編者按：國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改革的舉措之一是，引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者，這不僅有利于增強(qiáng)銀行資本實(shí)力，改善資本結(jié)構(gòu)，還有利于借鑒國(guó)際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和方法，促進(jìn)管理模式和經(jīng)營(yíng)理念與國(guó)際先進(jìn)銀行接軌，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)。

同時(shí)，一些業(yè)內(nèi)人士和專家提醒我們，對(duì)境外戰(zhàn)略投資者爭(zhēng)食中國(guó)金融“肥肉”可能帶來(lái)的不良因素和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)保持高度的警覺。

比利時(shí)某基金管理公司最近正在辦理1元1股增持中國(guó)某基金管理公司49％股權(quán)的手續(xù)。這家比利時(shí)公司已擁有該公司33%的股權(quán)。外方預(yù)計(jì)，他們投資4900萬(wàn)元人民幣，5年之后可以從這家合資的基金管理公司取得股權(quán)投資收益每年6億元人民幣以上。

德邦證券有限公司總裁、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士余云輝認(rèn)為，如果中國(guó)設(shè)立20家類似的基金管理公司（自從2004年底外資在基金公司中的持股比例被放寬至49%后，我國(guó)目前合資基金公司已達(dá)18家），未來(lái)每年境外投資者從中國(guó)攫取的財(cái)富將達(dá)到120億元人民幣。這還僅僅是基金業(yè)的狀況，銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的狀況可能更甚于此。

中資銀行的股權(quán)價(jià)格“太便宜了”？

近來(lái)，外資爭(zhēng)奪中國(guó)金融企業(yè)股權(quán)的消息不絕于耳。

地方預(yù)算外資金審計(jì)是指審計(jì)地方各級(jí)行政事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，及經(jīng)營(yíng)單位國(guó)有資產(chǎn)取得的經(jīng)營(yíng)收入。

一、目前地方預(yù)算外資金審計(jì)中仍然存在許多亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面

（一）少數(shù)部門和單位對(duì)預(yù)算外資金的財(cái)政性質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠到位，對(duì)財(cái)政專戶管理理解配合不夠。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理決定》明確規(guī)定，預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，必須全額上繳財(cái)政專戶。實(shí)行“收支兩條線”管理。但時(shí)至今日，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，仍有少數(shù)部門和單位把預(yù)算外資金視為部門和單位自有資金，千方百計(jì)逃避財(cái)政監(jiān)督，坐收坐支，造成一小部分預(yù)算外資金仍在體外循環(huán)，使“收支兩條線”管理工作未能完全落實(shí)到位。

（二）預(yù)算外資金收支管理不平衡，使用不規(guī)范。根據(jù)落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定工作中“兩個(gè)三分一規(guī)”的目標(biāo)要求，筆者認(rèn)為，各地近幾年對(duì)“收”這條線研究的多，制度規(guī)章也比較健全，但對(duì)“支”這條線，尤其是涉及到預(yù)算外資金開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)會(huì)計(jì)核算尚缺乏一整套完善的制度規(guī)范，存在著收緊、支松的現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政專戶成了過(guò)路賬戶，部門和單位前收后支、收多少用多少的情況相當(dāng)普遍。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的單位將預(yù)算外資金視為單位建房、買房、購(gòu)車、發(fā)放獎(jiǎng)金福利的主要來(lái)源。甚至從事股票、期貨交易活動(dòng)，不僅造成預(yù)算外資金不能充分有效地發(fā)揮作用，而且使部門之間出現(xiàn)嚴(yán)重的分配不公。

（三）費(fèi)稅政策不完善，導(dǎo)致管理部門之間難以協(xié)調(diào)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有些規(guī)定本身存在的自相矛盾，使得地方財(cái)政與地方稅務(wù)部門在對(duì)某些行政事業(yè)性收費(fèi)是實(shí)行財(cái)政專戶管理還是實(shí)行稅務(wù)管理以及使用票據(jù)問(wèn)題上增加了操作難度，甚至無(wú)所適從。

