關(guān)鍵詞:公共服務(wù)/政府義務(wù)/行政規(guī)則/行為方式/行政手段

內(nèi)容提要:本文立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展與演變趨勢，闡述了以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的基本特征，即：政府義務(wù)的積極化；行政規(guī)則的服務(wù)化；行為方式的多樣化；行政手段的間接化。

公共行政的范圍取決于不同階段的社會(huì)公共需求，從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來看，公共需求始終處于不斷變動(dòng)中，因而，行政的內(nèi)涵與外延亦具有相應(yīng)的階段性與變動(dòng)性。從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政走向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政，正是這種階段性與變動(dòng)性的體現(xiàn)。

就西方國家而言，在傳統(tǒng)的自由資本主義時(shí)期，由市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為一種理想的社會(huì)模式，在此種模式之下，政府角色相當(dāng)于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國家為了保障公共秩序而對個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

自20世紀(jì)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治以及意識(shí)形態(tài)的變化，特別是產(chǎn)業(yè)革命、科學(xué)革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長的社會(huì)需求，積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢。行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會(huì)福利的保障等等。在這種社會(huì)需求之下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論以及作為戰(zhàn)后發(fā)展模式的“福特主義”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。這些新興的理論與政策強(qiáng)調(diào)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)國家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位和作用，主張加強(qiáng)國家干預(yù)，擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域，推行國家壟斷調(diào)節(jié)政策，大力強(qiáng)化行政職能。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，無論從其活動(dòng)范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。

20世紀(jì)中期以來，由于通貨膨脹與失業(yè)同時(shí)迸發(fā)，西方國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯漲”局面，“福特主義”生產(chǎn)與分配模式失去了原有的作用，“福利國家”難以為繼，人們對凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論的共識(shí)破裂了，各國再次受到世界范圍的政府改革浪潮的沖擊。在重塑政府的口號下，以服務(wù)為行政的宗旨，順應(yīng)社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變政府職能，改革公共行政管理的模式，打破公共職能的國家壟斷，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)分擔(dān)行政，在有限政府的前提下，滿足日益擴(kuò)大的公共需求，成為新一輪改革的中心，并為以“公共服務(wù)”為理念的公共行政賦予新的內(nèi)涵。

世界級管理大師杜拉克在其所著《巨變時(shí)代的管理》一書中指出，進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)出現(xiàn)了一個(gè)新的工作者群體，即“知識(shí)工作者”；他們與以往的資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)者有一個(gè)根本的不同，即他自身掌握著部分生產(chǎn)工具——知識(shí)，而不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者一無所有，只能出賣自己的勞動(dòng)力。

在我看來，從杜拉克的這一觀點(diǎn)出發(fā)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代資本家與知識(shí)工作者的關(guān)系，已不再是純粹的雇傭者與被雇傭者的關(guān)系，而是有著不同程度的“合伙人”關(guān)系。特別是在策劃設(shè)計(jì)、咨詢顧問等行業(yè)，這種“合伙人”關(guān)系表現(xiàn)的更加明顯。人們認(rèn)為，當(dāng)今世界正在進(jìn)入“智慧家”將要與“資本家”平起平坐的時(shí)代；智慧家擁有過人的經(jīng)營智慧或管理智慧或研究開發(fā)智慧，其大腦無異于一座金礦。在國內(nèi)特別是深圳的一些企業(yè)如華為，甚至打出了“知本主義”的旗號，即把知識(shí)轉(zhuǎn)化為認(rèn)股權(quán)、股利和紅利。在股權(quán)安排上，讓最有才能的人擁有重要股權(quán)。

