最終得以實(shí)現(xiàn)。如一旦公民取得應(yīng)納稅的收入，稅務(wù)機(jī)關(guān)就告之應(yīng)有的征納稅關(guān)系已經(jīng)形成，積極主張自已的征稅權(quán)利和公民納稅的義務(wù)，要求公民按法律規(guī)定履行納稅的義務(wù)，這種積極主張的行為使雙方的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系成為實(shí)有的聯(lián)系并促成其最終實(shí)現(xiàn)。顯然，實(shí)有的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系比應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更重要，也更有意義。

以上述兩種聯(lián)系的不同為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將行政法律關(guān)系的產(chǎn)生分成潛在的產(chǎn)生與實(shí)際的產(chǎn)生兩種形態(tài)。

行政法律關(guān)系潛在的產(chǎn)生，就是人們之間形成的只是應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系，即在行政法規(guī)定的某種情況出現(xiàn)后，人們依法應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政法律關(guān)系實(shí)際的產(chǎn)生，則是人們之間已經(jīng)形成的實(shí)際性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。過(guò)去人們研究法律關(guān)系的產(chǎn)生時(shí)并不區(qū)分兩者，似乎權(quán)利義務(wù)關(guān)系只要產(chǎn)生就萬(wàn)事大吉，結(jié)果導(dǎo)致不能細(xì)致觀察權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生與權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)之間的不同過(guò)程，而且對(duì)促使權(quán)利義務(wù)關(guān)系的最終實(shí)現(xiàn)也不能產(chǎn)生積極的意義。

行政法律關(guān)系潛在的產(chǎn)生與實(shí)際的產(chǎn)生在要求上是不同的。

「內(nèi)容提要」本文從行政法律責(zé)任概念的語(yǔ)義分析入手，在法規(guī)范的語(yǔ)境中從邏輯形式、社會(huì)事實(shí)和價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制三個(gè)方面闡釋了行政法律責(zé)任概念完整的構(gòu)造，進(jìn)而展開對(duì)行政法研究方法的思考。文章認(rèn)為，作為法律學(xué)分支的行政法學(xué)之研究方法，應(yīng)當(dāng)在綜合考量法的各組成要素的前提下，以法規(guī)范為其核心研究對(duì)象，著重于法規(guī)范本身的邏輯及形式層面的闡釋，同時(shí)又不排斥法律的價(jià)值考量，在實(shí)證規(guī)范的約束下尋求價(jià)值的客觀化，從而避免淪為極端的法律實(shí)證主義。另外，行政法學(xué)還應(yīng)該是一門具有教義性質(zhì)的學(xué)科，它要求研究者的認(rèn)知過(guò)程必須受到預(yù)置規(guī)則的限制，而不能流于形而上或本體論或社會(huì)學(xué)意義上的探究。文章指出，中國(guó)大陸行政法學(xué)上行政法律責(zé)任的誤區(qū)在于：忽視了這一法律基本概念的教義性和規(guī)范性，從而將法律責(zé)任的研究導(dǎo)入非法律學(xué)的歧途。

「關(guān)鍵詞」：行政法律責(zé)任，法學(xué)研究方法，法律學(xué)，規(guī)范

一、語(yǔ)義分析：被泛化了的行政法律責(zé)任

從一般法理學(xué)（Generaljurisprudence）的角度看，法律權(quán)利、法律行為和法律責(zé)任三者有機(jī)地構(gòu)成了各種法律制度的本體要素，它們是對(duì)法律進(jìn)行實(shí)證研究的重要范疇。以控制行政權(quán)力為基本功能的現(xiàn)代行政法亦以行政權(quán)力、行政行為和行政責(zé)任為基本結(jié)構(gòu)，由此構(gòu)成了“行政權(quán)力-公民權(quán)利”、“行政行為-行政程序”和“行政責(zé)任-行政救濟(jì)”的基本范疇[1].對(duì)這些基本范疇的清晰詮釋，是行政法學(xué)研究的根基和起點(diǎn)。然而，作為行政法基本范疇的行政法律責(zé)任概念，在中國(guó)大陸的行政法學(xué)研究中卻是一個(gè)頗具歧義的概念。其主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法律責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體因違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)或應(yīng)負(fù)的法律上的不利后果，根據(jù)行政法律關(guān)系主體的分類，其中包括行政主體的責(zé)任、公務(wù)員或行政人的責(zé)任以及行政相對(duì)人的責(zé)任；與行政法控制行政權(quán)力的價(jià)值取向一致，學(xué)者大多將研究重點(diǎn)置于行政主體的責(zé)任，一般認(rèn)為，行政法律責(zé)任是指行政主體因行政違法或行政不當(dāng)，違反其法定職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)依法承擔(dān)的否定性的法律后果。這種意義上的行政法律責(zé)任不僅包括行政損害賠償責(zé)任，在責(zé)任形式上，它幾乎囊括了所有行政違法、行政不當(dāng)及瑕疵導(dǎo)致的不利后果，行政行為的確認(rèn)無(wú)效、撤銷、變更均是重要的責(zé)任形式。更廣義的行政法律責(zé)任甚至包括行政法律規(guī)范要求行政主體在具體的行政法律關(guān)系中履行和承擔(dān)的義務(wù)，它包含了“崗位責(zé)任”和“行政責(zé)任”兩個(gè)方面[2].這種責(zé)任觀實(shí)際上將責(zé)任等同于義務(wù)，使責(zé)任概念的外延無(wú)限擴(kuò)大，它更接近于大眾語(yǔ)境中的責(zé)任涵義，例如，當(dāng)人們說(shuō)“政府負(fù)有保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的責(zé)任”時(shí)，實(shí)際上是指政府具有某些義務(wù)。

