為進一步加強黨風廉政建設和反腐敗工作，進一步做好廉政文化建設工作，形成各負其責、齊抓共管的整體合力，結合企業(yè)實際，制定本制度。

一、加強組織協(xié)調工作領導

黨委書記、場長是第一責任人，對企業(yè)廉政文化建設組織協(xié)調工作負總責，紀委書記具體負責，各黨委委員按照各自的分工抓好職責范圍內的廉政文化工作。

二、組織協(xié)調工作內容

1、黨委負責紀檢監(jiān)察的同志協(xié)調落實上級關于廉政文化建設年度工作的部署，制定本年度的工作計劃和目標；

2、根據(jù)年度廉政文化建設的工作計劃，按照職責分解工作任務，制定落實措施并嚴格考核；

我國《行政訴訟法》自頒布實施以來，雖然在保障公民權利、促進行政管理法治化、推進市場經濟體制的確立、推動憲政和法治建設等方面作出了重要貢獻。但隨著我國政治體制和經濟體制改革的推進，由于該制度自身的局限，在實踐當中也暴露出了很多的問題，而“最棘手問題是行政訴訟運作機制不暢”[1]，從而導致行政訴訟的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。在行政訴訟處于困境之中已成為不容回避的現(xiàn)實情況下，近年來一些法院在行政審判實踐中創(chuàng)新思維，積極探索行政訴訟的協(xié)調制度，嘗試引用協(xié)調制度這一新的結案方式，來化解越來越復雜的行政紛爭，不僅使得一大批行政訴訟案件“案結事了”，而且形成了行政權力與公民權利的衡平互動，有效地化解了行政爭議，推動了和諧社會的構建和發(fā)展。

一、行政訴訟協(xié)調制度現(xiàn)狀考量

行政訴訟協(xié)調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協(xié)調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規(guī)的基礎上，就訴爭問題達成“合意和解”協(xié)議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協(xié)調是在沒有任何外來壓力的干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協(xié)商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協(xié)議。

我國行政訴訟法雖然沒有明確規(guī)定行政案件適用協(xié)調制度，但協(xié)解畢竟在不知不覺中成了審政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現(xiàn)象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人――人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。[2]據(jù)統(tǒng)計，1996年因法院協(xié)調而撤訴的行政案件數(shù)占所有撤訴行政案件數(shù)的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高達69%，[3]特別是近年來因法院協(xié)調而撤訴的行政案數(shù)更是占據(jù)了撤訴案件的絕大多數(shù)。在法律和司法解釋還沒明確規(guī)定“協(xié)調”制度的情況下，一些法院大膽思維和創(chuàng)新，制定了《行政訴訟協(xié)調制度實施辦法》，通過適用協(xié)調方式由原告主動撤訴結案。

我們經調查，以協(xié)調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協(xié)調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發(fā)的案件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續(xù)履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協(xié)調價值的案件。對以上各類案件，法院根據(jù)合法、自愿，公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協(xié)調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回起訴，從而解決行政爭議。因在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協(xié)調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發(fā)更大的矛盾；如果在查清事實，分清是非的基礎上，采取協(xié)調、協(xié)商的方法，既可以“案結事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾?？陀^地講，行政訴訟適用協(xié)調雖在立法上沒有規(guī)定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，并取得了較好的社會效果。

我們從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當?shù)膮f(xié)調，只要其協(xié)調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，就有構建和創(chuàng)設的現(xiàn)實必要。一是從法律的原則性規(guī)定來看，行政訴訟協(xié)調的運用是構建和諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協(xié)調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協(xié)調的運用是我國社會現(xiàn)實的需要；四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協(xié)調的運用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協(xié)調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在于，由于在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過“協(xié)調”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時使得協(xié)調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權力。

項目落地協(xié)調制度是規(guī)范產業(yè)布局、提高項目質量、促進產業(yè)升級的有效抓手。近年來，我市工業(yè)項目落地協(xié)調制度的實踐經驗表明，建立科學的服務業(yè)項目落地協(xié)調制度，是推促我市“工業(yè)新城、旅游勝地、山水家園”城市定位和“一高兩進”三步走戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的有效手段。通過服務業(yè)(商貿)項目落地協(xié)調制度，加強規(guī)劃落實、合理空間布局、優(yōu)化產業(yè)結構、完善項目流程，建立科學合理的服務業(yè)(商貿)項目投資平臺，幫助企業(yè)合理決策、科學投資，增強發(fā)展后勁，從而達到提升城市競爭力。

一、我市服務業(yè)（商貿）項目建設情況及問題剖析

近年來，在我市工業(yè)經濟快速提升的影響下，服務業(yè)(商貿)得到了較快發(fā)展，初步形成相對完善的服務業(yè)(商貿)經濟體系。服務業(yè)規(guī)模不斷擴大、產業(yè)結構逐步升級、城市服務功能不斷優(yōu)化，項目投入明顯加快。市委市政府促進服務業(yè)(商貿)發(fā)展政策規(guī)劃的出臺和工作機制的完善，促進了服務業(yè)(商貿)的快速發(fā)展。2008年，全市服務業(yè)項目庫有儲備項目105個，總投資151.26億元，當年實現(xiàn)服務業(yè)項目固定資產投資29.84億元，同比增14.4%。其中，商貿領域實際完成項目投資首次超過3億元，新引進市外知名零售連鎖品牌2個（好又多超市、加貝購物），新增零售面積20000平方米；知名西式餐飲連鎖品牌3個，酒店、酒店、大酒店等一批中式餐飲相繼營業(yè)。馳騁物流配送中心、城北大型超市項目主體完工，時代廣場、西市街菜市場進展順利，好又多、加貝購物超市開業(yè)。不僅豐富完善了的商貿流通結構，也提升了消費檔次和品位，極大的推動了我市山水家園和商貿商務名城建設。但是，在服務業(yè)(商貿)項目投資仍然存在著三個主要問題。

1、服務業(yè)項目投資處于無序狀態(tài)。服務業(yè)項目投資隨意性較大，缺乏規(guī)劃的布局，缺乏產業(yè)的導向目錄，缺乏政策的引導。

2、服務業(yè)項目準入存在多頭管理。目前我市服務業(yè)項目投資，基本上為各部門自行負責，缺乏有效的項目準入可行性審查機制，缺乏項目的產業(yè)政策、落地選址、環(huán)境保護、供地方案、基礎配套、安全生產等方面的審查。

3、服務業(yè)項目落地缺乏服務機制。由于沒有一個口子受理，大部分商貿服務業(yè)項目（如4S汽車店、賓館、專業(yè)市場、大賣場等）投資呈現(xiàn)無序狀態(tài)，只有部分重大項目由市府辦牽頭協(xié)調項目選址落地，缺乏一個長效審批機制，辦事效率低下，嚴重影響我市服務業(yè)項目的招商引資和產業(yè)升級。

我國《行政訴訟法》自頒布實施以來，雖然在保障公民權利、促進行政管理法治化、推進市場經濟體制的確立、推動憲政和法治建設等方面作出了重要貢獻。但隨著我國社會轉型和利益沖突呈多元化趨勢，該制度自身的局限也日漸突出，在實踐當中也暴露出了很多的問題，而“最棘手問題是行政訴訟運作機制不暢”①，從而導致行政裁判的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。在行政訴訟處于困境之中已成為不容回避的現(xiàn)實情況下，近年來一些法院在行政審判實踐中創(chuàng)新思維，積極探索行政訴訟的協(xié)調制度，嘗試引用協(xié)調制度這一新的結案方式，來化解越來越復雜的行政紛爭，不僅使得一大批行政訴訟案件“案結事了”，而且形成了行政權力與公民權利的衡平互動，有效地化解了行政爭議，推動了和諧社會的構建和發(fā)展。與此同時，理論界對于構建行政訴訟協(xié)調制度的呼聲也因此愈來愈高，一些專家學者建議在行政訴訟法修改中引入行政訴訟協(xié)調制度，使原告、被告與法院三方都能受益。為此，本文結合司法實踐，從我國行政訴訟協(xié)調制度的現(xiàn)狀入手，在對協(xié)調制度的界線要求進行分析的基礎上，就行政訴訟協(xié)調制度的類型、適用范圍和結案方式提出一些思考，旨在拋磚引玉。

