摘要：隨著金融體系重要性的加深，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)日益獨(dú)立于政府部門(mén)。在這一趨勢(shì)下，為防止金融監(jiān)管可能存在的腐敗、低效率、高成本等問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督成為必要。為解決這一課題，從立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、法院的司法審查、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身治理和社會(huì)監(jiān)督等角度出發(fā)，探討構(gòu)建一個(gè)適合我國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局適用的程序化、體系完整的問(wèn)責(zé)制度。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；問(wèn)責(zé)制度；獨(dú)立性

一、國(guó)外金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制考察

金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)，按照Quintyn等人（2006）的觀點(diǎn)，可分為機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)、歸制問(wèn)責(zé)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和預(yù)算問(wèn)責(zé)四個(gè)部分。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)完善的金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立首先要考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系；其次，這種問(wèn)責(zé)機(jī)制還應(yīng)該建立在與其他利益相關(guān)者聯(lián)系的基礎(chǔ)之上，這樣，可以允許他們看到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同方面的工作，創(chuàng)造或培養(yǎng)出對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)以及成績(jī)的廣泛理解，從而有助于監(jiān)管者建立起聲譽(yù)；最后，監(jiān)管者自體問(wèn)責(zé)也是必須的。

（一）機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)

1.與立法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)關(guān)系。在西方，議會(huì)憑借立法權(quán)影響監(jiān)管活動(dòng)，負(fù)責(zé)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的法律框架。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)有三個(gè)目的：確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)氖姑?；確定賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到有效履行并有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)；在需要對(duì)立法進(jìn)行修改時(shí)，提供交流渠道。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使直接權(quán)力，或具體指導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何從事其監(jiān)管活動(dòng)。

一、國(guó)外金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制考察

金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)，按照Quintyn等人（2006）的觀點(diǎn)，可分為機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)、歸制問(wèn)責(zé)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和預(yù)算問(wèn)責(zé)四個(gè)部分。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)完善的金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立首先要考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系；其次，這種問(wèn)責(zé)機(jī)制還應(yīng)該建立在與其他利益相關(guān)者聯(lián)系的基礎(chǔ)之上，這樣，可以允許他們看到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同方面的工作，創(chuàng)造或培養(yǎng)出對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)以及成績(jī)的廣泛理解，從而有助于監(jiān)管者建立起聲譽(yù)；最后，監(jiān)管者自體問(wèn)責(zé)也是必須的。

（一）機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)

1.與立法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)關(guān)系。在西方，議會(huì)憑借立法權(quán)影響監(jiān)管活動(dòng)，負(fù)責(zé)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的法律框架。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)有三個(gè)目的：確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)氖姑?；確定賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到有效履行并有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)；在需要對(duì)立法進(jìn)行修改時(shí)，提供交流渠道。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使直接權(quán)力，或具體指導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何從事其監(jiān)管活動(dòng)。

2.與行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)關(guān)系。行政部門(mén)對(duì)金融政策的總體方向和制定負(fù)有最終責(zé)任，并且政府作為規(guī)章者，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人或董事會(huì)成員任命上發(fā)揮關(guān)鍵作用，所以，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對(duì)相關(guān)行政部門(mén)負(fù)責(zé)。

（二）監(jiān)督問(wèn)責(zé)

論文摘要：一段時(shí)間以來(lái)，國(guó)內(nèi)安全事故頻頻見(jiàn)諸報(bào)端，有不少官員被依法追究行政法律責(zé)任，其影響之大被媒體形容為中國(guó)掀起“問(wèn)賁風(fēng)暴”。這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起我們對(duì)公務(wù)員行政法律責(zé)任完善的思考，問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)形成常態(tài)機(jī)制，而不能是運(yùn)動(dòng)式的追責(zé)效果．在這方面可以借鑒香港地區(qū)的“廉政公署”制度，健全公務(wù)員行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。

