中國(guó)自1954年制定第一部憲法以來(lái)，曾三次大規(guī)模修憲，先后產(chǎn)生了1975年的“憲法”、1978年的“四個(gè)現(xiàn)代化憲法”及1982年的“改革開(kāi)放憲法”。1982年的修憲方式類(lèi)似于制憲，不僅設(shè)立了憲法修改委員會(huì)，而且還采行了公開(kāi)討論程序、將改憲草案提交各界人士討論，歷時(shí)達(dá)四個(gè)月，比1954年制憲時(shí)的討論時(shí)間多一倍。但1982年制憲式的改憲只是使中國(guó)從非正常的政治狀態(tài)回歸到1954年的憲法體制而已，并未改革憲法體制。[1]此后，中國(guó)又分別在1988年、1993年和1999年對(duì)憲法作了三次小規(guī)模修正，重點(diǎn)在于從憲法上承認(rèn)和保障經(jīng)濟(jì)改革的成果、改變既有的所有權(quán)關(guān)系。然而，無(wú)論是上述的三次大改還是三次小改，都沒(méi)有觸及國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，修憲活動(dòng)的方向顯然不是限制國(guó)家的權(quán)力，而是界定個(gè)人權(quán)利、調(diào)整限制個(gè)人自由的程度和方式。

1999年3月的憲法修正案具有不可低估的意義，它雖然只是局部性改動(dòng)、也并不徹底，但在承認(rèn)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性方面邁出了關(guān)鍵的一步，由此將產(chǎn)生重要影響，使社會(huì)秩序經(jīng)歷從量變到質(zhì)變的過(guò)程。對(duì)憲法作了這樣的修正之后，個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展壯大，必然要求在司法實(shí)踐中不斷地重新定義國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系以及社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)與市民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，從而日益凸顯出憲法中的內(nèi)在矛盾，而且有可能在一定條件下導(dǎo)致體制性危機(jī)，進(jìn)而不可避免地提出更徹底的憲法改革要求。

筆者認(rèn)為，為了準(zhǔn)確把握目前中國(guó)憲法體制的特征，也為了了解今后如何在中國(guó)重建憲政，有必要認(rèn)真分析現(xiàn)行憲法的演變、特別是1988年以來(lái)關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的三個(gè)憲法修正案。依此宗旨，本文首先概述中華人民共和國(guó)憲法發(fā)展的過(guò)程、根本規(guī)范的主要內(nèi)容和問(wèn)題，并具體考察所有制方面的基本爭(zhēng)論以及試圖在意識(shí)形態(tài)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間尋找某種均衡點(diǎn)的改革措施。其次，透過(guò)權(quán)力話語(yǔ)的種種修辭來(lái)解讀在社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變遷背景中出臺(tái)的1999年憲法修正案文本，說(shuō)明它對(duì)現(xiàn)行憲法體制的影響，并揭示國(guó)家制度內(nèi)部存在著的教義性與正當(dāng)性之間的緊張和沖突。最后，通過(guò)分析異質(zhì)因素的互動(dòng)關(guān)系，展望政治改革以及重建憲政主義體制的可能性。

一、中國(guó)憲法修改的歷史回顧

1954年9月20日頒布的憲法的總綱規(guī)定:中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的國(guó)家（第1條）；國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民[2]，而人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)（第2條）。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制方面，這一憲法明確提出了通過(guò)社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義改造的方式、一步一步地消滅剝削制度、建立社會(huì)主義社會(huì)的目標(biāo)（第4條），特別強(qiáng)調(diào)了全民所有制國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位和優(yōu)先性，但同時(shí)又承認(rèn)經(jīng)濟(jì)成分的多元化，容許全民所有制的國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、集體所有制的合作社經(jīng)濟(jì)以及個(gè)體經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、私人資本主義經(jīng)濟(jì)和國(guó)家資本主義經(jīng)濟(jì)的并存（第5條、第10條）。在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，1954年憲法規(guī)定，國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋以及各種生活資料的所有權(quán)（第11條），依法保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)（第12條），但與此同時(shí)也規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定的條件對(duì)城鄉(xiāng)土地以及其他生產(chǎn)資料征收、征用或者收歸國(guó)有（第13條），并禁止任何人利用私有財(cái)產(chǎn)破壞公共利益（第14條）。憲法在關(guān)于公民的基本權(quán)利和義務(wù)這一章里還明確宣告，中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，愛(ài)護(hù)和保全公共財(cái)產(chǎn)是每一個(gè)公民的義務(wù)（第101條）。

但是，這一憲法頒布還不到一年，就掀起了農(nóng)業(yè)合作化和資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造的高潮，把原計(jì)劃到1967年才完成的社會(huì)主義改造一下子提前了12年完成[3]。此后不久，又發(fā)生了反右派斗爭(zhēng)，這場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)極大地沖擊了1954年憲法中規(guī)定的公民權(quán)利（特別是言論自由和人身自由）。一些法學(xué)家的護(hù)憲主張也受到了嚴(yán)厲批判[4]。1958年，時(shí)任上海市委宣傳部長(zhǎng)的發(fā)表了“破除資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)思想”一文，非常激進(jìn)地批判了私有財(cái)產(chǎn)、商品等價(jià)交換、雇傭關(guān)系以及其他個(gè)人權(quán)利[5]。在以后的十幾年中，中國(guó)又經(jīng)歷了所謂“”式的非理性的社會(huì)主義產(chǎn)業(yè)化、被稱為“四清”的“社會(huì)主義教育”運(yùn)動(dòng)以及“無(wú)產(chǎn)階級(jí)”等一系列社會(huì)動(dòng)蕩，終于使得1954年憲法名存實(shí)亡。

一、前言：最高法院的改革討論

戰(zhàn)后引入日本的違憲審查制度極不活躍，日本最高法院并未充分履行其“憲法守護(hù)人”的職責(zé)，這一點(diǎn)是能夠得到多數(shù)人認(rèn)同的。日本最高法院幾乎沒(méi)有在解決人權(quán)問(wèn)題和承認(rèn)新的人權(quán)方面對(duì)立法部門(mén)和行政部門(mén)起到任何指導(dǎo)作用，對(duì)于憲法第九條長(zhǎng)期采取的是可將其稱之為司法拒決的消極主義的態(tài)度，基于這樣的狀況，有必要進(jìn)行一些改革的呼聲便自然高漲起來(lái)。

就最高法院的改革，人們已提出各種構(gòu)想，主要有：對(duì)于法令違憲不能拘泥于是非黑白兩者必取其一的判斷手法，而可以考慮從技術(shù)方面的改進(jìn)著手，如開(kāi)發(fā)和活用適用違憲和合憲限定解釋等更為有彈性的憲法判斷方法；改變法官的選任程序，在由內(nèi)閣任命之前通過(guò)專(zhuān)門(mén)設(shè)立的由專(zhuān)家組成的咨詢委員會(huì)；改變法官結(jié)構(gòu)提高學(xué)者和女性的比率；或是進(jìn)行人事方面的改革，采用年輕人才降低法官的平均年齡，甚至考慮進(jìn)行有待修改憲法的根本性制度改革。

現(xiàn)在最受大家關(guān)注的是，能不能將在歐洲已成為主流的憲法法院引入日本。有關(guān)這個(gè)建議，原最高法院法官伊藤正已的倡導(dǎo)[①]和讀賣(mài)憲法修正草案[②]很有名。但對(duì)這一點(diǎn)，懷疑將德國(guó)型的憲法法院移接到日本的司法制度中能否順利地運(yùn)作下去、主張必須要考慮到建構(gòu)制度的社會(huì)背景和司法傳統(tǒng)、法官素質(zhì)的謹(jǐn)慎論[③]，以及認(rèn)為在日本、法院的活動(dòng)哪怕是積極起來(lái)，在保障人權(quán)方面也不能寄予太大希望，相反也許只會(huì)通過(guò)積極的合憲判斷來(lái)完成其維護(hù)制度之作用的戒備觀[④]仍根深蒂固。憲法法院的設(shè)立，還需要程序上的憲法修正，這也被看作是對(duì)改革產(chǎn)生躊躇的重要原因。

于是，現(xiàn)在附隨性違憲審查制度的大致框架沒(méi)有改變，不過(guò)、作為能夠使最高法院迅速而積極地行使違憲審查權(quán)的手段，法院正在討論是否有必要引進(jìn)一種制度，通過(guò)法院的裁量來(lái)限制上訴[⑤].這種提案產(chǎn)生的原因是由于最高法院將違憲審查積極度不夠歸結(jié)于負(fù)擔(dān)過(guò)重，希望能夠通過(guò)此提案來(lái)減輕最高法院的負(fù)擔(dān)，使最高法院集中精力解決憲法問(wèn)題。在這種情況下，最高法院便能維持其司法法院的性質(zhì)。與之相類(lèi)似的還包括建議最高法院采取德國(guó)式具體規(guī)范制度的提案[⑥].同樣從減輕負(fù)擔(dān)和部門(mén)分化的角度出發(fā)、也有一種提案認(rèn)為，可以在最高法院中設(shè)立專(zhuān)門(mén)解決憲法問(wèn)題的部門(mén)，使這一特別部門(mén)單獨(dú)進(jìn)行憲法審判。[⑦]這種提案與憲法法院構(gòu)思的區(qū)別在于，它并未使憲法審判機(jī)關(guān)從最高法院中完全地分離和獨(dú)立出來(lái)，而僅僅只是進(jìn)行內(nèi)部組織的改革。這大概與在聯(lián)邦法院內(nèi)設(shè)立憲法審判專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的瑞士憲法審判制度較為接近。

筆者曾在一個(gè)以司法制度改革為主題的集會(huì)中提出過(guò)一個(gè)構(gòu)想，建議能否在借鑒德國(guó)戰(zhàn)后司法改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，“即使是為了喚醒國(guó)民對(duì)司法民主化的關(guān)注也好，能否嘗試創(chuàng)設(shè)一個(gè)可以承擔(dān)憲法價(jià)值的新的司法機(jī)關(guān)”[⑧].筆者直到現(xiàn)在也沒(méi)有收回這一建議的打算，因?yàn)槟壳拔覀內(nèi)匀粦?yīng)該從德國(guó)等歐洲各國(guó)的憲法審判制度中學(xué)量的東西。不過(guò)，就讀賣(mài)憲法修正草案中的憲法法院構(gòu)思而言，盡管其表面上似乎是在模仿歐洲各國(guó)的憲法法院，但在精神和理念方面實(shí)則與之存在很大隔閡?；蛘哒f(shuō)它只是德國(guó)憲法法院制度的照搬照抄，難以成為一個(gè)能夠承擔(dān)憲法價(jià)值的新的司法機(jī)關(guān)。讀賣(mài)憲法修正草案因提出了德國(guó)式的憲法法院構(gòu)思而遭到抵觸，原因就在于日本并不十分了解憲法法院原本究竟是什么、它以那些歷史事件為背景、它的設(shè)立是基于一些怎樣的理念?，F(xiàn)在提及憲法法院，居然還有一種圖式化的理解正大行其道，以為它的本質(zhì)只是抽象性違憲審查，它的功能只是與人權(quán)保障（私權(quán)保障）相對(duì)立意義上的憲法保障。本文試圖在抽出并且更正憲法法院本質(zhì)的同時(shí)，以讀賣(mài)憲法修正草案中的憲法法院構(gòu)思為批判材料，論述日本應(yīng)從歐洲的憲法法院學(xué)習(xí)哪些東西。

1993年憲法修正案將“堅(jiān)持改革開(kāi)放”寫(xiě)入憲法，2018年憲法修正案又將“改革”寫(xiě)入憲法序言，將其明確為革命、建設(shè)、改革三個(gè)社會(huì)主義發(fā)展階段之一。這一變動(dòng)不僅宣示了國(guó)家繼續(xù)推進(jìn)和深化改革的決心，也反映出我國(guó)憲法的“改革憲法”屬性?；赝覈?guó)憲法的修改歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)憲法的修改與改革開(kāi)放具有強(qiáng)烈的正相關(guān)性，二者既是相互促進(jìn)的關(guān)系，又統(tǒng)一于憲法權(quán)威性的樹(shù)立。

一、改革開(kāi)放與憲法修改的相互促進(jìn)性

（一）改革開(kāi)放是憲法修改的動(dòng)力源泉與核心價(jià)值。1.私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了1988年修憲。十一屆三中全會(huì)以后，解放和發(fā)展生產(chǎn)力成為國(guó)家的中心任務(wù)，為了適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要和改革開(kāi)放的深入化，我國(guó)在1988年進(jìn)行了憲法修改，明確了非公經(jīng)濟(jì)的法律地位和土地的可出讓性。2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革目標(biāo)的明確推動(dòng)了1993年修憲。黨的十四大確定了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，這與憲法關(guān)于“實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的規(guī)定產(chǎn)生了直接沖突，進(jìn)而推動(dòng)了1993年憲法修正案的誕生，將憲法第十五條修改為“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，并修改了一系列相關(guān)性規(guī)定。3.經(jīng)濟(jì)體制改革的深入及政治體制改革的嘗試推動(dòng)了1999年修憲。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟(jì)，這就對(duì)政府實(shí)行依法治國(guó)提出了要求。本次憲法修正案將鄧小平理論納入憲法，并明確了“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”等改革目標(biāo)。4.新世紀(jì)的新經(jīng)驗(yàn)、新任務(wù)推動(dòng)了2004年修憲。2002年黨的十六大系統(tǒng)總結(jié)了黨的十三屆三中全會(huì)以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。本次修憲不僅將“三個(gè)代表”重要思想納入憲法，還首次將“尊重和保障人權(quán)”提升到憲法高度，并完善了土地征收、社會(huì)保障、緊急狀態(tài)等一系列制度。5.改革開(kāi)放的深入促成了2018年修憲。改革開(kāi)放的深入產(chǎn)生了許多新問(wèn)題，黨和國(guó)家的事業(yè)又有了許多新的重要變化。2018憲法修正案將“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”寫(xiě)入憲法，明確其對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)的指導(dǎo)作用。同時(shí)在健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系、推進(jìn)政治體制改革等方面也進(jìn)行了修改。（二）憲法修改為改革開(kāi)放提供保障并發(fā)揮引領(lǐng)作用。1.憲法修改及時(shí)總結(jié)了我國(guó)改革開(kāi)放的成熟經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)憲法修正案的主要內(nèi)容，不論是憲法政策性規(guī)定的變化，還是經(jīng)濟(jì)制度的變化，都是對(duì)上一階段我國(guó)改革開(kāi)放實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)。2.憲法修改為改革開(kāi)放提供了最高法律效力保障。憲法修正案一方面將改革成果納入憲法規(guī)定，另一方面將“改革開(kāi)放”直接寫(xiě)入憲法文本，為改革開(kāi)放提供了最高法律效力保障。3.憲法修改在改革開(kāi)放的持續(xù)深入中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的最終目標(biāo)通過(guò)憲法修正案的形式體現(xiàn)在憲法文本中，使憲法的內(nèi)容符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方向，提升了憲法的權(quán)威性，同時(shí)用根本大法的形式將我國(guó)社會(huì)主義的發(fā)展方向明確化，有助于憲法在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮最高引領(lǐng)作用。綜上所述，改革開(kāi)放與憲法修改之間是一種相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，改革開(kāi)放是憲法修改的動(dòng)力源泉與核心價(jià)值；另一方面，憲法修改及時(shí)總結(jié)了改革開(kāi)放的成熟經(jīng)驗(yàn)，為改革開(kāi)放提供保障并發(fā)揮引領(lǐng)作用。