一、行政訴訟協(xié)調制度現(xiàn)狀考量所謂行政訴訟協(xié)調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協(xié)調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規(guī)的基礎上，就訴爭問題達成“合意和解”協(xié)議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協(xié)調是在沒有任何外來壓力的干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協(xié)商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協(xié)議。我國行政訴訟法雖然沒有明確規(guī)定行政案件適用協(xié)調制度，但協(xié)解畢竟在不知不覺中成了審政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現(xiàn)象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人――人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。②據(jù)統(tǒng)計，1996年因法院協(xié)調而撤訴的行政案件數(shù)占所有撤訴行政案件數(shù)的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高達69%，③特別是近年來因法院協(xié)調而撤訴的行政案數(shù)更是占據(jù)了撤訴案件的絕大多數(shù)。在法律和司法解釋還沒明確規(guī)定“協(xié)調”制度的情況下，一些法院大膽思維和創(chuàng)新，制定了《行政訴訟協(xié)調制度實施辦法》，通過適用協(xié)調方式由原告主動撤訴結案。我們經調查，以協(xié)調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協(xié)調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發(fā)的案件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續(xù)履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協(xié)調價值的案件。對以上各類案件，法院根據(jù)合法、自愿，公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協(xié)調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回起訴，從而解決行政爭議。因在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協(xié)調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發(fā)更大的矛盾；如果在查清事實，分清是非的基礎上，采取協(xié)調、協(xié)商的方法，既可以“案結事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾?？陀^地講，行政訴訟適用協(xié)調雖在立法上沒有規(guī)定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，并取得了較好的社會效果。從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當?shù)膮f(xié)調，只要其協(xié)調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，就有構建和創(chuàng)設的現(xiàn)實必要。一是從法律的原則性規(guī)定來看，行政訴訟協(xié)調的運用是構建和諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協(xié)調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協(xié)調的運用是我國社會現(xiàn)實的需要；四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協(xié)調的運用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協(xié)調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在于，由于在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過“協(xié)調”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時使得協(xié)調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現(xiàn)象時有發(fā)生。這種“和稀泥”式的無原則協(xié)調及壓服式的非自愿性協(xié)調最直接的表現(xiàn)和結果無疑是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高達到57.3%，個別法院的撤訴率竟達到81.7%；④又比如2003年全國行政一審行政訴訟結案88050件，其中撤訴和協(xié)調處理41547件，占47.2%，⑤2004年全國行政一審行政訴訟結案92192件，其中撤訴和協(xié)調處理43705件，占47.4%，⑥2005年全國行政一審行政訴訟結案95707件，其中撤訴和協(xié)調處理41620件，占43.5%⑦。我們從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴呢？通過調查，一是來自法院的“協(xié)調”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意并申請撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協(xié)商”、“協(xié)調”、“庭外做工作”等，實際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、協(xié)調處理成為規(guī)避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監(jiān)控的范疇，從立法制度上進行規(guī)范，使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式。

二、行政訴訟協(xié)調的界線要求盡管行政訴訟協(xié)調的確立和適用有利于保護原告合法利益，減少訴累，有利于促進依法行政，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。但我們要明確的是行政訴訟的協(xié)調既不同于訴訟中的和解，又不同于訴訟調解。訴訟中的和解是指訴訟當事人在訴訟進行的過程中就雙方的權利義務關系協(xié)議相互讓步以終結訴訟、解決糾紛為目的的一種法律行為。訴訟調解則作為一項原則，“既是當事人處分權的表現(xiàn)又是人民法院審判職能的表現(xiàn)”⑧。而訴訟協(xié)調在行政訴訟中卻不應作為一項原則，它只是訴訟活動中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協(xié)調并不是拋棄規(guī)則的協(xié)調和衡平，也不是無邊無際的隨意協(xié)調。1、合法性。行政訴訟協(xié)調應以不違反法律和公共利益、他人利益為前提。因侵害他人合法權益的“協(xié)調”，為法律所禁止，屬“非法協(xié)調”。行政訴訟協(xié)調既要充分體現(xiàn)當事人雙方的共同愿景，又要能夠保障原告有與被告平等協(xié)商的能力和要求。在很多情況下，依法協(xié)調能保護公民、法人和其他組織的合法權益，還能監(jiān)督和促進行政機關的依法行政，這里的合法性說明，協(xié)調的本質特征是始終尊重當事人意志，行政機關不能在協(xié)調中超越或者放棄法定職權，在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過協(xié)調達到糾正違法或不合理行政行為，實現(xiàn)當事人合法權益的最大保護。因此，在行政訴訟中，協(xié)調的適用必須體現(xiàn)當事人自愿的意志，法院切勿采取“以權促撤”、“以拖壓合”等違背當事人意志的做法進行協(xié)調。2、有限性。協(xié)調適用的范圍應當采取有限原則。從法律賦予行政機關的特有屬性來看，行政訴訟中并非任何爭議的行政行為都可以適用協(xié)調，對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用協(xié)調。除此之外的行政行為，也只有存在一般違法或不合理，通過協(xié)調可以低成本、高效率地糾正這種違法或不合理時，人民法院才可適用協(xié)調；對于完全合法的行政行為以及無效行政行為不能協(xié)調。因為依法行政的法治原則要求行政機關不得任意處分行政權能，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的協(xié)調受到限制，而且，如果不對行政訴訟協(xié)調的范圍作出限制，可能會導致濫用協(xié)調權，影響行政訴訟立法宗旨的實現(xiàn)。因此，行政訴訟應建立有限的協(xié)調制度，法律中明確限制性規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的范圍內進行協(xié)商，法律沒有限制性規(guī)定的，協(xié)調不得損害公共利益和他人合法權益⑨。3、適度性。行政訴訟法除具有保障行政相對人合法權益的功能和價值趨向外，同時又要保障行政機關依法行政。現(xiàn)代行政的一個重要要求就是適度性，因此行政訴訟中的協(xié)調不僅要堅持合法性原則，與民事訴訟相比必須還要適度，不能久協(xié)不決，影響行政效率。也就是說，法官在審理行政案件的時候，對于雙方當事人的訴訟請求和利益進行估量和衡平時，必須充分考慮妥當?shù)慕忉尩膱龊?，必須充分把握協(xié)調和衡平的度，因為行政訴訟協(xié)調不應是毫無節(jié)制的恣意的，這也是訴訟協(xié)調首要的界限。此種考慮，也可以說是一種廣義的利益協(xié)調。例如，是否有利于法的安定性，或者僅此而言雖說可以，還必須考慮此后的裁判中是否要有所節(jié)制等。4、約束性。行政訴訟協(xié)調應受實用的可能性和權利或權力的互讓性的約束。即對于某個案例雖然可以通過協(xié)調求得較為妥當?shù)慕Y論，但縱覽全體，考慮到與其他案例的橫向或縱向的關系，則認為并不妥當。法官在進行協(xié)調時，應充分考慮所采用的條理與其他制度和規(guī)定的整合性，即縱的、橫的關系，應考慮作為一般原則是否適當。這種協(xié)調，它不是自己任意的解釋，要具有合理性和說服力。因此，約束性是協(xié)調達成合意的基礎。當事人必須對自己的權利或權力進行適當?shù)募s束，沒有權利或權力的互諒互讓的約束，沒有一方或雙方當事人權利或權力的放棄和制約，就不能達成合意。無權利或權力約束，則無合意。也就是說，一切協(xié)調的基礎是以相關當事人擁有實體處分權為前提，不存在實體處分權的約束就達不成合意，也不存在協(xié)調。5、平等性。行政訴訟中當事人地位的平等性，這也是訴訟協(xié)調的前提。因為只有當事人各方地位平等，才不會存在一方壓制強迫另一方接受非真實意思表示的機會，才存在平等協(xié)商的基礎。⑩當事人地位平等，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是當事人“訴訟地位”的平等性。盡管行政法律關系有其自身的特殊性，但是行政訴訟過程中，訴訟雙方當事人的訴訟地位卻是平等的。因訴訟地位平等是一切訴訟的基礎。沒有平等的訴訟地位就沒有司法的公正可言?！霸V訟地位的平等性為行政訴訟合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是當事人“行政地位”的平等性。行政地位的平等性，是指行政過程中行政主體與行政相對人或者利害關系人地位的平等性。在行政程序中行政機關與行政相對人不論地位是否平等，但其合法權益應平等地受到法律的保護，“法律面前人人平等”，“私人財產神圣不可侵犯”。這是憲法賦予的權利?！肮珯嗔Α币膊荒芮址浮八綑嗬?。這種“行政地位”的平等性為“公權力”與“私權利”平等協(xié)商、“合意和解”奠定了實體法的基礎。⑿三、行政訴訟設立協(xié)調制度的類型基于具體行政行為種類不同以及訴訟協(xié)調的界線要求，行政訴訟存在協(xié)調主要包括以下四類：1、行政裁決案件的協(xié)調。行政裁決是行政司法權的具體表現(xiàn)。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關的行政裁決，其實質也在于滿足其民事主張，會始終圍繞著自己民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在審查行政裁決行為時，判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機關對民事糾紛雙方當事人之間民事權利義務關系的確定是否正確合法為標準。因此，法院行政裁決權在民事糾紛“合意和解”失去裁決基礎的前提下給“私權利”讓步，既不是“公權力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止爭維護行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，“行政裁決”中“公權力”與“私權利”存在著“合意和解”的可能性。⒀2、行政不作為案件的協(xié)調。也即不履行法定職責案件的協(xié)調。我們知道，“權自法出”，“職權法定”?！靶姓嗉仁锹殭嘤质锹氊煟锹殭嗯c職責的結合體，作為職權可以行使，但作為職責，卻必須行使，否則構成失職”⒁。這就要求行政機關在行使行政職權時，必須依法承擔相應的義務和責任，即法定職責。從司法實踐來看，行政機關不履行法定職責的案件，通常表現(xiàn)為三種情形，即行政機關拒絕履行、拖延履行或不予答復。人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復的，只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關經人民法院從中協(xié)調而主動履行應當履行的職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。

