摘要：隨著金融體系重要性的加深，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)日益獨(dú)立于政府部門。在這一趨勢下，為防止金融監(jiān)管可能存在的腐敗、低效率、高成本等問題，加強(qiáng)對金融監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督成為必要。為解決這一課題，從立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、法院的司法審查、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身治理和社會監(jiān)督等角度出發(fā)，探討構(gòu)建一個適合我國銀行監(jiān)管當(dāng)局適用的程序化、體系完整的問責(zé)制度。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；問責(zé)制度；獨(dú)立性

一、國外金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制考察

金融監(jiān)管問責(zé)，按照Quintyn等人（2006）的觀點(diǎn)，可分為機(jī)構(gòu)問責(zé)、歸制問責(zé)、監(jiān)督問責(zé)和預(yù)算問責(zé)四個部分。從國外的實(shí)踐來看，一個完善的金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制的建立首先要考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的問責(zé)關(guān)系；其次，這種問責(zé)機(jī)制還應(yīng)該建立在與其他利益相關(guān)者聯(lián)系的基礎(chǔ)之上，這樣，可以允許他們看到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同方面的工作，創(chuàng)造或培養(yǎng)出對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)以及成績的廣泛理解，從而有助于監(jiān)管者建立起聲譽(yù)；最后，監(jiān)管者自體問責(zé)也是必須的。

（一）機(jī)構(gòu)問責(zé)

1.與立法機(jī)關(guān)的問責(zé)關(guān)系。在西方，議會憑借立法權(quán)影響監(jiān)管活動，負(fù)責(zé)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的法律框架。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)問責(zé)有三個目的：確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)氖姑?；確定賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到有效履行并有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)；在需要對立法進(jìn)行修改時，提供交流渠道。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使直接權(quán)力，或具體指導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何從事其監(jiān)管活動。

一、國外金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制考察

金融監(jiān)管問責(zé)，按照Quintyn等人（2006）的觀點(diǎn)，可分為機(jī)構(gòu)問責(zé)、歸制問責(zé)、監(jiān)督問責(zé)和預(yù)算問責(zé)四個部分。從國外的實(shí)踐來看，一個完善的金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制的建立首先要考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的問責(zé)關(guān)系；其次，這種問責(zé)機(jī)制還應(yīng)該建立在與其他利益相關(guān)者聯(lián)系的基礎(chǔ)之上，這樣，可以允許他們看到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同方面的工作，創(chuàng)造或培養(yǎng)出對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)以及成績的廣泛理解，從而有助于監(jiān)管者建立起聲譽(yù)；最后，監(jiān)管者自體問責(zé)也是必須的。

（一）機(jī)構(gòu)問責(zé)

1.與立法機(jī)關(guān)的問責(zé)關(guān)系。在西方，議會憑借立法權(quán)影響監(jiān)管活動，負(fù)責(zé)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的法律框架。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)問責(zé)有三個目的：確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)氖姑?；確定賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到有效履行并有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)；在需要對立法進(jìn)行修改時，提供交流渠道。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使直接權(quán)力，或具體指導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何從事其監(jiān)管活動。

2.與行政機(jī)關(guān)的問責(zé)關(guān)系。行政部門對金融政策的總體方向和制定負(fù)有最終責(zé)任，并且政府作為規(guī)章者，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人或董事會成員任命上發(fā)揮關(guān)鍵作用，所以，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)。

（二）監(jiān)督問責(zé)

論文摘要：一段時間以來，國內(nèi)安全事故頻頻見諸報端，有不少官員被依法追究行政法律責(zé)任，其影響之大被媒體形容為中國掀起“問賁風(fēng)暴”。這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起我們對公務(wù)員行政法律責(zé)任完善的思考，問責(zé)應(yīng)當(dāng)形成常態(tài)機(jī)制，而不能是運(yùn)動式的追責(zé)效果．在這方面可以借鑒香港地區(qū)的“廉政公署”制度，健全公務(wù)員行政問責(zé)機(jī)制。