（四）收費(fèi)審批權(quán)限分散，環(huán)節(jié)繁多。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目由財(cái)政部門會(huì)同計(jì)劃物價(jià)部門審批，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由計(jì)劃物價(jià)部門會(huì)同財(cái)政部門審批。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，這種一件事由政府兩個(gè)部門管理的體制弊病很多。一方面，由于收費(fèi)立項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)的核定是一個(gè)整體，目前由兩個(gè)部門管理，難以做到項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接。實(shí)際操作中，往往是項(xiàng)目已出臺(tái)，但不知道標(biāo)準(zhǔn)，從而延誤了執(zhí)收單位工作的正常開展。另一方面，物價(jià)部門既管社會(huì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)及標(biāo)準(zhǔn)，又管行政事業(yè)性收費(fèi)及標(biāo)準(zhǔn)，具體工作中容易混淆政府性收費(fèi)與經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的界限，不利于根據(jù)不同性質(zhì)的收費(fèi)分別實(shí)行規(guī)范化管理。近些年，一些執(zhí)收部門從其自身利益考慮，將本是行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目作為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性項(xiàng)目報(bào)批，擅自變更收費(fèi)項(xiàng)目性質(zhì)，不僅造成政府分配秩序混亂，導(dǎo)致財(cái)政職能虛位，財(cái)政資金流失，也助長(zhǎng)了“三亂”問(wèn)題的滋生。

摘要：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金的管理存在著較嚴(yán)重的混亂現(xiàn)象，收支管理缺乏監(jiān)督約束、管理權(quán)限分散、助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的滋生。加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，完善各項(xiàng)規(guī)章制度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；預(yù)算外資金；問(wèn)題；對(duì)策

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和財(cái)稅機(jī)制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較之于以往有了較大的增長(zhǎng)，預(yù)算外資金也在不斷增長(zhǎng)之中，這一方面給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力,促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,另一方面由于管理上的滯后,預(yù)算外收支活動(dòng)中存在的問(wèn)題也日益暴露出來(lái),導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)秩序的混亂,使預(yù)算外資金成為違法亂紀(jì)、滋生腐敗的溫床。

1當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問(wèn)題

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機(jī)制

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的現(xiàn)狀沒有多大改觀。從整體上講鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金還沒有納入有序管理的軌道。部門分散管理和缺乏有效的約束機(jī)制，助長(zhǎng)了部門利益，帶來(lái)了收取上的隨意性，從部門變相收費(fèi)發(fā)展到部門內(nèi)部競(jìng)相收費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理乏力。①對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。部分收費(fèi)單位認(rèn)為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費(fèi)票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費(fèi)。②收費(fèi)票據(jù)使用不規(guī)范。③收費(fèi)票據(jù)管理流于形式，收費(fèi)票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴(yán)密。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金在使用過(guò)程中違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。分散在各部門管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無(wú)序性和分散性，大量被挪用于消費(fèi)性支出，這種現(xiàn)象嚴(yán)重地?cái)_亂了財(cái)經(jīng)秩序，違犯了財(cái)政法規(guī)制度。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和財(cái)稅機(jī)制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較之于以往有了較大的增長(zhǎng)，預(yù)算外資金也在不斷增長(zhǎng)之中，這一方面給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力，促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，另一方面由于管理上的滯后，預(yù)算外收支活動(dòng)中存在的問(wèn)題也日益暴露出來(lái)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)秩序的混亂，使預(yù)算外資金成為違法亂紀(jì)、滋生腐敗的溫床。

1當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問(wèn)題

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機(jī)制

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的現(xiàn)狀沒有多大改觀。從整體上講鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金還沒有納入有序管理的軌道。部門分散管理和缺乏有效的約束機(jī)制，助長(zhǎng)了部門利益，帶來(lái)了收取上的隨意性，從部門變相收費(fèi)發(fā)展到部門內(nèi)部競(jìng)相收費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理乏力。①對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。部分收費(fèi)單位認(rèn)為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費(fèi)票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費(fèi)。②收費(fèi)票據(jù)使用不規(guī)范。③收費(fèi)票據(jù)管理流于形式，收費(fèi)票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴(yán)密。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金在使用過(guò)程中違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。分散在各部門管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無(wú)序性和分散性，大量被挪用于消費(fèi)性支出，這種現(xiàn)象嚴(yán)重地?cái)_亂了財(cái)經(jīng)秩序，違犯了財(cái)政法規(guī)制度。