3、行政自由裁量權案件的協(xié)調。我國行政訴訟法規(guī)定對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經作出，行政機關必須不折不扣的執(zhí)行，這樣必然導致社會效果不好。為了避免這種情形的發(fā)生，最高人民法院通過司法解釋規(guī)定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求，該規(guī)定實際上為行政機關在判決后行使自由裁量權，變更不合理行政決定創(chuàng)造了條件。事實上，因行政主體在裁量權范圍內放棄一定的“公權力”與“私權利”和解，以促使行政相對人盡快地履行具體行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地恢復行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理念。從司法實踐來看，現(xiàn)在有許多案件通過法院從中協(xié)調，行政機關不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。4、行政賠償案件的協(xié)調。我國《行政訴訟法》第67條第3款規(guī)定，“賠償訴訟可以適用調解”。因此，行政賠償存在著“合意和解”的可能性已得到我國立法的明確認可。關于行政賠償訴訟適用協(xié)調制度的構建，應當體現(xiàn)下列考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮?！爸袊姓V訟的唯一目的是保護公民,法人和其他組織的合法權益”⒂?？梢姡Ｗo公民，法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的主要目的，這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規(guī)定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實體法律，即國家賠償法中行政賠償法律規(guī)范的影響。從司法實踐來看，行政賠償案件調解的結果往往是受害人賠償數(shù)額的減少，在現(xiàn)行已經很低的賠償標準下，還要降低賠償數(shù)額，這不能不使人懷疑國家是否有賠償?shù)囊鈭D，而這又是違背國家立法的本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和保護，那么這種尊重與保護就要體現(xiàn)國家對公民權利和權益的保護和關懷，這也是行政賠償與民事賠償在價值上最大的不同。正是基于以上考量，筆者認為，對行政賠償必須構建協(xié)調制度。一方面刪除我國《行政訴訟法》第67條第3款，在行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協(xié)調制度。另一方面從修改實體法著手，限制行政賠償調解制度可能帶來的消極影響。四、行政訴訟設立協(xié)調制度的適用范圍在我國行政訴訟程序中，不適用協(xié)調主要有兩種情形：一是法律或規(guī)章明確仔細地規(guī)定了行政機關作出決定的條件和方式，行政機關即沒有自由裁量權，因此不存在協(xié)調適用之基礎，不適用協(xié)調；二是對某項具體行政行為由法律、法規(guī)明顯規(guī)定“無效”、“不能成立”、“有權拒絕”的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進行協(xié)調。除以上兩類外，適用協(xié)調的情形主要有以下幾類：1、行政賠償訴訟案件行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規(guī)定，但出于以上所述政賠償調解制度可能帶來的消極作用來考量，從規(guī)范行政訴訟協(xié)調程序來看，行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協(xié)調制度較為妥當。象侵犯公民健康權，造成其身體傷害或者部分喪失勞動能力或者全部喪失勞動能力的行政賠償訴訟案件；象侵犯公民、法人和其他組織的財產權，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導，當事人雙方對具體補償數(shù)額相互平等協(xié)商，達成合意和解，從而達到解決糾紛的目的。2、行政訴訟案件（1）因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。主要有兩類：〈1〉如果行政機關所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權范圍進行協(xié)調。比如象對增收滯納金、停業(yè)整頓、罰款、拘留、勞動教養(yǎng)等具有不同幅度的政裁決和處罰行政行為，通過協(xié)調來化解行政相對人的怨氣和對立情緒，從而樹立和提高行政機關和司法機關的執(zhí)法公信。〈2〉如果行政機關作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協(xié)調。比如象不服行政機關權屬爭議歸屬確認決定，不服行政機關對某種民事行為責任、效力作出認定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機關強制補償或拆遷安置決定，不服行政機關對侵權或損害賠償所作裁決等等，以上可以進行目的在于說服相對人接受行政行為的協(xié)調工作，從而促進社會和諧穩(wěn)定。（2）因行政指導行為而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。在行政指導行政行為中，作為行政相對人有進行判斷并進而作出是否服從的選擇自由，若相對方不服從，行政機關不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。其實現(xiàn)是以相對方的認同為前提，比如象對“以幫助、保護行政相對方的利益并達成一定行政目的”授益性行政指導不服的；象“行政主體對于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規(guī)范、預防及抑制的”規(guī)制性行政指導不服的；象“行政主體對相對方相互間發(fā)生爭執(zhí)，自行協(xié)商不成而出面調停以達成妥協(xié)的”⒃調整性行政指導不服的。對以上行政指導引起的爭議進行協(xié)調，可以進一步規(guī)范行政機關的具體行政行為，從而監(jiān)督行政機關進一步依法行政。

（3）因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。一直以來，行政合同爭議納入民事救濟的理論基點在于“否認行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復議救濟的范圍界定為單方行政行為”。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，已專門把行政行為的內涵作了擴大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”⒄。這一重要修改，為作為雙方行政行為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據(jù)。盡管目前通過行政訴訟解決行政合同爭議的案例較少，但行政合同爭議提起的行政訴訟已在法院的司法實踐得以應用。目前我國較為典型常見的行政合同有：國有土地出讓合同、國有企業(yè)承包和租賃合同、門前三包責任合同以及計劃生育合同、環(huán)境污染治理合同、交通線路或出租車經營權有償使用合同等等。隨著大量行政合同的出現(xiàn)，行政合同爭議提起的行政訴訟也必將應運而生，而通過協(xié)調來解決雙方的爭議更是一種明顯的趨勢。從司法實踐來看，能通過行政訴訟協(xié)調解決爭議的行政合同主要有以下幾類：①認為行政機關不履行行政合同義務的；②對行政機關實施的合同違約制裁不服的；③對行政機關單方變更或解除行政合同不服的；④對行政機關行使合同履行的監(jiān)督權和指揮權不服的；⑤對行政機關締結行政合同行為不服的等等。⒅

五、行政訴訟協(xié)調的程序和結案方式在構建和諧社會和當前“官民”矛盾較為尖銳的情況下，協(xié)調不應僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協(xié)調，也能夠更好、更有效地保護當事人的權利。筆者認為，在行政訴訟程序和結案方式方面，應主要從適用協(xié)調的“審前、審中、審后”三個階段進行規(guī)范。1、協(xié)調的審前程序，即啟動程序。協(xié)調的適用應由行政訴訟當事人一方或雙方申請?zhí)岢觯⑶乙话銘扇嫔暾?。法院也可根?jù)具體案件情況，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是法院不能依職權強行啟動協(xié)調程序，另外就是法院在協(xié)調前，應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查，只有在事清責明的情況下才能進行協(xié)調。從司法實踐來看，法院行政訴訟協(xié)調的運用可以有三種啟動方式：第一，由當事人申請啟動。只要行政爭議當事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進行協(xié)調的，從解決爭議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進行協(xié)調。第二，由人民法院引導啟動。人民法院認為根據(jù)行政訴訟法的合法性審查、獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協(xié)調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可運用協(xié)調。第三，由相關部門協(xié)調啟動。協(xié)調不僅僅有人民法院參與引導，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起，但還涉及到其他行政機關，在行政機關內部不一定解決得了，如果當事人雙方以外的行政機關或主管部門出面協(xié)調，這時人民法院可以邀請政府相關部門或者其他國家機關參加，從而啟動協(xié)調程序，這樣可以達到最優(yōu)的協(xié)調效果。2、協(xié)調的審中程序，即處理程序。大多數(shù)情況下，爭議是發(fā)生在行政主體和行政相對人之間的，行政爭議各方在平等自愿的基礎上，由人民法院召集雙方當事人進行協(xié)調，分別傾聽各方意見或者同時聽取各方意見。但在協(xié)調階段，人民法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟的協(xié)調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進行。協(xié)調應一律公開進行。因“行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影響”⒆。三是合法協(xié)調。在行政法意義上，合意和解協(xié)議是一種公法契約，應比照行政程序法的有關規(guī)定進行協(xié)調。人民法院主要引導雙方合意和解協(xié)議確定的行為符合特定的法律規(guī)定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是“協(xié)判合一”。借鑒我國民事調解、刑事訴訟中的自訴案件調解和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇“協(xié)判合一”模式，也就是說，行政訴訟協(xié)調必須堅持能協(xié)則協(xié)，當判則判，協(xié)判結合，案結事了。法院在行政訴訟協(xié)調過程中，為防止案件“久協(xié)不決，以拖壓協(xié)”，應規(guī)定協(xié)調的次數(shù)不超過三次，可選擇三級協(xié)調法，即承辦人先行協(xié)調、庭長再協(xié)調、院長最后協(xié)調的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時協(xié)調的時限應在行政訴訟的審限允許范圍內完成。3、協(xié)調的審后程序，即終結程序。在行政訴訟中，對于經法院協(xié)調，當事人達成“合意和解”后，原告申請撤訴的，當然還是依照傳統(tǒng)的結案方式裁定準予撤訴，對于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協(xié)調制度下，當事人雙方達成“合意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，采取何種結案方式？目前司法理論界有多種觀點：一是應以出具“終止審查決定書”形式結案。二是應以“書面協(xié)議”形式結案。三是應以“調解書”形式結案。四是應以“裁定書”的形式結案。筆者認為，以上四種觀點各有利弊。從我國行政訴訟的現(xiàn)狀考量，筆者較為贊同第四種觀點，即我國行政訴訟協(xié)調制度的結案方式應采用“合意和解裁定書”的形式。因為行政訴訟“法院協(xié)調”既是當事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權行為，既有當事人“自治”，又有法院依職權的“引導”，而訴訟行為的中止或終結，當事人雖具有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協(xié)議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終結訴訟的效力必須由審判權賦予。用“合意和解裁定書”的形式結案，正如準予撤訴的裁定一樣，既能反映出當事人的“自治”，又能體現(xiàn)出法院的“審判職能”。綜上所述，為了盡快構建起我國的行政訴訟協(xié)調制度，我們應對《行政訴訟法》相關條款進行必要的修改，比如將《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件，不適用調解”修改為“人民法院審理行政案件，不進行調解，但可適用協(xié)調”。在第51條后增加一款，即：“經協(xié)調，原、被告雙方達成合意和解協(xié)議的，由人民法院審查后制作合意和解協(xié)議裁定書”?？傊覀円嬲叱隼Ь?，必須構建符合我國國情的行政訴訟協(xié)調制度，從而使行政“合意和解協(xié)議”裁定書成為人民法院向社會公眾展示司法公正形象的載體和窗口。注：①應松年、楊偉東：《我國行政訴訟法修正初步設想》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年6月9日。②王養(yǎng)慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年9月5日。③何薇：《行政訴訟中建立調解制度的司法需求》，載《審判研究》，2006年第6期，第40頁。④何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中國行政法學精粹》2002年卷第204頁。⑤參見《2003年全國法院司法統(tǒng)計公報》，載《最高人民法院公報》2004年第3期，第16頁。⑥參見《2004年全國法院司法統(tǒng)計公報》，載《最高人民法院公報》2005年第3期，第15頁。⑦參見肖揚：《最高人民法院工作報告》，載《最高人民法院公報》2006年第4期，第10頁。⑧江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200頁。⑨王養(yǎng)慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年9月5日。