論文關(guān)鍵詞：問責(zé)風(fēng)暴行政法律責(zé)任廉政公署行政問責(zé)機(jī)制

近年來，國內(nèi)安全事故頻發(fā)，受害面廣，傷亡慘重。有人戲稱中國人在食品中完成了化學(xué)掃盲：從大米里我們認(rèn)識了石蠟；從火腿里我們認(rèn)識了敵敵畏；從咸鴨蛋辣椒醬里我們認(rèn)識了蘇丹紅；從火鍋里我們認(rèn)識了福爾馬林；從銀耳、密棗里我們認(rèn)識了硫磺；從木耳中我們認(rèn)識了硫酸銅；而三鹿又讓同胞知道了三聚氰胺的化學(xué)作用。礦難事故亦頻頻見諸報端。有不少官員因此被免職或引咎辭職，其中不乏省部級領(lǐng)導(dǎo)，媒體甚至形容中國掀起官員“問責(zé)風(fēng)暴”，①中國政府整頓吏治的決心不可謂不強(qiáng)。但問題并沒有就此解決，安全事故還在隔三岔五地發(fā)生，這除了客觀上的技術(shù)原因之外．還因?yàn)槲覀儧]有建立完善的行政法律責(zé)任體系。公務(wù)員行政責(zé)任的規(guī)定剛性不足柔性有余，欠缺公正有效的追究行政責(zé)任的常態(tài)化機(jī)制，現(xiàn)行問責(zé)體制不足以讓公務(wù)員在日常執(zhí)法中產(chǎn)生必要的責(zé)任心．以至于一時的“問責(zé)風(fēng)暴”對公務(wù)員的警示作用也只能是暫時的。所以，事故發(fā)生了，給老百姓利益造成損害了，追究公務(wù)員行政責(zé)任固然是需要的，但追究責(zé)任的關(guān)口前移，讓行政法律責(zé)任意識成為公務(wù)員行為思維的慣性，防患于未然，才更為重要。

行政法律責(zé)任是指行政主體因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任，它是行政違法以及部分行政不當(dāng)所引起的法律后果。根據(jù)責(zé)任主體的不同，行政責(zé)任可以分為行政主體的責(zé)任與公務(wù)員的責(zé)任。行政主體概念是抽象的。它所承擔(dān)責(zé)任的方式是通報批評、賠禮道歉、承認(rèn)錯誤、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、返還利益、恢復(fù)原狀、停止違法行為、履行職責(zé)、撤銷違法的行政行為、糾正不當(dāng)?shù)男姓袨橐约靶姓r償?shù)取?/p>

行政主體的一切行為都要通過具體的公務(wù)員來實(shí)施，可以說，公務(wù)員的行為合法與否，直接決定著整個行政行為的合法與否。因此，相比較而言，公務(wù)員的行政法律責(zé)任更為關(guān)鍵。它所承擔(dān)責(zé)任的方式如通報批評、賠償損失、行政處分等，無論在名譽(yù)上、發(fā)展前途上，還是在財產(chǎn)上都更觸動公務(wù)員個人的切身利益，也才能成為約束行政行為的最根本工具和手段。踴實(shí)踐證明，只有完善公務(wù)員行政法律責(zé)任體系。才能有效引導(dǎo)公共權(quán)力以一種良性的方式運(yùn)行，而責(zé)任缺位的結(jié)果必然是權(quán)力的濫用或不作為。