另外，對知識(shí)工作者的管理方式也要相應(yīng)而變。根據(jù)杜拉克所說，由知識(shí)型工作者組成的現(xiàn)代組織，已不再是老板和下屬的關(guān)系，而是一種團(tuán)隊(duì)式的、平等的關(guān)系。管理者在這種團(tuán)隊(duì)中的工作已不再是命令，而是激勵(lì)。知識(shí)型工作者不像傳統(tǒng)的工人那樣受到機(jī)器的支配，容易受到有效的監(jiān)督。相反，機(jī)器在知識(shí)型工作者手里能產(chǎn)出什么產(chǎn)品，以及產(chǎn)出什么質(zhì)量、什么檔次的產(chǎn)品，幾乎完全取決于知識(shí)工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)。離開知識(shí)型工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)，機(jī)器就是一堆廢鐵。知識(shí)型工作者由于自身掌握一種生產(chǎn)工具即知識(shí)，因而比傳統(tǒng)的勞動(dòng)者擁有更大的獨(dú)立性、靈活性、自由性，而且他很容易“跳槽”；而他的位置并不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者那樣容易替補(bǔ)。知識(shí)型工作者的“跳槽”往往給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失；他離開公司，受損失的不是個(gè)人，而是公司自己。因?yàn)橹R(shí)型工作者往往是組織中某一領(lǐng)域的權(quán)威人士，否則他就是無用的。組織付給員工工資并不能得到他們的忠心，關(guān)鍵是要給他們提供運(yùn)用知識(shí)的機(jī)會(huì)，使其價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)。對于知識(shí)型工作者的勞動(dòng)，既不好實(shí)行計(jì)時(shí)管理，又不好實(shí)行計(jì)件管理；既不好光靠高薪高職“購買”，又不能僅用“哥們意氣”去籠絡(luò)；既要給他們提供比較優(yōu)越、寬松的工作空間，使他們能不受打擾地、自由地從事創(chuàng)造性勞動(dòng)；又不能放手不管，不加引導(dǎo)，因?yàn)榧词顾麄兇_實(shí)整日都在為公司的事情冥思苦想，沒有正確引導(dǎo)，沒有良好情緒，也難以激發(fā)靈感。由此可見，“知識(shí)經(jīng)濟(jì)下的人力資源開發(fā)”，實(shí)在是一門嶄新而艱巨的課題。

在我國目前的行政管理領(lǐng)域，實(shí)際上有許多新的技術(shù)手段引入，如計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。但是這些技術(shù)都沒有在我國的行政管理中被廣泛運(yùn)用，就拿網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來說，雖然有些政府部門開始上網(wǎng)，可絕大多數(shù)基層政府部門連上網(wǎng)是怎么回事還不很清楚。在這種情況下，首先需要讓人們樹立起網(wǎng)絡(luò)的概念。因此，從目前水平來說，對行政管理人員應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代管理技術(shù)和新興科學(xué)技術(shù)教育，培養(yǎng)最起碼的管理技術(shù)知識(shí)。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要有知識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，沒有知識(shí)就無法勝任工作。我們的領(lǐng)導(dǎo)干部和管理者首先必須認(rèn)真地學(xué)習(xí)好指導(dǎo)建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的鄧小平理論，學(xué)習(xí)依法治國所必須的法律知識(shí)，學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，學(xué)習(xí)管理社會(huì)和行業(yè)所必須的專業(yè)知識(shí)和現(xiàn)代科技基礎(chǔ)知識(shí)。同時(shí)我們還要學(xué)習(xí)好社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)，把握社會(huì)發(fā)展的趨勢以適應(yīng)履行職責(zé)的需要?，F(xiàn)在知識(shí)更新速度難以想象，必須堅(jiān)持終生學(xué)習(xí)，補(bǔ)充和更新自己原有的知識(shí)，才能跟上時(shí)代步伐。學(xué)習(xí)必須要有一個(gè)好的學(xué)風(fēng)，聯(lián)系實(shí)際，學(xué)以致用，切忌擺花架子、賣弄知識(shí)、名詞堆砌和脫離實(shí)際。如果只把學(xué)習(xí)到的知識(shí)作為自己的講話和修辭，那么我們和發(fā)達(dá)地區(qū)的差距將會(huì)越拉越大。

行政績效管理是通過績效評價(jià)對被評價(jià)對象按照制定的指標(biāo)，參照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比分析，對被評對象在一定時(shí)期內(nèi)的工作進(jìn)行考察、評定、獎(jiǎng)勵(lì)和相關(guān)培訓(xùn)的活動(dòng)；探索和創(chuàng)造可以反響的組織目標(biāo)、組織價(jià)值的新視野；依次建立起激勵(lì)與約束機(jī)制，促進(jìn)其管理思想的完善和總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？冃гu價(jià)是績效管理的前提，對被評對象激勵(lì)與約束的依據(jù)來自于對其所進(jìn)行的績效評價(jià)結(jié)果。