論文關(guān)鍵詞：?jiǎn)栘?zé)風(fēng)暴行政法律責(zé)任廉政公署行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)安全事故頻發(fā)，受害面廣，傷亡慘重。有人戲稱(chēng)中國(guó)人在食品中完成了化學(xué)掃盲：從大米里我們認(rèn)識(shí)了石蠟；從火腿里我們認(rèn)識(shí)了敵敵畏；從咸鴨蛋辣椒醬里我們認(rèn)識(shí)了蘇丹紅；從火鍋里我們認(rèn)識(shí)了福爾馬林；從銀耳、密棗里我們認(rèn)識(shí)了硫磺；從木耳中我們認(rèn)識(shí)了硫酸銅；而三鹿又讓同胞知道了三聚氰胺的化學(xué)作用。礦難事故亦頻頻見(jiàn)諸報(bào)端。有不少官員因此被免職或引咎辭職，其中不乏省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，媒體甚至形容中國(guó)掀起官員“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，①中國(guó)政府整頓吏治的決心不可謂不強(qiáng)。但問(wèn)題并沒(méi)有就此解決，安全事故還在隔三岔五地發(fā)生，這除了客觀上的技術(shù)原因之外．還因?yàn)槲覀儧](méi)有建立完善的行政法律責(zé)任體系。公務(wù)員行政責(zé)任的規(guī)定剛性不足柔性有余，欠缺公正有效的追究行政責(zé)任的常態(tài)化機(jī)制，現(xiàn)行問(wèn)責(zé)體制不足以讓公務(wù)員在日常執(zhí)法中產(chǎn)生必要的責(zé)任心．以至于一時(shí)的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”對(duì)公務(wù)員的警示作用也只能是暫時(shí)的。所以，事故發(fā)生了，給老百姓利益造成損害了，追究公務(wù)員行政責(zé)任固然是需要的，但追究責(zé)任的關(guān)口前移，讓行政法律責(zé)任意識(shí)成為公務(wù)員行為思維的慣性，防患于未然，才更為重要。

行政法律責(zé)任是指行政主體因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任，它是行政違法以及部分行政不當(dāng)所引起的法律后果。根據(jù)責(zé)任主體的不同，行政責(zé)任可以分為行政主體的責(zé)任與公務(wù)員的責(zé)任。行政主體概念是抽象的。它所承擔(dān)責(zé)任的方式是通報(bào)批評(píng)、賠禮道歉、承認(rèn)錯(cuò)誤、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、返還利益、恢復(fù)原狀、停止違法行為、履行職責(zé)、撤銷(xiāo)違法的行政行為、糾正不當(dāng)?shù)男姓袨橐约靶姓r償?shù)取?/p>

行政主體的一切行為都要通過(guò)具體的公務(wù)員來(lái)實(shí)施，可以說(shuō)，公務(wù)員的行為合法與否，直接決定著整個(gè)行政行為的合法與否。因此，相比較而言，公務(wù)員的行政法律責(zé)任更為關(guān)鍵。它所承擔(dān)責(zé)任的方式如通報(bào)批評(píng)、賠償損失、行政處分等，無(wú)論在名譽(yù)上、發(fā)展前途上，還是在財(cái)產(chǎn)上都更觸動(dòng)公務(wù)員個(gè)人的切身利益，也才能成為約束行政行為的最根本工具和手段。踴實(shí)踐證明，只有完善公務(wù)員行政法律責(zé)任體系。才能有效引導(dǎo)公共權(quán)力以一種良性的方式運(yùn)行，而責(zé)任缺位的結(jié)果必然是權(quán)力的濫用或不作為。