二、改革開(kāi)放與憲法修改統(tǒng)一于憲法權(quán)威性的樹(shù)立

（一）憲法的修改理念、原則與方式有利于憲法穩(wěn)定性的維護(hù)。首先，基于對(duì)憲法穩(wěn)定性與權(quán)威性的尊重，我國(guó)形成了“審慎修改、循序漸進(jìn)”的憲法修改理念。在1993年修改憲法時(shí)，中共中央在《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說(shuō)明》指出：“這次憲法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些問(wèn)題今后可以采取憲法解釋的方式予以解決?！贝撕髷?shù)次憲法修正案都堅(jiān)持了這一理念，最大程度上維護(hù)了憲法的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)了憲法適應(yīng)性與穩(wěn)定性的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，我國(guó)的憲法修改原則有助于維護(hù)憲法的穩(wěn)定性。我國(guó)的憲法修改原則包括三個(gè)方面：第一，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)憲法修改的領(lǐng)導(dǎo)地位原則，有助于克服憲法修改中視野的局限性和利益訴求的復(fù)雜性，使憲法修改能真正反映民意和社會(huì)主義的發(fā)展需求。第二，堅(jiān)持民主集中制原則，充分凝聚民意，民意的廣泛性與多元化也有助于憲法穩(wěn)定性的維護(hù)。第三，堅(jiān)持部分修改、逐步修改原則，這種修改方式有利于憲法的穩(wěn)定性、連續(xù)性。最后，在憲法修改方式上，要嚴(yán)格依照法定程序修改憲法。憲法根本大法的地位要求其具有嚴(yán)格的修改程序。這有助于從程序上限制憲法的頻繁修改，維護(hù)憲法的穩(wěn)定性。（二）憲法的穩(wěn)定性在改革開(kāi)放的過(guò)程中逐步提高。1.從憲法修改頻率來(lái)看，憲法的修改頻率在降低。從1982現(xiàn)行憲法實(shí)施，到目前我國(guó)進(jìn)行了5次憲法修改。前4次憲法修改的間隔維持在5年左右，但第4次與第5次修改的間隔長(zhǎng)達(dá)14年。充分說(shuō)明我國(guó)憲法在逐步走向完善，憲法的穩(wěn)定性在逐步提高，因?yàn)橐徊糠€(wěn)定的、合理的憲法是不需要頻繁進(jìn)行修改的。2.從憲法的修改內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革趨于完善，政治體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。從憲法中關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度的條文修改來(lái)看，五次憲法修改主要涉及經(jīng)濟(jì)制度條文修改的分別是2條（1988）、6條（1993）、4條（1999）、3條（2004）、0條（2018）。這種數(shù)量上的變化，反映了在經(jīng)濟(jì)制度領(lǐng)域，我國(guó)憲法的穩(wěn)定性在逐步提高。同時(shí)，我們也看到有關(guān)政治制度改革的條文數(shù)量在大幅上升，標(biāo)志著我國(guó)政治體制改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。3.公民憲法意識(shí)的增強(qiáng)有助于憲法穩(wěn)定性的維護(hù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公民尊重和信仰憲法的意識(shí)不斷提高，從意識(shí)對(duì)物質(zhì)具有反作用的角度看，公民憲法意識(shí)的增強(qiáng)有助于維護(hù)我國(guó)憲法的穩(wěn)定性。三、新時(shí)代的改革開(kāi)放與憲法修改2018年憲法的修改表明我國(guó)政治體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，在新的改革背景下，我們應(yīng)該在正確認(rèn)識(shí)改革開(kāi)放與憲法修改的基礎(chǔ)上，吸收憲法修改過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提升憲法修改技術(shù)，使憲法穩(wěn)定性與適應(yīng)性實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。1.要正確認(rèn)識(shí)改革開(kāi)放與憲法修改間相互促進(jìn)的關(guān)系。政治體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，要求我們正確面對(duì)政治體制改革中的某些變化，即使其與憲法不一致，也不能簡(jiǎn)單地將其視為違憲而停止改革的進(jìn)程，凡是符合“三個(gè)有利于”要求的變革我們都應(yīng)鼓勵(lì)其進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，引導(dǎo)其成長(zhǎng)。同時(shí)，在改革進(jìn)入成熟期時(shí)，當(dāng)成熟的經(jīng)驗(yàn)符合“制度突破—推行全國(guó)—黨的理論—憲法文本”的邏輯時(shí)，應(yīng)將其上升為憲法規(guī)定，及時(shí)總結(jié)改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革開(kāi)放成果，指引改革開(kāi)放的進(jìn)一步發(fā)展。2.要堅(jiān)持我國(guó)憲法修改的基本理念、原則與方式。憲法的發(fā)展歷程表明它具有良好的包容性和發(fā)展性。我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持“審慎修改、循序漸進(jìn)”的修改理念，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法修改中的領(lǐng)導(dǎo)作用，堅(jiān)持依法修改、民主修改、部分修改的憲法修改原則，嚴(yán)格遵循憲法修改的法定程序，在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的變革過(guò)程中維護(hù)憲法的穩(wěn)定性。3.要發(fā)展完善憲法變遷的新方式。我國(guó)的憲法變遷主要采取憲法修改的方式，全國(guó)人大常委會(huì)尚未作出過(guò)正式的憲法解釋。在我國(guó)憲法修改仍較為頻繁的情況下，發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋職能，不僅能夠降低憲法修改的頻率、及時(shí)回應(yīng)改革開(kāi)放實(shí)踐、節(jié)省經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，對(duì)于維護(hù)憲法的穩(wěn)定性也大有裨益。4.要不斷提高憲法修改的技術(shù)水平，在改革開(kāi)放背景下使憲法修正案具備前瞻性、指引性。首先，對(duì)于變化頻率較大的制度性規(guī)定，要使之寬泛化、原則化，減少憲法文本與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)性，為憲法解釋提供空間。其次，要提高憲法修改的科學(xué)性、前瞻性，以減少修憲頻率，增強(qiáng)憲法的穩(wěn)定性。最后，要健全民眾參與憲法修改的機(jī)制。

作者:孫誠(chéng)鈺 單位:河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院

[提要]中國(guó)憲法應(yīng)當(dāng)從“改革憲法”向“憲政憲法”轉(zhuǎn)變，作者以此為基點(diǎn)，結(jié)合20年來(lái)經(jīng)驗(yàn)，討論憲法改革面臨的理論問(wèn)題。首先，憲法之根本法則由以人本和自由為核心的價(jià)值法則、張揚(yáng)人民主權(quán)的政治法則和體現(xiàn)程序理性的程序法則構(gòu)成，蘊(yùn)涵道統(tǒng)、政統(tǒng)和法統(tǒng)，是憲法合法性、權(quán)威性和穩(wěn)定性的終極來(lái)源和根基。其次，憲法作為法律應(yīng)具有的效力有賴于違憲審查和憲法訴訟，但不是憲法的一切內(nèi)容都要司法化；應(yīng)區(qū)分憲律與憲德，并按法治的要求加以識(shí)別和轉(zhuǎn)化。其三，界定違憲主體和違憲行為應(yīng)以立法模式為主兼及治理模式，人民代表大會(huì)制度下的憲法監(jiān)督要體現(xiàn)人民主權(quán)和程序理性的完好結(jié)合。最后，憲法是價(jià)值法則通過(guò)政治法則和程序法則在公共領(lǐng)域里的運(yùn)用，以約束權(quán)力和保障權(quán)利為核心；憲法改革應(yīng)圍繞憲法核心問(wèn)題，調(diào)整好國(guó)家權(quán)力與階級(jí)結(jié)構(gòu)的關(guān)系、國(guó)家權(quán)力內(nèi)部的橫向、縱向關(guān)系以及執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系；同時(shí)，轉(zhuǎn)化使用走進(jìn)權(quán)利時(shí)代過(guò)程中的積極要素，將人權(quán)概念引入憲法，并改進(jìn)權(quán)利體系和權(quán)利救濟(jì)。

關(guān)鍵詞根本法則憲政憲法效力憲法淵源權(quán)力體制權(quán)利保護(hù)

引言：憲法與改革

紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布二十周年，重溫修憲、行憲的歷程，百感交集。二十年前修憲之時(shí)，思想解放方興未艾，經(jīng)濟(jì)改革起步未久，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法治國(guó)方略皆未確立，要制定一部能行之久遠(yuǎn)的憲法，何其難也。盡管我們不能說(shuō)，修憲者們對(duì)許多基本理論問(wèn)題都有明確而且正確的答案[1]，但是，他們就一些重大而又困難的問(wèn)題所作的決斷，可謂果敢無(wú)畏，意義深遠(yuǎn)。例如，和平時(shí)期修憲之通例乃是以被修改的憲法為基礎(chǔ)，1982年修憲卻決定不以1978年憲法而以1954年憲法為基礎(chǔ)[2]；兩院制問(wèn)題提出后[3]，經(jīng)過(guò)自由討論，決定堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度[4]；1975年憲法和1978年憲法把公民權(quán)利和義務(wù)一章放在國(guó)家機(jī)構(gòu)一章之后，修憲者決意將這一章提前[5]。這類(lèi)政治決斷，吸收了中國(guó)憲政建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，獲得了廣泛的社會(huì)支持[6]，算得上重大的憲法改革。

20年來(lái)的行憲史，也是憲法的變遷史。憲法且行且改，可以說(shuō)，是一部“改革憲法”。它為認(rèn)可和推動(dòng)改革而制定，又因改革而屢屢修改?，F(xiàn)在應(yīng)考慮的問(wèn)題是，憲法不單要跟著改革的步伐走，不斷確認(rèn)和鞏固改革的成果，還要更多地引導(dǎo)改革、指導(dǎo)改革，為改革留出必要的空間，為中國(guó)社會(huì)的發(fā)展和中華文明的傳弘提供宏大而堅(jiān)固的理論和制度框架，并在必要時(shí)能夠限制改革、約束改革。從世界憲法史看，大致說(shuō)來(lái)，有三種類(lèi)型的憲法，一是“革命憲法”，一是“改革憲法”，一是“憲政憲法”[7]。“革命憲法”創(chuàng)制于奪取政權(quán)的革命時(shí)期，旨在從法律上確認(rèn)和鞏固革命成果。它的合法性基礎(chǔ)不是過(guò)去的法統(tǒng)，而是革命本身。“改革憲法”出現(xiàn)于因國(guó)家的形勢(shì)和任務(wù)發(fā)生很大變化而必須在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的廣泛領(lǐng)域推行大幅度改革的時(shí)期，旨在確認(rèn)和鞏固改革成果，維護(hù)改革所需的秩序。它在把改革成果合法化的同時(shí)，也不得不改革自身。由于改革既不同于革命又具有某種革命的意義，既依托原有體制又在很大程度上改造原有體制，所以，“改革憲法”的合法性基礎(chǔ)既是現(xiàn)有法統(tǒng)，又是改革本身。這決定了無(wú)論實(shí)體方面，還是程序方面，都在一定程度上允許違憲改革、違法改革。倘若“革命憲法”已然成功了卻合法化問(wèn)題，“改革憲法”這一過(guò)渡時(shí)期或許成為不必。“憲政憲法”出現(xiàn)于革命或改革已基本完成并確立憲政體制和法治原則之后。這個(gè)時(shí)候，不僅有憲法，而且有憲政；不僅有法律，而且有法治。憲法真正享有最高的法律權(quán)威，國(guó)家和社會(huì)管理的一切活動(dòng)，包括各方面的改革，都納入憲法和法律的軌道。一切權(quán)力危機(jī)，皆為憲法危機(jī)。一切重大改革，皆為合憲改革。“憲政憲法”既是改革的，又是守成的；既是發(fā)展的，又是穩(wěn)定的；而且，守成和穩(wěn)定的成分占居主導(dǎo)。惟其如此，憲法方可為安邦定國(guó)、長(zhǎng)治久安之基石。

拋棄以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、改革開(kāi)放的基本國(guó)策，并強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)法制，意味著中國(guó)憲法在經(jīng)歷了1975年憲法和1978年憲法的曲折后開(kāi)始從“革命憲法”向“改革憲法”轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在，我們又到了一個(gè)新的歷史關(guān)口，應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，繼續(xù)推進(jìn)憲法改革，逐步完成從“改革憲法”向“憲政憲法”的歷史性轉(zhuǎn)變。