我國《行政訴訟法》自頒布實施以來，雖然在保障公民權利、促進行政管理法治化、推進市場經濟體制的確立、推動憲政和法治建設等方面作出了重要貢獻。但隨著我國政治體制和經濟體制改革的推進，由于該制度自身的局限，在實踐當中也暴露出了很多的問題，而“最棘手問題是行政訴訟運作機制不暢”[1]，從而導致行政訴訟的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。在行政訴訟處于困境之中已成為不容回避的現(xiàn)實情況下，近年來一些法院在行政審判實踐中創(chuàng)新思維，積極探索行政訴訟的協(xié)調制度，嘗試引用協(xié)調制度這一新的結案方式，來化解越來越復雜的行政紛爭，不僅使得一大批行政訴訟案件“案結事了”，而且形成了行政權力與公民權利的衡平互動，有效地化解了行政爭議，推動了和諧社會的構建和發(fā)展。

一、行政訴訟協(xié)調制度現(xiàn)狀考量

行政訴訟協(xié)調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協(xié)調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規(guī)的基礎上，就訴爭問題達成“合意和解”協(xié)議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協(xié)調是在沒有任何外來壓力的干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協(xié)商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協(xié)議。

我國行政訴訟法雖然沒有明確規(guī)定行政案件適用協(xié)調制度，但協(xié)解畢竟在不知不覺中成了審政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現(xiàn)象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人――人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。[2]據(jù)統(tǒng)計，1996年因法院協(xié)調而撤訴的行政案件數(shù)占所有撤訴行政案件數(shù)的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高達69%，[3]特別是近年來因法院協(xié)調而撤訴的行政案數(shù)更是占據(jù)了撤訴案件的絕大多數(shù)。在法律和司法解釋還沒明確規(guī)定“協(xié)調”制度的情況下，一些法院大膽思維和創(chuàng)新，制定了《行政訴訟協(xié)調制度實施辦法》，通過適用協(xié)調方式由原告主動撤訴結案。

我們經調查，以協(xié)調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協(xié)調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發(fā)的案件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續(xù)履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協(xié)調價值的案件。對以上各類案件，法院根據(jù)合法、自愿，公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協(xié)調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回起訴，從而解決行政爭議。因在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協(xié)調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發(fā)更大的矛盾；如果在查清事實，分清是非的基礎上，采取協(xié)調、協(xié)商的方法，既可以“案結事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾?？陀^地講，行政訴訟適用協(xié)調雖在立法上沒有規(guī)定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，并取得了較好的社會效果。

我們從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當?shù)膮f(xié)調，只要其協(xié)調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，就有構建和創(chuàng)設的現(xiàn)實必要。一是從法律的原則性規(guī)定來看，行政訴訟協(xié)調的運用是構建和諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協(xié)調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協(xié)調的運用是我國社會現(xiàn)實的需要；四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協(xié)調的運用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協(xié)調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在于，由于在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過“協(xié)調”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時使得協(xié)調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權力。

[內容提要]基于“司法不能干預行政”的理論，我國行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調解。但近十余年的行政審判實踐中，人民法院通過協(xié)調促使當事人“合意和解”后導致原告撤訴的案件一直居高不下，其做法在一些地方被廣為推崇。由于協(xié)調制度在立法上的缺限，不可避免地出現(xiàn)有違行政審判立法精神等問題，本文通過對訴訟協(xié)調理論的分析，提出我國行政訴訟中引入?yún)f(xié)調機制的構想。

[主題詞]行政訴訟訴訟協(xié)調合意和解構想

一、協(xié)調制度在審判實踐的應用及存在問題

基于“司法不能干預行政”的理論，在我國，行政訴訟不適用調解是明確的。行政訴訟法第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”。行政訴訟不適用調解就成為了行政訴訟的特有原則之一。但是，我們必然面對和承認的現(xiàn)實是：自行政訴訟法頒布實施以來十多年，大量的撤訴案件的背后，是法院背后協(xié)調的結果。據(jù)《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計，從1990年至2004年，全國法院一審行政案件的撤訴結案分別為：36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政訴訟中的撤訴不外乎兩種情形：一是原告起訴后，認識到行政機關的處理決定正確因而主動申請撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；三是行政裁決案件中，原告和第三人達成和解，原告申請撤訴。上述三種情形中，大多數(shù)都是法院找原、被告或第三人進行“協(xié)商”、“協(xié)調”的結果，尤其是發(fā)現(xiàn)被告具體行政行為違法，為避免判決行政機關敗訴而“影響關系”，主動找行政機關“交換意見”，被告撤銷或改變原具體行政行為而促成原告申請撤訴。因此，行政訴訟不適用調解，并不意味著協(xié)調不能作為行政訴訟中的一個手段或環(huán)節(jié)來解決爭議。只是由于法律沒有規(guī)定協(xié)調制度，協(xié)調的結果是通過撤訴的方式結案。在政治、經濟不斷飛速發(fā)展的今天，隨著法制的進一步完善，百姓法律意識的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復雜，為定紛定爭，構建和諧的官民關系，節(jié)約司法資源，在行政訴訟中選用協(xié)調來化解紛爭的做法會越來越受到推崇。

同時，我們也必須看來，由于缺少立法上的規(guī)范，審判實踐中的協(xié)調方式可能出現(xiàn)下述問題：一是法院喪失了獨立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權利救濟機關，又負有監(jiān)督行政機關依法行政的職能，但實踐中，為了片面追求協(xié)調結案，不對被訴具體行政行為的合法性做出明確判斷，不分清是非的協(xié)調，“和稀泥”，特別是對行政訴訟法規(guī)定的原告撤訴“是否準許，由人民法院裁定”視而不見?！啊缎姓V訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定”。[2]二是被告為了達到不“敗訴”的目的，要么無原則犧牲公共利益，要么脅迫或變相協(xié)迫原告接受和解而撤訴。行政機關的“敗訴率”直接影響其聲譽和公信力，有些地方還作為年度考評、職務普升的重要依據(jù)。因此，某些行政機關面對訴訟，如臨大敵，對法院恩威并施，找原告以利誘或恐嚇等手段動員撤訴，有些只要達到讓原告撤訴的目的，什么條件都接受。這種做法或以犧牲公共利益為代價，或者是以犧牲原告的合法權益為代價。三是原告的司法保護被虛置。事實上的協(xié)調很多是達成“合意和解”協(xié)議后以撤訴的形式出現(xiàn)的，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條的規(guī)定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告對同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理”。事實上的“合意和解”游離于現(xiàn)行法律規(guī)定之外，當事人達成的和解協(xié)議并不具有法律效力，原告撤訴后，行政機關或第三人完全可以對協(xié)議內容置之不理，此種情況下，相對人既無權對抗行政機關或第三人，又不能請求司法救濟，司法保護的大門對相對人來說等于虛置。