眾所周知，國家行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中扮演著組織、指揮、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)者的角色，因此，要完善和發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建立和健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的法治化，首先就必須將國家行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)置于憲法、法律的控制和約束之下，大力倡導(dǎo)和切實(shí)實(shí)行以政府平等守法及承擔(dān)法律責(zé)任為核心內(nèi)容的法治行政。黨的十一屆三中全會(huì)以來，特別是十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)以來，黨和國家在依法行政的口號下為推動(dòng)我國行政管理活動(dòng)的法治化做了大量工作，突出表現(xiàn)為在有關(guān)國家行政活動(dòng)的立法方面取得了有目共睹的成就，建成了一套比較完整的行政法體系，基本上改變了行政活動(dòng)無法可依的狀況，而行政訴訟法和國家賠償法的頒布則奠定了政府法律責(zé)任及其追究制度的基礎(chǔ)。但是這些成績并不能說明我國行政管理活動(dòng)的法治化已經(jīng)達(dá)到令人滿意的水平，因?yàn)樵诹⒎ㄉ先〉蔑@著成果的同時(shí)，行政執(zhí)法和司法活動(dòng)滯后，行政實(shí)踐中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題也得到充分暴露，普遍為人們所詬病。出現(xiàn)這種情況的原因固然是多方面的，但是，前一階段行政法治建設(shè)在立法層次上過分偏重于規(guī)定各種靜態(tài)的行政制度，忽略和輕視通過現(xiàn)代行政程序?qū)π姓ǖ膶?shí)施過程進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整，不能不說是一個(gè)值得引起高度重視的原因。筆者以為，下一階段我國行政法治建設(shè)除了對已經(jīng)取得的成果繼續(xù)予以鞏固和深化外，應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向長期為人們忽視的現(xiàn)代行政程序的建設(shè)，在行政法的各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)上建立各種行之有效的事前、事中和事后保障機(jī)制，以解決目前行政法治建設(shè)過程中存在的立法與法的實(shí)施相脫節(jié)的問題，消除我國行政管理法治化過程中的頭重腳輕現(xiàn)象。期望現(xiàn)代行政程序問題引起廣泛關(guān)注，并對我國行政法治的未來發(fā)展方向提出思考正是本文的目的所在。

一、行政法治必須依靠行政程序的保障和推動(dòng)

程序，是指人們?yōu)橥瓿赡稠?xiàng)任務(wù)或達(dá)到某個(gè)目標(biāo)而預(yù)先設(shè)定好的方式、方法和步驟。程序在實(shí)際操作時(shí)表現(xiàn)為人的行為過程或者某種事物（如計(jì)算機(jī)）按照人的事先設(shè)計(jì)而運(yùn)動(dòng)的過程，但是程序與人的行為或者事物運(yùn)動(dòng)的自然過程是不同的。人與事物運(yùn)動(dòng)的自然過程是隨機(jī)的，而程序則是預(yù)先設(shè)計(jì)好的，無論實(shí)際運(yùn)動(dòng)過程是否出現(xiàn)，都不影響程序的存在。具有預(yù)定性是程序的基本特征，如果人的活動(dòng)不是按照某種預(yù)定的方式、方法和步驟進(jìn)行的，那么，這種活動(dòng)即屬無程序的活動(dòng)，盡管它也必然要表現(xiàn)為某種客觀過程。程序和依程序所做之事之間的關(guān)系是手段與目的關(guān)系。一般說來，達(dá)到某一目的的手段很少是唯一的，為達(dá)到同一目的，在多數(shù)情形下，可以通過不同途徑選擇多種手段，但這些手段對于實(shí)現(xiàn)目的所起到的效果是不一樣的。有的手段有助于迅捷地實(shí)現(xiàn)目的；有的手段雖然對于實(shí)現(xiàn)目的所需的時(shí)間較長，但綜合成本較低，或者有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)程序目標(biāo)以外的其他目的或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，如有利于實(shí)現(xiàn)公平正義、維護(hù)社會(huì)倫理道德、風(fēng)序良俗或者統(tǒng)治階級的意識(shí)形態(tài)、政治法律秩序等，在這種情況下，程序并非實(shí)現(xiàn)程序目標(biāo)本身所需要的步驟，設(shè)定這種程序的目的旨在以效率換取某種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。由于程序具有預(yù)定性，所以程序的基本功能就是限制甚至取消當(dāng)事人選擇目的實(shí)現(xiàn)之手段的自由，將實(shí)現(xiàn)目的手段規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