本文作者：楊洪貴工作單位：武漢大學(xué)歷史學(xué)院

在澳大利亞的歷史上,土著是一個(gè)備受折磨、慘遭踐踏,同時(shí)又非常吸引人的少數(shù)民族。¹從白人踏上澳洲大陸起,經(jīng)過(guò)百余年的種族屠殺、種族隔離以及疾病的侵襲,到19世紀(jì)后期當(dāng)?shù)赝林丝阡J減,以至于人們普遍認(rèn)為土著是一個(gè)注定要滅亡的種族。在1900年7月9日通過(guò)的5澳大利亞聯(lián)邦憲法6的制訂過(guò)程中,澳大利亞聯(lián)邦的創(chuàng)建者們幾乎未經(jīng)討論就通過(guò)了有關(guān)土著的條款,即憲法第51條26款和第127條。第51條26款的內(nèi)容是:為了維護(hù)澳大利亞聯(lián)邦的安寧、秩序,促進(jìn)聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)家的良好治理,聯(lián)邦議會(huì)擁有對(duì)各州除土著以外的任何種族的居民制定特別法律的權(quán)力。第127條的內(nèi)容是,在統(tǒng)計(jì)澳大利亞聯(lián)邦、州以及其他地方的人口時(shí),土著居民不得計(jì)算在內(nèi)。º憲法第51條26款使澳大利亞聯(lián)邦政府放棄了對(duì)全國(guó)土著居民的責(zé)任和義務(wù),致使從澳大利亞聯(lián)邦建立到1967年憲法改革完成之間60多年里土著事務(wù)管轄權(quán)屬于各州政府,而不屬于澳大利亞聯(lián)邦政府,成為聯(lián)邦政府解決全國(guó)土著問(wèn)題的障礙;而第127條則表明,在澳大利亞白人的心目中,土著不是人,不值得計(jì)入人口之中,»土著在澳大利亞政治生活中毫無(wú)價(jià)值。澳大利亞聯(lián)邦的創(chuàng)建者們就這樣用憲法條款將土著排斥在澳大利亞社會(huì)之外,從而確立了對(duì)土著居民的制度化歧視。澳大利亞憲法有關(guān)土著的條款成為歧視土著人的標(biāo)志,不斷遭到人們的批評(píng)。20世紀(jì)50)60年代,澳大利亞白人與土著的關(guān)系日趨緊張,為土著爭(zhēng)取平等與權(quán)利的運(yùn)動(dòng)蓬勃展開(kāi),這迫使澳大利亞聯(lián)邦政府與各州政府相繼進(jìn)行改革,改善土著的地位,提高土著的待遇。1967年澳大利亞通過(guò)全民公決進(jìn)行憲法改革,修改了憲法第51條26款,賦予聯(lián)邦政府對(duì)全國(guó)土著的管轄權(quán);廢除了憲法第127條,規(guī)定將土著人口納入澳大利亞聯(lián)邦人口統(tǒng)計(jì)之內(nèi)。1967年的憲法改革被人們稱為澳大利亞白人與土著關(guān)系史(一個(gè)充滿不幸的領(lǐng)域)上非常難得的里程碑,被稱為白人與土著社會(huì)、政治關(guān)系史上的分水嶺。¹本文擬對(duì)1967年憲法改革的由來(lái)、結(jié)果及其對(duì)土著問(wèn)題的影響進(jìn)行初步探討。

一、1967年憲法改革的由來(lái)

1911年,南澳大利亞州政府把北部地區(qū)移交給澳大利亞聯(lián)邦政府。聯(lián)邦政府開(kāi)始在所轄北部地區(qū)介入土著事務(wù)。此后,社會(huì)各界就聯(lián)邦政府是否應(yīng)該對(duì)整個(gè)國(guó)家的土著事務(wù)擔(dān)負(fù)責(zé)任展開(kāi)爭(zhēng)論,并逐漸在人們的心目中形成這樣的觀念:除非聯(lián)邦政府直接干預(yù)土著事務(wù),否則土著狀況不會(huì)改變。當(dāng)年成立的澳大利亞土著保護(hù)協(xié)會(huì)就認(rèn)為,聯(lián)邦政府干預(yù)是解決土著問(wèn)題的有效途徑,是實(shí)現(xiàn)土著與其他澳大利亞人的平等、結(jié)束種族歧視的有力保障,因?yàn)樽鳛榇砣w澳大利亞人的聯(lián)邦政府擁有更多的資源。º1929年一份提交給澳大利亞聯(lián)邦政府的報(bào)告也呼吁,聯(lián)邦政府應(yīng)該承擔(dān)起保護(hù)土著幸福的責(zé)任。»鑒于此,1937年澳大利亞聯(lián)邦政府召集各州政府負(fù)責(zé)土著事務(wù)的官員開(kāi)了第一次關(guān)于土著問(wèn)題的全國(guó)性會(huì)議。在沒(méi)有全國(guó)土著管轄權(quán)的情況下,澳大利亞聯(lián)邦政府開(kāi)始在土著事務(wù)上尋求各州政策的協(xié)調(diào)。二戰(zhàn)爆發(fā)后,為了補(bǔ)充軍隊(duì)和后方的勞動(dòng)力,澳大利亞政府招募土著。到1945年9月,大約有3000名土著和托雷斯海峽島民在軍隊(duì)中服務(wù),還有一些人受雇于準(zhǔn)軍事組織。¼由于勞動(dòng)力缺乏,澳大利亞聯(lián)邦政府開(kāi)始重視土著事務(wù)。為戰(zhàn)時(shí)需要,柯廷政府(1941)1945年)要求聯(lián)邦政府接管14項(xiàng)權(quán)力,其中就包括管理全國(guó)土著的權(quán)力,并要求修改憲法第51條26款的內(nèi)容。1944年澳大利亞就是否同意聯(lián)邦政府接管這14項(xiàng)權(quán)力舉行了全民公決,但公決要求選民要么全部贊成,要么全部反對(duì)。由于這14項(xiàng)權(quán)力有的是相互對(duì)立的,結(jié)果公決失敗,修改憲法第51條26款的愿望也落空了。½盡管如此,這次公決使越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注土著問(wèn)題,成為二戰(zhàn)后澳大利亞憲法改革運(yùn)動(dòng)興起的前奏。二戰(zhàn)后澳大利亞的土著問(wèn)題越來(lái)越成為國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)之一,憲法有關(guān)土著的條款顯得越來(lái)越不合時(shí)宜,要求修改憲法的呼聲越來(lái)越高。其主要原因是:首先,基于對(duì)土著的了解和認(rèn)識(shí)的加深,越來(lái)越多的澳大利亞人同情土著的悲慘遭遇,并要求改變土著的狀況。二戰(zhàn)后隨著廣播、電視的普及,人們可以更為便捷地了解有關(guān)土著的狀況;加之20世紀(jì)50年代汽車(chē)在澳大利亞人中開(kāi)始普及,人們有能力和有機(jī)會(huì)進(jìn)入土著居住區(qū)。這些因素客觀上為澳大利亞白人更好地了解土著的狀況提供了條件。而一些土著活動(dòng)家和熱心土著事務(wù)的進(jìn)步人士對(duì)土著狀況的積極披露,更加引起了人們的注意。人類(lèi)學(xué)家如拉德克利布朗和阿道夫斯耶爾金等皆撰文真實(shí)地介紹土著居民的狀況,呼吁政府提高土著的地位,要求政府改變歧視土著的政策,并號(hào)召全國(guó)關(guān)心土著,要求給予他們更好的受教育機(jī)會(huì),以改善他們的生活環(huán)境。人類(lèi)學(xué)家唐納德湯姆遜曾經(jīng)長(zhǎng)期研究土著居民的生活,他于1949年在墨爾本的5先驅(qū)報(bào)6上發(fā)表文章指出,那些沒(méi)有見(jiàn)過(guò)北部領(lǐng)土、西澳大利亞和昆士蘭畜牧場(chǎng)土著的人,是很難想像土著生活境遇的全部悲慘情形的。¹1949年10月5星期日先驅(qū)報(bào)6曾刊登倫德?tīng)柲翈熡嘘P(guān)土著狀況的報(bào)道:大城市里沒(méi)有土著人,某些州甚至把他們限制在6英里以外,不許進(jìn)入城市。購(gòu)買(mǎi)必需品時(shí),要到供應(yīng)土著和貧民的專(zhuān)門(mén)商店購(gòu)買(mǎi)。酒吧、舞廳和游泳池完全禁止土著進(jìn)入。在20世紀(jì)50)60年代,土著活動(dòng)家費(fèi)斯班德勒(FaithBandler)就以親身經(jīng)歷向人們控訴種族歧視給土著帶來(lái)的巨大痛苦。»1957年澳大利亞土著協(xié)會(huì)(AAF)的一位秘書(shū)艾琳邁克雷斯(IreneMcllwraith)被派往沃爾格特(Walgett),調(diào)查那里發(fā)生的種族沖突,她對(duì)當(dāng)?shù)赝林鴺O為貧困和備受歧視的狀況感到非常驚訝。后來(lái)她根據(jù)自己在土著居住區(qū)的所見(jiàn)所聞寫(xiě)了一份反映土著悲慘狀況的報(bào)告,并分別呈交新南威爾士州和聯(lián)邦政府的官員、政黨領(lǐng)袖、議員等并提供給報(bào)社,引起了很大的反響。¼其次,隨著二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,白人與土著的交往日益增多,由此導(dǎo)致白人與土著關(guān)系緊張。土著與白人的紛爭(zhēng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是越來(lái)越多的土著從保留地和其傳統(tǒng)的居住區(qū)遷到非土著社區(qū)的邊緣居住下來(lái),這引起了白人的不滿和擔(dān)心,他們害怕土著的到來(lái)會(huì)影響自己的生活,因而要求聯(lián)邦政府在國(guó)家層面上加強(qiáng)對(duì)土著事務(wù)的管理,尤其是對(duì)土著跨越州界遷移的管理。南澳大利亞州首席檢察官鄧斯坦(Dunstan)就曾抱怨:大量土著從北部地區(qū)流入南澳,聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)。0½另一方面,隨著二戰(zhàn)后澳大利亞礦業(yè)和牧業(yè)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)深入到以傳統(tǒng)方式生存的土著地區(qū),對(duì)土著的生存構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。為保護(hù)自身利益,土著開(kāi)始起來(lái)斗爭(zhēng)。例如,從20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始,澳大利亞北部的土著團(tuán)體開(kāi)始行動(dòng)起來(lái),保衛(wèi)他們的土地免受采礦公司的侵害;南方各州的土著亦為擁有傳統(tǒng)的保留地而斗爭(zhēng)。¾在昆士蘭和北部地區(qū),采礦公司不斷深入土著的保留地和基督教傳教團(tuán)所在地,也引發(fā)了一系列圍繞土地權(quán)問(wèn)題而展開(kāi)的斗爭(zhēng)。1963年北方伊爾卡拉地區(qū)(Yirrkala)的約格人(Yolng)就向聯(lián)邦政府提交了一份樹(shù)皮請(qǐng)?jiān)畷?shū),抗議采礦公司占據(jù)他們的土地。¿在這些紛爭(zhēng)中,土著問(wèn)題日益成為人們必須面對(duì)的重要問(wèn)題。再次,國(guó)際社會(huì)反種族歧視的運(yùn)動(dòng)對(duì)澳大利亞的土著問(wèn)題產(chǎn)生了重大影響。1948年12月10日,聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了5世界人權(quán)宣言6,其中第二條規(guī)定:人人有資格享受本宣言所載的一切權(quán)利和自由,不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別。0¹聯(lián)合國(guó)有關(guān)人權(quán)的基本原則成為指導(dǎo)澳大利亞土著為維護(hù)自身權(quán)益而斗爭(zhēng)的思想武器,同時(shí)聯(lián)合國(guó)還成為土著給聯(lián)邦政府施加壓力的合法渠道。著名土著事務(wù)活動(dòng)家杰西斯特里特(JessieStreet)曾經(jīng)希望通過(guò)英國(guó)反奴隸制協(xié)會(huì)向聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的人權(quán)委員會(huì)申訴澳大利亞土著的人權(quán)問(wèn)題,但遭到多方阻撓,未能如愿。為了直接與聯(lián)合國(guó)接觸,后來(lái)史瑞特主張建立全國(guó)性的澳大利亞土著機(jī)構(gòu)并得到人們的支持,º并于1958年2月成立聯(lián)邦土著進(jìn)步理事會(huì)(FCAA)。全國(guó)性土著機(jī)構(gòu)的建立為澳大利亞土著與國(guó)際社會(huì)的接觸提供了方便。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力,1969年澳大利亞土著代表團(tuán)最終到達(dá)紐約,向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)直接提交了關(guān)于澳大利亞土著狀況的報(bào)告。國(guó)際社會(huì)也開(kāi)始關(guān)注澳大利亞土著的命運(yùn)。1945年舊金山會(huì)議上,澳大利亞被列入種族主義陣營(yíng)0。1949年蘇聯(lián)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)A維辛斯基在聯(lián)大特別政治會(huì)議上揭露澳大利亞對(duì)土著的暴政和土著的悲慘狀況,呼吁國(guó)際社會(huì)對(duì)其予以關(guān)注。»1952年聯(lián)合國(guó)大會(huì)總務(wù)委員會(huì)則把澳大利亞的同化政策與南非的種族隔離政策相提并論,一起列入議事日程,二者在大會(huì)上受到同聲譴責(zé),如一些非洲國(guó)家把澳大利亞說(shuō)成是亞洲的南非0。1963年6月聯(lián)合國(guó)托管理事會(huì)會(huì)議上,蘇聯(lián)代表直接批評(píng)澳大利亞代表,指出澳大利亞憲法第127條就是歧視土著的最好證據(jù)。¼有鑒于此,在20世紀(jì)50年代后期尤其是60年代,澳大利亞聯(lián)邦和各州政府開(kāi)始把土著問(wèn)題提上議事日程,并開(kāi)始廢除有關(guān)歧視性的法律和給予土著相應(yīng)的權(quán)利、待遇。1962年澳大利亞聯(lián)邦取消了對(duì)土著選舉權(quán)的限制,1966年取消了對(duì)土著社會(huì)保障的限制并在同年簽署了5關(guān)于消除各種形式的種族歧視的國(guó)際公約6。½各州政府也積極響應(yīng),1962年南澳州通過(guò)的5土著事務(wù)法6成為州政府放棄對(duì)土著生活實(shí)行家長(zhǎng)制控制的開(kāi)始,西澳州和昆士蘭州也分別于1962年和1965年給予了土著選舉權(quán)。1965年南澳州政府明確表示放棄同化政策,實(shí)施一體化政策,成為全國(guó)土著政策轉(zhuǎn)變的信號(hào)。1966年南澳州通過(guò)5禁止歧視法6,禁止基于種族或者膚色的歧視和偏見(jiàn)。¾這些改革成為澳大利亞憲法改革的先導(dǎo)。與此同時(shí),澳大利亞國(guó)內(nèi)各派政治勢(shì)力對(duì)憲法改革的緊迫性的認(rèn)識(shí)日益加深。1962年工黨議員金比茲利(KimBeazlay)極力主張廢除憲法第127條和修改憲法第51條26款,立即在議會(huì)和聯(lián)邦政府內(nèi)部產(chǎn)生反響?？偫砻舷雇鈴U除憲法第127條,但不同意修改憲法第51條26款。他認(rèn)為單獨(dú)為土著立法是對(duì)其他澳大利亞人的歧視。1965年澳大利亞聯(lián)邦政府向議會(huì)提交一項(xiàng)憲法改革議案,該議案提出廢除憲法第127條,而憲法第51條26款維持不變。議會(huì)通過(guò)了這個(gè)議案,但沒(méi)有采取進(jìn)一步的措施即實(shí)施憲法改革的必要步驟)))全民公決。最終該議案的設(shè)想未能實(shí)現(xiàn)。1966年霍爾特(Holt)政府上臺(tái)后順應(yīng)潮流,于1967年3月提出了修改憲法議案,該議案要求廢除憲法第51條26款中除土著種族以外0的語(yǔ)句和憲法第127條,并確定于1967年5月27日進(jìn)行全民公決。這個(gè)議案得到了澳大利亞社會(huì)各界的支持和歡迎,政治家、進(jìn)步社團(tuán)、民主人士、報(bào)刊和其他媒體紛紛表示贊同,力陳憲法改革的重要性和必要性,呼吁澳大利亞人投票支持。