協(xié)調方式被廣泛應用及實踐中出現(xiàn)的諸多問題，無論對廣大司法工作者而是對于立法機關來說，都提出了新的研究課題，不但要加強對協(xié)調理論的研究，更應盡快從立法上加以規(guī)范。

[內容提要]基于“司法不能干預行政”的理論，我國行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調解。但近十余年的行政審判實踐中，人民法院通過協(xié)調促使當事人“合意和解”后導致原告撤訴的案件一直居高不下，其做法在一些地方被廣為推崇。由于協(xié)調制度在立法上的缺限，不可避免地出現(xiàn)有違行政審判立法精神等問題，本文通過對訴訟協(xié)調理論的分析，提出我國行政訴訟中引入?yún)f(xié)調機制的構想。

[主題詞]行政訴訟訴訟協(xié)調合意和解構想

一、協(xié)調制度在審判實踐的應用及存在問題

基于“司法不能干預行政”的理論，在我國，行政訴訟不適用調解是明確的。行政訴訟法第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”。行政訴訟不適用調解就成為了行政訴訟的特有原則之一。但是，我們必然面對和承認的現(xiàn)實是：自行政訴訟法頒布實施以來十多年，大量的撤訴案件的背后，是法院背后協(xié)調的結果。據(jù)《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計，從1990年至2004年，全國法院一審行政案件的撤訴結案分別為：36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政訴訟中的撤訴不外乎兩種情形：一是原告起訴后，認識到行政機關的處理決定正確因而主動申請撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；三是行政裁決案件中，原告和第三人達成和解，原告申請撤訴。上述三種情形中，大多數(shù)都是法院找原、被告或第三人進行“協(xié)商”、“協(xié)調”的結果，尤其是發(fā)現(xiàn)被告具體行政行為違法，為避免判決行政機關敗訴而“影響關系”，主動找行政機關“交換意見”，被告撤銷或改變原具體行政行為而促成原告申請撤訴。因此，行政訴訟不適用調解，并不意味著協(xié)調不能作為行政訴訟中的一個手段或環(huán)節(jié)來解決爭議。只是由于法律沒有規(guī)定協(xié)調制度，協(xié)調的結果是通過撤訴的方式結案。在政治、經濟不斷飛速發(fā)展的今天，隨著法制的進一步完善，百姓法律意識的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復雜，為定紛定爭，構建和諧的官民關系，節(jié)約司法資源，在行政訴訟中選用協(xié)調來化解紛爭的做法會越來越受到推崇。

同時，我們也必須看來，由于缺少立法上的規(guī)范，審判實踐中的協(xié)調方式可能出現(xiàn)下述問題：一是法院喪失了獨立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權利救濟機關，又負有監(jiān)督行政機關依法行政的職能，但實踐中，為了片面追求協(xié)調結案，不對被訴具體行政行為的合法性做出明確判斷，不分清是非的協(xié)調，“和稀泥”，特別是對行政訴訟法規(guī)定的原告撤訴“是否準許，由人民法院裁定”視而不見?！啊缎姓V訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定”。[2]二是被告為了達到不“敗訴”的目的，要么無原則犧牲公共利益，要么脅迫或變相協(xié)迫原告接受和解而撤訴。行政機關的“敗訴率”直接影響其聲譽和公信力，有些地方還作為年度考評、職務普升的重要依據(jù)。因此，某些行政機關面對訴訟，如臨大敵，對法院恩威并施，找原告以利誘或恐嚇等手段動員撤訴，有些只要達到讓原告撤訴的目的，什么條件都接受。這種做法或以犧牲公共利益為代價，或者是以犧牲原告的合法權益為代價。三是原告的司法保護被虛置。事實上的協(xié)調很多是達成“合意和解”協(xié)議后以撤訴的形式出現(xiàn)的，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條的規(guī)定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告對同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理”。事實上的“合意和解”游離于現(xiàn)行法律規(guī)定之外，當事人達成的和解協(xié)議并不具有法律效力，原告撤訴后，行政機關或第三人完全可以對協(xié)議內容置之不理，此種情況下，相對人既無權對抗行政機關或第三人，又不能請求司法救濟，司法保護的大門對相對人來說等于虛置。

協(xié)調方式被廣泛應用及實踐中出現(xiàn)的諸多問題，無論對廣大司法工作者而是對于立法機關來說，都提出了新的研究課題，不但要加強對協(xié)調理論的研究，更應盡快從立法上加以規(guī)范。

我國《行政訴訟法》自頒布實施以來，雖然在保障公民權利、促進行政管理法治化、推進市場經濟體制的確立、推動憲政和法治建設等方面作出了重要貢獻。但隨著我國社會轉型和利益沖突呈多元化趨勢，該制度自身的局限也日漸突出，在實踐當中也暴露出了很多的問題，而“最棘手問題是行政訴訟運作機制不暢”①，從而導致行政裁判的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。在行政訴訟處于困境之中已成為不容回避的現(xiàn)實情況下，近年來一些法院在行政審判實踐中創(chuàng)新思維，積極探索行政訴訟的協(xié)調制度，嘗試引用協(xié)調制度這一新的結案方式，來化解越來越復雜的行政紛爭，不僅使得一大批行政訴訟案件“案結事了”，而且形成了行政權力與公民權利的衡平互動，有效地化解了行政爭議，推動了和諧社會的構建和發(fā)展。與此同時，理論界對于構建行政訴訟協(xié)調制度的呼聲也因此愈來愈高，一些專家學者建議在行政訴訟法修改中引入行政訴訟協(xié)調制度，使原告、被告與法院三方都能受益。為此，本文結合司法實踐，從我國行政訴訟協(xié)調制度的現(xiàn)狀入手，在對協(xié)調制度的界線要求進行分析的基礎上，就行政訴訟協(xié)調制度的類型、適用范圍和結案方式提出一些思考，旨在拋磚引玉。

一、行政訴訟協(xié)調制度現(xiàn)狀考量所謂行政訴訟協(xié)調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協(xié)調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規(guī)的基礎上，就訴爭問題達成“合意和解”協(xié)議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協(xié)調是在沒有任何外來壓力的干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協(xié)商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協(xié)議。我國行政訴訟法雖然沒有明確規(guī)定行政案件適用協(xié)調制度，但協(xié)解畢竟在不知不覺中成了審政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現(xiàn)象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人――人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。②據(jù)統(tǒng)計，1996年因法院協(xié)調而撤訴的行政案件數(shù)占所有撤訴行政案件數(shù)的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高達69%，③特別是近年來因法院協(xié)調而撤訴的行政案數(shù)更是占據(jù)了撤訴案件的絕大多數(shù)。在法律和司法解釋還沒明確規(guī)定“協(xié)調”制度的情況下，一些法院大膽思維和創(chuàng)新，制定了《行政訴訟協(xié)調制度實施辦法》，通過適用協(xié)調方式由原告主動撤訴結案。我們經調查，以協(xié)調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協(xié)調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發(fā)的案件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續(xù)履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協(xié)調價值的案件。對以上各類案件，法院根據(jù)合法、自愿，公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協(xié)調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回起訴，從而解決行政爭議。因在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協(xié)調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發(fā)更大的矛盾；如果在查清事實，分清是非的基礎上，采取協(xié)調、協(xié)商的方法，既可以“案結事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾。客觀地講，行政訴訟適用協(xié)調雖在立法上沒有規(guī)定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，并取得了較好的社會效果。從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當?shù)膮f(xié)調，只要其協(xié)調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，就有構建和創(chuàng)設的現(xiàn)實必要。一是從法律的原則性規(guī)定來看，行政訴訟協(xié)調的運用是構建和諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協(xié)調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協(xié)調的運用是我國社會現(xiàn)實的需要；四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協(xié)調的運用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協(xié)調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在于，由于在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過“協(xié)調”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時使得協(xié)調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現(xiàn)象時有發(fā)生。這種“和稀泥”式的無原則協(xié)調及壓服式的非自愿性協(xié)調最直接的表現(xiàn)和結果無疑是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高達到57.3%，個別法院的撤訴率竟達到81.7%；④又比如2003年全國行政一審行政訴訟結案88050件，其中撤訴和協(xié)調處理41547件，占47.2%，⑤2004年全國行政一審行政訴訟結案92192件，其中撤訴和協(xié)調處理43705件，占47.4%，⑥2005年全國行政一審行政訴訟結案95707件，其中撤訴和協(xié)調處理41620件，占43.5%⑦。我們從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴呢？通過調查，一是來自法院的“協(xié)調”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意并申請撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協(xié)商”、“協(xié)調”、“庭外做工作”等，實際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、協(xié)調處理成為規(guī)避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監(jiān)控的范疇，從立法制度上進行規(guī)范，使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式。