考察公務(wù)員行政法律責(zé)任的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)說法律規(guī)定是不勝枚舉，既有紀(jì)律責(zé)任、執(zhí)法責(zé)任，也有違法行政行為因觸犯刑律而引起的刑事責(zé)任。嘲當(dāng)然，我國公務(wù)員承擔(dān)行政法律責(zé)任的形式以行政處分為主。《公務(wù)員法》規(guī)定的行政處分種類有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的。不得晉升工資檔次；受撤職處分的，按照規(guī)定降低級別。此外，在國家賠償中，公務(wù)員如果有故意或重大過失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償費(fèi)用的全部或部分。公務(wù)員行政法律責(zé)任在我國改革開放以來30多年的立法中經(jīng)歷了從無到有、從零星提及到普遍規(guī)定的歷程。行政法制建設(shè)的成績是；目共睹的。目前幾乎各級各類行政法律規(guī)范中都有行政法律責(zé)任的規(guī)定，如《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》、《南京市行政執(zhí)法責(zé)任制考核評議試行辦法》、《武漢市行政機(jī)關(guān)工作人員行政過錯責(zé)任追究試行辦法》，等等，不一而足，至于全國人大關(guān)于行政事項(xiàng)的全國性立法就更元需贅述了。但是，關(guān)于行政法律責(zé)任的條款普遍剛性不夠，欠缺有效的追究行政責(zé)任的機(jī)制，雷聲大，雨點(diǎn)小，制度設(shè)計不能在廣大公務(wù)員心中普遍激起責(zé)任意識的漣漪。如《反不正當(dāng)競爭法》對濫用行政職權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活破壞正常競爭秩序的行為，行政法律責(zé)任承擔(dān)僅僅表述為“由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正”，其第30條規(guī)定，“政府及其所屬部門違反本法第七條規(guī)定．限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品、限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動。或者限制商品在地區(qū)之間正常流通的。由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正”?？梢韵胍娫摋l款由于行政責(zé)任的弱化足以讓人們質(zhì)疑其對經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范力及對行政權(quán)力的制約性。又如，《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定雖說開啟了我國聽證制度的先河。對公民合法權(quán)利的保護(hù)也上升到了一個新的高度。但就是這樣一部法律對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰不舉行聽證或走形式的聽證所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也僅僅可在第55條找到這樣的說法：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，有下列情形之一的。由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正?？梢詫χ苯迂?fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分……”類似立法對行政法律責(zé)任柔性規(guī)定的缺陷是造成行政權(quán)濫用或不作為的最本質(zhì)根源。翻即便如此。由于傳統(tǒng)體制下形成的行政權(quán)威遠(yuǎn)未打破，行政機(jī)關(guān)自身的自律能力不強(qiáng)。

一、國外金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制考察

金融監(jiān)管問責(zé)，按照Quintyn等人（2006）的觀點(diǎn)，可分為機(jī)構(gòu)問責(zé)、歸制問責(zé)、監(jiān)督問責(zé)和預(yù)算問責(zé)四個部分。從國外的實(shí)踐來看，一個完善的金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制的建立首先要考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的問責(zé)關(guān)系；其次，這種問責(zé)機(jī)制還應(yīng)該建立在與其他利益相關(guān)者聯(lián)系的基礎(chǔ)之上，這樣，可以允許他們看到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同方面的工作，創(chuàng)造或培養(yǎng)出對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)以及成績的廣泛理解，從而有助于監(jiān)管者建立起聲譽(yù)；最后，監(jiān)管者自體問責(zé)也是必須的。

（一）機(jī)構(gòu)問責(zé)

1.與立法機(jī)關(guān)的問責(zé)關(guān)系。在西方，議會憑借立法權(quán)影響監(jiān)管活動，負(fù)責(zé)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的法律框架。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)問責(zé)有三個目的：確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)氖姑?；確定賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到有效履行并有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)；在需要對立法進(jìn)行修改時，提供交流渠道。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使直接權(quán)力，或具體指導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何從事其監(jiān)管活動。

2.與行政機(jī)關(guān)的問責(zé)關(guān)系。行政部門對金融政策的總體方向和制定負(fù)有最終責(zé)任，并且政府作為規(guī)章者，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人或董事會成員任命上發(fā)揮關(guān)鍵作用，所以，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)。

（二）監(jiān)督問責(zé)

一、榆林退耕還林有關(guān)法律特別是問責(zé)機(jī)制建設(shè)情況

榆林退耕還林工程始于1999年，2000—2001年經(jīng)國家確定搞退耕還林試點(diǎn)工作，2002年開始在全市范圍內(nèi)大面積實(shí)施，十四年來國家共安排榆林退耕還林計劃任務(wù)811．62萬畝，截至2012年底，已全部完成。在推進(jìn)退耕還林的過程中，榆林高度重視法律問題的研究和執(zhí)行，嚴(yán)格執(zhí)行造林質(zhì)量追究制度，嚴(yán)肅退耕還林工作紀(jì)律，對違反規(guī)定的，將嚴(yán)格按照《陜西省退耕還林(草)檢查驗(yàn)收責(zé)任追究(暫行)規(guī)定》，從嚴(yán)處理。目前，退耕還林在我國的西部地區(qū)普遍存在，退耕還林問題在西部各地區(qū)既有地域性的差別，也有大致相似的共性。榆林退耕還林還草中存在的法制問題研究的必要性就在于，能夠深入分析榆林退耕還林過程中存在的一些復(fù)雜狀況，進(jìn)一步明確榆林退耕還林中對地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)的重要作用，從法制建設(shè)的角度增加社會對退耕還林還草問題的關(guān)注，特別是嚴(yán)格落實(shí)問題機(jī)制方面，讓榆林退耕還林還草真正落到實(shí)處。目前，國內(nèi)外對退耕還林還草中深入、系統(tǒng)地研究，在國內(nèi)將成為一種必然的趨勢。人們將通過進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律制度，加大對退耕還林還草的研究和關(guān)注。