二、1967年全民公決的結(jié)果及存在的問(wèn)題

1967年5月27日澳大利亞就有關(guān)土著問(wèn)題的憲法修正案如期舉行全民公決。該憲法修正案試圖授權(quán)聯(lián)邦政府做到兩點(diǎn),即:為全國(guó)的土著立法和將土著人口納入人口統(tǒng)計(jì)之中。全民公決向選民提出的問(wèn)題是:你是否贊成修改憲法,廢除有關(guān)土著的條款,以便在統(tǒng)計(jì)人口時(shí)把土著計(jì)入其中?公決結(jié)果令人振奮,所有州對(duì)該憲法修正案的支持率都很高,全國(guó)以接近90%的支持率通過(guò)了該憲法修正案(見(jiàn)表1)。公決成功對(duì)于20世紀(jì)50年代以來(lái)一直致力于憲法改革以謀求改變土著地位的人們來(lái)說(shuō),無(wú)疑是一次巨大的勝利。同時(shí),我們也要看到,在這次憲法改革勝利的背后也存在著很多隱憂,它們預(yù)示著憲法改革雖已完成,但要想實(shí)現(xiàn)土著與白人的真正平等,還有很長(zhǎng)的路要走。首先,這次全民公決雖以高票獲得通過(guò),但澳大利亞白人社會(huì)對(duì)土著的接納程度依然有限。在對(duì)憲法改革議案的公決中,澳大利亞人的熱情普遍高漲,并最終以非常高的支持率通過(guò)了憲法改革議案。但是在1967年5月27日舉行的全民公決中,土著人口多的地方,人們多投票反對(duì)憲法改革;而城市和土著人口少的地方,人們多投票支持憲法改革。¹具體來(lái)看,土著人口比例較小的塔斯馬尼亞、維多利亞和新南威爾士的支持率超過(guò)或接近90%;而土著人口比例比較大的西澳、昆士蘭和南澳的支持率相對(duì)要低一些,其中西澳最低,僅為78.84%,反對(duì)者竟占18.56%。支持憲法改革的人們絕大多數(shù)是那些很少(或者根本就沒(méi)有)與土著接觸或一起生活過(guò)的人;而那些經(jīng)常與土著接觸,必須和土著交往的生活在農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)的人們卻不樂(lè)意這樣做。還需要指出的是,在1967年全民公決中,北部地區(qū)和首都直轄區(qū)的居民未能參加投票,參與投票的只是6個(gè)州的選民而已。而當(dāng)時(shí)北部地區(qū)的人口大約有7萬(wàn)多,僅土著人口就有2.1萬(wàn),¹約占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘?3。所以,北部地區(qū)和首都直轄區(qū)的居民對(duì)無(wú)法在關(guān)系切身利益的問(wèn)題上表達(dá)意見(jiàn)極為憤怒。就在投票當(dāng)天,他們?cè)诎愃顾故菲樟炙?AliceSprings)舉行了一次抗議示威游行活動(dòng)。º可見(jiàn),澳大利亞白人社會(huì)對(duì)土著的偏見(jiàn)依然很深、對(duì)土著的接納程度依然非常有限。而且,偏偏是那些經(jīng)常與土著打交道的人們不接納土著,甚至許多有善良愿望的白人,一旦真要他們與土著做鄰居,則又難免憂心忡忡。»這反映出一個(gè)更深層次的問(wèn)題,即:澳大利亞白人雖然在道義和法律上認(rèn)可了土著的存在,但在心理上、在現(xiàn)實(shí)生活中卻不愿意接受土著。其次,各派政治勢(shì)力普遍支持憲法改革,但執(zhí)政黨(自由黨)與反對(duì)黨(工黨)及民間團(tuán)體支持憲法改革的出發(fā)點(diǎn)有所不同。自由黨聯(lián)邦政府進(jìn)行憲法改革的主要出發(fā)點(diǎn)是應(yīng)對(duì)國(guó)際壓力,而不是真正從內(nèi)部改善土著的處境。這與反對(duì)黨和民間團(tuán)體將憲法改革等同于聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全國(guó)土著事務(wù)、切實(shí)促進(jìn)土著處境快速改善的愿望形成對(duì)比。這也是公決成功后五年里澳大利亞聯(lián)邦政府在土著事務(wù)方面無(wú)所作為的重要原因。隨著國(guó)際交往的日益廣泛,土著政策成為澳大利亞參與國(guó)際交往的重大障礙。在冷戰(zhàn)格局下,當(dāng)澳大利亞充當(dāng)美國(guó)的伙伴、為美國(guó)對(duì)抗蘇聯(lián)而吶喊助威時(shí),才發(fā)現(xiàn)自己由于歧視土著而處于尷尬之中0;¼種族主義的壞名聲使澳大利亞的國(guó)際影響力也大打折扣,在今天種族主義被明確地歸類(lèi)為一種疾病的世界上,澳大利亞因?yàn)樗陌装恼叨秤蟹N族主義的壞名聲。我們參加國(guó)際上的討論,提高我們的嗓音時(shí))))在保衛(wèi)人權(quán)、維護(hù)人類(lèi)福利方面,我們應(yīng)該大聲疾呼)))我們的發(fā)言由于整個(gè)大陸遍布著成千上萬(wàn)蜷縮在垃圾堆上的被歧視,被壓迫的人民而變得一文不值。0½在推進(jìn)憲法改革的過(guò)程中,孟席斯和霍爾特當(dāng)政時(shí)所考慮的主要是如何緩解國(guó)際社會(huì)的壓力,如何消除國(guó)際社會(huì)譴責(zé)澳大利亞種族主義政策的口實(shí)。1965年澳大利亞聯(lián)邦政府提出廢除憲法第127條的議案,當(dāng)時(shí)孟席斯在議會(huì)中說(shuō)道:憲法第127條與我們國(guó)家的形象完全不協(xié)調(diào)。0¹1967年5月26日,即就憲法修正案進(jìn)行全民公決的前一天,霍爾特在呼吁選民支持改革的講話中就說(shuō)道:除非我們對(duì)憲法改革表示支持,否則就會(huì)破壞澳大利亞的形象和聲譽(yù),使世界各地渴望公正的人們對(duì)澳大利亞另眼相看。這說(shuō)明,當(dāng)時(shí)澳大利亞聯(lián)邦政府進(jìn)行憲法改革在相當(dāng)大的程度上是迫于國(guó)際社會(huì)的壓力,而不是真正出于澳大利亞社會(huì)追求民主、平等以創(chuàng)建現(xiàn)代文明國(guó)家的內(nèi)在沖動(dòng)。于是,1967年憲法改革成了當(dāng)時(shí)澳大利亞聯(lián)邦政府向國(guó)際社會(huì)表明自己的立場(chǎng)、消除國(guó)際壓力,以利國(guó)際交往的一種手段。因此,孟席斯和霍爾特政府對(duì)改善土著的地位并不熱心。孟席斯政府在1965年提出了廢除憲法第127條的議案,并獲得了議會(huì)通過(guò),但卻不按照修改憲法程序的要求進(jìn)行全民公決。霍爾特在全民公決時(shí)就清楚地指出:聯(lián)邦政府沒(méi)有計(jì)劃發(fā)揮新的作用,或者在土著政策方面進(jìn)行新的變革。»憲法改革成功后,霍爾特政府成立了一個(gè)小小的辦公室)))土著事務(wù)辦公室(OfficeofAboriginalAffairs)。該辦公室是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu),最初僅有3名工作人員,主要是調(diào)查和確定土著最緊迫的需要。1967年11月,澳大利亞聯(lián)邦政府又成立了由HG庫(kù)姆斯為主席的土著事務(wù)理事會(huì)(CouncilforAboriginalAffairs),協(xié)助土著事務(wù)辦公室的工作。¼1968年,時(shí)任總理約翰戈頓認(rèn)為,土著問(wèn)題與白人失業(yè)和貧困問(wèn)題沒(méi)有什么差別,并在當(dāng)年7月12日于墨爾本召開(kāi)的聯(lián)邦與各州土著事務(wù)負(fù)責(zé)人會(huì)議上指出,聯(lián)邦土著事務(wù)辦公室與聯(lián)邦土著事務(wù)理事會(huì)的主要任務(wù)是向各州提供資金、信息支持,與各州政府密切合作,通過(guò)各州政府的組織機(jī)構(gòu)來(lái)處理土著事務(wù)。½可見(jiàn),聯(lián)邦政府并不急于承擔(dān)起管理全國(guó)土著事務(wù)的職責(zé),而是依然寄希望于各州政府。在1967年公決成功后的5年時(shí)間里,澳大利亞聯(lián)邦政府并沒(méi)有真正擔(dān)負(fù)起對(duì)土著的責(zé)任和義務(wù),土著的生活依然處在各州政府的控制之下,土著的處境也沒(méi)有明顯的改善。土著雖然名義上已成為澳大利亞的公民,但是他們依然沒(méi)有完全的公民權(quán),以至于被稱為沒(méi)有權(quán)利的公民0(citizenwithoutrights),他們被剝奪了自由交往的權(quán)利,法律依然限制他們?cè)谝恍┏擎?zhèn)及附近進(jìn)行活動(dòng)。¾與澳大利亞聯(lián)邦政府相反,反對(duì)黨和民間團(tuán)體及進(jìn)步人士卻普遍將憲法改革與聯(lián)邦政府切實(shí)負(fù)責(zé)土著事務(wù)、切實(shí)改善土著處境聯(lián)系起來(lái)。反對(duì)黨領(lǐng)袖惠特拉姆就認(rèn)為,憲法改革會(huì)使聯(lián)邦政府為土著)))這個(gè)國(guó)家中一群被貧困和疾病包圍的人們)))真正做點(diǎn)事情,至少可以用整個(gè)國(guó)家的資源來(lái)改善土著的生存狀況。¿他還認(rèn)為,如果公決以絕對(duì)多數(shù)通過(guò),聯(lián)邦政府就應(yīng)該立即采取行動(dòng)解決土著問(wèn)題。À在呼吁民眾支持憲法改革的過(guò)程中,各種報(bào)刊也表達(dá)了同樣的期望。1967年5月下旬5時(shí)代報(bào)6載文稱,憲法改革會(huì)為改善土著的健康、教育和住房狀況鋪平道路,會(huì)給土著過(guò)正常人生活的機(jī)會(huì)。5悉尼先驅(qū)晨報(bào)6載文指出,憲法改革的目標(biāo)就是給予聯(lián)邦政府確切的權(quán)力,以為處在困境中的土著提供切實(shí)的幫助。聯(lián)邦土著與托雷斯海峽島民進(jìn)步理事會(huì)(FCAATSI)把聯(lián)邦政府對(duì)土著事務(wù)擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任說(shuō)成是公決的必然結(jié)果。作為該理事會(huì)新南威爾士負(fù)責(zé)人之一的菲斯班德勒認(rèn)為,修改憲法和給予聯(lián)邦政府以責(zé)任,土著就會(huì)獲得平等的權(quán)利和公平的機(jī)會(huì)。1967年5月19日摩根蓋洛普一次民意測(cè)驗(yàn)結(jié)果表明,絕大多數(shù)受調(diào)查的人認(rèn)為,憲法改革必然給予土著平等的機(jī)會(huì),并改善他們的處境。¹反對(duì)黨和民眾認(rèn)識(shí)到了土著問(wèn)題的緊迫性,他們中的多數(shù)是從真正改善土著地位的愿望出發(fā)去支持憲法改革的。盡管在1967年憲法改革中執(zhí)政的自由黨和反對(duì)黨的出發(fā)點(diǎn)不同,但在大方向上是一致的,即都贊成憲法改革,這也是1967年全民公決以絕對(duì)多數(shù)通過(guò)的原因。