二、行政訴訟協(xié)調的界線要求盡管行政訴訟協(xié)調的確立和適用有利于保護原告合法利益，減少訴累，有利于促進依法行政，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。但我們要明確的是行政訴訟的協(xié)調既不同于訴訟中的和解，又不同于訴訟調解。訴訟中的和解是指訴訟當事人在訴訟進行的過程中就雙方的權利義務關系協(xié)議相互讓步以終結訴訟、解決糾紛為目的的一種法律行為。訴訟調解則作為一項原則，“既是當事人處分權的表現(xiàn)又是人民法院審判職能的表現(xiàn)”⑧。而訴訟協(xié)調在行政訴訟中卻不應作為一項原則，它只是訴訟活動中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協(xié)調并不是拋棄規(guī)則的協(xié)調和衡平，也不是無邊無際的隨意協(xié)調。1、合法性。行政訴訟協(xié)調應以不違反法律和公共利益、他人利益為前提。因侵害他人合法權益的“協(xié)調”，為法律所禁止，屬“非法協(xié)調”。行政訴訟協(xié)調既要充分體現(xiàn)當事人雙方的共同愿景，又要能夠保障原告有與被告平等協(xié)商的能力和要求。在很多情況下，依法協(xié)調能保護公民、法人和其他組織的合法權益，還能監(jiān)督和促進行政機關的依法行政，這里的合法性說明，協(xié)調的本質特征是始終尊重當事人意志，行政機關不能在協(xié)調中超越或者放棄法定職權，在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過協(xié)調達到糾正違法或不合理行政行為，實現(xiàn)當事人合法權益的最大保護。因此，在行政訴訟中，協(xié)調的適用必須體現(xiàn)當事人自愿的意志，法院切勿采取“以權促撤”、“以拖壓合”等違背當事人意志的做法進行協(xié)調。2、有限性。協(xié)調適用的范圍應當采取有限原則。從法律賦予行政機關的特有屬性來看，行政訴訟中并非任何爭議的行政行為都可以適用協(xié)調，對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用協(xié)調。除此之外的行政行為，也只有存在一般違法或不合理，通過協(xié)調可以低成本、高效率地糾正這種違法或不合理時，人民法院才可適用協(xié)調；對于完全合法的行政行為以及無效行政行為不能協(xié)調。因為依法行政的法治原則要求行政機關不得任意處分行政權能，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的協(xié)調受到限制，而且，如果不對行政訴訟協(xié)調的范圍作出限制，可能會導致濫用協(xié)調權，影響行政訴訟立法宗旨的實現(xiàn)。因此，行政訴訟應建立有限的協(xié)調制度，法律中明確限制性規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的范圍內進行協(xié)商，法律沒有限制性規(guī)定的，協(xié)調不得損害公共利益和他人合法權益⑨。3、適度性。行政訴訟法除具有保障行政相對人合法權益的功能和價值趨向外，同時又要保障行政機關依法行政?，F(xiàn)代行政的一個重要要求就是適度性，因此行政訴訟中的協(xié)調不僅要堅持合法性原則，與民事訴訟相比必須還要適度，不能久協(xié)不決，影響行政效率。也就是說，法官在審理行政案件的時候，對于雙方當事人的訴訟請求和利益進行估量和衡平時，必須充分考慮妥當?shù)慕忉尩膱龊?，必須充分把握協(xié)調和衡平的度，因為行政訴訟協(xié)調不應是毫無節(jié)制的恣意的，這也是訴訟協(xié)調首要的界限。此種考慮，也可以說是一種廣義的利益協(xié)調。例如，是否有利于法的安定性，或者僅此而言雖說可以，還必須考慮此后的裁判中是否要有所節(jié)制等。4、約束性。行政訴訟協(xié)調應受實用的可能性和權利或權力的互讓性的約束。即對于某個案例雖然可以通過協(xié)調求得較為妥當?shù)慕Y論，但縱覽全體，考慮到與其他案例的橫向或縱向的關系，則認為并不妥當。法官在進行協(xié)調時，應充分考慮所采用的條理與其他制度和規(guī)定的整合性，即縱的、橫的關系，應考慮作為一般原則是否適當。這種協(xié)調，它不是自己任意的解釋，要具有合理性和說服力。因此，約束性是協(xié)調達成合意的基礎。當事人必須對自己的權利或權力進行適當?shù)募s束，沒有權利或權力的互諒互讓的約束，沒有一方或雙方當事人權利或權力的放棄和制約，就不能達成合意。無權利或權力約束，則無合意。也就是說，一切協(xié)調的基礎是以相關當事人擁有實體處分權為前提，不存在實體處分權的約束就達不成合意，也不存在協(xié)調。5、平等性。行政訴訟中當事人地位的平等性，這也是訴訟協(xié)調的前提。因為只有當事人各方地位平等，才不會存在一方壓制強迫另一方接受非真實意思表示的機會，才存在平等協(xié)商的基礎。⑩當事人地位平等，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是當事人“訴訟地位”的平等性。盡管行政法律關系有其自身的特殊性，但是行政訴訟過程中，訴訟雙方當事人的訴訟地位卻是平等的。因訴訟地位平等是一切訴訟的基礎。沒有平等的訴訟地位就沒有司法的公正可言?！霸V訟地位的平等性為行政訴訟合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是當事人“行政地位”的平等性。行政地位的平等性，是指行政過程中行政主體與行政相對人或者利害關系人地位的平等性。在行政程序中行政機關與行政相對人不論地位是否平等，但其合法權益應平等地受到法律的保護，“法律面前人人平等”，“私人財產神圣不可侵犯”。這是憲法賦予的權利。“公權力”也不能侵犯“私權利”。這種“行政地位”的平等性為“公權力”與“私權利”平等協(xié)商、“合意和解”奠定了實體法的基礎。⑿三、行政訴訟設立協(xié)調制度的類型基于具體行政行為種類不同以及訴訟協(xié)調的界線要求，行政訴訟存在協(xié)調主要包括以下四類：1、行政裁決案件的協(xié)調。行政裁決是行政司法權的具體表現(xiàn)。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關的行政裁決，其實質也在于滿足其民事主張，會始終圍繞著自己民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在審查行政裁決行為時，判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機關對民事糾紛雙方當事人之間民事權利義務關系的確定是否正確合法為標準。因此，法院行政裁決權在民事糾紛“合意和解”失去裁決基礎的前提下給“私權利”讓步，既不是“公權力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止爭維護行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，“行政裁決”中“公權力”與“私權利”存在著“合意和解”的可能性。⒀2、行政不作為案件的協(xié)調。也即不履行法定職責案件的協(xié)調。我們知道，“權自法出”，“職權法定”。“行政權既是職權又是職責，是職權與職責的結合體，作為職權可以行使，但作為職責，卻必須行使，否則構成失職”⒁。這就要求行政機關在行使行政職權時，必須依法承擔相應的義務和責任，即法定職責。從司法實踐來看，行政機關不履行法定職責的案件，通常表現(xiàn)為三種情形，即行政機關拒絕履行、拖延履行或不予答復。人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復的，只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關經人民法院從中協(xié)調而主動履行應當履行的職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。