二、退耕還林問責(zé)機(jī)制存在的主要問題分析

盡管近年來我國西部地區(qū)等的退耕還林工作取得了較大的工作成就，但是，在政策的執(zhí)行過程中，也相應(yīng)的出現(xiàn)了一些亟待解決的問題和缺陷。退耕還林問責(zé)機(jī)制存在的主要問題分析部分，重點(diǎn)探討這些地區(qū)在實(shí)施退耕還林過程中，如何執(zhí)行問責(zé)機(jī)制的，如何緊密結(jié)合法律法規(guī)執(zhí)行的。

一是，退耕還林問責(zé)機(jī)制的責(zé)任有待于進(jìn)一步明晰。有的地區(qū)在實(shí)施退耕還林問責(zé)機(jī)制過程中，存在職能部門職責(zé)分工交叉的問題，在一些職能的劃分等方面不可避免的存在一定的職責(zé)劃定不清楚等問題，直接就會導(dǎo)致了退耕還林問責(zé)機(jī)制責(zé)任主體的模糊。也就相應(yīng)的導(dǎo)致了各個職能部門之間往往容易產(chǎn)生和出現(xiàn)相互推諉甚至是扯皮的問題和現(xiàn)象。在同一個行政執(zhí)行部門的內(nèi)部，由于存在不同的層次和層級之間的人也往往容易出現(xiàn)和產(chǎn)生一定的職能交叉，責(zé)任權(quán)利不明確和職責(zé)模糊等問題和現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)了“責(zé)任真空”的現(xiàn)象，在這樣的情況下，退耕還林問責(zé)機(jī)制就無法得到很好的貫徹落實(shí)了。關(guān)于上述問題的解決，國家的《退耕還林條例》等都已經(jīng)進(jìn)行過明確的規(guī)定，對于各方面的責(zé)任和職責(zé)進(jìn)行了一定的劃分，但是，從實(shí)際的法律實(shí)務(wù)和操作的角度來說，退耕還林問責(zé)機(jī)制的落實(shí)仍然存在劃分過于簡單等現(xiàn)實(shí)的問題，特別是對于同一個職能部門的不同層級之間的權(quán)責(zé)利沒有進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)定。特別是在灌木的管理、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)等現(xiàn)實(shí)的問題沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

二是，退耕還林問責(zé)機(jī)制的力度有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。我國最早實(shí)行的問責(zé)機(jī)制可以追溯到2003年，并且在各地相繼建立健全，但是，從目前退耕還林問責(zé)機(jī)制執(zhí)行來說，仍然存在退耕還林問責(zé)機(jī)制執(zhí)行不夠嚴(yán)格，甚至是比較乏力的現(xiàn)實(shí)問題。退耕還林問責(zé)機(jī)制的行政問責(zé)主體往往是局限于同一個職能部門的上下層級之間的集體式的退耕還林問責(zé)機(jī)制。其中，又往往是以政府有關(guān)職能部門的退耕還林問責(zé)機(jī)制為主。這就相應(yīng)的導(dǎo)致異體之間退耕還林問責(zé)機(jī)制的難度相對較大。而對于政府有關(guān)職能部門內(nèi)部體制機(jī)制來說，退耕還林問責(zé)機(jī)制也是僅僅局限于政府有關(guān)職能部門的內(nèi)部，從外部社會的角度來說，難以形成有效的監(jiān)督和制約，因此，退耕還林問責(zé)機(jī)制其的公正性、可操作性還有待于進(jìn)一步的考察。主要是因?yàn)檎毮懿块T的內(nèi)部之間，存在著長期以來形成的較為復(fù)雜的人事關(guān)系，如何進(jìn)行公正的退耕還林問責(zé)機(jī)制處理，相對的也顯得比較困難。因此，會導(dǎo)致某些政府職能部門的退耕還林問責(zé)機(jī)制不能很好的落到實(shí)處，即使退耕還林問責(zé)機(jī)制啟動了，有某些人已經(jīng)受到責(zé)任的追究了，但是，更多的是“走個形式”，責(zé)任主體沒有得到應(yīng)有的實(shí)質(zhì)性的處罰。