程序的預(yù)定者可以借助程序的功能達(dá)到以下目的：

1.限制程序義務(wù)人的主觀隨意性。由于程序的設(shè)置，當(dāng)事人（程序義務(wù)人）沒有選擇行為手段的自由。當(dāng)程序所預(yù)先確定的要件成就時(shí)，程序義務(wù)人必須按照程序的規(guī)定作出既定的行為，而無法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于程序具有限制義務(wù)人主觀隨意性的特性，因而它常被用于規(guī)范程序義務(wù)人的行為，防止程序義務(wù)人濫用或越出他所擁有的權(quán)力或權(quán)利。

2.保證選擇效率最優(yōu)的手段。當(dāng)事人為實(shí)現(xiàn)某種目的所選擇的手段在效率上有高下優(yōu)劣之分，這取決于當(dāng)事的人知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)等。如經(jīng)過總結(jié)、比較和篩選，事先運(yùn)用程序?qū)⒆罹咝实氖侄喂潭ㄏ聛砥毡橥菩校瑒t即便當(dāng)事人的知識(shí)，能力和經(jīng)驗(yàn)有欠缺，也能保證選擇效率最佳的方案，多快好省地達(dá)到程序目標(biāo)。

【內(nèi)容提要】行政行為的理念就是行政法的人文精神在行政行為上的具體體現(xiàn)。不同時(shí)代有不同的時(shí)代精神。20世紀(jì)以來的利益一致、服務(wù)與合作、信任與溝通精神，體現(xiàn)為行政行為的理念就是服務(wù)性、過程性、從屬法律性和無償性。依法行政，要求在行政行為的實(shí)施上以這一理念為指導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】行政/行為/理念

【正文】

依法治國這一基本方略已經(jīng)通過憲法修正案載入我國的憲法典。這是世紀(jì)之末國家向公眾和世人所作的一項(xiàng)鄭重承諾，即國家為了發(fā)展民主、尊重人權(quán)，將嚴(yán)格按法律約束自己的權(quán)力行為。依法治國的重點(diǎn)是依法行政。依法行政承諾的兌現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要觀念的轉(zhuǎn)變，也需要制度建設(shè)的保障，更需要法規(guī)范的有效運(yùn)行。然而，依法行政應(yīng)當(dāng)確立什么樣的觀念呢？在法治國家里，行政行為合法和正當(dāng)?shù)睦砟钍鞘裁茨兀棵嫦?1世紀(jì)，行政行為的理念是否還是古典行政法的理念呢？對此，我們必須予以回答。

一、行政行為的服務(wù)性

（一）人文精神的轉(zhuǎn)變與服務(wù)觀念的確立

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)/政府義務(wù)/行政規(guī)則/行為方式/行政手段

內(nèi)容提要:本文立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展與演變趨勢，闡述了以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的基本特征，即：政府義務(wù)的積極化；行政規(guī)則的服務(wù)化；行為方式的多樣化；行政手段的間接化。

公共行政的范圍取決于不同階段的社會(huì)公共需求，從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來看，公共需求始終處于不斷變動(dòng)中，因而，行政的內(nèi)涵與外延亦具有相應(yīng)的階段性與變動(dòng)性。從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政走向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政，正是這種階段性與變動(dòng)性的體現(xiàn)。

就西方國家而言，在傳統(tǒng)的自由資本主義時(shí)期，由市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為一種理想的社會(huì)模式，在此種模式之下，政府角色相當(dāng)于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國家為了保障公共秩序而對個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

