導(dǎo)語(yǔ)：監(jiān)察體制改革憲法學(xué)思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大改革，應(yīng)當(dāng)于憲、于法有據(jù)。目前，國(guó)家監(jiān)察體制改革在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已在全國(guó)推開。這一改革整合了我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)察資源，建立了一個(gè)集中、統(tǒng)一、高效、權(quán)威的新國(guó)家機(jī)構(gòu)監(jiān)察委員會(huì)。從憲法學(xué)角度來看，這項(xiàng)重大改革的憲法依據(jù)還不充分，一些具體的舉措在合憲性上也存在值得商榷之處，需要通過修憲、修法和立法等方式來使改革在正當(dāng)性上更為充分，在合憲性上無(wú)可挑剔。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察體制改革;憲法;監(jiān)察委員會(huì)

繼2016年12月25日全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在北京、山西、浙江三省市開展國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作之后，黨的報(bào)告又明確提出“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開”，2017年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了《在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下稱《決定》），2017年11月7日，《監(jiān)察法（草案）》公開征求意見，國(guó)家監(jiān)察體制改革正在全國(guó)穩(wěn)步有序推開。國(guó)家監(jiān)察體制改革設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)這一新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”這一政治改革目標(biāo)的重大決斷，其重要程度和對(duì)未來的深遠(yuǎn)影響不言而喻。從憲法學(xué)的角度來看，監(jiān)察體制改革所涉問題多是憲法問題，其中監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是否合憲以及如何合憲等是諸多問題之關(guān)鍵所在，也是監(jiān)察體制改革順利推進(jìn)的前提，需要對(duì)其進(jìn)行審慎的思考并找到妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方法。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)必要性

監(jiān)察制度在我國(guó)有悠久的歷史，獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)古已有之。中國(guó)共產(chǎn)黨充分發(fā)揮人民監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，對(duì)我國(guó)的監(jiān)察制度作了進(jìn)一步創(chuàng)新，創(chuàng)造性地將黨內(nèi)紀(jì)檢制度和行政監(jiān)察制度有機(jī)結(jié)合起來［1］，構(gòu)建了“三駕馬車”的模式，即“黨紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充”［2］，三個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)既分工合作又相對(duì)獨(dú)立。我國(guó)這一套“三駕馬車”的監(jiān)察體系是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)的，是憲法中監(jiān)督原則的體現(xiàn)。而西方的政治架構(gòu)以“三權(quán)分立”為基本原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能隸屬于立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)，并不能獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)以與立法、司法、行政三權(quán)并列。我國(guó)這套監(jiān)察制度極具自身特色，然在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，仍有若干不足之處需要改進(jìn)。（一）紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公權(quán)限不清，“雙規(guī)”合憲性存疑。黨的十四大后，我國(guó)確立了紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公的體制。二者雖是合署辦公，但分屬黨政系統(tǒng)，性質(zhì)不同，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以《行政監(jiān)察法》為根據(jù)對(duì)同級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督，紀(jì)檢機(jī)關(guān)則依照黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督同級(jí)黨委。在反腐敗等工作實(shí)踐中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)作用不斷提升，其權(quán)力也隨之?dāng)U張，常以紀(jì)律處分替代行政責(zé)任，混同違紀(jì)責(zé)任和違法責(zé)任，致使紀(jì)檢和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)二者權(quán)限不清。這一方面導(dǎo)致紀(jì)檢機(jī)關(guān)案件數(shù)量激增，承擔(dān)更多職能，另一方面又導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)部分職能空心化，威信受損。