本文作者：宛融志工作單位：廣東省公安司法管理干部學(xué)院

一、問(wèn)題的提出

由于我們學(xué)院自身的特點(diǎn),決定了我們學(xué)院在培養(yǎng)對(duì)象和培養(yǎng)目標(biāo)上呈現(xiàn)了多元化的態(tài)勢(shì),相應(yīng)地,也就要求我們教學(xué)方式的多元化,在這樣一種頗具特色的教學(xué)環(huán)境中,如何改進(jìn)教學(xué)方‘法,提高教學(xué)質(zhì)量,從而培養(yǎng)出一批又一批理論功底扎實(shí),同時(shí)有能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的法律專(zhuān)業(yè)人才,是我們一直想要研究的課題。憲法學(xué)作為法學(xué)基礎(chǔ)理論學(xué)科,是所有法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生必修的一門(mén)課程在多年的教學(xué)實(shí)踐中,我們發(fā)現(xiàn):不同的教學(xué)對(duì)象,或同一教學(xué)對(duì)象對(duì)不同的知識(shí)點(diǎn),學(xué)生們?cè)谡n堂上的反應(yīng)很不一樣,這種情形在公專(zhuān)法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生中表現(xiàn)的尤為突出。經(jīng)過(guò)課后與學(xué)生交談,我們才知道,原來(lái)學(xué)生們存在著喜“新”厭州日”的心理,一些公專(zhuān)法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生認(rèn)為,大一憲法學(xué)課程中相當(dāng)一部分內(nèi)容,在他們高三學(xué)習(xí)《政治常識(shí)》時(shí),已經(jīng)有所接觸,這部分內(nèi)容對(duì)他們而言.缺乏新意,甚至有“炒冷飯”的感覺(jué),現(xiàn)在他們希望老師講授一些過(guò)去沒(méi)有涉獵過(guò)的嶄新的內(nèi)容經(jīng)過(guò)一番了解,我們產(chǎn)生了一系列的疑問(wèn):究竟他們當(dāng)中對(duì)憲法學(xué)這種喜“新”厭“舊”心理的普遍程度如何?大一的憲法學(xué)與高三的《政治常識(shí)》的內(nèi)容是否有所雷同?學(xué)生對(duì)這些內(nèi)容的掌握到了什么程度了為了解釋我們心中的疑惑,更為了有的放矢地改變我們的教學(xué)方法,調(diào)整教學(xué)內(nèi)容.以期達(dá)到更佳的教學(xué)效果,我們組織了憲法學(xué)教學(xué)問(wèn)卷調(diào)查,想籍此作為我們探究憲法學(xué)教學(xué)改革,以及憲法學(xué)考試改革的必要性及其有效性的切人點(diǎn).

二、關(guān)于憲法學(xué)的課程體系和內(nèi)容

學(xué)科體系是理論知識(shí)的結(jié)構(gòu)和排列次序,以便學(xué)者有序地開(kāi)展學(xué)習(xí)、研究,對(duì)本學(xué)科有一個(gè)全面的、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)憲法學(xué)作為一門(mén)課程,同其他學(xué)科一樣,有著自己的學(xué)科體系作為2以〕2級(jí)公專(zhuān)法學(xué)專(zhuān)業(yè)的憲法學(xué)教材,是北京大學(xué)出版社出版,由魏定仁上編的憲法學(xué),該書(shū)的學(xué)科體系是:全書(shū)共十章,第一、二章主要論述r“憲法的概論、憲法的歷史發(fā)展”:第三、四章講述“國(guó)家性質(zhì)、國(guó)家形式”;第五章闡述“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”;第六章講述“中央國(guó)家機(jī)關(guān)”;第七、八、九、十章分別闡述“我國(guó)的地方制度、司法制度、選舉制度、政黨制度”等問(wèn)題大多數(shù)學(xué)生認(rèn)為憲法學(xué)的課程內(nèi)容與高三的政治常識(shí)有所雷同.究竟有多少內(nèi)容是雷同的呢?我們對(duì)大一的憲法學(xué)和學(xué)生在高三的《政治常識(shí)》這兩門(mén)課的課程體系和內(nèi)容比較分析,我們可以從中發(fā)現(xiàn):()從課程體系土_看,憲法學(xué)中的‘國(guó)家性質(zhì)”、‘國(guó)家形式”、“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”、‘中央國(guó)家機(jī)關(guān)”、“地方制度”、“選舉制度”和“政黨制度”這幾章都分別在高三《政治常識(shí)》中出現(xiàn)過(guò),歸具體章節(jié)詳略不同因此,憲法學(xué)課程的大部分內(nèi)容的確與高二的《政治常識(shí)》有相同之處(一少?gòu)木唧w內(nèi)容來(lái)看,憲法學(xué)作為法學(xué)的一門(mén)獨(dú)立學(xué)科,是以憲法理論、憲法歷史發(fā)展以及由憲法所規(guī)范的國(guó)家制度和原則為研究對(duì)象的一門(mén)科學(xué),當(dāng)然,憲法學(xué)在研究本[fiJ憲法的同時(shí),也研究外國(guó)的憲法與憲政制度。但由于憲法學(xué)是以中國(guó)憲法為主要的研究對(duì)象,因此,憲法學(xué)的內(nèi)容主要是反映和闡明憲法典的內(nèi)容?？偟膩?lái)看,無(wú)論在體系結(jié)構(gòu)方面或者在主要內(nèi)容力-面,憲法學(xué)同作為國(guó)家根本法的憲法典之間,既相重合,又互有區(qū)別重合的是基本內(nèi)容,不重合的是非基本內(nèi)容而政治常識(shí)則是側(cè)重于對(duì)憲法典中的有關(guān)內(nèi)容加以常識(shí)性的介紹,因此,憲法學(xué)中的“憲法概論”、“憲法的歷史發(fā)展”、“司法制度”、“國(guó)旗、國(guó)微、國(guó)歌和首都”和“最高人民法院和最高人民檢察院”等內(nèi)容,都是政治常識(shí)所沒(méi)有的_盡管在表面上憲法學(xué)課程天部分內(nèi)容與高三的政治常識(shí)有所雷同,但是,憲法學(xué)所體現(xiàn)出的理論深度和系統(tǒng)性,都是高中階段的政治常識(shí)所無(wú)法比擬的況且,大學(xué)課程設(shè)置的目的,是使學(xué)生受到系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練,使知識(shí)徽增加,知識(shí)面拓寬)同時(shí),憲法學(xué)作為法學(xué)專(zhuān)業(yè)的基礎(chǔ)學(xué)科,是學(xué)好部門(mén)法的基礎(chǔ),因此,學(xué)生不僅要掌握憲法學(xué)有關(guān)的基本知識(shí)、基本概念和基本理論,認(rèn)識(shí)憲法產(chǎn)生和發(fā)展的一般規(guī)律,領(lǐng)會(huì)和掌握我國(guó)憲法的基本精神和具體規(guī)范,而且還要學(xué)會(huì)運(yùn)用基本知識(shí)和基本理論分析和解決問(wèn)題的能力,從而為學(xué)好法學(xué)的其他學(xué)科打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ).

三、關(guān)于學(xué)生了解憲法學(xué)內(nèi)容的情況

摘要：國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大改革，應(yīng)當(dāng)于憲、于法有據(jù)。目前，國(guó)家監(jiān)察體制改革在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已在全國(guó)推開(kāi)。這一改革整合了我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)察資源，建立了一個(gè)集中、統(tǒng)一、高效、權(quán)威的新國(guó)家機(jī)構(gòu)監(jiān)察委員會(huì)。從憲法學(xué)角度來(lái)看，這項(xiàng)重大改革的憲法依據(jù)還不充分，一些具體的舉措在合憲性上也存在值得商榷之處，需要通過(guò)修憲、修法和立法等方式來(lái)使改革在正當(dāng)性上更為充分，在合憲性上無(wú)可挑剔。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察體制改革;憲法;監(jiān)察委員會(huì)

繼2016年12月25日全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在北京、山西、浙江三省市開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作之后，黨的報(bào)告又明確提出“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)”，2017年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下稱《決定》），2017年11月7日，《監(jiān)察法（草案）》公開(kāi)征求意見(jiàn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革正在全國(guó)穩(wěn)步有序推開(kāi)。國(guó)家監(jiān)察體制改革設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)這一新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”這一政治改革目標(biāo)的重大決斷，其重要程度和對(duì)未來(lái)的深遠(yuǎn)影響不言而喻。從憲法學(xué)的角度來(lái)看，監(jiān)察體制改革所涉問(wèn)題多是憲法問(wèn)題，其中監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是否合憲以及如何合憲等是諸多問(wèn)題之關(guān)鍵所在，也是監(jiān)察體制改革順利推進(jìn)的前提，需要對(duì)其進(jìn)行審慎的思考并找到妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方法。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)必要性

監(jiān)察制度在我國(guó)有悠久的歷史，獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)古已有之。中國(guó)共產(chǎn)黨充分發(fā)揮人民監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，對(duì)我國(guó)的監(jiān)察制度作了進(jìn)一步創(chuàng)新，創(chuàng)造性地將黨內(nèi)紀(jì)檢制度和行政監(jiān)察制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)［1］，構(gòu)建了“三駕馬車(chē)”的模式，即“黨紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充”［2］，三個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)既分工合作又相對(duì)獨(dú)立。我國(guó)這一套“三駕馬車(chē)”的監(jiān)察體系是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)的，是憲法中監(jiān)督原則的體現(xiàn)。而西方的政治架構(gòu)以“三權(quán)分立”為基本原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能隸屬于立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)，并不能獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)以與立法、司法、行政三權(quán)并列。我國(guó)這套監(jiān)察制度極具自身特色，然在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，仍有若干不足之處需要改進(jìn)。（一）紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公權(quán)限不清，“雙規(guī)”合憲性存疑。黨的十四大后，我國(guó)確立了紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公的體制。二者雖是合署辦公，但分屬黨政系統(tǒng)，性質(zhì)不同，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以《行政監(jiān)察法》為根據(jù)對(duì)同級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督，紀(jì)檢機(jī)關(guān)則依照黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督同級(jí)黨委。在反腐敗等工作實(shí)踐中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)作用不斷提升，其權(quán)力也隨之?dāng)U張，常以紀(jì)律處分替代行政責(zé)任，混同違紀(jì)責(zé)任和違法責(zé)任，致使紀(jì)檢和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)二者權(quán)限不清。這一方面導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)關(guān)案件數(shù)量激增，承擔(dān)更多職能，另一方面又導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)部分職能空心化，威信受損。此外，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制在黨紀(jì)與國(guó)法的銜接上也存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)為“雙規(guī)”這一措施在合憲性上存疑，理論上對(duì)此問(wèn)題已經(jīng)多有討論，主要意見(jiàn)包括這樣幾個(gè)方面。首先，實(shí)踐中，通常是紀(jì)檢機(jī)關(guān)先一步介入國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪中進(jìn)行調(diào)查，然后決定是否進(jìn)入司法程序，此舉對(duì)司法的公信力無(wú)疑是有損害的；其次，“雙規(guī)”是對(duì)被調(diào)查人員人身自由的限制，且其沒(méi)有明確的期限，很顯然違反了《立法法》中“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律”的規(guī)定；最后，“雙規(guī)”期間，被調(diào)查人員不享有會(huì)見(jiàn)律師、通信等權(quán)利，所獲取的證據(jù)也被認(rèn)為是非法證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除，致使移送后，檢察機(jī)關(guān)很難通過(guò)其他途徑獲取有價(jià)值的證據(jù)，辦案難度大大增加。（二）行政監(jiān)察獨(dú)立性不高，內(nèi)部監(jiān)督效率低下。《行政監(jiān)察法》中明確了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事、經(jīng)費(fèi)、考核等事務(wù)上主要是受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性不高，因而行政監(jiān)察演變成了監(jiān)督者受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)的格局，這種監(jiān)督必然是低效的。雖然對(duì)此曾進(jìn)行過(guò)改革，但無(wú)論是“派駐統(tǒng)管”機(jī)制，還是“巡視”機(jī)制，都未能根本性清除雙重領(lǐng)導(dǎo)體制所帶來(lái)的不利影響［3］。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍受制于其性質(zhì)和職權(quán)，僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋，屬于內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督。從監(jiān)察過(guò)程上看，決策、執(zhí)行和監(jiān)督都憑一已之力完成，缺少對(duì)權(quán)力的必要制約，因而監(jiān)督的成本高，但效率卻往往比較低下。（三）檢察監(jiān)督本質(zhì)上是同體監(jiān)督，有效性不足。檢察院的性質(zhì)在憲法文本中被表述為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職權(quán)除檢察權(quán)之外，還包括對(duì)職務(wù)犯罪的偵查、提起公訴和法律監(jiān)督。“在檢察監(jiān)督模式下，檢察機(jī)關(guān)集偵查主體與偵查監(jiān)督主體于一身，自偵監(jiān)督淪為自我監(jiān)督，其本質(zhì)是同體監(jiān)督”［4］?？梢哉f(shuō)，檢察院擁有的職權(quán)決定了其解決不了對(duì)自身偵查權(quán)實(shí)現(xiàn)真正有效監(jiān)督的問(wèn)題，而監(jiān)督的有效性不足在實(shí)踐中容易導(dǎo)致侵害涉嫌職務(wù)犯罪人員合法權(quán)利的現(xiàn)象，有損司法的公正性。（四）異體監(jiān)督容易流于形式，難有實(shí)效。我國(guó)《憲法》規(guī)定了監(jiān)督原則，人大及其常委會(huì)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)構(gòu)都可行使監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督屬于外部監(jiān)督、異體監(jiān)督。但在實(shí)踐中，人大及其常委會(huì)囿于會(huì)期短、人員少、事務(wù)繁雜等多種原因，沒(méi)有時(shí)間和精力行使監(jiān)督權(quán)。審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的人事財(cái)政等受制于政府，也很難發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。而審計(jì)機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立性，不能處置審計(jì)結(jié)果，其監(jiān)督權(quán)有限。因此，異體監(jiān)督效能有限，收效甚微。綜上所述，我國(guó)原有的監(jiān)察制度設(shè)計(jì)存在資源分散，機(jī)構(gòu)職能重疊、權(quán)限不清，各監(jiān)督機(jī)關(guān)之間缺乏有效對(duì)接等問(wèn)題，造成了冗員和低效，不能形成高效的反腐合力，因而對(duì)其進(jìn)行改革已經(jīng)成為完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)需要。雖然國(guó)家監(jiān)察體制改革是大勢(shì)所趨，但于憲、于法有據(jù)仍然是這一重大改革的首要前提。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的合憲性分析