考察公務(wù)員行政法律責(zé)任的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)說(shuō)法律規(guī)定是不勝枚舉，既有紀(jì)律責(zé)任、執(zhí)法責(zé)任，也有違法行政行為因觸犯刑律而引起的刑事責(zé)任。嘲當(dāng)然，我國(guó)公務(wù)員承擔(dān)行政法律責(zé)任的形式以行政處分為主?！豆珓?wù)員法》規(guī)定的行政處分種類(lèi)有警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等。公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級(jí)別，其中受記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職處分的。不得晉升工資檔次；受撤職處分的，按照規(guī)定降低級(jí)別。此外，在國(guó)家賠償中，公務(wù)員如果有故意或重大過(guò)失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償費(fèi)用的全部或部分。公務(wù)員行政法律責(zé)任在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)30多年的立法中經(jīng)歷了從無(wú)到有、從零星提及到普遍規(guī)定的歷程。行政法制建設(shè)的成績(jī)是；目共睹的。目前幾乎各級(jí)各類(lèi)行政法律規(guī)范中都有行政法律責(zé)任的規(guī)定，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》、《南京市行政執(zhí)法責(zé)任制考核評(píng)議試行辦法》、《武漢市行政機(jī)關(guān)工作人員行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究試行辦法》，等等，不一而足，至于全國(guó)人大關(guān)于行政事項(xiàng)的全國(guó)性立法就更元需贅述了。但是，關(guān)于行政法律責(zé)任的條款普遍剛性不夠，欠缺有效的追究行政責(zé)任的機(jī)制，雷聲大，雨點(diǎn)小，制度設(shè)計(jì)不能在廣大公務(wù)員心中普遍激起責(zé)任意識(shí)的漣漪。如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)濫用行政職權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活破壞正常競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為，行政法律責(zé)任承擔(dān)僅僅表述為“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”，其第30條規(guī)定，“政府及其所屬部門(mén)違反本法第七條規(guī)定．限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品、限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)?；蛘呦拗粕唐吩诘貐^(qū)之間正常流通的。由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”?？梢韵胍?jiàn)該條款由于行政責(zé)任的弱化足以讓人們質(zhì)疑其對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范力及對(duì)行政權(quán)力的制約性。又如，《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定雖說(shuō)開(kāi)啟了我國(guó)聽(tīng)證制度的先河。對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù)也上升到了一個(gè)新的高度。但就是這樣一部法律對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰不舉行聽(tīng)證或走形式的聽(tīng)證所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也僅僅可在第55條找到這樣的說(shuō)法：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，有下列情形之一的。由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正?？梢詫?duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分……”類(lèi)似立法對(duì)行政法律責(zé)任柔性規(guī)定的缺陷是造成行政權(quán)濫用或不作為的最本質(zhì)根源。翻即便如此。由于傳統(tǒng)體制下形成的行政權(quán)威遠(yuǎn)未打破，行政機(jī)關(guān)自身的自律能力不強(qiáng)。

一、國(guó)外金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制考察

金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)，按照Quintyn等人（2006）的觀點(diǎn)，可分為機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)、歸制問(wèn)責(zé)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和預(yù)算問(wèn)責(zé)四個(gè)部分。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)完善的金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立首先要考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系；其次，這種問(wèn)責(zé)機(jī)制還應(yīng)該建立在與其他利益相關(guān)者聯(lián)系的基礎(chǔ)之上，這樣，可以允許他們看到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同方面的工作，創(chuàng)造或培養(yǎng)出對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)以及成績(jī)的廣泛理解，從而有助于監(jiān)管者建立起聲譽(yù)；最后，監(jiān)管者自體問(wèn)責(zé)也是必須的。

（一）機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)

1.與立法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)關(guān)系。在西方，議會(huì)憑借立法權(quán)影響監(jiān)管活動(dòng)，負(fù)責(zé)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的法律框架。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)有三個(gè)目的：確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)氖姑?；確定賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到有效履行并有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)；在需要對(duì)立法進(jìn)行修改時(shí)，提供交流渠道。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使直接權(quán)力，或具體指導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何從事其監(jiān)管活動(dòng)。

2.與行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)關(guān)系。行政部門(mén)對(duì)金融政策的總體方向和制定負(fù)有最終責(zé)任，并且政府作為規(guī)章者，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人或董事會(huì)成員任命上發(fā)揮關(guān)鍵作用，所以，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對(duì)相關(guān)行政部門(mén)負(fù)責(zé)。

（二）監(jiān)督問(wèn)責(zé)