此外，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制在黨紀(jì)與國(guó)法的銜接上也存在問題，主要表現(xiàn)為“雙規(guī)”這一措施在合憲性上存疑，理論上對(duì)此問題已經(jīng)多有討論，主要意見包括這樣幾個(gè)方面。首先，實(shí)踐中，通常是紀(jì)檢機(jī)關(guān)先一步介入國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪中進(jìn)行調(diào)查，然后決定是否進(jìn)入司法程序，此舉對(duì)司法的公信力無(wú)疑是有損害的；其次，“雙規(guī)”是對(duì)被調(diào)查人員人身自由的限制，且其沒有明確的期限，很顯然違反了《立法法》中“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律”的規(guī)定；最后，“雙規(guī)”期間，被調(diào)查人員不享有會(huì)見律師、通信等權(quán)利，所獲取的證據(jù)也被認(rèn)為是非法證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除，致使移送后，檢察機(jī)關(guān)很難通過其他途徑獲取有價(jià)值的證據(jù)，辦案難度大大增加。（二）行政監(jiān)察獨(dú)立性不高，內(nèi)部監(jiān)督效率低下?！缎姓O(jiān)察法》中明確了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事、經(jīng)費(fèi)、考核等事務(wù)上主要是受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性不高，因而行政監(jiān)察演變成了監(jiān)督者受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)的格局，這種監(jiān)督必然是低效的。雖然對(duì)此曾進(jìn)行過改革，但無(wú)論是“派駐統(tǒng)管”機(jī)制，還是“巡視”機(jī)制，都未能根本性清除雙重領(lǐng)導(dǎo)體制所帶來的不利影響［3］。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍受制于其性質(zhì)和職權(quán)，僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋，屬于內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督。從監(jiān)察過程上看，決策、執(zhí)行和監(jiān)督都憑一已之力完成，缺少對(duì)權(quán)力的必要制約，因而監(jiān)督的成本高，但效率卻往往比較低下。（三）檢察監(jiān)督本質(zhì)上是同體監(jiān)督，有效性不足。檢察院的性質(zhì)在憲法文本中被表述為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職權(quán)除檢察權(quán)之外，還包括對(duì)職務(wù)犯罪的偵查、提起公訴和法律監(jiān)督?！霸跈z察監(jiān)督模式下，檢察機(jī)關(guān)集偵查主體與偵查監(jiān)督主體于一身，自偵監(jiān)督淪為自我監(jiān)督，其本質(zhì)是同體監(jiān)督”［4］?？梢哉f，檢察院擁有的職權(quán)決定了其解決不了對(duì)自身偵查權(quán)實(shí)現(xiàn)真正有效監(jiān)督的問題，而監(jiān)督的有效性不足在實(shí)踐中容易導(dǎo)致侵害涉嫌職務(wù)犯罪人員合法權(quán)利的現(xiàn)象，有損司法的公正性。（四）異體監(jiān)督容易流于形式，難有實(shí)效。我國(guó)《憲法》規(guī)定了監(jiān)督原則，人大及其常委會(huì)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)構(gòu)都可行使監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督屬于外部監(jiān)督、異體監(jiān)督。但在實(shí)踐中，人大及其常委會(huì)囿于會(huì)期短、人員少、事務(wù)繁雜等多種原因，沒有時(shí)間和精力行使監(jiān)督權(quán)。審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的人事財(cái)政等受制于政府，也很難發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。而審計(jì)機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立性，不能處置審計(jì)結(jié)果，其監(jiān)督權(quán)有限。因此，異體監(jiān)督效能有限，收效甚微。綜上所述，我國(guó)原有的監(jiān)察制度設(shè)計(jì)存在資源分散，機(jī)構(gòu)職能重疊、權(quán)限不清，各監(jiān)督機(jī)關(guān)之間缺乏有效對(duì)接等問題，造成了冗員和低效，不能形成高效的反腐合力，因而對(duì)其進(jìn)行改革已經(jīng)成為完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)需要。雖然國(guó)家監(jiān)察體制改革是大勢(shì)所趨，但于憲、于法有據(jù)仍然是這一重大改革的首要前提。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的合憲性分析