1.2政出多門，條塊分割，管理權(quán)限分散

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)行預(yù)算外資金專戶存儲(chǔ)時(shí)，各站所不積極配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的管理受阻，監(jiān)督乏力，大量預(yù)算外資金仍然由主管部門掌握，造成一些站所的預(yù)算外收入無(wú)法按規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)管，出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。從目前的情況看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著將所收取的統(tǒng)籌資金不上交財(cái)政專戶管理的作法，嚴(yán)重削弱了財(cái)政管理的職能。

【摘要】隨著中國(guó)石油集團(tuán)公司存續(xù)企業(yè)走向市場(chǎng)的步伐加快，社會(huì)收入逐年加大，加之有些企業(yè)的內(nèi)部控制制度不健全、考核機(jī)制不靈活及各單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的擴(kuò)大等原因，為某些單位設(shè)置“賬外資金”提供了客觀條件和主觀動(dòng)力，作為內(nèi)部審計(jì)人員，如何運(yùn)用自己職業(yè)判斷和專業(yè)知識(shí)查出賬外資金，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失，是一個(gè)重要課題。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部審計(jì)；賬外資金；國(guó)有資產(chǎn)的流失；審計(jì)方法

隨著國(guó)有企業(yè)重組改制的深入，企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制更具開放性和靈活性，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和資金管理權(quán)進(jìn)一步加大，而個(gè)別單位內(nèi)部控制制度不健全，在一定程度上為部分單位賬外設(shè)賬、私設(shè)“小金庫(kù)”提供了條件。賬外設(shè)賬對(duì)國(guó)家、社會(huì)及個(gè)人危害極大，它擴(kuò)大了消費(fèi)基金，侵占了國(guó)有資產(chǎn)，甚至讓個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部走上貪污腐敗的邪路。因此，內(nèi)部審計(jì)在每一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)過(guò)程中應(yīng)充分考慮審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用各種審計(jì)方法，將查出賬外資金作為一項(xiàng)主要審計(jì)程序，以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整。本文結(jié)合工作實(shí)踐，就如何查證賬外資金，談幾點(diǎn)膚淺的認(rèn)識(shí)。

一、從了解被審計(jì)單位的基本情況入手，查找疑點(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行審計(jì)

初次進(jìn)駐被審計(jì)單位，審計(jì)人員應(yīng)充分了解被審計(jì)單位內(nèi)控制度、行業(yè)特點(diǎn)及財(cái)務(wù)核算等基本情況。其中主要了解：（1）業(yè)務(wù)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模及組織結(jié)構(gòu)；（2）審計(jì)期間經(jīng)營(yíng)情況及上級(jí)單位考核情況；（3）財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)及工作組織；（4）被審計(jì)單位管理人員的素質(zhì)；（5）內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況等。

了解上述基本情況的方法主要包括：（1）查閱上一會(huì)計(jì)年度的審計(jì)報(bào)告及工作底稿；（2）查閱被審計(jì)單位會(huì)議紀(jì)錄、合同等經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)資料；（3）實(shí)地查看被審計(jì)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所及設(shè)施；（4）詢問(wèn)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)及管理人員。

隨著經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅體制改革的深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)分配關(guān)系的調(diào)整，預(yù)算外資金得到了快速的增長(zhǎng)。它雖然對(duì)緩解財(cái)政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等方面起到了一定作用，但由于預(yù)算外資金項(xiàng)目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來(lái)了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其消極的作用和對(duì)社會(huì)造成的嚴(yán)重危害已引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。本文就如何加強(qiáng)對(duì)它的管理和監(jiān)督作個(gè)粗略的探討。