一、榆林退耕還林有關(guān)法律特別是問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)情況

榆林退耕還林工程始于1999年，2000—2001年經(jīng)國(guó)家確定搞退耕還林試點(diǎn)工作，2002年開(kāi)始在全市范圍內(nèi)大面積實(shí)施，十四年來(lái)國(guó)家共安排榆林退耕還林計(jì)劃任務(wù)811．62萬(wàn)畝，截至2012年底，已全部完成。在推進(jìn)退耕還林的過(guò)程中，榆林高度重視法律問(wèn)題的研究和執(zhí)行，嚴(yán)格執(zhí)行造林質(zhì)量追究制度，嚴(yán)肅退耕還林工作紀(jì)律，對(duì)違反規(guī)定的，將嚴(yán)格按照《陜西省退耕還林(草)檢查驗(yàn)收責(zé)任追究(暫行)規(guī)定》，從嚴(yán)處理。目前，退耕還林在我國(guó)的西部地區(qū)普遍存在，退耕還林問(wèn)題在西部各地區(qū)既有地域性的差別，也有大致相似的共性。榆林退耕還林還草中存在的法制問(wèn)題研究的必要性就在于，能夠深入分析榆林退耕還林過(guò)程中存在的一些復(fù)雜狀況，進(jìn)一步明確榆林退耕還林中對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)的重要作用，從法制建設(shè)的角度增加社會(huì)對(duì)退耕還林還草問(wèn)題的關(guān)注，特別是嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)題機(jī)制方面，讓榆林退耕還林還草真正落到實(shí)處。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)退耕還林還草中深入、系統(tǒng)地研究，在國(guó)內(nèi)將成為一種必然的趨勢(shì)。人們將通過(guò)進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律制度，加大對(duì)退耕還林還草的研究和關(guān)注。

二、退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制存在的主要問(wèn)題分析

盡管近年來(lái)我國(guó)西部地區(qū)等的退耕還林工作取得了較大的工作成就，但是，在政策的執(zhí)行過(guò)程中，也相應(yīng)的出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題和缺陷。退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制存在的主要問(wèn)題分析部分，重點(diǎn)探討這些地區(qū)在實(shí)施退耕還林過(guò)程中，如何執(zhí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制的，如何緊密結(jié)合法律法規(guī)執(zhí)行的。

一是，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的責(zé)任有待于進(jìn)一步明晰。有的地區(qū)在實(shí)施退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制過(guò)程中，存在職能部門(mén)職責(zé)分工交叉的問(wèn)題，在一些職能的劃分等方面不可避免的存在一定的職責(zé)劃定不清楚等問(wèn)題，直接就會(huì)導(dǎo)致了退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制責(zé)任主體的模糊。也就相應(yīng)的導(dǎo)致了各個(gè)職能部門(mén)之間往往容易產(chǎn)生和出現(xiàn)相互推諉甚至是扯皮的問(wèn)題和現(xiàn)象。在同一個(gè)行政執(zhí)行部門(mén)的內(nèi)部，由于存在不同的層次和層級(jí)之間的人也往往容易出現(xiàn)和產(chǎn)生一定的職能交叉，責(zé)任權(quán)利不明確和職責(zé)模糊等問(wèn)題和現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)了“責(zé)任真空”的現(xiàn)象，在這樣的情況下，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制就無(wú)法得到很好的貫徹落實(shí)了。關(guān)于上述問(wèn)題的解決，國(guó)家的《退耕還林條例》等都已經(jīng)進(jìn)行過(guò)明確的規(guī)定，對(duì)于各方面的責(zé)任和職責(zé)進(jìn)行了一定的劃分，但是，從實(shí)際的法律實(shí)務(wù)和操作的角度來(lái)說(shuō)，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的落實(shí)仍然存在劃分過(guò)于簡(jiǎn)單等現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，特別是對(duì)于同一個(gè)職能部門(mén)的不同層級(jí)之間的權(quán)責(zé)利沒(méi)有進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)定。特別是在灌木的管理、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)等現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