監(jiān)察體制改革對(duì)我國(guó)原有的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行了整合重組，設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)。從《決定》的規(guī)定中不難看出改革后的監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)權(quán)力高效集中的監(jiān)察機(jī)構(gòu)：其一，它由人大產(chǎn)生，監(jiān)察權(quán)不再隸屬于行政權(quán)，具有了高度獨(dú)立性；其二，與紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察范圍擴(kuò)大，覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，法紀(jì)合理銜接；其三，檢察機(jī)關(guān)在讓渡出部分職能后仍保留了部分的偵查權(quán)?？梢姡O(jiān)察體制改革是要將過去不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)分解，重新配置、整合資源，努力在政治領(lǐng)域建構(gòu)科學(xué)的監(jiān)察權(quán)格局，以此來實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》要求：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！贝颂幩f的“改革于法有據(jù)”中的“法”首先指的當(dāng)然就是“憲法”。黨的報(bào)告強(qiáng)調(diào)“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，為此特別指出需要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。在全面推進(jìn)依法治國(guó)這一大的背景下，監(jiān)察體制改革這類重大改革的啟動(dòng)和推進(jìn)必須要有憲法上的依據(jù)。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)事關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)立、國(guó)家權(quán)力的配置和運(yùn)行等問題，必須要具備充分的正當(dāng)性，而合憲是保證其正當(dāng)性的首要前提。對(duì)監(jiān)察體制改革的思考也因此要首先關(guān)注它的合憲性問題。循此思路，如下問題需要從憲法學(xué)層面來思考并獲到清楚的回答，即監(jiān)察體制改革是否完全符合我國(guó)憲法文本的規(guī)定，若不符合，能否通過憲法解釋抑或修改憲法的方式來使這一改革于憲有據(jù)以及由全國(guó)人大常委會(huì)決定這一改革在全國(guó)推開在合憲性上是否存在問題？（一）設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的憲法學(xué)思考。第一，從改革的內(nèi)容來看，《決定》中規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式是由本級(jí)人大產(chǎn)生，這會(huì)帶來兩個(gè)值得思考的問題。首先，監(jiān)察委員會(huì)的這一產(chǎn)生方式?jīng)Q定了其地位與“一府兩院”相當(dāng)，但按照我國(guó)《憲法》規(guī)定，人民代表大會(huì)制度要求人民通過民主選舉產(chǎn)生全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，再由人民代表大會(huì)產(chǎn)生“一府兩院”，形成國(guó)家治理的基本政治架構(gòu)。而監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立意味著產(chǎn)生了新的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，原來“一府兩院”格局將轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜笾隆耙桓畠稍阂晃钡母窬?，這顯然與我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中關(guān)于人民代表大會(huì)制度的相關(guān)規(guī)定不相符合。而作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度乃是我國(guó)《憲法》中最為重要的內(nèi)容之一，關(guān)乎著我國(guó)國(guó)家政權(quán)的組織形式。由于增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)這一國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)勢(shì)必會(huì)改變我國(guó)人民代表大會(huì)制度的具體內(nèi)容，因而必須要有明確的憲法依據(jù)，但從我國(guó)《憲法》文本上來看，這一根據(jù)很難找到。其次，改革后的監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)與地位決定了它的組織架構(gòu)和職權(quán)配置應(yīng)自成體系，但憲法文本中并無(wú)監(jiān)察委員會(huì)這一國(guó)家機(jī)構(gòu)，而通過憲法解釋的方式來賦予監(jiān)察委員會(huì)合憲性也會(huì)存在明顯的問題。因?yàn)閼椃ń忉尡仨毷腔趹椃ㄎ谋局幸延械膬?nèi)容來作出的，不可能對(duì)不存在的內(nèi)容進(jìn)行所謂的“解釋”進(jìn)而在憲法上硬生生創(chuàng)造出一個(gè)全新的國(guó)家機(jī)構(gòu)。不僅如此，由于全國(guó)人大常委會(huì)是我國(guó)唯一的憲法解釋機(jī)關(guān)，但其地位和權(quán)威又低于全國(guó)人大，因此全國(guó)人大常委會(huì)所作出的憲法解釋的法律效力不可能與憲法本身等同。綜上，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的文本中是很難找到直接根據(jù)的，正是從這個(gè)意義上來說，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立超越了《憲法》的規(guī)定，而釋法主體的地位和解釋憲法只能是“釋法”而不能是“造法”等也決定了監(jiān)察委員會(huì)改革的憲法依據(jù)只能通過修改憲法的方式來獲得。第二，從歷次修憲的內(nèi)容來看，凡涉及政治體制改革的，如地方各級(jí)人大任期的延長(zhǎng)等，都是以憲法修正案的方式來完成的，而這些修改究其本質(zhì)來說對(duì)人大制度其實(shí)并沒有實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。與之相對(duì)照，形成了新的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和新國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)察體制改革，會(huì)給人大制度的具體內(nèi)容帶來重大的變動(dòng)，該項(xiàng)改革極其重大，影響深遠(yuǎn)，自然更需要通過修改憲法的方式來完成。