一、預(yù)算外資金的弊端

預(yù)算外資金是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其主要弊端是：

（一）擴(kuò)大了收費(fèi)部門的收入差距，造成苦樂(lè)不均。一些職權(quán)部門權(quán)力大，收費(fèi)項(xiàng)目多，收費(fèi)也多，財(cái)大氣粗，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計(jì)地增加預(yù)算外資金的收入，這既是收費(fèi)帶來(lái)的不良后果，也是亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止的一個(gè)重要原因。一些部門和單位還把收費(fèi)當(dāng)作本部門唯一的或主要的目標(biāo)，而忽視了政府管理服務(wù)職能的發(fā)揮，使得政府行為扭曲。收費(fèi)部門有了充足的收入來(lái)源，花錢大手大腳，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)超出國(guó)家規(guī)定，各種裝備設(shè)施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財(cái)政撥款過(guò)日子的部門，加劇了收入分配不公，產(chǎn)生了部門之間權(quán)力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財(cái)政分配，脫離財(cái)政監(jiān)管。收費(fèi)單位將資金上繳財(cái)政專戶實(shí)行收支兩條線，只是象征性地在財(cái)政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費(fèi)單位使用，使收費(fèi)單位有借口稱其資金是財(cái)政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。財(cái)政部門對(duì)劃撥回收費(fèi)單位的經(jīng)費(fèi)又不及時(shí)追蹤其支出情況，等于體現(xiàn)政府職能的財(cái)政性資金長(zhǎng)期在體外循環(huán)，這就很不利于集中財(cái)力支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的發(fā)展，削弱了財(cái)政分配的主導(dǎo)地位，影響了財(cái)政宏觀調(diào)控能力。預(yù)算外資金脫離了財(cái)政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強(qiáng)．變成無(wú)人過(guò)問(wèn)的“自留地”或難于解決的“小金庫(kù)”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費(fèi)基金雙膨脹。由于缺乏政策引導(dǎo)、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預(yù)算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個(gè)方面：一是用于項(xiàng)目建設(shè)和非生產(chǎn)性建設(shè)，地方地府一般立足于本地利益，計(jì)劃能力和投資重點(diǎn)與國(guó)家不一致．缺乏科學(xué)性，造成盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、非生產(chǎn)性建設(shè)比重過(guò)高，建設(shè)使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)開支，為職工發(fā)獎(jiǎng)金、搞福利，擴(kuò)大了個(gè)人消費(fèi)基金，破壞了國(guó)家的分配政策和分配秩序，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價(jià)值的行政事業(yè)人員收入遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費(fèi)收入和無(wú)收費(fèi)收入部門之間，以及收費(fèi)多與收費(fèi)少的單位之間分配不公。

編者按：本文主要從預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)；加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的措施進(jìn)行講述。其中，主要包括：預(yù)算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破、國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理，致使財(cái)政的宏觀調(diào)控能力減弱、監(jiān)督檢查機(jī)制不健全，約束軟化，財(cái)政監(jiān)督流于形式、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制、相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財(cái)政預(yù)算、積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度、切實(shí)完善配套措施和法規(guī)建設(shè)，努力提高預(yù)算外資金的管理效率等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠姡?/p>

預(yù)算外資金，是指不納入預(yù)算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財(cái)政性資金。我國(guó)預(yù)算外資金形成于建國(guó)初期，改革開放后，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，政府職能和社會(huì)分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長(zhǎng)，而對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國(guó)家財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來(lái)隨著“收入兩條線”管理改革的實(shí)行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運(yùn)行機(jī)制的保障，財(cái)政管理尚未完全到位。因此，正確認(rèn)識(shí)并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財(cái)政管理改革中亟待待解決的問(wèn)題。

一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

(一)預(yù)算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破

根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，各單位應(yīng)按照財(cái)政部門的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門按照經(jīng)費(fèi)定額和開支標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計(jì)劃，財(cái)政部門也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)增加增長(zhǎng)的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。具體收入時(shí)，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項(xiàng)目名稱，造成收入來(lái)源不清;支出時(shí)由于沒有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，資金使用仍處于“以收定支”階段。預(yù)算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機(jī)。