3、行政自由裁量權案件的協(xié)調。我國行政訴訟法規(guī)定對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經作出，行政機關必須不折不扣的執(zhí)行，這樣必然導致社會效果不好。為了避免這種情形的發(fā)生，最高人民法院通過司法解釋規(guī)定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求，該規(guī)定實際上為行政機關在判決后行使自由裁量權，變更不合理行政決定創(chuàng)造了條件。事實上，因行政主體在裁量權范圍內放棄一定的“公權力”與“私權利”和解，以促使行政相對人盡快地履行具體行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地恢復行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理念。從司法實踐來看，現(xiàn)在有許多案件通過法院從中協(xié)調，行政機關不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。4、行政賠償案件的協(xié)調。我國《行政訴訟法》第67條第3款規(guī)定，“賠償訴訟可以適用調解”。因此，行政賠償存在著“合意和解”的可能性已得到我國立法的明確認可。關于行政賠償訴訟適用協(xié)調制度的構建，應當體現(xiàn)下列考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮。“中國行政訴訟的唯一目的是保護公民,法人和其他組織的合法權益”⒂。可見，保護公民，法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的主要目的，這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規(guī)定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實體法律，即國家賠償法中行政賠償法律規(guī)范的影響。從司法實踐來看，行政賠償案件調解的結果往往是受害人賠償數(shù)額的減少，在現(xiàn)行已經很低的賠償標準下，還要降低賠償數(shù)額，這不能不使人懷疑國家是否有賠償?shù)囊鈭D，而這又是違背國家立法的本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和保護，那么這種尊重與保護就要體現(xiàn)國家對公民權利和權益的保護和關懷，這也是行政賠償與民事賠償在價值上最大的不同。正是基于以上考量，筆者認為，對行政賠償必須構建協(xié)調制度。一方面刪除我國《行政訴訟法》第67條第3款，在行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協(xié)調制度。另一方面從修改實體法著手，限制行政賠償調解制度可能帶來的消極影響。四、行政訴訟設立協(xié)調制度的適用范圍在我國行政訴訟程序中，不適用協(xié)調主要有兩種情形：一是法律或規(guī)章明確仔細地規(guī)定了行政機關作出決定的條件和方式，行政機關即沒有自由裁量權，因此不存在協(xié)調適用之基礎，不適用協(xié)調；二是對某項具體行政行為由法律、法規(guī)明顯規(guī)定“無效”、“不能成立”、“有權拒絕”的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進行協(xié)調。除以上兩類外，適用協(xié)調的情形主要有以下幾類：1、行政賠償訴訟案件行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規(guī)定，但出于以上所述政賠償調解制度可能帶來的消極作用來考量，從規(guī)范行政訴訟協(xié)調程序來看，行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協(xié)調制度較為妥當。象侵犯公民健康權，造成其身體傷害或者部分喪失勞動能力或者全部喪失勞動能力的行政賠償訴訟案件；象侵犯公民、法人和其他組織的財產權，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導，當事人雙方對具體補償數(shù)額相互平等協(xié)商，達成合意和解，從而達到解決糾紛的目的。2、行政訴訟案件（1）因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。主要有兩類：〈1〉如果行政機關所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權范圍進行協(xié)調。比如象對增收滯納金、停業(yè)整頓、罰款、拘留、勞動教養(yǎng)等具有不同幅度的政裁決和處罰行政行為，通過協(xié)調來化解行政相對人的怨氣和對立情緒，從而樹立和提高行政機關和司法機關的執(zhí)法公信?！?〉如果行政機關作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協(xié)調。比如象不服行政機關權屬爭議歸屬確認決定，不服行政機關對某種民事行為責任、效力作出認定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機關強制補償或拆遷安置決定，不服行政機關對侵權或損害賠償所作裁決等等，以上可以進行目的在于說服相對人接受行政行為的協(xié)調工作，從而促進社會和諧穩(wěn)定。（2）因行政指導行為而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。在行政指導行政行為中，作為行政相對人有進行判斷并進而作出是否服從的選擇自由，若相對方不服從，行政機關不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。其實現(xiàn)是以相對方的認同為前提，比如象對“以幫助、保護行政相對方的利益并達成一定行政目的”授益性行政指導不服的；象“行政主體對于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規(guī)范、預防及抑制的”規(guī)制性行政指導不服的；象“行政主體對相對方相互間發(fā)生爭執(zhí)，自行協(xié)商不成而出面調停以達成妥協(xié)的”⒃調整性行政指導不服的。對以上行政指導引起的爭議進行協(xié)調，可以進一步規(guī)范行政機關的具體行政行為，從而監(jiān)督行政機關進一步依法行政。

（3）因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。一直以來，行政合同爭議納入民事救濟的理論基點在于“否認行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復議救濟的范圍界定為單方行政行為”。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，已專門把行政行為的內涵作了擴大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”⒄。這一重要修改，為作為雙方行政行為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據(jù)。盡管目前通過行政訴訟解決行政合同爭議的案例較少，但行政合同爭議提起的行政訴訟已在法院的司法實踐得以應用。目前我國較為典型常見的行政合同有：國有土地出讓合同、國有企業(yè)承包和租賃合同、門前三包責任合同以及計劃生育合同、環(huán)境污染治理合同、交通線路或出租車經營權有償使用合同等等。隨著大量行政合同的出現(xiàn)，行政合同爭議提起的行政訴訟也必將應運而生，而通過協(xié)調來解決雙方的爭議更是一種明顯的趨勢。從司法實踐來看，能通過行政訴訟協(xié)調解決爭議的行政合同主要有以下幾類：①認為行政機關不履行行政合同義務的；②對行政機關實施的合同違約制裁不服的；③對行政機關單方變更或解除行政合同不服的；④對行政機關行使合同履行的監(jiān)督權和指揮權不服的；⑤對行政機關締結行政合同行為不服的等等。⒅

五、行政訴訟協(xié)調的程序和結案方式在構建和諧社會和當前“官民”矛盾較為尖銳的情況下，協(xié)調不應僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協(xié)調，也能夠更好、更有效地保護當事人的權利。筆者認為，在行政訴訟程序和結案方式方面，應主要從適用協(xié)調的“審前、審中、審后”三個階段進行規(guī)范。1、協(xié)調的審前程序，即啟動程序。協(xié)調的適用應由行政訴訟當事人一方或雙方申請?zhí)岢?，并且一般應采取書面申請。法院也可根?jù)具體案件情況，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是法院不能依職權強行啟動協(xié)調程序，另外就是法院在協(xié)調前，應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查，只有在事清責明的情況下才能進行協(xié)調。從司法實踐來看，法院行政訴訟協(xié)調的運用可以有三種啟動方式：第一，由當事人申請啟動。只要行政爭議當事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進行協(xié)調的，從解決爭議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進行協(xié)調。第二，由人民法院引導啟動。人民法院認為根據(jù)行政訴訟法的合法性審查、獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協(xié)調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可運用協(xié)調。第三，由相關部門協(xié)調啟動。協(xié)調不僅僅有人民法院參與引導，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起，但還涉及到其他行政機關，在行政機關內部不一定解決得了，如果當事人雙方以外的行政機關或主管部門出面協(xié)調，這時人民法院可以邀請政府相關部門或者其他國家機關參加，從而啟動協(xié)調程序，這樣可以達到最優(yōu)的協(xié)調效果。2、協(xié)調的審中程序，即處理程序。大多數(shù)情況下，爭議是發(fā)生在行政主體和行政相對人之間的，行政爭議各方在平等自愿的基礎上，由人民法院召集雙方當事人進行協(xié)調，分別傾聽各方意見或者同時聽取各方意見。但在協(xié)調階段，人民法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟的協(xié)調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進行。協(xié)調應一律公開進行。因“行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影響”⒆。三是合法協(xié)調。在行政法意義上，合意和解協(xié)議是一種公法契約，應比照行政程序法的有關規(guī)定進行協(xié)調。人民法院主要引導雙方合意和解協(xié)議確定的行為符合特定的法律規(guī)定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是“協(xié)判合一”。借鑒我國民事調解、刑事訴訟中的自訴案件調解和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇“協(xié)判合一”模式，也就是說，行政訴訟協(xié)調必須堅持能協(xié)則協(xié)，當判則判，協(xié)判結合，案結事了。法院在行政訴訟協(xié)調過程中，為防止案件“久協(xié)不決，以拖壓協(xié)”，應規(guī)定協(xié)調的次數(shù)不超過三次，可選擇三級協(xié)調法，即承辦人先行協(xié)調、庭長再協(xié)調、院長最后協(xié)調的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時協(xié)調的時限應在行政訴訟的審限允許范圍內完成。3、協(xié)調的審后程序，即終結程序。在行政訴訟中，對于經法院協(xié)調，當事人達成“合意和解”后，原告申請撤訴的，當然還是依照傳統(tǒng)的結案方式裁定準予撤訴，對于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協(xié)調制度下，當事人雙方達成“合意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，采取何種結案方式？目前司法理論界有多種觀點：一是應以出具“終止審查決定書”形式結案。二是應以“書面協(xié)議”形式結案。三是應以“調解書”形式結案。四是應以“裁定書”的形式結案。筆者認為，以上四種觀點各有利弊。從我國行政訴訟的現(xiàn)狀考量，筆者較為贊同第四種觀點，即我國行政訴訟協(xié)調制度的結案方式應采用“合意和解裁定書”的形式。因為行政訴訟“法院協(xié)調”既是當事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權行為，既有當事人“自治”，又有法院依職權的“引導”，而訴訟行為的中止或終結，當事人雖具有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協(xié)議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終結訴訟的效力必須由審判權賦予。用“合意和解裁定書”的形式結案，正如準予撤訴的裁定一樣，既能反映出當事人的“自治”，又能體現(xiàn)出法院的“審判職能”。綜上所述，為了盡快構建起我國的行政訴訟協(xié)調制度，我們應對《行政訴訟法》相關條款進行必要的修改，比如將《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件，不適用調解”修改為“人民法院審理行政案件，不進行調解，但可適用協(xié)調”。在第51條后增加一款，即：“經協(xié)調，原、被告雙方達成合意和解協(xié)議的，由人民法院審查后制作合意和解協(xié)議裁定書”?？傊?，我們要真正走出困境，必須構建符合我國國情的行政訴訟協(xié)調制度，從而使行政“合意和解協(xié)議”裁定書成為人民法院向社會公眾展示司法公正形象的載體和窗口。注：①應松年、楊偉東：《我國行政訴訟法修正初步設想》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年6月9日。②王養(yǎng)慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年9月5日。③何薇：《行政訴訟中建立調解制度的司法需求》，載《審判研究》，2006年第6期，第40頁。④何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中國行政法學精粹》2002年卷第204頁。⑤參見《2003年全國法院司法統(tǒng)計公報》，載《最高人民法院公報》2004年第3期，第16頁。⑥參見《2004年全國法院司法統(tǒng)計公報》，載《最高人民法院公報》2005年第3期，第15頁。⑦參見肖揚：《最高人民法院工作報告》，載《最高人民法院公報》2006年第4期，第10頁。⑧江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200頁。⑨王養(yǎng)慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年9月5日。