二是，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的力度有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)最早實(shí)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制可以追溯到2003年，并且在各地相繼建立健全，但是，從目前退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制執(zhí)行來(lái)說(shuō)，仍然存在退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制執(zhí)行不夠嚴(yán)格，甚至是比較乏力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的行政問(wèn)責(zé)主體往往是局限于同一個(gè)職能部門(mén)的上下層級(jí)之間的集體式的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制。其中，又往往是以政府有關(guān)職能部門(mén)的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制為主。這就相應(yīng)的導(dǎo)致異體之間退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制的難度相對(duì)較大。而對(duì)于政府有關(guān)職能部門(mén)內(nèi)部體制機(jī)制來(lái)說(shuō)，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制也是僅僅局限于政府有關(guān)職能部門(mén)的內(nèi)部，從外部社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，難以形成有效的監(jiān)督和制約，因此，退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制其的公正性、可操作性還有待于進(jìn)一步的考察。主要是因?yàn)檎毮懿块T(mén)的內(nèi)部之間，存在著長(zhǎng)期以來(lái)形成的較為復(fù)雜的人事關(guān)系，如何進(jìn)行公正的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制處理，相對(duì)的也顯得比較困難。因此，會(huì)導(dǎo)致某些政府職能部門(mén)的退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制不能很好的落到實(shí)處，即使退耕還林問(wèn)責(zé)機(jī)制啟動(dòng)了，有某些人已經(jīng)受到責(zé)任的追究了，但是，更多的是“走個(gè)形式”，責(zé)任主體沒(méi)有得到應(yīng)有的實(shí)質(zhì)性的處罰。

摘要：近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)獲得高速發(fā)展，高等教育體制改革逐漸深入，而我國(guó)高等院校在發(fā)展過(guò)程中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，在校園發(fā)展過(guò)程中一些高校存在資金管理方面的問(wèn)題，且經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件偶爾出現(xiàn)。基于高校多元化籌資渠道和普遍擴(kuò)招的情況下，不完善的內(nèi)部控制制度不利于高校順利的開(kāi)展教學(xué)、科研、日常工作，現(xiàn)教育界高度重視其中所存在的各種問(wèn)題，為促進(jìn)高校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和完善治理結(jié)構(gòu)，致力于高校內(nèi)部控制體系的健全刻不容緩。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栘?zé)機(jī)制；高校；內(nèi)部控制；制度建設(shè)

現(xiàn)如今，關(guān)于企業(yè)內(nèi)控問(wèn)題國(guó)內(nèi)外學(xué)者站在不同角度進(jìn)行了深入的研究分析，所建立的理論體系較為完善，但是對(duì)于高等學(xué)校的研究少之又少。問(wèn)責(zé)機(jī)制是內(nèi)控活動(dòng)之一，能夠有效的開(kāi)展與實(shí)施內(nèi)控制度，在高校內(nèi)控建設(shè)中認(rèn)真貫徹落實(shí)，可促進(jìn)內(nèi)控效率的顯著提高。

一、高校內(nèi)控框架

三個(gè)控制目標(biāo)如下：1.遵循基本法律法規(guī)。由于高校不是營(yíng)利性組織，盡管辦學(xué)并非全由政府負(fù)責(zé)，但是對(duì)于基本法律法規(guī)依然要遵循，在不違反法律的基礎(chǔ)上為社會(huì)源源不斷的輸送優(yōu)秀的人才，組織學(xué)生開(kāi)展教學(xué)，制定科學(xué)合理的發(fā)展計(jì)劃等。2.強(qiáng)化監(jiān)督與管理學(xué)校財(cái)務(wù)，保證每筆開(kāi)支的透明化、清晰化，及時(shí)制止不正確的行為，最大限度的預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避其他不良行為。3.立足于法律法規(guī)認(rèn)真監(jiān)督、管理各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，致力于學(xué)校內(nèi)控水平的顯著提高，合理利用各種資源，營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，為學(xué)生學(xué)習(xí)、生活創(chuàng)造良好條件，從而極大的提高學(xué)校的公共服務(wù)能力。