(二)國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理，致使財(cái)政的宏觀調(diào)控能力減弱

根據(jù)《區(qū)區(qū)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》規(guī)定，市區(qū)第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第9次會(huì)議對(duì)本區(qū)預(yù)算外資金管理使用情況進(jìn)行了審議。會(huì)議聽取了區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)方建華代表區(qū)政府所作的《關(guān)于年財(cái)政預(yù)算外資金收支情況和年財(cái)政預(yù)算外資金收支計(jì)劃情況的報(bào)告》,審閱了《關(guān)于本區(qū)年國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況及年國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制情況的報(bào)告》和《關(guān)于年度政府投資項(xiàng)目執(zhí)行情況和年度政府投資項(xiàng)目計(jì)劃安排情況的報(bào)告》書面材料，同時(shí)聽取了區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委《關(guān)于本區(qū)部分預(yù)算外資金年管理使用情況和年收支計(jì)劃情況的調(diào)查報(bào)告》，并進(jìn)行了審議。

會(huì)議認(rèn)為，區(qū)政府在年的工作中，基本落實(shí)了區(qū)六屆人大常委會(huì)第3次會(huì)議有關(guān)預(yù)算外資金管理使用情況的審議意見，不斷加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，積極推進(jìn)預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理。通過(guò)嚴(yán)格行政事業(yè)性收費(fèi)管理，實(shí)行預(yù)算內(nèi)外綜合平衡的部門預(yù)算制度，推進(jìn)土地出讓資金的預(yù)算管理等工作，基本實(shí)現(xiàn)了我區(qū)預(yù)算外資金管理和使用的公開透明。提高了預(yù)算外資金管理和使用的有序性與規(guī)范性。

會(huì)議要求區(qū)政府在今后的財(cái)政工作中繼續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)，朝著建立公共財(cái)政的目標(biāo)要求，努力解決我區(qū)預(yù)算外資金管理和使用中還存在的問(wèn)題。建議：

（一）進(jìn)一步理順預(yù)算外資金管理機(jī)制。

要重點(diǎn)研究財(cái)政一般預(yù)算外資金與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益資金的管理關(guān)系，逐步把國(guó)有資產(chǎn)收益資金納入財(cái)政管理，并由財(cái)政部門向區(qū)人大常委會(huì)一并報(bào)告財(cái)政預(yù)算外資金和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益資金的使用情況。同時(shí)對(duì)財(cái)政部門管理使用的預(yù)算外資金作進(jìn)一步的梳理，弄清總量，盤活存量，提高資金的使用效率。通過(guò)研究制定符合實(shí)際的財(cái)政資金管理辦法，加強(qiáng)對(duì)自收自支行政事業(yè)單位預(yù)算外資金的管理，確保國(guó)家資金安全完整。

（二）進(jìn)一步落實(shí)土地出讓金預(yù)決算制度。

預(yù)算外資金指地方財(cái)政部門和由預(yù)算撥款行政事業(yè)單位根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)和財(cái)政規(guī)章制度規(guī)定,自行提取、自行收取、自行安排使用的不納入國(guó)家預(yù)算的一種財(cái)政性資金預(yù)算外資金國(guó)家和政府預(yù)算之外而存在的收支計(jì)劃資金,它相對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金而存在的,我國(guó)社會(huì)主義財(cái)政特有的財(cái)政范疇包括行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、基金和附加收入、主管部門集中上繳資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌和統(tǒng)籌資金、其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政資金等。

預(yù)算外資金隨著國(guó)家和各級(jí)地方財(cái)政部門的不斷強(qiáng)化管理已逐步走上科學(xué)化、正規(guī)化道路,但在預(yù)算外資金收支過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題:

1.有的單位沒有購(gòu)買和使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù),而使用自制或購(gòu)買的其他票據(jù)。