自20世紀(jì)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治以及意識(shí)形態(tài)的變化，特別是產(chǎn)業(yè)革命、科學(xué)革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長的社會(huì)需求，積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢。行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會(huì)福利的保障等等。在這種社會(huì)需求之下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論以及作為戰(zhàn)后發(fā)展模式的“福特主義”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。這些新興的理論與政策強(qiáng)調(diào)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)國家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位和作用，主張加強(qiáng)國家干預(yù)，擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域，推行國家壟斷調(diào)節(jié)政策，大力強(qiáng)化行政職能。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，無論從其活動(dòng)范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。

20世紀(jì)中期以來，由于通貨膨脹與失業(yè)同時(shí)迸發(fā)，西方國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯漲”局面，“福特主義”生產(chǎn)與分配模式失去了原有的作用，“福利國家”難以為繼，人們對凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論的共識(shí)破裂了，各國再次受到世界范圍的政府改革浪潮的沖擊。在重塑政府的口號下，以服務(wù)為行政的宗旨，順應(yīng)社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變政府職能，改革公共行政管理的模式，打破公共職能的國家壟斷，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)分擔(dān)行政，在有限政府的前提下，滿足日益擴(kuò)大的公共需求，成為新一輪改革的中心，并為以“公共服務(wù)”為理念的公共行政賦予新的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)/政府義務(wù)/行政規(guī)則/行為方式/行政手段

內(nèi)容提要:本文立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展與演變趨勢，闡述了以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的基本特征，即：政府義務(wù)的積極化；行政規(guī)則的服務(wù)化；行為方式的多樣化；行政手段的間接化。

公共行政的范圍取決于不同階段的社會(huì)公共需求，從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來看，公共需求始終處于不斷變動(dòng)中，因而，行政的內(nèi)涵與外延亦具有相應(yīng)的階段性與變動(dòng)性。從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政走向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政，正是這種階段性與變動(dòng)性的體現(xiàn)。

就西方國家而言，在傳統(tǒng)的自由資本主義時(shí)期，由市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為一種理想的社會(huì)模式，在此種模式之下，政府角色相當(dāng)于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國家為了保障公共秩序而對個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

自20世紀(jì)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治以及意識(shí)形態(tài)的變化，特別是產(chǎn)業(yè)革命、科學(xué)革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長的社會(huì)需求，積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢。行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會(huì)福利的保障等等。在這種社會(huì)需求之下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論以及作為戰(zhàn)后發(fā)展模式的“福特主義”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。這些新興的理論與政策強(qiáng)調(diào)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)國家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位和作用，主張加強(qiáng)國家干預(yù)，擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域，推行國家壟斷調(diào)節(jié)政策，大力強(qiáng)化行政職能。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，無論從其活動(dòng)范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。

20世紀(jì)中期以來，由于通貨膨脹與失業(yè)同時(shí)迸發(fā)，西方國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯漲”局面，“福特主義”生產(chǎn)與分配模式失去了原有的作用，“福利國家”難以為繼，人們對凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論的共識(shí)破裂了，各國再次受到世界范圍的政府改革浪潮的沖擊。在重塑政府的口號下，以服務(wù)為行政的宗旨，順應(yīng)社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變政府職能，改革公共行政管理的模式，打破公共職能的國家壟斷，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)分擔(dān)行政，在有限政府的前提下，滿足日益擴(kuò)大的公共需求，成為新一輪改革的中心，并為以“公共服務(wù)”為理念的公共行政賦予新的內(nèi)涵。

摘要：行政法無論是在近代還是在現(xiàn)代，都強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)力進(jìn)行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級上升時(shí)期，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會(huì)要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時(shí)代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場和框架的情況下，對其內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實(shí)的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強(qiáng)調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說