二、高校內(nèi)控現(xiàn)狀

黨的**報(bào)告明確指出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。提出建立以行政首長(zhǎng)為主的行政問(wèn)責(zé)制。我國(guó)于20**年“非典”事件首刮“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，標(biāo)志著我國(guó)政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)正式啟航，而今年“三鹿奶粉”事件再次引暴社會(huì)公眾對(duì)政府問(wèn)責(zé)的強(qiáng)烈呼吁，讓我們認(rèn)識(shí)到中國(guó)問(wèn)責(zé)制構(gòu)建的迫切性、復(fù)雜性和艱巨性，從各地不斷發(fā)生的礦難，到屢禁不止的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任事故，讓我們不得不重新審視問(wèn)責(zé)制度的實(shí)質(zhì)以及現(xiàn)存問(wèn)責(zé)制的缺陷和不足。國(guó)家審計(jì)作為政府專(zhuān)門(mén)監(jiān)督部門(mén)，在問(wèn)責(zé)制建設(shè)中責(zé)無(wú)旁貸。從審計(jì)工作自身看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展到現(xiàn)在，面臨著破解體制瓶頸和深化發(fā)展的問(wèn)題。開(kāi)展該課題研究也是對(duì)以全部政府性資金為主線的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的深化轉(zhuǎn)型的探索。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一種制度創(chuàng)新，是黨管干部與審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的產(chǎn)物，如何發(fā)揮體制上的優(yōu)勢(shì)，避免體制上的矛盾需要進(jìn)一步理論的創(chuàng)新。在“免疫系統(tǒng)”論下，如何發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用，更需要進(jìn)行理論創(chuàng)新，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在推進(jìn)問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的作用研究，是一個(gè)有益的嘗試。

一、研究背景和意義

（一）研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的作用是落實(shí)**精神的需要。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，取得了顯著成績(jī)，黨的**報(bào)告從加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的高度，明確提出加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督，這既是對(duì)過(guò)去經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的充分肯定，也對(duì)今后工作提出了新的更高要求。從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作實(shí)際來(lái)看，社會(huì)各方面對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問(wèn)責(zé)呼聲越來(lái)越高，如果問(wèn)責(zé)不到位，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用發(fā)揮必然遇到越來(lái)越大的困難，應(yīng)然和實(shí)然之間的差距會(huì)越來(lái)越大。貫徹黨的**精神，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，要求我們認(rèn)真對(duì)待和解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已有制度創(chuàng)新的推動(dòng)力量弱化的問(wèn)題，必須進(jìn)行新一輪的制度創(chuàng)新。研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的作用，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)放到責(zé)任政府建設(shè)的大局當(dāng)中，進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的角色定位，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作繼續(xù)創(chuàng)新的必然要求和必由之路，是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、落實(shí)黨的**精神的具體措施。

（二）研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的作用是發(fā)揮審計(jì)本質(zhì)功能的需要。國(guó)家審計(jì)是民主法制的產(chǎn)物也是民主法制的工具，縱觀古今中外的審計(jì)發(fā)展歷程，盡管在不同的時(shí)代，其稱(chēng)謂不同，其地位也有強(qiáng)弱之分，但審計(jì)對(duì)受托責(zé)任履行情況進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，可以說(shuō)概莫能外。正如我國(guó)著名的會(huì)計(jì)學(xué)家、會(huì)計(jì)教育思想家楊時(shí)展教授所說(shuō)：“審計(jì)工作的精義在于受托責(zé)任。有受托責(zé)任，才有審計(jì)，沒(méi)有受托責(zé)任，就無(wú)所其用審計(jì)”，“審計(jì)不但因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，而且因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展?！弊罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織《審計(jì)準(zhǔn)則》第1.0.36條也明確指出：“無(wú)論作出何種安排，最高審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能是維護(hù)和促進(jìn)公共責(zé)任?！憋@然，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更直觀地反映了審計(jì)的本質(zhì)和緣起，是審計(jì)職能的回歸。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，這是審計(jì)本質(zhì)的新發(fā)展和新認(rèn)識(shí)，作為免疫系統(tǒng)，審計(jì)有責(zé)任更早地感知政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)，有責(zé)任更早地提出完善政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。