2.有的單位存在屢禁不止亂收費(fèi)問(wèn)題如擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目,擴(kuò)大收費(fèi)范圍,提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)已經(jīng)明令取消的收費(fèi)項(xiàng)目仍然繼續(xù)收取,或標(biāo)準(zhǔn)已降低還按原標(biāo)準(zhǔn)收取。

3.將預(yù)算外資金截留挪用,隱瞞不交財(cái)政專戶,或者不按規(guī)定及時(shí)足額的上繳財(cái)政專戶或?qū)㈩A(yù)算外資金公款私存,或者私設(shè)小金庫(kù),或者預(yù)算外資金不由單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理,而分散在單位內(nèi)部的一些部門來(lái)管理。

4.預(yù)算外資金支出使用超出了國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍,亂支亂用不經(jīng)財(cái)政部門審核,用預(yù)算外資金進(jìn)行基本建設(shè)投資、借貸等行為。

「摘要」預(yù)算外資金是指在國(guó)家正規(guī)財(cái)政收支計(jì)劃以外而存在的資金，其特點(diǎn)是來(lái)源分散，監(jiān)管困難，數(shù)目難以準(zhǔn)確估算，并且很容易滋生財(cái)政腐敗，對(duì)國(guó)家的財(cái)政收支狀況有著重大影響。自從20世紀(jì)九十年代以來(lái)，預(yù)算外資金所導(dǎo)致的問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，從本質(zhì)上講，這是中央和地方在財(cái)政利益上的沖突反映，本文將簡(jiǎn)單介紹中國(guó)目前預(yù)算外資金的特點(diǎn)、產(chǎn)生原因以及對(duì)現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算管理制度的沖擊，并提出可能解決的方式?！戈P(guān)鍵詞」財(cái)政預(yù)算制度分權(quán)預(yù)算外資金「正文」預(yù)算外資金，顧名思義，就是在國(guó)家和政府財(cái)政預(yù)算之外而存在的收支計(jì)劃資金，它是相對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金而存在的。比較精確的定義，是指地方財(cái)政部門和由預(yù)算撥款的行政事業(yè)單位根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)和財(cái)政規(guī)章制度規(guī)定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不納入國(guó)家預(yù)算的一種財(cái)政性資金.在西方財(cái)政民主發(fā)達(dá)的國(guó)家，預(yù)算外資金是一個(gè)不可被理解的概念，因?yàn)檎乃惺杖牒椭С龆际峭耆患{入規(guī)范的政府預(yù)算的，在國(guó)家的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃之外，是不可能存在其他收支計(jì)劃的.而在中國(guó)，人們形象地將那些數(shù)目龐大的預(yù)算外資金稱為“小金庫(kù)”，并且很多地方行預(yù)算外資金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默許的。預(yù)算外資金相對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金的最大特點(diǎn)就是其來(lái)源的廣泛性與任意性。與正式列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度的資金不同，預(yù)算外資金的來(lái)源十分廣泛，比較常見的有以政府及其各級(jí)機(jī)關(guān)的名義征收的各種費(fèi)用，例如目前大量存在的以針對(duì)為城市外來(lái)人員辦理城鎮(zhèn)戶口而征收的戶口費(fèi)。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個(gè)城鎮(zhèn)戶口，共計(jì)收入9000萬(wàn)，貴州安順則辦理500個(gè)城鎮(zhèn)戶口，得150萬(wàn)。截止到1994年初，全國(guó)城市大約一共出售了300萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)戶口，總收入達(dá)到250億元，這并不是一個(gè)小數(shù)字。而對(duì)這筆錢，幾乎分文沒有上繳國(guó)庫(kù)，全部落入了地方財(cái)政的腰包.大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對(duì)我國(guó)預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。預(yù)算外資金的另一個(gè)重要特點(diǎn)是其在監(jiān)管中的困難。