第三，從修憲的時(shí)間間隔來看，我國(guó)《憲法》是1982年頒布的，之后經(jīng)過了四次修改。從2004年最后一次修改至今已有十余年時(shí)間。在此期間，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各領(lǐng)域飛速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)、相關(guān)法律的不斷修改所帶來的與憲法秩序相和諧等問題都需要以修改憲法部分條款的方式來予以適應(yīng)和解決。因此，恰可趁設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)之機(jī)會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》作第五次修改，使作為國(guó)家根本大法的憲法能更好地體現(xiàn)其核心地位和至高權(quán)威，再以修憲后的內(nèi)容為根據(jù)來制定或修改與監(jiān)察體制改革相關(guān)的法律法規(guī)，這對(duì)整個(gè)監(jiān)察體制改革的順利推進(jìn)都是極為重要的。事實(shí)上，黨的報(bào)告已經(jīng)提出要“推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。而《監(jiān)察法》預(yù)計(jì)會(huì)于明年三月通過。若不修憲，從草案條文來看，《監(jiān)察法》在憲法依據(jù)上是不充分的，難以通過合憲性審查。為從根本上解決監(jiān)察委員會(huì)的合憲性問題，需要先行修改憲法中的相關(guān)規(guī)定。（二）全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的憲法學(xué)思考。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的推開主要是以政策為主、法律依據(jù)為輔，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條、中辦印發(fā)的《方案》和全國(guó)人大常委會(huì)通過的《決定》。鑒于我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中沒有關(guān)于在政治、經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行改革試點(diǎn)的相關(guān)規(guī)定，因而全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)是否合憲呢？其停止適用和調(diào)整相關(guān)法律是否合憲呢？誰(shuí)有權(quán)授權(quán)重大改革的試點(diǎn)呢？“由全國(guó)人大授權(quán)展開這項(xiàng)改革試點(diǎn)，在憲法學(xué)上有合理的解釋空間，若由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)則缺乏合理的解釋空間”［5］。第一，“授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)授權(quán)”［6］，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在憲法文本中無(wú)據(jù)可依。首先，《憲法》第六十七條逐款列舉了全國(guó)人大常委會(huì)的二十項(xiàng)具體職權(quán)，從中不難發(fā)現(xiàn)并無(wú)哪項(xiàng)職權(quán)規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可授權(quán)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)。其次，《憲法》第六十七條最后慣例性地規(guī)定了“兜底條款”，明示了全國(guó)人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系，即全國(guó)人大常委會(huì)要行使非憲法明文規(guī)定之職權(quán)時(shí)必須有全國(guó)人大的授權(quán)，而顯然監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)并沒有得到全國(guó)人大的授權(quán)。最后，如前文所述，作為唯一的憲法解釋機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是否可以以憲法解釋的方式來進(jìn)行授權(quán)呢？顯然不能，且不說在實(shí)踐中全國(guó)人大常委會(huì)從未正式行使過這一職權(quán)，缺少解釋的經(jīng)驗(yàn)，就憲法文本本身來說，通篇沒有出現(xiàn)過與監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)的文字，想解釋也無(wú)從解釋。故而，由全國(guó)人大常委會(huì)來授權(quán)監(jiān)察體制改革根據(jù)不足。第二，《立法法》2015年修正時(shí)，其第十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”近幾年，全國(guó)人大常委會(huì)時(shí)有基于改革的需要作出暫調(diào)或暫停部分法律條款的決定，其中最引人注目的當(dāng)屬“2013年憲法十大事例”之一的上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立。當(dāng)時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)暫時(shí)調(diào)整了《外資企業(yè)法》等三部相關(guān)法律，而這一現(xiàn)象引起了部分學(xué)者關(guān)于《立法法》第十三條的適用會(huì)否失控的擔(dān)憂。那么，在憲法相關(guān)條文缺失的前提下，能否以憲法性法律《立法法》中的規(guī)定作為監(jiān)察體制改革的依據(jù)呢？《立法法》中的規(guī)定又是否無(wú)瑕疵呢？首先，《立法法》第十三條明確規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)在內(nèi)容、時(shí)間和空間上必須滿足的條件。