（三）研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的作用是順應(yīng)國(guó)際審計(jì)發(fā)展潮流的需要。近年來(lái)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理、公共治理等理論席卷全球，這些理論有個(gè)共同的主線就是圍繞政府和群眾的委托關(guān)系尋求一種有效的制度安排，核心是關(guān)注政府的績(jī)效和責(zé)任。在這種政府安排中，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮了重要的作用。如20**年美國(guó)審計(jì)總署更名為政府責(zé)任辦公室，這一措辭上的變化是美國(guó)審計(jì)總署近年來(lái)業(yè)務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)換的結(jié)果，也反映了美國(guó)審計(jì)總署未來(lái)的發(fā)展方向。今天，評(píng)估政府的績(jī)效和責(zé)任，并對(duì)它的結(jié)果負(fù)責(zé)是美國(guó)GAO考慮的中心問(wèn)題。在新公共管理的背景下，英國(guó)的績(jī)效審計(jì)備受關(guān)注，其內(nèi)容主要是檢查政策的執(zhí)行結(jié)果。領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)該說(shuō)是政府責(zé)任的具體化，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)最終應(yīng)該是政府責(zé)任的審計(jì)，美國(guó)審計(jì)總署的更名在一定程度上體現(xiàn)了民主政治和加大對(duì)受托責(zé)任監(jiān)督的必然，國(guó)家審計(jì)必須按照政府責(zé)任審計(jì)的思路進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

二、政府問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵和發(fā)展?fàn)顩r

一、行政問(wèn)責(zé)制的概念界定

行政責(zé)任是近代國(guó)家責(zé)任政治的產(chǎn)物，是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責(zé)任從來(lái)是一對(duì)孿生兄弟，有權(quán)力必須有責(zé)任制度約束。行政問(wèn)責(zé)制是在行政責(zé)任基礎(chǔ)之上提出的一個(gè)新的概念。指涉行政問(wèn)責(zé)制的概念內(nèi)涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制就是指對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門(mén)和工作范圍內(nèi)由于故意或者過(guò)失、不履行或不正確履行法定職責(zé)、或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

顧杰認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制是指公眾對(duì)政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力，明確責(zé)任和經(jīng)?；⒅贫然摹皢?wèn)”——質(zhì)詢(xún)、彈罷免等方方面面，是一個(gè)系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范。它不僅是指犯了錯(cuò)、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”，公眾對(duì)政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢(xún)并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。

以上的幾種概念界定中，問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)客體各不相同，涉及的角度也各異。我認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員等問(wèn)責(zé)客體在行政管理過(guò)程中由于沒(méi)有或沒(méi)有正確履行法定的職責(zé)，影響了行政運(yùn)行的效率和行政機(jī)關(guān)的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)其追究責(zé)任(此類(lèi)責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、崗位責(zé)任和道義責(zé)任)的一種制度。行政問(wèn)責(zé)制是評(píng)估行政管理活動(dòng)效能的一種原則或者說(shuō)是一種檢驗(yàn)行政活動(dòng)運(yùn)行效率的一種程序。

二、行政問(wèn)責(zé)制實(shí)施的路障分析

行政問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建是行政管理體制改革和政府公共管理創(chuàng)新的一大特色和重要內(nèi)容，在新的時(shí)代背景和形勢(shì)下是一項(xiàng)不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政問(wèn)責(zé)制的推行能夠有效地督促行政機(jī)關(guān)工作人員努力工作，全面正確地履行各自的職責(zé)，保證政府管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社會(huì)公眾對(duì)政府管理工作的滿(mǎn)意度。目前，在行政問(wèn)責(zé)制建立的過(guò)程中，仍然存在一些難題和困境亟待解決。

一、行政問(wèn)責(zé)制的概念界定

行政責(zé)任是近代國(guó)家責(zé)任政治的產(chǎn)物，是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責(zé)任從來(lái)是一對(duì)孿生兄弟，有權(quán)力必須有責(zé)任制度約束。行政問(wèn)責(zé)制是在行政責(zé)任基礎(chǔ)之上提出的一個(gè)新的概念。指涉行政問(wèn)責(zé)制的概念內(nèi)涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制就是指對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門(mén)和工作范圍內(nèi)由于故意或者過(guò)失、不履行或不正確履行法定職責(zé)、或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

顧杰認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制是指公眾對(duì)政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力，明確責(zé)任和經(jīng)?；?、制度化的“問(wèn)”——質(zhì)詢(xún)、彈罷免等方方面面，是一個(gè)系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范。它不僅是指犯了錯(cuò)、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”，公眾對(duì)政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢(xún)并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。