由于預(yù)算外資金不像預(yù)算內(nèi)資金那樣規(guī)范，因而是游離于現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)管制度的控制之外的。這樣就給審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)和管理帶來(lái)了很大的困難。在中國(guó)大量存在的小金庫(kù)現(xiàn)象之所以屢禁不止，在其資金管理監(jiān)督中的困難是一個(gè)重要原因。注意到這一現(xiàn)象，自從1985年起，全國(guó)開展了“財(cái)政物價(jià)大檢查”行動(dòng)，并從1989年起，國(guó)務(wù)院又著重開展了對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫(kù)”進(jìn)行查處，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進(jìn)行了清理，這項(xiàng)檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀(jì)資金2044億元，上繳1331億元.即使是這樣，中國(guó)預(yù)算外資金的現(xiàn)實(shí)狀況也還未真正露出水面，審計(jì)機(jī)關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個(gè)人的手中，或者以各種福利、獎(jiǎng)勵(lì)的名義進(jìn)行了分流，因此審計(jì)機(jī)關(guān)是無(wú)法對(duì)這些進(jìn)行詳細(xì)地審查的，也就不可能對(duì)之進(jìn)行有效的監(jiān)管。預(yù)算外資金的存在，也對(duì)中國(guó)的預(yù)算管理制度造成了巨大的影響。中國(guó)的預(yù)算管理制度主要是建立在對(duì)預(yù)算之內(nèi)的資金進(jìn)行的管理，而對(duì)于預(yù)算外資金，由于它的不固定性和不規(guī)范性，在現(xiàn)有的審計(jì)制度不能有效覆蓋的情況下，往往使對(duì)其的管理鞭長(zhǎng)莫及。由于缺乏有效的制約和管理機(jī)制，在資金運(yùn)用過(guò)程中，很容易導(dǎo)致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對(duì)政府的信譽(yù)也造成了負(fù)面影響。在近幾年中的上訪問(wèn)題中，有大量是關(guān)于因征地、攤派費(fèi)用等與政府的預(yù)算外資金有關(guān)的矛盾。以近年以來(lái)的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，三農(nóng)問(wèn)題為例，對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的解決，重中之重就是對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的推廣，而“費(fèi)改稅”的內(nèi)涵就是將游離于政府財(cái)政預(yù)算之外的農(nóng)村各種費(fèi)用通過(guò)法定的形式加以固定化，即納入國(guó)家和地方政府的正規(guī)預(yù)算制度之內(nèi)中去，這不失為解決預(yù)算外資金管理的一種有效途徑。但中央也不是沒有注意到預(yù)算外資金存在諸多管理中的問(wèn)題，對(duì)于預(yù)算外資金的管理，早在1986年國(guó)務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)算外資金管理的規(guī)則，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)預(yù)算外資金管理進(jìn)入了規(guī)范化的階段。在《決定》以及其配套規(guī)定中，主要確立了以下規(guī)則，即對(duì)預(yù)算外資金范圍重新界定；將部分預(yù)算外資金納入財(cái)政預(yù)算管理；嚴(yán)格控制行政事業(yè)收費(fèi)和政府性基金規(guī)模；建立預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度；嚴(yán)格規(guī)定預(yù)算外資金的適用范圍.這些規(guī)定都對(duì)中國(guó)預(yù)算外資金的管理和運(yùn)用起到了重要的作用，促使中國(guó)預(yù)算外資金朝著規(guī)范化的方向邁進(jìn)。雖然以上規(guī)定對(duì)預(yù)算外資金的管理和運(yùn)行起到了一定的約束作用，但仍然不能從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。預(yù)算外資金的問(wèn)題是不能僅僅從技術(shù)層面上就能夠得到解決的。因?yàn)轭A(yù)算外資金產(chǎn)生的根本性原因還在于地方與中央在財(cái)政權(quán)力方面的分權(quán)不足。由于中國(guó)的特殊國(guó)情，自古以來(lái)就有注重中央權(quán)威的傳統(tǒng)，在財(cái)政權(quán)力上更是如此，這就造成了中央權(quán)力的過(guò)度膨脹，而使地方的財(cái)政需求得不到滿足，出現(xiàn)了巨大的財(cái)政