摘要：近年來，我國社會經(jīng)濟(jì)獲得高速發(fā)展，高等教育體制改革逐漸深入，而我國高等院校在發(fā)展過程中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，在校園發(fā)展過程中一些高校存在資金管理方面的問題，且經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件偶爾出現(xiàn)?；诟咝６嘣I資渠道和普遍擴(kuò)招的情況下，不完善的內(nèi)部控制制度不利于高校順利的開展教學(xué)、科研、日常工作，現(xiàn)教育界高度重視其中所存在的各種問題，為促進(jìn)高校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和完善治理結(jié)構(gòu)，致力于高校內(nèi)部控制體系的健全刻不容緩。

關(guān)鍵詞：問責(zé)機(jī)制；高校；內(nèi)部控制；制度建設(shè)

現(xiàn)如今，關(guān)于企業(yè)內(nèi)控問題國內(nèi)外學(xué)者站在不同角度進(jìn)行了深入的研究分析，所建立的理論體系較為完善，但是對于高等學(xué)校的研究少之又少。問責(zé)機(jī)制是內(nèi)控活動之一，能夠有效的開展與實(shí)施內(nèi)控制度，在高校內(nèi)控建設(shè)中認(rèn)真貫徹落實(shí)，可促進(jìn)內(nèi)控效率的顯著提高。

一、高校內(nèi)控框架

三個控制目標(biāo)如下：1.遵循基本法律法規(guī)。由于高校不是營利性組織，盡管辦學(xué)并非全由政府負(fù)責(zé)，但是對于基本法律法規(guī)依然要遵循，在不違反法律的基礎(chǔ)上為社會源源不斷的輸送優(yōu)秀的人才，組織學(xué)生開展教學(xué)，制定科學(xué)合理的發(fā)展計劃等。2.強(qiáng)化監(jiān)督與管理學(xué)校財務(wù)，保證每筆開支的透明化、清晰化，及時制止不正確的行為，最大限度的預(yù)防財務(wù)風(fēng)險，規(guī)避其他不良行為。3.立足于法律法規(guī)認(rèn)真監(jiān)督、管理各項(xiàng)財務(wù)工作，致力于學(xué)校內(nèi)控水平的顯著提高，合理利用各種資源，營造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，為學(xué)生學(xué)習(xí)、生活創(chuàng)造良好條件，從而極大的提高學(xué)校的公共服務(wù)能力。

二、高校內(nèi)控現(xiàn)狀

一、行政問責(zé)制的概念界定

行政責(zé)任是近代國家責(zé)任政治的產(chǎn)物，是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責(zé)任從來是一對孿生兄弟，有權(quán)力必須有責(zé)任制度約束。行政問責(zé)制是在行政責(zé)任基礎(chǔ)之上提出的一個新的概念。指涉行政問責(zé)制的概念內(nèi)涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認(rèn)為，行政問責(zé)制就是指對現(xiàn)任各級行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失、不履行或不正確履行法定職責(zé)、或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

顧杰認(rèn)為，行政問責(zé)制是指公眾對政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力，明確責(zé)任和經(jīng)常化、制度化的“問”——質(zhì)詢、彈罷免等方方面面，是一個系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范。它不僅是指犯了錯、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”，公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績效及社會效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。

以上的幾種概念界定中，問責(zé)主體和問責(zé)客體各不相同，涉及的角度也各異。我認(rèn)為，行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對行政機(jī)關(guān)及工作人員等問責(zé)客體在行政管理過程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責(zé)，影響了行政運(yùn)行的效率和行政機(jī)關(guān)的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對人的合法權(quán)益，對其追究責(zé)任(此類責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、崗位責(zé)任和道義責(zé)任)的一種制度。行政問責(zé)制是評估行政管理活動效能的一種原則或者說是一種檢驗(yàn)行政活動運(yùn)行效率的一種程序。