“行政”一詞的英文是Administraifo~,學(xué)者們對行政的解釋不一，有“目的實(shí)現(xiàn)說”、“國家意志執(zhí)行說”、“除外說”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點(diǎn)就是對權(quán)力本身進(jìn)行規(guī)制。本文認(rèn)為行政法意義上的行政專指國家行政主體對國家與公共事物的組織和管理活動(dòng)，它針對的對象不限于國家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實(shí)施的主體是國家行政主體，它運(yùn)用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴(kuò)張性和侵害性的立場，主張對行政權(quán)力進(jìn)行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”。“控權(quán)”與“保權(quán)”是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價(jià)值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實(shí)際上承認(rèn)行政法的管理功能”。同時(shí)“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思?！翱亍本哂小榜{馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的?！跋迿?quán)”是指對行政權(quán)力進(jìn)行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來自由主義時(shí)期行政法特點(diǎn)?？傊@里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對行政法功能的一種高度概括，也是對行政法自由、民主價(jià)值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

一、經(jīng)濟(jì)法的使命在于規(guī)范國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系

1、經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)

法律的基本功能是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，以形成有利于統(tǒng)治階級的社會(huì)秩序。其中，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整國家因素影響的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，亦即國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

這里所說“國家”，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和它的執(zhí)行機(jī)關(guān)——行政機(jī)關(guān)。憲法規(guī)定，全國人大制定和修改有關(guān)經(jīng)濟(jì)的基本法律，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；全國人大常委會(huì)制定和修改關(guān)于經(jīng)濟(jì)的一般法律，在全國人大閉會(huì)期間有權(quán)對全國人大制定的法律進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充，審查和批準(zhǔn)國家計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整方案。國務(wù)院制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)的行政法規(guī)，編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)。根據(jù)憲法的基本原則，經(jīng)濟(jì)法對各級國家機(jī)關(guān)，主要對政府領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理國民經(jīng)濟(jì)的職權(quán)以及行使職權(quán)的程序作出具體規(guī)定，以利貫徹執(zhí)行。這就是“國家因素”。

國家因素影響的范圍，包括宏觀方面和微觀方面。宏觀方面，指的是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，重點(diǎn)為計(jì)劃、預(yù)算、稅收、金融、物價(jià)、工資、產(chǎn)業(yè)政策、對外經(jīng)貿(mào)等。微觀方面，指的是政府有關(guān)部門對企業(yè)、對市場的具體事項(xiàng)的必要管理。

國家因素影響的方式，包括干預(yù)和參與。干預(yù)，說的是間接調(diào)控和直接管理。宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟(jì)辦法，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律特別是價(jià)值規(guī)律辦事，并且盡可能納入法制程序。直接管理從表現(xiàn)形式上看主要采用行政手段，但也應(yīng)當(dāng)是依法行政。干預(yù)又可分為積極干預(yù)與消極干預(yù)，前者指保護(hù)、鼓勵(lì)，后者指限制、禁止。經(jīng)過多年的改革實(shí)踐，我們已形成了這樣一條指導(dǎo)原則：“政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟(jì)，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)?！?這就明確了什么叫“國家適度干預(yù)”。參與，說的是國家投資，舉辦企業(yè)、事業(yè)。我國以公有制為主體，而公有制中又以國有為主體，國家對國有資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但國有并不等于國營，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以分離。嚴(yán)格地說，干預(yù)是“管”，參與是“辦”，管、辦應(yīng)當(dāng)分開，前者屬于政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的職能，后者屬于政府作為國有資產(chǎn)所有者代表的職能。經(jīng)濟(jì)法側(cè)重規(guī)范國家管理國民經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的活動(dòng)。

世界級管理大師杜拉克在其所著《巨變時(shí)代的管理》一書中指出，進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)出現(xiàn)了一個(gè)新的工作者群體，即“知識(shí)工作者”；他們與以往的資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)者有一個(gè)根本的不同，即他自身掌握著部分生產(chǎn)工具——知識(shí)，而不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者一無所有，只能出賣自己的勞動(dòng)力。

在我看來，從杜拉克的這一觀點(diǎn)出發(fā)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代資本家與知識(shí)工作者的關(guān)系，已不再是純粹的雇傭者與被雇傭者的關(guān)系，而是有著不同程度的“合伙人”關(guān)系。特別是在策劃設(shè)計(jì)、咨詢顧問等行業(yè)，這種“合伙人”關(guān)系表現(xiàn)的更加明顯。人們認(rèn)為，當(dāng)今世界正在進(jìn)入“智慧家”將要與“資本家”平起平坐的時(shí)代；智慧家擁有過人的經(jīng)營智慧或管理智慧或研究開發(fā)智慧，其大腦無異于一座金礦。在國內(nèi)特別是深圳的一些企業(yè)如華為，甚至打出了“知本主義”的旗號，即把知識(shí)轉(zhuǎn)化為認(rèn)股權(quán)、股利和紅利。在股權(quán)安排上，讓最有才能的人擁有重要股權(quán)。