一、引言

當(dāng)下正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革是全面深化改革背景下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大改革舉措。由于此項(xiàng)改革涉及中國(guó)憲法體制下國(guó)家權(quán)力體系的重大發(fā)展，相關(guān)學(xué)術(shù)討論對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了諸多探討。雖然，國(guó)家監(jiān)察體制改革因涉及國(guó)家權(quán)力體系調(diào)整而關(guān)系到相關(guān)法律的制定、修改和解釋?zhuān)浜诵娜匀皇且粋€(gè)具有整體效應(yīng)的憲法問(wèn)題。作為一個(gè)憲法問(wèn)題的國(guó)家監(jiān)察體制改革，既包括改革過(guò)程的有序展開(kāi)，也包括憲法及相關(guān)法律對(duì)改革結(jié)果的確認(rèn)。在此視角下，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的思考，不應(yīng)該僅僅停留在改革過(guò)程本身如何在憲法的約束下展開(kāi)，還應(yīng)該在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革所涉及的一般性問(wèn)題進(jìn)行提煉和總結(jié)，以此指引現(xiàn)階段國(guó)家監(jiān)察體制改革的有序開(kāi)展和相關(guān)改革成果的憲法確認(rèn)。為此，需要明確國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的憲法定位以及憲法如何確認(rèn)國(guó)家監(jiān)察改革成果等問(wèn)題。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)

從憲法的視角來(lái)審視國(guó)家監(jiān)察體制改革，既需要保證國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程在憲法的控制下展開(kāi)，同時(shí)，最為重要的是要對(duì)其改革結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是全面深化改革的重要舉措，其指向在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督體制的完善，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)憲法的發(fā)展一直與改革相互關(guān)聯(lián)，以至于有觀點(diǎn)抽象出一種“改革憲法”類(lèi)型，亦有“良性違憲”的觀點(diǎn)爭(zhēng)論。①其實(shí)，從轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲法發(fā)展來(lái)看，應(yīng)該采用一種動(dòng)態(tài)的憲法穩(wěn)定觀來(lái)審視改革與憲法的關(guān)系。②由此而言，當(dāng)下的國(guó)家監(jiān)察體制改革在總體上符合中國(guó)憲法對(duì)于改革實(shí)踐的正當(dāng)性確認(rèn)。不過(guò)，更加需要關(guān)注的是如何通過(guò)憲法保障相關(guān)改革措施的有序進(jìn)行。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)注多集中在這一點(diǎn)上。③值得注意的是，國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果必定要在適當(dāng)時(shí)期通過(guò)相關(guān)法律體系的調(diào)整得到確認(rèn)。那么，中國(guó)憲法體制是否為此保留了一定空間，就需要在理論上作進(jìn)一步的厘清。（一）憲法作為國(guó)家權(quán)力配置的基礎(chǔ)框架。憲法作為組織國(guó)家權(quán)力和保障公民權(quán)利的根本法，國(guó)家權(quán)力的配置和協(xié)調(diào)是其基本功能之一。一般認(rèn)為，權(quán)力的憲法配置有縱向和橫向兩個(gè)維度。就橫向維度而言，權(quán)力配置強(qiáng)調(diào)權(quán)力的權(quán)限問(wèn)題以及權(quán)力的制約和監(jiān)督問(wèn)題。因此，在權(quán)力的橫向配置過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意三方面的問(wèn)題：第一，對(duì)于權(quán)力的橫向配置應(yīng)當(dāng)兼顧合法性問(wèn)題，即權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)依法有據(jù)；第二，權(quán)力的橫向配置必須遵循合理性原則，即權(quán)責(zé)分明原則，應(yīng)該保證職權(quán)一致；第三，若在權(quán)力橫向配置過(guò)程中無(wú)法做到合法性與合理性的統(tǒng)一，則應(yīng)當(dāng)訴諸相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，而這種監(jiān)督機(jī)制也主要存在于權(quán)力橫向配置的過(guò)程之中。④從縱向維度來(lái)看，權(quán)力配置主要解決的是權(quán)力來(lái)源以及權(quán)力授予的合法性問(wèn)題，即根據(jù)某一組織的結(jié)構(gòu)特征對(duì)權(quán)力進(jìn)行自上而下的分配。尤其在行政體系之中，行政權(quán)力往往是依據(jù)法定的程序，通過(guò)自上而下的途徑層層授權(quán)的體系。但此種授權(quán)僅僅是行政權(quán)力的內(nèi)部授予，只代表了權(quán)力配置縱向維度的內(nèi)在方面，而其外在方面就是強(qiáng)調(diào)權(quán)力來(lái)源的合法性。雖然，有關(guān)權(quán)力來(lái)源的觀點(diǎn)主要有三：第一，權(quán)力來(lái)源于人民；第二，權(quán)力來(lái)源于憲法和法律；第三，權(quán)力來(lái)源于公共利益。但權(quán)力來(lái)源問(wèn)題的探討從西方到東方都一直圍繞著人民（公民）這一概念。從早期立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)合而為一的“君權(quán)神授論”，到以洛克、孟德斯鳩倡導(dǎo)的權(quán)力分立理論所提倡的“權(quán)力民授論”，再到馬克思主義所開(kāi)創(chuàng)的“人民主權(quán)論”，人民（公民）始終是權(quán)力來(lái)源的核心。此外，我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的主人正是全體人民。⑤法律作為反映國(guó)家意志的各種規(guī)范的總和，它是由客觀物質(zhì)條件決定的，權(quán)力的設(shè)置是由法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)的。從表層意義來(lái)看，權(quán)力的來(lái)源可以說(shuō)是法律，但是深入探究，權(quán)力的最終來(lái)源仍然是人民。從憲法學(xué)概念體系上來(lái)說(shuō)，憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的橫向與縱向配置就是國(guó)家政權(quán)組織形式和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革既然涉及對(duì)現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力體系的發(fā)展，以中國(guó)憲法規(guī)范所形成的國(guó)家權(quán)力配置模式來(lái)審視國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法空間就顯得必要。（二）人大制度下的多元權(quán)力包容體系。所謂憲法體制即是憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的劃分與配置，以及以此為基礎(chǔ)而形成的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系。在中國(guó)語(yǔ)境之下，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的憲法體制。中國(guó)憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的配置主要圍繞著人民代表大會(huì)制度展開(kāi)。在這樣的憲法體制下，人民代表大會(huì)既是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是立法機(jī)關(guān)，于是其可以對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行類(lèi)型化設(shè)計(jì)。當(dāng)然，由于人民代表大會(huì)不同于歐美國(guó)家的議會(huì)，它并沒(méi)有僅僅將國(guó)家權(quán)力類(lèi)型化為明確的三權(quán)——立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，而是僅僅將國(guó)家權(quán)力做了一個(gè)大概的類(lèi)型化。換言之，在我國(guó)現(xiàn)行憲法體制之下，國(guó)家權(quán)力的分類(lèi)在理論上不止是三權(quán)，現(xiàn)在表述的三權(quán)僅僅是一個(gè)滯后性的表達(dá)，并不能完全排斥監(jiān)察權(quán)作為一種新的國(guó)家權(quán)力的可能性。簡(jiǎn)言之，當(dāng)前的憲法體制并沒(méi)有窮盡國(guó)家憲法體制的權(quán)力種類(lèi)，而國(guó)家監(jiān)察權(quán)正是如此?？梢?jiàn)，我國(guó)憲法體制框架實(shí)質(zhì)是一個(gè)多元權(quán)力的包容體制。我們可以根據(jù)時(shí)展需要和所需達(dá)到的改革目的，在憲法層面上將一個(gè)又一個(gè)不同于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的國(guó)家（憲法）權(quán)力表達(dá)出來(lái)。人大制度下的多元權(quán)力包容體系也有憲法規(guī)范上的依據(jù)。《憲法》第2條明確規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！贝颂幍膬蓚€(gè)權(quán)力雖然在表述上有所差異，但實(shí)質(zhì)上具有相同的內(nèi)涵。其中，前者明確指明是一切權(quán)力；而后者雖未明確指明是一切權(quán)力，但其代指的不僅僅是制憲權(quán)，還指代了憲法所規(guī)定以及暗含的其他權(quán)力?！稇椃ā返?條則表明了其他國(guó)家機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）如何通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并形成與權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系。因此，可以說(shuō)，在現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力類(lèi)型體系下，還有通過(guò)人民代表大會(huì)制度創(chuàng)設(shè)其他新的國(guó)家權(quán)力類(lèi)型的可能性。比如，將行政監(jiān)察權(quán)以及其他具有監(jiān)察性質(zhì)的權(quán)力整合并上升為國(guó)家監(jiān)察權(quán)，形成一個(gè)與其他國(guó)家權(quán)力（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)等）相并列的權(quán)力。這種“政治決斷”①符合我國(guó)憲法體制的多元權(quán)力包容框架，具有憲法基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，隨著往后改革的進(jìn)一步深化，我們可以在現(xiàn)行憲法體制下根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步劃分出新的其他國(guó)家權(quán)力類(lèi)型。