二、行政問責(zé)制實(shí)施的路障分析

行政問責(zé)制的構(gòu)建是行政管理體制改革和政府公共管理創(chuàng)新的一大特色和重要內(nèi)容，在新的時代背景和形勢下是一項(xiàng)不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政問責(zé)制的推行能夠有效地督促行政機(jī)關(guān)工作人員努力工作，全面正確地履行各自的職責(zé)，保證政府管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社會公眾對政府管理工作的滿意度。目前，在行政問責(zé)制建立的過程中，仍然存在一些難題和困境亟待解決。

一、行政問責(zé)制的概念界定

行政責(zé)任是近代國家責(zé)任政治的產(chǎn)物，是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責(zé)任從來是一對孿生兄弟，有權(quán)力必須有責(zé)任制度約束。行政問責(zé)制是在行政責(zé)任基礎(chǔ)之上提出的一個新的概念。指涉行政問責(zé)制的概念內(nèi)涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認(rèn)為，行政問責(zé)制就是指對現(xiàn)任各級行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失、不履行或不正確履行法定職責(zé)、或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

顧杰認(rèn)為，行政問責(zé)制是指公眾對政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力，明確責(zé)任和經(jīng)?；?、制度化的“問”——質(zhì)詢、彈罷免等方方面面，是一個系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范。它不僅是指犯了錯、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”，公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績效及社會效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。

以上的幾種概念界定中，問責(zé)主體和問責(zé)客體各不相同，涉及的角度也各異。我認(rèn)為，行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對行政機(jī)關(guān)及工作人員等問責(zé)客體在行政管理過程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責(zé)，影響了行政運(yùn)行的效率和行政機(jī)關(guān)的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對人的合法權(quán)益，對其追究責(zé)任(此類責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、崗位責(zé)任和道義責(zé)任)的一種制度。行政問責(zé)制是評估行政管理活動效能的一種原則或者說是一種檢驗(yàn)行政活動運(yùn)行效率的一種程序。

二、行政問責(zé)制實(shí)施的路障分析

行政問責(zé)制的構(gòu)建是行政管理體制改革和政府公共管理創(chuàng)新的一大特色和重要內(nèi)容，在新的時代背景和形勢下是一項(xiàng)不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政問責(zé)制的推行能夠有效地督促行政機(jī)關(guān)工作人員努力工作，全面正確地履行各自的職責(zé)，保證政府管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社會公眾對政府管理工作的滿意度。目前，在行政問責(zé)制建立的過程中，仍然存在一些難題和困境亟待解決。

黨的**報告明確指出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)。重點(diǎn)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。提出建立以行政首長為主的行政問責(zé)制。我國于20**年“非典”事件首刮“問責(zé)風(fēng)暴”，標(biāo)志著我國政府問責(zé)制建設(shè)正式啟航，而今年“三鹿奶粉”事件再次引暴社會公眾對政府問責(zé)的強(qiáng)烈呼吁，讓我們認(rèn)識到中國問責(zé)制構(gòu)建的迫切性、復(fù)雜性和艱巨性，從各地不斷發(fā)生的礦難，到屢禁不止的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任事故，讓我們不得不重新審視問責(zé)制度的實(shí)質(zhì)以及現(xiàn)存問責(zé)制的缺陷和不足。國家審計作為政府專門監(jiān)督部門，在問責(zé)制建設(shè)中責(zé)無旁貸。從審計工作自身看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)展到現(xiàn)在，面臨著破解體制瓶頸和深化發(fā)展的問題。開展該課題研究也是對以全部政府性資金為主線的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的深化轉(zhuǎn)型的探索。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為一種制度創(chuàng)新，是黨管干部與審計監(jiān)督相結(jié)合的產(chǎn)物，如何發(fā)揮體制上的優(yōu)勢，避免體制上的矛盾需要進(jìn)一步理論的創(chuàng)新。在“免疫系統(tǒng)”論下，如何發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的作用，更需要進(jìn)行理論創(chuàng)新，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在推進(jìn)問責(zé)制建設(shè)中的作用研究，是一個有益的嘗試。