缺口。尤其是自從1994年稅制改革以來(lái)，中央政府的財(cái)政權(quán)力得到了加強(qiáng)，中央政府在與地方分享的稅種中處于優(yōu)勢(shì)地位，拿走了大部分財(cái)政收入，因此地方政府在無(wú)法依靠稅收收入解決財(cái)政豁口的情況下，為了滿足其基本需要，采取了大量不合規(guī)定的做法，例如大量建立地方性國(guó)有企業(yè)，對(duì)中央與地方共享稅中減免征收，在企業(yè)所得稅方面給予地方企業(yè)優(yōu)厚的待遇，采取大量激勵(lì)減讓措施，或者通過(guò)地方投辦地方信托公司的方式來(lái)擴(kuò)大財(cái)源，或者通過(guò)出售城市戶口、國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等大量違法違規(guī)操作行為來(lái)獲得收入。這成為大量的亂攤派、亂集資、亂收費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因，對(duì)地方政府的公信力和威望產(chǎn)生了不良的影響.雖然這些并不完全是稅制改革后才出現(xiàn)的，但究其根本原因，仍然是由于中央財(cái)政權(quán)力的過(guò)分膨脹而導(dǎo)致的地方財(cái)政支出不足而導(dǎo)致的矛盾。正因?yàn)榈胤降呢?cái)政權(quán)力過(guò)小，中央政府在一定程度上也就默許了地方政府的征收一部分預(yù)算外資金的權(quán)力，以補(bǔ)貼其財(cái)政開支，同時(shí)這樣也減輕了中央財(cái)政補(bǔ)貼地方財(cái)政的壓力。同時(shí)對(duì)于預(yù)算外資金的管理，中央政府也不可能深究地方政府每一筆收入的來(lái)源，因此為地方政府濫收預(yù)算外資金創(chuàng)造了有利的條件，從而成為我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)預(yù)算管理中的一道難題。因此，我認(rèn)為，解決預(yù)算外資金的根本途徑，仍然是對(duì)中央和地方財(cái)政權(quán)力的進(jìn)一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自主權(quán)和享受受益的權(quán)力，歸根結(jié)底，就是要逐步減少預(yù)算外收入在地方政府財(cái)政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通過(guò)法定形式的稅收來(lái)代替非法定特點(diǎn)的預(yù)算外收入，這也是財(cái)政法治原則和公開原則在預(yù)算管理制度中的具體體現(xiàn)。中央政府通過(guò)明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財(cái)政收支情況，做到心中有數(shù)，從而可以視地方政府的財(cái)政狀況予以區(qū)別對(duì)待，采取不同的方式對(duì)其給以支持，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)此采取的最基本的措施，仍然是在稅收權(quán)力上給予地方以優(yōu)惠，在中央與地方共享稅種種給地方以更大的優(yōu)惠。除此之外，對(duì)預(yù)算外資金的監(jiān)管可以采取的具體措施還可以有：嚴(yán)格賬戶資金管理機(jī)制；完善行政性收費(fèi)票據(jù)管理，從源頭上控制預(yù)算外資金；完善公務(wù)員收入申報(bào)制度，防止灰色收入和黑色收入；收支兩條線，建立規(guī)范的內(nèi)部財(cái)政管理體制，防止內(nèi)部資金運(yùn)作；規(guī)范政府行為，防止過(guò)多介入企業(yè)的信托、金融等投資領(lǐng)域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府嚴(yán)格樹立依法行政的觀念，增強(qiáng)廉潔自律意識(shí)，取消違規(guī)操作和內(nèi)部資金截留，從而建立一個(gè)通暢的資金運(yùn)行機(jī)制。「參考資料」黃佩華：《中國(guó)地方財(cái)政問(wèn)題研究》中國(guó)檢察出版社，1999年出版。劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》高等教育出版社，2004年出版。劉劍文主編：《財(cái)稅法輪從》法律出版社，2004年。王惠平：《中國(guó)預(yù)算外資金管理研究》北京大學(xué)學(xué)位論文，1996年。楊雷：：《中國(guó)財(cái)政分權(quán)過(guò)程中非正式財(cái)政收入的過(guò)度膨脹及對(duì)策》，北京大學(xué)學(xué)位論文室，2003年。