在西方各國(guó)以及日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法中，行政法上的責(zé)任與侵權(quán)法中責(zé)任是一致的，它的涵義僅局限于行政機(jī)關(guān)因其公務(wù)活動(dòng)給公民合法權(quán)益造成的損害所承擔(dān)的賠償責(zé)任，域外的行政法學(xué)著述以及行政立法幾乎不用“行政法律責(zé)任”這一稱謂，而是具體化為“行政損害賠償責(zé)任”、“政府侵權(quán)責(zé)任”、“國(guó)王責(zé)任”、“聯(lián)邦責(zé)任”等3，它們分別是各國(guó)（地區(qū)）國(guó)家賠償制度中的核心范疇。

與域外行政法上的“行政法律責(zé)任”相比，中國(guó)行政法上的責(zé)任是一個(gè)包羅萬(wàn)象、被泛化了的概念，其涵蓋范圍的擴(kuò)張導(dǎo)致其精確程度的下降。在分析法學(xué)家看來(lái)，法律學(xué)的發(fā)達(dá)程度往往取決于其基本概念的精確程度，法律學(xué)研究應(yīng)該從最基本的法律概念的正確分析著手，而后才能著手構(gòu)建理論體系，闡釋某些基本法理。4就作為法律學(xué)分支的行政法學(xué)而言，對(duì)行政法律責(zé)任這一基本概念在法解釋學(xué)的意義上作出精確詮釋是十分必要的。

內(nèi)容摘要法律保留是民主憲政體制對(duì)行政權(quán)提出的一個(gè)基本要求，我國(guó)自《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一次把該項(xiàng)原則引入行政處罰領(lǐng)域后，該項(xiàng)原則對(duì)規(guī)范制約行政權(quán)所起的重要作用，逐漸被人們所認(rèn)可。但對(duì)這項(xiàng)基本原則的涵義、產(chǎn)生基礎(chǔ)及調(diào)整范圍等我們還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，由此它對(duì)中國(guó)行政法制實(shí)踐所起的指導(dǎo)作用也很有限。因而本文擬對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行初步的探討，以期引起人們對(duì)該項(xiàng)原則的進(jìn)一步重視，并不斷擴(kuò)大它對(duì)中國(guó)行政法制實(shí)踐所起的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞法律保留涵義基礎(chǔ)調(diào)整范圍

學(xué)與行政法學(xué)博士。

法律保留是民主憲政體制對(duì)行政權(quán)提出的一個(gè)基本要求，我國(guó)自《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一次把該項(xiàng)原則引入行政處罰領(lǐng)域后，[1]該項(xiàng)原則對(duì)規(guī)范制約行政權(quán)所起的重要作用，逐漸被人們所認(rèn)可。但對(duì)這項(xiàng)基本原則的涵義、產(chǎn)生基礎(chǔ)及調(diào)整范圍等我們還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，由此它對(duì)中國(guó)行政法制實(shí)踐所起的指導(dǎo)作用也很有限。因而本文擬對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行初步的探討，以期引起人們對(duì)該項(xiàng)原則的進(jìn)一步重視，并不斷擴(kuò)大它對(duì)中國(guó)行政法制實(shí)踐所起的指導(dǎo)作用。

一、法律保留原則的涵義

法律保留原則是指行政行為只能在法律規(guī)定的情況下作出，法律沒(méi)規(guī)定的就不得作出。

內(nèi)容摘要法律保留是民主憲政體制對(duì)行政權(quán)提出的一個(gè)基本要求，我國(guó)自《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一次把該項(xiàng)原則引入行政處罰領(lǐng)域后，該項(xiàng)原則對(duì)規(guī)范制約行政權(quán)所起的重要作用，逐漸被人們所認(rèn)可。但對(duì)這項(xiàng)基本原則的涵義、產(chǎn)生基礎(chǔ)及調(diào)整范圍等我們還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，由此它對(duì)中國(guó)行政法制實(shí)踐所起的指導(dǎo)作用也很有限。因而本文擬對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行初步的探討，以期引起人們對(duì)該項(xiàng)原則的進(jìn)一步重視，并不斷擴(kuò)大它對(duì)中國(guó)行政法制實(shí)踐所起的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞法律保留涵義基礎(chǔ)調(diào)整范圍

學(xué)與行政法學(xué)博士。

法律保留是民主憲政體制對(duì)行政權(quán)提出的一個(gè)基本要求，我國(guó)自《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一次把該項(xiàng)原則引入行政處罰領(lǐng)域后，[1]該項(xiàng)原則對(duì)規(guī)范制約行政權(quán)所起的重要作用，逐漸被人們所認(rèn)可。但對(duì)這項(xiàng)基本原則的涵義、產(chǎn)生基礎(chǔ)及調(diào)整范圍等我們還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，由此它對(duì)中國(guó)行政法制實(shí)踐所起的指導(dǎo)作用也很有限。因而本文擬對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行初步的探討，以期引起人們對(duì)該項(xiàng)原則的進(jìn)一步重視，并不斷擴(kuò)大它對(duì)中國(guó)行政法制實(shí)踐所起的指導(dǎo)作用。

一、法律保留原則的涵義

法律保留原則是指行政行為只能在法律規(guī)定的情況下作出，法律沒(méi)規(guī)定的就不得作出。