一、研究背景和意義

（一）研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在政府問責(zé)制建設(shè)中的作用是落實(shí)**精神的需要。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計經(jīng)過十多年的發(fā)展，取得了顯著成績，黨的**報告從加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)的高度，明確提出加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督，這既是對過去經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的充分肯定，也對今后工作提出了新的更高要求。從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作實(shí)際來看，社會各方面對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的問責(zé)呼聲越來越高，如果問責(zé)不到位，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作用發(fā)揮必然遇到越來越大的困難，應(yīng)然和實(shí)然之間的差距會越來越大。貫徹黨的**精神，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，要求我們認(rèn)真對待和解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計已有制度創(chuàng)新的推動力量弱化的問題，必須進(jìn)行新一輪的制度創(chuàng)新。研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在政府問責(zé)制建設(shè)中的作用，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計放到責(zé)任政府建設(shè)的大局當(dāng)中，進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度的角色定位，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作繼續(xù)創(chuàng)新的必然要求和必由之路，是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、落實(shí)黨的**精神的具體措施。

（二）研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在政府問責(zé)制建設(shè)中的作用是發(fā)揮審計本質(zhì)功能的需要。國家審計是民主法制的產(chǎn)物也是民主法制的工具，縱觀古今中外的審計發(fā)展歷程，盡管在不同的時代，其稱謂不同，其地位也有強(qiáng)弱之分，但審計對受托責(zé)任履行情況進(jìn)行檢查和評價，可以說概莫能外。正如我國著名的會計學(xué)家、會計教育思想家楊時展教授所說：“審計工作的精義在于受托責(zé)任。有受托責(zé)任，才有審計，沒有受托責(zé)任，就無所其用審計”，“審計不但因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，而且因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展?！弊罡邔徲嫏C(jī)關(guān)國際組織《審計準(zhǔn)則》第1.0.36條也明確指出：“無論作出何種安排，最高審計機(jī)關(guān)的基本職能是維護(hù)和促進(jìn)公共責(zé)任。”顯然，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計更直觀地反映了審計的本質(zhì)和緣起，是審計職能的回歸。國家審計是國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，這是審計本質(zhì)的新發(fā)展和新認(rèn)識，作為免疫系統(tǒng)，審計有責(zé)任更早地感知政府問責(zé)制建設(shè)中的風(fēng)險，有責(zé)任更早地提出完善政府問責(zé)制建設(shè)的意見和建議，促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。

（三）研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在政府問責(zé)制建設(shè)中的作用是順應(yīng)國際審計發(fā)展潮流的需要。近年來，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理、公共治理等理論席卷全球，這些理論有個共同的主線就是圍繞政府和群眾的委托關(guān)系尋求一種有效的制度安排，核心是關(guān)注政府的績效和責(zé)任。在這種政府安排中，國家審計發(fā)揮了重要的作用。如20**年美國審計總署更名為政府責(zé)任辦公室，這一措辭上的變化是美國審計總署近年來業(yè)務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)換的結(jié)果，也反映了美國審計總署未來的發(fā)展方向。今天，評估政府的績效和責(zé)任，并對它的結(jié)果負(fù)責(zé)是美國GAO考慮的中心問題。在新公共管理的背景下，英國的績效審計備受關(guān)注，其內(nèi)容主要是檢查政策的執(zhí)行結(jié)果。領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)該說是政府責(zé)任的具體化，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計最終應(yīng)該是政府責(zé)任的審計，美國審計總署的更名在一定程度上體現(xiàn)了民主政治和加大對受托責(zé)任監(jiān)督的必然，國家審計必須按照政府責(zé)任審計的思路進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

二、政府問責(zé)制的內(nèi)涵和發(fā)展?fàn)顩r

編者按：本文主要從當(dāng)前行政問責(zé)工作存在的主要難點(diǎn)和問題；改進(jìn)行政問責(zé)工作的對策建議進(jìn)行講述。其中，主要包括：從問責(zé)主體看，現(xiàn)行的單一主體體制存在弊端、從問責(zé)客體看，有些責(zé)任不易厘清和追究、從問責(zé)情形看，還存在一些不平衡的狀況、從問責(zé)依據(jù)看，制度建設(shè)須進(jìn)一步加強(qiáng)、從問責(zé)氛圍看，還存在一些障礙、積極推進(jìn)問責(zé)主體多元化、進(jìn)一步明晰相關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系、努力推動行政問責(zé)平衡發(fā)展、不斷推進(jìn)行政問責(zé)法規(guī)制度建設(shè)、著力加強(qiáng)問責(zé)文化建設(shè)、繼續(xù)深化相關(guān)政務(wù)公開工作等，具體材料請詳見：