另外，對知識(shí)工作者的管理方式也要相應(yīng)而變。根據(jù)杜拉克所說，由知識(shí)型工作者組成的現(xiàn)代組織，已不再是老板和下屬的關(guān)系，而是一種團(tuán)隊(duì)式的、平等的關(guān)系。管理者在這種團(tuán)隊(duì)中的工作已不再是命令，而是激勵(lì)。知識(shí)型工作者不像傳統(tǒng)的工人那樣受到機(jī)器的支配，容易受到有效的監(jiān)督。相反，機(jī)器在知識(shí)型工作者手里能產(chǎn)出什么產(chǎn)品，以及產(chǎn)出什么質(zhì)量、什么檔次的產(chǎn)品，幾乎完全取決于知識(shí)工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)。離開知識(shí)型工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)，機(jī)器就是一堆廢鐵。知識(shí)型工作者由于自身掌握一種生產(chǎn)工具即知識(shí)，因而比傳統(tǒng)的勞動(dòng)者擁有更大的獨(dú)立性、靈活性、自由性，而且他很容易“跳槽”；而他的位置并不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者那樣容易替補(bǔ)。知識(shí)型工作者的“跳槽”往往給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失；他離開公司，受損失的不是個(gè)人，而是公司自己。因?yàn)橹R(shí)型工作者往往是組織中某一領(lǐng)域的權(quán)威人士，否則他就是無用的。組織付給員工工資并不能得到他們的忠心，關(guān)鍵是要給他們提供運(yùn)用知識(shí)的機(jī)會(huì)，使其價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)。對于知識(shí)型工作者的勞動(dòng)，既不好實(shí)行計(jì)時(shí)管理，又不好實(shí)行計(jì)件管理；既不好光靠高薪高職“購買”，又不能僅用“哥們意氣”去籠絡(luò)；既要給他們提供比較優(yōu)越、寬松的工作空間，使他們能不受打擾地、自由地從事創(chuàng)造性勞動(dòng)；又不能放手不管，不加引導(dǎo)，因?yàn)榧词顾麄兇_實(shí)整日都在為公司的事情冥思苦想，沒有正確引導(dǎo)，沒有良好情緒，也難以激發(fā)靈感。由此可見，“知識(shí)經(jīng)濟(jì)下的人力資源開發(fā)”，實(shí)在是一門嶄新而艱巨的課題。

在我國目前的行政管理領(lǐng)域，實(shí)際上有許多新的技術(shù)手段引入，如計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。但是這些技術(shù)都沒有在我國的行政管理中被廣泛運(yùn)用，就拿網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來說，雖然有些政府部門開始上網(wǎng)，可絕大多數(shù)基層政府部門連上網(wǎng)是怎么回事還不很清楚。在這種情況下，首先需要讓人們樹立起網(wǎng)絡(luò)的概念。因此，從目前水平來說，對行政管理人員應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代管理技術(shù)和新興科學(xué)技術(shù)教育，培養(yǎng)最起碼的管理技術(shù)知識(shí)。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要有知識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，沒有知識(shí)就無法勝任工作。我們的領(lǐng)導(dǎo)干部和管理者首先必須認(rèn)真地學(xué)習(xí)好指導(dǎo)建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的鄧小平理論，學(xué)習(xí)依法治國所必須的法律知識(shí)，學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，學(xué)習(xí)管理社會(huì)和行業(yè)所必須的專業(yè)知識(shí)和現(xiàn)代科技基礎(chǔ)知識(shí)。同時(shí)我們還要學(xué)習(xí)好社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)，把握社會(huì)發(fā)展的趨勢以適應(yīng)履行職責(zé)的需要。現(xiàn)在知識(shí)更新速度難以想象，必須堅(jiān)持終生學(xué)習(xí)，補(bǔ)充和更新自己原有的知識(shí)，才能跟上時(shí)代步伐。學(xué)習(xí)必須要有一個(gè)好的學(xué)風(fēng)，聯(lián)系實(shí)際，學(xué)以致用，切忌擺花架子、賣弄知識(shí)、名詞堆砌和脫離實(shí)際。如果只把學(xué)習(xí)到的知識(shí)作為自己的講話和修辭，那么我們和發(fā)達(dá)地區(qū)的差距將會(huì)越拉越大。