[內容提要]基于“司法不能干預行政”的理論，我國行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調解。但近十余年的行政審判實踐中，人民法院通過協(xié)調促使當事人“合意和解”后導致原告撤訴的案件一直居高不下，其做法在一些地方被廣為推崇。由于協(xié)調制度在立法上的缺限，不可避免地出現(xiàn)有違行政審判立法精神等問題，本文通過對訴訟協(xié)調理論的分析，提出我國行政訴訟中引入?yún)f(xié)調機制的構想。

[主題詞]行政訴訟訴訟協(xié)調合意和解構想

一、協(xié)調制度在審判實踐的應用及存在問題

基于“司法不能干預行政”的理論，在我國，行政訴訟不適用調解是明確的。行政訴訟法第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”。行政訴訟不適用調解就成為了行政訴訟的特有原則之一。但是，我們必然面對和承認的現(xiàn)實是：自行政訴訟法頒布實施以來十多年，大量的撤訴案件的背后，是法院背后協(xié)調的結果。據(jù)《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計，從1990年至2004年，全國法院一審行政案件的撤訴結案分別為：36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政訴訟中的撤訴不外乎兩種情形：一是原告起訴后，認識到行政機關的處理決定正確因而主動申請撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；三是行政裁決案件中，原告和第三人達成和解，原告申請撤訴。上述三種情形中，大多數(shù)都是法院找原、被告或第三人進行“協(xié)商”、“協(xié)調”的結果，尤其是發(fā)現(xiàn)被告具體行政行為違法，為避免判決行政機關敗訴而“影響關系”，主動找行政機關“交換意見”，被告撤銷或改變原具體行政行為而促成原告申請撤訴。因此，行政訴訟不適用調解，并不意味著協(xié)調不能作為行政訴訟中的一個手段或環(huán)節(jié)來解決爭議。只是由于法律沒有規(guī)定協(xié)調制度，協(xié)調的結果是通過撤訴的方式結案。在政治、經濟不斷飛速發(fā)展的今天，隨著法制的進一步完善，百姓法律意識的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復雜，為定紛定爭，構建和諧的官民關系，節(jié)約司法資源，在行政訴訟中選用協(xié)調來化解紛爭的做法會越來越受到推崇。

同時，我們也必須看來，由于缺少立法上的規(guī)范，審判實踐中的協(xié)調方式可能出現(xiàn)下述問題：一是法院喪失了獨立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權利救濟機關，又負有監(jiān)督行政機關依法行政的職能，但實踐中，為了片面追求協(xié)調結案，不對被訴具體行政行為的合法性做出明確判斷，不分清是非的協(xié)調，“和稀泥”，特別是對行政訴訟法規(guī)定的原告撤訴“是否準許，由人民法院裁定”視而不見。“《行政訴訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定”。[2]二是被告為了達到不“敗訴”的目的，要么無原則犧牲公共利益，要么脅迫或變相協(xié)迫原告接受和解而撤訴。行政機關的“敗訴率”直接影響其聲譽和公信力，有些地方還作為年度考評、職務普升的重要依據(jù)。因此，某些行政機關面對訴訟，如臨大敵，對法院恩威并施，找原告以利誘或恐嚇等手段動員撤訴，有些只要達到讓原告撤訴的目的，什么條件都接受。這種做法或以犧牲公共利益為代價，或者是以犧牲原告的合法權益為代價。三是原告的司法保護被虛置。事實上的協(xié)調很多是達成“合意和解”協(xié)議后以撤訴的形式出現(xiàn)的，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條的規(guī)定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告對同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理”。事實上的“合意和解”游離于現(xiàn)行法律規(guī)定之外，當事人達成的和解協(xié)議并不具有法律效力，原告撤訴后，行政機關或第三人完全可以對協(xié)議內容置之不理，此種情況下，相對人既無權對抗行政機關或第三人，又不能請求司法救濟，司法保護的大門對相對人來說等于虛置。

協(xié)調方式被廣泛應用及實踐中出現(xiàn)的諸多問題，無論對廣大司法工作者而是對于立法機關來說，都提出了新的研究課題，不但要加強對協(xié)調理論的研究，更應盡快從立法上加以規(guī)范。

[內容提要]基于“司法不能干預行政”的理論，我國行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調解。但近十余年的行政審判實踐中，人民法院通過協(xié)調促使當事人“合意和解”后導致原告撤訴的案件一直居高不下，其做法在一些地方被廣為推崇。由于協(xié)調制度在立法上的缺限，不可避免地出現(xiàn)有違行政審判立法精神等問題，本文通過對訴訟協(xié)調理論的分析，提出我國行政訴訟中引入?yún)f(xié)調機制的構想。

[主題詞]行政訴訟訴訟協(xié)調合意和解構想

一、協(xié)調制度在審判實踐的應用及存在問題

基于“司法不能干預行政”的理論，在我國，行政訴訟不適用調解是明確的。行政訴訟法第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”。行政訴訟不適用調解就成為了行政訴訟的特有原則之一。但是，我們必然面對和承認的現(xiàn)實是：自行政訴訟法頒布實施以來十多年，大量的撤訴案件的背后，是法院背后協(xié)調的結果。據(jù)《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計，從1990年至2004年，全國法院一審行政案件的撤訴結案分別為：36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政訴訟中的撤訴不外乎兩種情形：一是原告起訴后，認識到行政機關的處理決定正確因而主動申請撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；三是行政裁決案件中，原告和第三人達成和解，原告申請撤訴。上述三種情形中，大多數(shù)都是法院找原、被告或第三人進行“協(xié)商”、“協(xié)調”的結果，尤其是發(fā)現(xiàn)被告具體行政行為違法，為避免判決行政機關敗訴而“影響關系”，主動找行政機關“交換意見”，被告撤銷或改變原具體行政行為而促成原告申請撤訴。因此，行政訴訟不適用調解，并不意味著協(xié)調不能作為行政訴訟中的一個手段或環(huán)節(jié)來解決爭議。只是由于法律沒有規(guī)定協(xié)調制度，協(xié)調的結果是通過撤訴的方式結案。在政治、經濟不斷飛速發(fā)展的今天，隨著法制的進一步完善，百姓法律意識的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復雜，為定紛定爭，構建和諧的官民關系，節(jié)約司法資源，在行政訴訟中選用協(xié)調來化解紛爭的做法會越來越受到推崇。

同時，我們也必須看來，由于缺少立法上的規(guī)范，審判實踐中的協(xié)調方式可能出現(xiàn)下述問題：一是法院喪失了獨立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權利救濟機關，又負有監(jiān)督行政機關依法行政的職能，但實踐中，為了片面追求協(xié)調結案，不對被訴具體行政行為的合法性做出明確判斷，不分清是非的協(xié)調，“和稀泥”，特別是對行政訴訟法規(guī)定的原告撤訴“是否準許，由人民法院裁定”視而不見?！啊缎姓V訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定”。[2]二是被告為了達到不“敗訴”的目的，要么無原則犧牲公共利益，要么脅迫或變相協(xié)迫原告接受和解而撤訴。行政機關的“敗訴率”直接影響其聲譽和公信力，有些地方還作為年度考評、職務普升的重要依據(jù)。因此，某些行政機關面對訴訟，如臨大敵，對法院恩威并施，找原告以利誘或恐嚇等手段動員撤訴，有些只要達到讓原告撤訴的目的，什么條件都接受。這種做法或以犧牲公共利益為代價，或者是以犧牲原告的合法權益為代價。三是原告的司法保護被虛置。事實上的協(xié)調很多是達成“合意和解”協(xié)議后以撤訴的形式出現(xiàn)的，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條的規(guī)定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告對同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理”。事實上的“合意和解”游離于現(xiàn)行法律規(guī)定之外，當事人達成的和解協(xié)議并不具有法律效力，原告撤訴后，行政機關或第三人完全可以對協(xié)議內容置之不理，此種情況下，相對人既無權對抗行政機關或第三人，又不能請求司法救濟，司法保護的大門對相對人來說等于虛置。

協(xié)調方式被廣泛應用及實踐中出現(xiàn)的諸多問題，無論對廣大司法工作者而是對于立法機關來說，都提出了新的研究課題，不但要加強對協(xié)調理論的研究，更應盡快從立法上加以規(guī)范。