中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，要“強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”，要“健全以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力”。到目前，行政問責(zé)的概念在實(shí)踐中和學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識。從詞意看，《聯(lián)合國反腐敗公約》表述的“問責(zé)制”的意思是：“在法律或道義上應(yīng)負(fù)責(zé)任，被要求對其行為負(fù)責(zé)任的制度”，“問責(zé)”有追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任的含義。筆者認(rèn)為，行政問責(zé)是指有權(quán)主體對行政行為人不履行、不正確履行應(yīng)盡職責(zé)或因利用職權(quán)謀取私利，影響行政管理、行政秩序、行政效能，或損害國家、集體利益，侵害行政相對人合法權(quán)益，或給行政機(jī)關(guān)造成不良影響、后果的行為，進(jìn)行的責(zé)任追究。按照現(xiàn)行制度開展行政責(zé)任追究，大體有三類方式：一是由各級黨委政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對管轄范圍內(nèi)的行政行為人實(shí)施的黨紀(jì)政紀(jì)處分；二是由任免機(jī)關(guān)（主管單位）對所轄行政行為人實(shí)施的組織處理，如通報批評、誡勉、扣發(fā)獎金、責(zé)令改正和采取補(bǔ)救措施、調(diào)整工作崗位、免職、罷免等，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》所規(guī)定的五種問責(zé)方式即屬組織處理范疇；三是由審判機(jī)關(guān)對在行政訴訟中敗訴或觸犯刑律的行政行為人實(shí)施的判罰。

一、當(dāng)前行政問責(zé)工作存在的主要難點(diǎn)和問題

從問責(zé)主體看，現(xiàn)行的單一主體體制存在弊端。當(dāng)前，公民、法人和其他組織在開展行政問責(zé)中具有知情權(quán)及在此基礎(chǔ)上主要表現(xiàn)為投訴、舉報行為的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；人大代表、政協(xié)委員有提出問責(zé)的建議權(quán)；新聞媒體有曝光的監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，但都還停留在參與者、監(jiān)督者、建議者的角色定位上。各級任免機(jī)關(guān)（主管單位）、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)單位掌握著是否問責(zé)、怎樣問責(zé)的權(quán)力，處在問責(zé)主體的地位，即我們現(xiàn)行的是單一以機(jī)關(guān)單位為問責(zé)主體的行政問責(zé)制度。當(dāng)問責(zé)主體和問責(zé)對象是需承擔(dān)連帶責(zé)任的上下級關(guān)系時，容易使問責(zé)失之于寬、失之于軟，難以保證公正性和客觀性。

從問責(zé)客體看，有些責(zé)任不易厘清和追究。一些政府部門的職能分工和崗位責(zé)任制不夠完善，造成部門之間、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)不夠清晰，出了問題可相互推諉，難以明確責(zé)任部門和責(zé)任人。上下級之間的責(zé)任不清，基層有責(zé)無權(quán)或責(zé)大權(quán)小。集體決策失誤后，個人責(zé)任難以追究。近年來很少有人因決策失誤而被問責(zé)的，決策者們應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任難以把握，責(zé)任難以追究到個人身上，集體負(fù)責(zé)有時成為誰也不負(fù)責(zé)的擋箭牌。

從問責(zé)情形看，還存在一些不平衡的狀況。比如問責(zé)大多針對執(zhí)行、結(jié)果環(huán)節(jié)的問題，而對決策環(huán)節(jié)的問題較少追究；所查處的大多是不當(dāng)作為問題，對不思進(jìn)取、碌碌無為的不作為問題查處的相對少些，治庸治懶的效果不夠明顯；對明顯的過失過錯查處比較有力，對現(xiàn)實(shí)政務(wù)活動中大量存在的情節(jié)輕微，不夠給予紀(jì)律處分，但同樣會降低行政效能、損害群眾利益、影響黨和政府形象的“小錯”的查處有待加強(qiáng)；對違紀(jì)違規(guī)人員政治責(zé)任、法律責(zé)任的追究比較到位，但相關(guān)人員承擔(dān)道義責(zé)任不夠；對造成損失的問題追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任不夠，對其他領(lǐng)域履職問題的問責(zé)啟動不夠靈敏，甚至有時一些明顯的問題已被媒體曝光了，卻仍未啟動問責(zé)程序。