三、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的憲法定位

2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。該《決定》成為試點(diǎn)地區(qū)的“基本法”，規(guī)定了三地監(jiān)察委員會(huì)的組成、選任等方法。此后，雖有眾多學(xué)者對(duì)于試點(diǎn)行為啟動(dòng)的合法性問(wèn)題產(chǎn)生了爭(zhēng)論，②但監(jiān)察體制改革實(shí)踐已經(jīng)逐步展開(kāi)。③在世界范圍內(nèi)，通過(guò)區(qū)分不同的國(guó)家權(quán)力類(lèi)型并設(shè)置國(guó)家機(jī)構(gòu)，是人類(lèi)社會(huì)在管理國(guó)家方面的共識(shí)。我國(guó)現(xiàn)行憲法中關(guān)于人大體制下“一府兩院”的權(quán)力設(shè)置，也正是上述制度設(shè)計(jì)理念的體現(xiàn)。④雖然，人民代表大會(huì)制度在一定程度上區(qū)別于歐美國(guó)家的議會(huì)制度，但該制度在本質(zhì)上仍然遵循通過(guò)權(quán)力類(lèi)型的分工和協(xié)調(diào)來(lái)配置國(guó)家權(quán)力的基本思路。不過(guò)，按照國(guó)家監(jiān)察體制改革的思路和要求，未來(lái)將產(chǎn)生新的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，進(jìn)而將傳統(tǒng)的人大體制下的“一府兩院”變成人大體制下的“一府兩院一委”，即在行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上增加國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)（國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)）。因此，必須厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的性質(zhì)和職能，這不僅有助于我們認(rèn)清國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)所應(yīng)發(fā)揮的作用，也為我們理解現(xiàn)行憲法體制下的監(jiān)察權(quán)問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。根據(jù)中共中央辦公廳的《方案》、全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》以及北京市、山西省、浙江省三地的試點(diǎn)情況來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)的主任由地方人大選舉任命，均由省級(jí)紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任，副主任均由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人員兼任，而委員由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人員和原檢察系統(tǒng)反貪部門(mén)轉(zhuǎn)隸人員等擔(dān)任。雖然不同于紀(jì)委，但監(jiān)察委員會(huì)的主任仍由紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任，這無(wú)疑指明了監(jiān)察委員會(huì)是黨政高度合一的機(jī)關(guān)，①即“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”?？梢?jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是整合了地方人民政府監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能而形成的一個(gè)全新的國(guó)家機(jī)構(gòu)。②目前，學(xué)者們對(duì)于該全新國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能有不同看法。筆者認(rèn)為，從憲法的視角來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是在人大憲法體制下獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，其在憲法體制結(jié)構(gòu)中將會(huì)行使一種新的國(guó)家權(quán)力類(lèi)型即國(guó)家監(jiān)察權(quán)。第一，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)將不同于現(xiàn)有人大體制下的“一府兩院”的憲法定位?！稇椃ā返?條第3款規(guī)定了人民代表大會(huì)產(chǎn)生國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)。該條款雖然并不能直接作證監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但根據(jù)《憲法》第2條和第3條第1、2款，在人民代表大會(huì)制度之下的所有國(guó)家機(jī)關(guān)，均只能由人民代表大會(huì)產(chǎn)生。換言之，即一切國(guó)家機(jī)構(gòu)均由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生。因此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，其性質(zhì)自然是國(guó)家機(jī)構(gòu)，也自然與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)一樣，屬于一種國(guó)家機(jī)關(guān)。在現(xiàn)有的憲法規(guī)范中，并無(wú)“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”這一概念。改革之前，在行政權(quán)力體系內(nèi)部設(shè)有行政監(jiān)察部門(mén)，從屬于行政機(jī)關(guān)，但國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，其性質(zhì)將完全不同于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。其將成為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)——國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，不再是從屬于行政機(jī)關(guān)的一部分。而且，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也作為獨(dú)立的憲法主體受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。第二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)在功能定位上有所差異。在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一是中國(guó)實(shí)行依法治國(guó)所要堅(jiān)持的基本原則。黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)合署辦公，往往可以發(fā)揮更大的優(yōu)勢(shì)，是將“八二憲法”關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”這一政治原則的進(jìn)一步“法權(quán)化”。③《方案》規(guī)定了“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”，但這既不意味將用紀(jì)律檢查方法代替監(jiān)察手段，也并沒(méi)有將紀(jì)委的職能范圍擴(kuò)大到黨派范圍之外。雖然這種合署類(lèi)似于黨的中央軍事委員和國(guó)家的中央軍事委員會(huì)的關(guān)系，④但軍事委員會(huì)只有國(guó)家一級(jí)，而監(jiān)察委員會(huì)除了中央一級(jí)以外，各地方均會(huì)設(shè)立。此外，黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和職能方面也存在巨大差異，黨的機(jī)構(gòu)由黨的代表大會(huì)產(chǎn)生，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)行使職權(quán)；而國(guó)家機(jī)構(gòu)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律行使職權(quán)。因此，所謂的合署辦公其實(shí)是追求兩者的合作與分工，避免了反腐過(guò)程中的職權(quán)沖突和盲區(qū)現(xiàn)象。其中，合作強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)性，這既是黨的先進(jìn)性體現(xiàn)，又有助于保障監(jiān)察的大致方向，更是“充分顯示了政黨在反腐敗中的中心地位”；⑤分工意味著紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)各司其職，在不同的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行具有針對(duì)性的監(jiān)督，形成了監(jiān)督的合力，提升了監(jiān)督的效能，并最終有助于保障監(jiān)督的效果。因此，合署辦公“合而不同”，紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察的“雙軌模式”不僅不會(huì)出現(xiàn)功能沖突和職責(zé)推諉的現(xiàn)象，反而在一定程度上豐富了中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系，并實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的全覆蓋。⑥第三，監(jiān)察委員會(huì)職能大于行政監(jiān)察，但不能替代檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！缎姓O(jiān)察法》第2條規(guī)定了行政監(jiān)察的性質(zhì)與職能，即人民政府內(nèi)設(shè)的職能部門(mén)，其從屬于行政序列，具有鮮明的行政屬性，其監(jiān)察的范圍也限定在國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員之內(nèi)。即便是第8條又進(jìn)一步明確規(guī)定了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，但并未改變其性質(zhì)與職能。而監(jiān)察委員會(huì)則擴(kuò)大了監(jiān)察的對(duì)象，將中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大及人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、派機(jī)關(guān)、部分社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員均納入到國(guó)家監(jiān)察的范圍之內(nèi)，力圖實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督源于《憲法》第129條的明確規(guī)定——檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督指人民檢察院通過(guò)參與刑事、民事和行政訴訟活動(dòng)，依法對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督。①其獨(dú)特性首先體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的分立，這使得檢察機(jī)關(guān)所行使的檢察權(quán)獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。其次，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。再次，檢察機(jī)關(guān)的組成人員不得擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的職務(wù)。正是基于以上三方面原因，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的獨(dú)特性才得以凸顯。不過(guò)，這種檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)特性——檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)——僅僅是為了回應(yīng)《憲法》規(guī)定和實(shí)踐背離所作出的初步論斷。在現(xiàn)行法律制度中，檢察權(quán)僅僅作為法律監(jiān)督權(quán)的下位概念而出現(xiàn)，即檢察權(quán)理論和法律監(jiān)督權(quán)理論的外延上存在落差，而這種落差既提供了檢察權(quán)的“可生長(zhǎng)空間”，②又在另一方面說(shuō)明了監(jiān)察權(quán)的可能性。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然整合了檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防等三項(xiàng)職能，但這并不意味著監(jiān)察委員會(huì)成立后，可以完全行使檢察機(jī)關(guān)的職能，替代檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)仍然保留了一定的監(jiān)督權(quán)，即對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的法律監(jiān)督、對(duì)涉嫌違法犯罪的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革雖然對(duì)現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)的憲法職權(quán)有所調(diào)整，但也可能成為優(yōu)化檢察院憲法職權(quán)的契機(jī)。③當(dāng)然，隨著國(guó)家監(jiān)察改革的完成，檢察機(jī)關(guān)是否可以在《憲法》第135條的框架內(nèi)落實(shí)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)行使行為的制約，④即檢察機(jī)關(guān)仍可以對(duì)公職人員（包括監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員）的職權(quán)行使監(jiān)督還需要觀察和討論。第四，當(dāng)前的法律所調(diào)整的法律關(guān)系并不能適用于監(jiān)察委員會(huì)。不同的法律具有不同的調(diào)整對(duì)象，當(dāng)前并沒(méi)有一部可以完全適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律。若是按照一般法理，“監(jiān)察法”所調(diào)整的法律關(guān)系主客體分別是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察對(duì)象，理清監(jiān)察法律關(guān)系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的重要手段和方式，因?yàn)椤胺ㄖ蔚囊粋€(gè)重要特征是制度的統(tǒng)一性，而不要輕易有‘例外’，如果確實(shí)需要特別對(duì)待，則需要說(shuō)明理由以證明其合理性”。⑤國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)地位平等的國(guó)家機(jī)構(gòu)，應(yīng)該具有屬于自己的“基本法”（國(guó)家監(jiān)察法）以及組織法（監(jiān)察委員會(huì)組織法）。當(dāng)然，這種區(qū)分主要是基于《國(guó)家監(jiān)察法》和《監(jiān)察委員會(huì)組織法》的不同屬性。《國(guó)家監(jiān)察法》需要明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)以及監(jiān)察的手段和對(duì)象；而《監(jiān)察委員會(huì)組織法》則需要從方式和程序方面確定其職權(quán)，并規(guī)定如何保障、監(jiān)督其職權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)有改革思路來(lái)看，在中國(guó)憲法體制下，未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，將被憲法授予國(guó)家監(jiān)察權(quán)，并與人大體制下行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)形成平行結(jié)構(gòu)。因此，這也使得中國(guó)憲法體制在國(guó)家機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力類(lèi)型方面實(shí)現(xiàn)了新發(fā)展。不過(guò)，值得指出的是，國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生，并不是簡(jiǎn)單地將行政監(jiān)察權(quán)上升為國(guó)家監(jiān)察權(quán)，而是將行政監(jiān)察權(quán)、部分檢察院職權(quán)進(jìn)行整合以后所形成的新的國(guó)家權(quán)力類(lèi)型。也因此，國(guó)家監(jiān)察改革在使國(guó)家權(quán)力體系豐富和發(fā)展的同時(shí)，對(duì)國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性也提出了新的更高要求。這就猶如一個(gè)儀器設(shè)備，它的構(gòu)造越精細(xì)、越復(fù)雜，也許越不容易出錯(cuò)，但是一旦出錯(cuò)，修復(fù)的難度就很大。為此，必須通過(guò)對(duì)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以中國(guó)憲法體制為基礎(chǔ)框架，在未來(lái)相關(guān)法律修改和法律制定過(guò)程中，對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行合法和科學(xué)的配置。

本文作者：朱孔武工作單位：廣東商學(xué)院法學(xué)院

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的立場(chǎng)既是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的30年,也是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)¹孵育成長(zhǎng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的30年?；仡櫚硕椃ǖ乃拇涡薷臍v程,可以辨析出這樣一條制度演化軌跡:民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制奠定了堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ),同時(shí)對(duì)于以法治為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的需求日益增大,直接推動(dòng)了憲法變革º;歷次憲法修改既是對(duì)改革和發(fā)展成果的肯定,又為今后的改革和發(fā)展提供了憲法依據(jù)。本文關(guān)注的是,以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主要?jiǎng)恿C(jī)制的憲政制度變遷,是否可以主動(dòng)變革以推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;如果可以,其必要條件是什么?基于這種問(wèn)題意識(shí),本文首先從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論視角¹,探討我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與憲法變遷之間制度需求和供給的關(guān)系,指出修憲的方向和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向是一致性;然后對(duì)憲法變革及其動(dòng)力機(jī)制的理論進(jìn)行了梳理,指出民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是我國(guó)憲法變革的主要?jiǎng)恿χ?最后指出,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型最終必然有賴于憲政制度基礎(chǔ)的完善。

一、修憲的過(guò)程和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一致性

憲法變革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜關(guān)系一直是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科研究的重大課題之一,并且已經(jīng)有許多論著問(wèn)世。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展或者市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與憲法變革之間的關(guān)系十分復(fù)雜,一個(gè)科學(xué)的分析框架至關(guān)重要。美國(guó)斯坦福大學(xué)法學(xué)院教授勞倫斯•M•弗里德曼(2004)的“法的根源與效果的理論”為我們提供了一個(gè)系統(tǒng)的法社會(huì)學(xué)的認(rèn)識(shí)框架。他認(rèn)為,以變動(dòng)的起源和結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察二者之間的因果關(guān)系以及其它關(guān)系,制度變革可以區(qū)分為四種基本類(lèi)型:(1)起源于法律制度外部的變化,社會(huì)變遷影響到法律制度,但與此相應(yīng)的法制變遷僅僅限于法律制度內(nèi)部;(2)起源于法律制度的外部變化,通過(guò)法律制度最終仍然作用于外部環(huán)境,即法作為媒介的社會(huì)變遷:(3)不是由社會(huì)變遷引起的法制變遷,即變動(dòng)的原因以及變動(dòng)的影響都只發(fā)生在法律系統(tǒng)的內(nèi)部;(4)起源于法律制度內(nèi)部的變遷,影響卻波及外部環(huán)境引起社會(huì)變遷。作為“理想型”,純粹法制內(nèi)在運(yùn)動(dòng)(3)很少單獨(dú)存在,實(shí)際上只存在三種類(lèi)型。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的憲法變革和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系大致屬于類(lèi)型(2):民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制奠定了堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ),同時(shí)對(duì)于以法治為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的需求日益增大,直接推動(dòng)了憲法變革;歷次憲法修改既是對(duì)改革和發(fā)展成果的肯定,又為今后的改革和發(fā)展提供了憲法依據(jù)。我國(guó)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的改革目標(biāo)逐漸得以明確并獲得初步成功,非公有制的發(fā)展壯大功不可沒(méi)。與其它處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌狀態(tài)的國(guó)家相比,我國(guó)的轉(zhuǎn)軌道路是比較成功的,其原因“不僅在于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,更重要的是創(chuàng)造了一個(gè)有活力的非國(guó)有集體企業(yè)(民營(yíng)經(jīng)濟(jì))部門(mén)”(斯蒂格利茨,1999)。回顧中國(guó)改革開(kāi)放30多年的歷程,可以說(shuō),沒(méi)有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,就沒(méi)有國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康增長(zhǎng)。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占中國(guó)GDP總量的66%,稅收貢獻(xiàn)率為71%,社會(huì)投資中占45%,就業(yè)人口占近90%。其中的中小企業(yè)4200多萬(wàn)戶,占全國(guó)企業(yè)總數(shù)的99.5%,提供了全國(guó)80%左右的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位,發(fā)明專(zhuān)利的650&,新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的s0%以上,是創(chuàng)新不可忽視的力量。¹實(shí)踐證明,個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,不僅支持了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),而且拓寬了就業(yè)渠道,促進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),加快了一批新興產(chǎn)業(yè)和新興行業(yè)的發(fā)展,增加了財(cái)政收入,對(duì)于增強(qiáng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的活力,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性,發(fā)揮了重要作用。以浙江省為例º,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。改革開(kāi)放以前浙江省屬于中等發(fā)展水平的省份,1980年工業(yè)總產(chǎn)值只有210億元,其中民營(yíng)中小企業(yè)產(chǎn)值700萬(wàn)元,比重為萬(wàn)分之三點(diǎn)五;2000年全省城鄉(xiāng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值已經(jīng)占全省工業(yè)增加值的百分之四十九。浙江省一舉成為全國(guó)最為發(fā)達(dá)的省份,人均國(guó)民生產(chǎn)總值和人均收入都僅僅次于北京上海等大城市,居于各省之首。按照?qǐng)?zhí)政黨“十六大”對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的定義,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將成為建設(shè)全面小康社會(huì)的關(guān)鍵因素,因?yàn)樵诮窈笕羟陜?nèi),縮小東西部地區(qū)發(fā)展水平不平衡、城鄉(xiāng)差異以及就業(yè)問(wèn)題,主要依靠發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)來(lái)解決。還以浙江省為例,由于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng),農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口占全社會(huì)勞動(dòng)力人口的比重從1980年67.7%下降到2000年的37.2%,同期城市化率則從14.9%上升到48.7%。需要特別指出的是,憲法修改的方向正是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必須的法治(憲政)制度,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革取向一致,現(xiàn)行憲法的四次修正逐步確認(rèn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。自1978年開(kāi)始,我國(guó)進(jìn)入了以社會(huì)主義現(xiàn)代化為目標(biāo)的新的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。經(jīng)濟(jì)制度和財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面:1982年憲法仍然承認(rèn)社會(huì)主義公有制的優(yōu)先性以及國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位(第7條、第8條第3款),但同時(shí)又確認(rèn),城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的個(gè)體經(jīng)濟(jì)是公有制的補(bǔ)充,國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益,并通過(guò)行政管理對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督(第11條)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步采取了以下方式:開(kāi)放個(gè)體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民家庭承包責(zé)任制的推廣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展(吳敬璉,2004)。隨著改革開(kāi)放的不斷深入,經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了一些令人矚目的變化和問(wèn)題。當(dāng)時(shí),雖然十一屆三中全會(huì)以后所取得的改革成果獲得確認(rèn),但雇工超過(guò)八人的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)還未正式取得合法性。1988年憲法修正案增加規(guī)定:“國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益,對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理(憲法修正案第1條)?！?992年10月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)審時(shí)度勢(shì),提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。1993年修改憲法,在經(jīng)濟(jì)方面放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、正式宣布“實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”;1999年修改為:“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì),是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分?！薄皣?guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理(憲法修正案第16條)?！?004年憲法修改,確認(rèn)了“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理?！睆目陀^立場(chǎng)上觀察,八二憲法的四次修改的特色之一就是對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的逐漸確認(rèn),而作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵制度安排,財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是互為因果的¹。在二十多年的經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中,我國(guó)通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地使用權(quán)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)等一系列產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新,推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,財(cái)產(chǎn)權(quán)入憲的制度需求日益高漲。2004年對(duì)現(xiàn)行憲法的第四次修正,私有財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上已經(jīng)成為憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利乃至人權(quán)的一部分,“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的內(nèi)涵包括:私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯(當(dāng)然采取非法手段獲得的私有財(cái)產(chǎn)不得轉(zhuǎn)化為不受侵犯的權(quán)利),包括不受?chē)?guó)家的侵犯:為了保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受?chē)?guó)家的侵犯,國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收或者征用必須滿足兩個(gè)要件,一個(gè)是依照法律規(guī)定,另一個(gè)是必須給予補(bǔ)償。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)具備了作為憲法基本權(quán)利的全部?jī)?nèi)容,國(guó)家承擔(dān)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。