逐一比照分析，在內(nèi)容上，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的重要程度明顯超出行政管理的范疇，可以稱得上是政治體制改革了，雖然條文中規(guī)定是“行政管理等領(lǐng)域”，但顯然“等”字所指的事項(xiàng)在重要性上是不可能超過“等”字之前所說的行政管理領(lǐng)域的。因此，如此重要的監(jiān)察體制改革由全國(guó)人大常委會(huì)來授權(quán)顯然并不符合《立法法》之規(guī)定，目前只有地位高于全國(guó)人大常委會(huì)的全國(guó)人大才有資格來授權(quán)。在時(shí)間上，《立法法》第十三條作了彈性規(guī)定，將試點(diǎn)時(shí)間限于一定期限內(nèi)。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方改革試點(diǎn)作出的17項(xiàng)授權(quán)決定（2012年12月28日—2016年12月25日）的期限除第14項(xiàng)軍官制度改革和第16項(xiàng)國(guó)家監(jiān)察體制改革外，都在2年以上［7］，而北京、山西和浙江三省市的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)不到一年即在全國(guó)推開。在空間上，《立法法》規(guī)定的是部分地方，而監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)目前已在全國(guó)推開，空間的選擇也顯然不符合法律規(guī)定。其次，全國(guó)人大常委會(huì)在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)授權(quán)中暫調(diào)或暫停適用的部分法律條款中包括《刑事訴訟法》及《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》的部分條款，而這兩部法律均由全國(guó)人大通過，《組織法》更屬于憲法性法律。雖然在全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)可以代行其部分職權(quán)，包括在不觸及法律基本原則的前提下修改全國(guó)人大制定的法律，但暫停適用和修改還是有區(qū)別的，某種程度上暫停相當(dāng)于“廢”了，在憲法無(wú)明文規(guī)定的情形下，這一授權(quán)內(nèi)容顯然在法理上缺乏足夠依據(jù)，有待商榷。最后，試點(diǎn)一般是在小范圍內(nèi)進(jìn)行試驗(yàn)，這對(duì)穩(wěn)妥的推進(jìn)改革是有益的，而在全國(guó)各地推開試點(diǎn)在我國(guó)尚屬首次。目前來看，先行試點(diǎn)的三省市在監(jiān)察委員會(huì)與檢察院的工作銜接、留置措施的適用等方面并不統(tǒng)一，在無(wú)憲法依據(jù)和相關(guān)部門法的前提下在全國(guó)推開試點(diǎn)，只能保證各試點(diǎn)省內(nèi)統(tǒng)一，而全國(guó)范圍內(nèi)則是各省各有做法，無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)的法治秩序產(chǎn)生一定沖擊。為盡可能避免此種狀況，有必要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的限制，全國(guó)人大常委會(huì)在授權(quán)時(shí)應(yīng)更慎重。第三，雖然憲法也未規(guī)定全國(guó)人大可授權(quán)監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)，但相較而言，由全國(guó)人大來授權(quán)可能更為合理。從憲法的基本原則及文本上來分析：首先，人民主權(quán)原則是憲法基本原則之一，人民代表大會(huì)制度是這一原則的具體體現(xiàn)，而現(xiàn)代國(guó)家多實(shí)行代議制，我國(guó)亦如此，人民選舉代表組成全國(guó)人大來行使國(guó)家權(quán)力，因此，全國(guó)人大是國(guó)家主權(quán)的代表。當(dāng)改革的事項(xiàng)超出憲法規(guī)定的范圍時(shí)，作為國(guó)家主權(quán)的代表，全國(guó)人大有權(quán)在無(wú)憲法依據(jù)的情況下作出相應(yīng)的安排，而作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)范圍必須在全國(guó)人大的授權(quán)范圍內(nèi)，更不能超越憲法文本的規(guī)定，所以，全國(guó)人大授權(quán)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)更合乎憲法基本原則。其次，《憲法》第六十二條逐項(xiàng)列舉了全國(guó)人大的14項(xiàng)具體職權(quán)，作為立法機(jī)關(guān)，全國(guó)人大有權(quán)制定國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律，但并不能據(jù)此認(rèn)定全國(guó)人大可授權(quán)監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)，因?yàn)閺倪壿嬌蟻碚f，必然是先設(shè)置了國(guó)家機(jī)構(gòu)，再對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)等進(jìn)行立法。因而從具體職權(quán)的規(guī)定上來說，全國(guó)人大并無(wú)權(quán)設(shè)置國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。最后，《憲法》第六十二條第十五項(xiàng)的“兜底條款”在文字表述上使用了“應(yīng)當(dāng)”和“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”兩詞，別有意味，值得深究?！皯?yīng)當(dāng)”一詞“賦予了全國(guó)人大全權(quán)憲法地位，即全國(guó)人大化身主權(quán)性權(quán)力的來源，可根據(jù)自己的意志在正當(dāng)性基礎(chǔ)上創(chuàng)制權(quán)力、行使權(quán)力（包括授權(quán)）”［8］?！白罡邍?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”一詞則著重強(qiáng)調(diào)了全國(guó)人大的地位是現(xiàn)實(shí)中的最高權(quán)力者。根據(jù)這一“兜底條款”，可以推斷全國(guó)人大的行為具有最高的權(quán)威和正當(dāng)性，全國(guó)人大的授權(quán)也自然是正當(dāng)而合憲的，因而全國(guó)人大對(duì)監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)進(jìn)行授權(quán)的合憲性在憲法文本中有這一“兜底條款”作為依據(jù)。