行政績效管理是通過績效評價(jià)對被評價(jià)對象按照制定的指標(biāo)，參照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比分析，對被評對象在一定時(shí)期內(nèi)的工作進(jìn)行考察、評定、獎(jiǎng)勵(lì)和相關(guān)培訓(xùn)的活動(dòng)；探索和創(chuàng)造可以反響的組織目標(biāo)、組織價(jià)值的新視野；依次建立起激勵(lì)與約束機(jī)制，促進(jìn)其管理思想的完善和總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？冃гu價(jià)是績效管理的前提，對被評對象激勵(lì)與約束的依據(jù)來自于對其所進(jìn)行的績效評價(jià)結(jié)果。

當(dāng)前，針對我國安全生產(chǎn)中存在和出現(xiàn)的一些問題，人們正在探索研究相應(yīng)的安全對策，嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)，要求我們必須有一個(gè)正確的、科學(xué)的理論來作為現(xiàn)實(shí)工作指導(dǎo)。安全應(yīng)該成為現(xiàn)代行政理念，提上安全議事日程已迫在眉捷，這將有助于我們對安全工作進(jìn)行深層次的認(rèn)識(shí)和理解，從而使我們在考慮改革和發(fā)展的同時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，以科學(xué)的工作方法，以嚴(yán)謹(jǐn)行政執(zhí)法工作作風(fēng)來抓好安全生產(chǎn)的各項(xiàng)工作，以有效的措施來防范各類重大事故，特別是同類事故的重復(fù)發(fā)生，根本扭轉(zhuǎn)安全生產(chǎn)的被動(dòng)局面。

一、安全檢查“走馬觀花”形式主義不保安全

部分安全監(jiān)督檢查人員、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人下基層進(jìn)行安全檢查，指導(dǎo)工作，大多采用“走馬觀花”式的安全檢查，檢查還未開始，就通知檢查單位，企業(yè)做了“準(zhǔn)備”，將隱患以這樣或那樣的方式隱藏；檢查時(shí)，把重點(diǎn)放在聽匯報(bào)上，剩下不多的時(shí)間到現(xiàn)場看看，查點(diǎn)不查面，看外不看內(nèi)，沿著基層指定路線走，沿著“景點(diǎn)”轉(zhuǎn)，蜻蜓點(diǎn)水，對檢查中發(fā)現(xiàn)問題大事化小、小事化了，只提建議和希望，不分析，不處理，不了了之。領(lǐng)導(dǎo)所到之處，生產(chǎn)竟然暫停，環(huán)境干干凈凈，工人恭恭敬敬，安全好比花瓶。

二、班組檢查弄虛作假，開工時(shí)段事故多發(fā)

在安全生產(chǎn)檢查中，一些班組進(jìn)行安全檢查時(shí)，欺上瞞下，弄虛作假。如某單位《安全規(guī)程》規(guī)定：“開工前，必須對工作現(xiàn)場的安全情況進(jìn)行全面系統(tǒng)檢查，確認(rèn)無隱患后，職工方可進(jìn)行工作……”可一些班組長，“明知山有虎，偏向虎山行”，既不檢查安全，又強(qiáng)行讓工人進(jìn)行工作，結(jié)果造成開工不久，即發(fā)生事故。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在交接班或開工一兩小時(shí)之內(nèi)這個(gè)時(shí)段發(fā)生的安全事故，占事故總數(shù)的百分之三四十以上。因此，開工時(shí)段事故多發(fā)“怪圈”亟待打破。

三、安全員檢查“視而不見”，以權(quán)謀私難保安全