以上的幾種概念界定中，問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)客體各不相同，涉及的角度也各異。我認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員等問(wèn)責(zé)客體在行政管理過(guò)程中由于沒(méi)有或沒(méi)有正確履行法定的職責(zé)，影響了行政運(yùn)行的效率和行政機(jī)關(guān)的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)其追究責(zé)任(此類(lèi)責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、崗位責(zé)任和道義責(zé)任)的一種制度。行政問(wèn)責(zé)制是評(píng)估行政管理活動(dòng)效能的一種原則或者說(shuō)是一種檢驗(yàn)行政活動(dòng)運(yùn)行效率的一種程序。

二、行政問(wèn)責(zé)制實(shí)施的路障分析

行政問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建是行政管理體制改革和政府公共管理創(chuàng)新的一大特色和重要內(nèi)容，在新的時(shí)代背景和形勢(shì)下是一項(xiàng)不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政問(wèn)責(zé)制的推行能夠有效地督促行政機(jī)關(guān)工作人員努力工作，全面正確地履行各自的職責(zé)，保證政府管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社會(huì)公眾對(duì)政府管理工作的滿(mǎn)意度。目前，在行政問(wèn)責(zé)制建立的過(guò)程中，仍然存在一些難題和困境亟待解決。

摘要：隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家的興起和我國(guó)行政管理體制改革的不斷深入，越來(lái)越多的非政府部門(mén)參與到公共治理中。首先分析了公共治理主體多元化狀態(tài)下政府責(zé)任呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，繼而從民主政治理論、委托理論、公共選擇理論、善治理論四個(gè)方面分析了我國(guó)政府問(wèn)責(zé)建設(shè)的理論基礎(chǔ)，通過(guò)問(wèn)題剖析，最后提出我國(guó)的政府問(wèn)責(zé)應(yīng)從問(wèn)責(zé)法規(guī)建設(shè)、問(wèn)責(zé)文化重塑、問(wèn)責(zé)機(jī)制創(chuàng)新、問(wèn)責(zé)主體多元等方面完善措施。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；政府問(wèn)責(zé)；多元治理主體

1公共治理主體多元化視角下政府責(zé)任的提出

在以傳統(tǒng)官僚制為核心的行政管理模式中，公共管理參與者被簡(jiǎn)單的劃分為嚴(yán)重對(duì)立的管理主體與管理客體，強(qiáng)調(diào)主體相對(duì)于客體的優(yōu)先性和至上性的思想。伴隨著信息化和全球化的到來(lái)，傳統(tǒng)官僚制的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，建立在“主體——客體”二分思維范式之上的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制失去了應(yīng)有的價(jià)值。20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家的興起，許多政府轉(zhuǎn)向以“經(jīng)濟(jì)、效率、效能”為目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。為了提高政府部門(mén)的服務(wù)效率，本著由效率優(yōu)位向績(jī)效優(yōu)位轉(zhuǎn)移的原則，西方各國(guó)實(shí)行了將國(guó)有企業(yè)私營(yíng)化、公共事務(wù)管理民營(yíng)化和政府業(yè)務(wù)合同化的行政改革，使眾多非政府部門(mén)實(shí)體參與到公共事務(wù)的管理中來(lái)，形了公共治理主體多元化的局面。

公共治理主體的多元化不是對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式的否定，它體現(xiàn)的參與合作不是一般的民主機(jī)制理念中所包含的政府為主導(dǎo)、對(duì)社會(huì)多樣性成份的吸納與接收，而是一種平行的、各自以主體身份而出現(xiàn)的合作與對(duì)話(huà)機(jī)制；它不是某種整套規(guī)則或某種形式的活動(dòng)，而是一個(gè)以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的社會(huì)互動(dòng)，治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)。所謂的公共治理主體多元化主要是指“依靠多元的主體互相發(fā)生影響的互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的社會(huì)管理活動(dòng)”的狀態(tài)?；谥軄喸浇淌谠谛姓?wèn)責(zé)制研究中提出的相關(guān)觀點(diǎn)，本文將擇取多元治理主體這一視角對(duì)政府問(wèn)責(zé)展開(kāi)探討。

2治理主體多元化視角下我國(guó)政府問(wèn)責(zé)建設(shè)的理論基礎(chǔ)