三、國(guó)家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑

目前，監(jiān)察體制改革在全國(guó)各地推開，各項(xiàng)工作有序進(jìn)行，因而當(dāng)務(wù)之急是使其于憲有據(jù)，盡快在憲法制度層面確立監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、機(jī)構(gòu)、職能和運(yùn)行機(jī)制，界定其與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系以及解決如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督等問題，其合憲性路徑可從以下幾方面著手：（一）修改憲法以增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，重新界定國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立涉及面廣，既需增加憲法條文，也要補(bǔ)充相應(yīng)條款，擬提出如下修改建議：第一，在《憲法》中增加國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，將其作為第三章第五節(jié)的內(nèi)容置于中央軍委之后，其后各節(jié)序號(hào)順延。該節(jié)內(nèi)容與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)定的內(nèi)容保持一致，包括性質(zhì)、地位、產(chǎn)生方式、組成、任期、領(lǐng)導(dǎo)體制、職權(quán)等內(nèi)容。第二，修改憲法中增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)后涉及到的相應(yīng)條款，如憲法第六十二條、六十三條、六十七條、七十三條等。第三，修憲涉及到的幾個(gè)疑難問題。結(jié)合《監(jiān)察法（草案）》的規(guī)定來看，修憲需明確的主要有：其一，如何真正實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的有效監(jiān)督。從現(xiàn)有條文來看，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督方式與其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)二，并無(wú)特殊之處，但這些監(jiān)督容易流于形式，要對(duì)位高權(quán)重的監(jiān)察委員會(huì)形成真正有效的監(jiān)督尚需增加新的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其二，如何處理好監(jiān)察委員會(huì)與公、檢、法之間職能銜接的問題。監(jiān)察委員會(huì)可采取搜查、勘驗(yàn)、留置等多種措施，如何處理好其與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院之間的職能銜接也是難點(diǎn)之一，草案的規(guī)定仍有進(jìn)一步修改的空間，修憲應(yīng)在總結(jié)前期試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上完善各機(jī)構(gòu)之間的工作銜接問題。（二）制定《監(jiān)察法》和《監(jiān)察委員會(huì)組織法》，修改其他法律中涉及監(jiān)察委員會(huì)的相應(yīng)條款第一，制定《監(jiān)察法》?！侗O(jiān)察法（草案）》已于2017年11月7日全文公開征求意見，共10章67條，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的的定位以及監(jiān)察的范圍、職責(zé)、權(quán)限、程序、監(jiān)督等內(nèi)容，但也存在一些不足：其一，監(jiān)察對(duì)象的范圍需進(jìn)一步明確。草案第十二條規(guī)定對(duì)六類人員進(jìn)行監(jiān)察，但部分概念不夠清晰。例如，自十八大以來，國(guó)企混改成為常態(tài)，如何界定國(guó)有企業(yè)？如何區(qū)分公職人員和管理人員？對(duì)監(jiān)察對(duì)象有必要進(jìn)一步具體化。其二，留置措施應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。草案對(duì)留置措施作了比較詳細(xì)的規(guī)定，但不夠全面，如留置條件、留置場(chǎng)所、留置執(zhí)行的規(guī)定均過于籠統(tǒng)，不便于實(shí)踐操作；其三，適用回避的事項(xiàng)規(guī)定要進(jìn)一步完善。對(duì)于監(jiān)察人員本人涉案的或近親屬有利害關(guān)系的是否需要回避未作明確規(guī)定；其四，未規(guī)定律師能否介入，不利于人權(quán)保障［9］。第二，制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》?！侗O(jiān)察委員會(huì)組織法》當(dāng)以憲法的原則性規(guī)定為指導(dǎo)，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、產(chǎn)生方式、組成、組織架構(gòu)、人員任期、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)督、責(zé)任等內(nèi)容。第三，修改其他法律中與監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)的法條。因增設(shè)監(jiān)察委員而涉及到的法律文件和法條較多，相關(guān)法律條款均需進(jìn)行修改，主要包括各國(guó)家機(jī)構(gòu)的《組織法》《監(jiān)督法》《立法法》《刑事訴訟法》《公務(wù)員法》《檢察官法》以及數(shù)量更多的層級(jí)較低的規(guī)范性法律文件，修法任務(wù)繁重，應(yīng)盡快著手進(jìn)行。

作者:濮艷 單位:中共蕪湖市委黨校