二、憲法變革的制度分析

在我國(guó),有關(guān)憲政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問(wèn)題不僅是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的學(xué)術(shù)問(wèn)題,而且與關(guān)于社會(huì)變革的實(shí)踐討論緊密聯(lián)系在一起。在過(guò)去的20年里,法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域最大的變化就是新制度主義被廣泛接受,法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的美滿姻緣很大程度上正是通過(guò)“制度”媒介得以締結(jié)º。新制度主義認(rèn)為制度結(jié)構(gòu)、制度變遷是社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素,有人甚至認(rèn)為,只有完善的制度才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的真正原因,因?yàn)樵诮灰踪M(fèi)用為正的情況下,不同制度安排的資源配置效率是不同的(道格拉斯•諾斯、羅伯特•托馬斯,1989)。而制度中最為核心的部分就是憲政制度,布坎南認(rèn)為憲法是選擇規(guī)則的規(guī)則,生成制度的制度,居于制度立體結(jié)構(gòu)的最上端(布坎南、塔洛克,2001)。在哈耶克看來(lái),憲法即一般原則,一種特殊的規(guī)范整合結(jié)構(gòu)、體制以及處理政治問(wèn)題的公正程序(哈耶克,2001);新制度主義對(duì)制度的分析鞭辟入里,其觀點(diǎn)發(fā)人深思,其方法富有學(xué)理涵容性,對(duì)法學(xué)界產(chǎn)生極大影響,因?yàn)楹徒?jīng)濟(jì)學(xué)相比,制度更應(yīng)是“憲法”的。實(shí)際上,法學(xué)的憲法概念與制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的憲法概念具有一致性。根據(jù)《布萊克法律辭典》,憲法是“全部權(quán)威來(lái)源于被統(tǒng)治者的政府組織章程”。我國(guó)學(xué)者王世杰、錢(qián)端升指出,現(xiàn)代憲法的實(shí)質(zhì)是“規(guī)定國(guó)家根本組織的”,即結(jié)構(gòu)和體制。關(guān)于我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與憲法變革二者之間的關(guān)系,經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)之間的通約性是一個(gè)值得首先注意的問(wèn)題。前文所指出的“法作為媒介的社會(huì)變遷”,實(shí)際上包括哈耶克所謂的“自發(fā)秩序’,和“建構(gòu)秩序”的兩個(gè)制度變遷的“理想類(lèi)型”¹。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中,自發(fā)秩序?qū)?yīng)于誘致性制度創(chuàng)新,建構(gòu)秩序?qū)?yīng)于強(qiáng)制性制度變遷º。當(dāng)然,在實(shí)踐中并不存在純粹意義上的“理想型”,制度變遷兼有誘致性(自發(fā)秩序)和強(qiáng)制性(理性建構(gòu))兩種特征。因此,制度變遷的方式無(wú)非包括整體建構(gòu)和局部建構(gòu)兩種。我國(guó)的憲法變革在早期“建構(gòu)”的因素少一些,隨著改革的深入,建構(gòu)的因素逐漸加強(qiáng)。前面論述的修憲和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一致性,說(shuō)明我國(guó)法治進(jìn)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡是一種漸進(jìn)的、演化的制度調(diào)適過(guò)程,其自覺(jué)建構(gòu)的特征逐漸顯現(xiàn)。許多改革是通過(guò)局部試點(diǎn)進(jìn)行的,允許存在試錯(cuò)過(guò)程,利用了許多個(gè)體的分散知識(shí)和局部知識(shí)。每一階段的自發(fā)秩序是行為主體制度演化博弈的結(jié)果,而決策者則對(duì)制度演化博弈的結(jié)果通過(guò)制度的正式化亦即某種程度的局部建構(gòu)加以確認(rèn),而這種局部建構(gòu)又成為下一階段制度演化博弈的參數(shù)。制度變遷是由提高效率的社會(huì)需求所驅(qū)動(dòng)的,制度隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的演變而演變,從而使社會(huì)得以提高效率,而在原來(lái)的或較差的制度環(huán)境下效率的提高是不可能的(Knight,1992)。從2000年以來(lái),占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量四分之一的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的龍頭,產(chǎn)生了強(qiáng)烈的制度需求以提高效率和擴(kuò)大新興市場(chǎng),這些制度包括產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和合同的履行,社會(huì)通過(guò)提供法律、規(guī)則、習(xí)俗和傳統(tǒng)等必要的制度來(lái)回應(yīng)這種需求。我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從農(nóng)村自發(fā)的土地承包責(zé)任制開(kāi)始的,最終推動(dòng)了1993年憲法修正。與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相比較,有關(guān)憲政制度變革的理論一直是憲法學(xué)理論的重要問(wèn)題之一。由于理論傳統(tǒng)不同,大陸法系對(duì)憲法變遷的研究較為完備,德國(guó)學(xué)者耶利內(nèi)克早在1906年的《憲法修改與憲法變遷》中就提出“憲法變遷”的概念,卡爾心施密特1928年在其《憲法理論》中將憲法變遷分為五種類(lèi)型:憲法的廢棄、憲法的排除、憲法的排除、憲法的取消、憲法的停止(阿部照哉、池田政章,1975)。日本學(xué)者加以發(fā)揮,對(duì)憲法變遷和憲法修改進(jìn)行了區(qū)分,“對(duì)于憲法的保障而言,極為重要的問(wèn)題乃是,憲法規(guī)范雖未被修改,可是其本來(lái)的意旨卻因國(guó)家權(quán)力運(yùn)作,而發(fā)生變化”(蘆部信喜,2001)。我國(guó)憲法理論在一定程度上更多地受到大陸法系的影響,一般把憲法變遷和憲法修改加以區(qū)別,將其稱之為憲法的“無(wú)形修改”(徐秀義、韓大元,1993)。二者的區(qū)分意義在于,發(fā)生與憲法規(guī)范完全相反的事實(shí)并且達(dá)到一定程度時(shí),是否可以理解為產(chǎn)生與憲法修改相同的法效果,以及其是否可以被接受。國(guó)內(nèi)理論界過(guò)去所討論所謂的“良性違憲”實(shí)際上就是指這種意義的憲法變遷。勿庸置疑,法律形式主義的憲法變革理論對(duì)憲法變革的意義與法理的靜態(tài)解釋十分精致,對(duì)憲法變遷的過(guò)程也有一定解釋功能。但是,這種形式主義的法律變革理論雖然能夠“預(yù)先賦予法律程序的每個(gè)步驟以特定意義”,卻無(wú)法有效地解釋?xiě)椃ㄊ飞习l(fā)生的憲法變革(阿克曼,2003)。鑒于英美法系主流的憲法變革仍然是形式主義的法律理論,對(duì)憲法變革問(wèn)題研究得不夠,許多美國(guó)憲法學(xué)者通過(guò)借鑒普通法研究方法,從理論高度正視美國(guó)憲法在有限的20多條正式憲法修正案以外的變動(dòng),對(duì)形式主義的憲法變革理論進(jìn)行了批判。其中,耶魯大學(xué)法學(xué)院教授布魯斯•阿克曼的理論影響較大,他強(qiáng)調(diào)作為先例的憲法改革實(shí)踐的重要性,憲法變遷的動(dòng)力機(jī)制是“我們?nèi)嗣瘛?Ackerlnan,1991)。“我們?nèi)嗣瘛卑▽?shí)體和程序兩個(gè)方面的內(nèi)容從實(shí)體上看,通過(guò)積極地參與選舉,把自己支持的政治派別推上領(lǐng)導(dǎo)地位,以推動(dòng)憲法改革的展開(kāi);從程序上看,一個(gè)能夠有效地促進(jìn)政治精英和人民大眾進(jìn)行有效互動(dòng)。雖然,阿克曼所提出的憲法變革理論的內(nèi)涵與細(xì)節(jié)在美國(guó)也有許多爭(zhēng)議,但其理論背后所彰顯的意義,尤其是關(guān)于憲法變革的階段和動(dòng)力機(jī)制的理論對(duì)我國(guó)的憲法研究可能具有較大的借鑒意義。我國(guó)憲法變革的動(dòng)力裝置可以分為自下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)以及自上而下的社會(huì)改良這樣兩種不同的機(jī)制,前者主要包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,后者主要包括執(zhí)政黨主導(dǎo)下的政治體制改革。最終決策者不是某一個(gè),而是由各種行為主體組成的集合體,實(shí)際上是一個(gè)公共選擇的反復(fù)博弈過(guò)程。憲政的創(chuàng)造性的發(fā)展機(jī)制在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法律制度互動(dòng)過(guò)程中也許得以形成。

中國(guó)自1954年制定第一部憲法以來(lái)，曾三次大規(guī)模修憲，先后產(chǎn)生了1975年的“憲法”、1978年的“四個(gè)現(xiàn)代化憲法”及1982年的“改革開(kāi)放憲法”。1982年的修憲方式類(lèi)似于制憲，不僅設(shè)立了憲法修改委員會(huì)，而且還采行了公開(kāi)討論程序、將改憲草案提交各界人士討論，歷時(shí)達(dá)四個(gè)月，比1954年制憲時(shí)的討論時(shí)間多一倍。但1982年制憲式的改憲只是使中國(guó)從非正常的政治狀態(tài)回歸到1954年的憲法體制而已，并未改革憲法體制。[1]此后，中國(guó)又分別在1988年、1993年和1999年對(duì)憲法作了三次小規(guī)模修正，重點(diǎn)在于從憲法上承認(rèn)和保障經(jīng)濟(jì)改革的成果、改變既有的所有權(quán)關(guān)系。然而，無(wú)論是上述的三次大改還是三次小改，都沒(méi)有觸及國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，修憲活動(dòng)的方向顯然不是限制國(guó)家的權(quán)力，而是界定個(gè)人權(quán)利、調(diào)整限制個(gè)人自由的程度和方式。

1999年3月的憲法修正案具有不可低估的意義，它雖然只是局部性改動(dòng)、也并不徹底，但在承認(rèn)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性方面邁出了關(guān)鍵的一步，由此將產(chǎn)生重要影響，使社會(huì)秩序經(jīng)歷從量變到質(zhì)變的過(guò)程。對(duì)憲法作了這樣的修正之后，個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展壯大，必然要求在司法實(shí)踐中不斷地重新定義國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系以及社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)與市民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，從而日益凸顯出憲法中的內(nèi)在矛盾，而且有可能在一定條件下導(dǎo)致體制性危機(jī)，進(jìn)而不可避免地提出更徹底的憲法改革要求。

筆者認(rèn)為，為了準(zhǔn)確把握目前中國(guó)憲法體制的特征，也為了了解今后如何在中國(guó)重建憲政，有必要認(rèn)真分析現(xiàn)行憲法的演變、特別是1988年以來(lái)關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的三個(gè)憲法修正案。依此宗旨，本文首先概述中華人民共和國(guó)憲法發(fā)展的過(guò)程、根本規(guī)范的主要內(nèi)容和問(wèn)題，并具體考察所有制方面的基本爭(zhēng)論以及試圖在意識(shí)形態(tài)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間尋找某種均衡點(diǎn)的改革措施。其次，透過(guò)權(quán)力話語(yǔ)的種種修辭來(lái)解讀在社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變遷背景中出臺(tái)的1999年憲法修正案文本，說(shuō)明它對(duì)現(xiàn)行憲法體制的影響，并揭示國(guó)家制度內(nèi)部存在著的教義性與正當(dāng)性之間的緊張和沖突。最后，通過(guò)分析異質(zhì)因素的互動(dòng)關(guān)系，展望政治改革以及重建憲政主義體制的可能性。

一、中國(guó)憲法修改的歷史回顧

1954年9月20日頒布的憲法的總綱規(guī)定:中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的國(guó)家（第1條）；國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民[2]，而人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)（第2條）。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制方面，這一憲法明確提出了通過(guò)社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義改造的方式、一步一步地消滅剝削制度、建立社會(huì)主義社會(huì)的目標(biāo)（第4條），特別強(qiáng)調(diào)了全民所有制國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位和優(yōu)先性，但同時(shí)又承認(rèn)經(jīng)濟(jì)成分的多元化，容許全民所有制的國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、集體所有制的合作社經(jīng)濟(jì)以及個(gè)體經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、私人資本主義經(jīng)濟(jì)和國(guó)家資本主義經(jīng)濟(jì)的并存（第5條、第10條）。在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，1954年憲法規(guī)定，國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋以及各種生活資料的所有權(quán)（第11條），依法保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)（第12條），但與此同時(shí)也規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定的條件對(duì)城鄉(xiāng)土地以及其他生產(chǎn)資料征收、征用或者收歸國(guó)有（第13條），并禁止任何人利用私有財(cái)產(chǎn)破壞公共利益（第14條）。憲法在關(guān)于公民的基本權(quán)利和義務(wù)這一章里還明確宣告，中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，愛(ài)護(hù)和保全公共財(cái)產(chǎn)是每一個(gè)公民的義務(wù)（第101條）。

但是，這一憲法頒布還不到一年，就掀起了農(nóng)業(yè)合作化和資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造的高潮，把原計(jì)劃到1967年才完成的社會(huì)主義改造一下子提前了12年完成[3]。此后不久，又發(fā)生了反右派斗爭(zhēng)，這場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)極大地沖擊了1954年憲法中規(guī)定的公民權(quán)利（特別是言論自由和人身自由）。一些法學(xué)家的護(hù)憲主張也受到了嚴(yán)厲批判[4]。1958年，時(shí)任上海市委宣傳部長(zhǎng)的發(fā)表了“破除資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)思想”一文，非常激進(jìn)地批判了私有財(cái)產(chǎn)、商品等價(jià)交換、雇傭關(guān)系以及其他個(gè)人權(quán)利[5]。在以后的十幾年中，中國(guó)又經(jīng)歷了所謂“”式的非理性的社會(huì)主義產(chǎn)業(yè)化、被稱為“四清”的“社會(huì)主義教育”運(yùn)動(dòng)以及“無(wú)產(chǎn)階級(jí)”等一系列社會(huì)動(dòng)蕩，終于使得1954年憲法名存實(shí)亡。